Sentencia C-841/10

Referencia: expediente D-8061

Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 1281 de 2009 “Por medio de la cual se modifica el parágrafo del artículo 37 de la Ley 769 de 2002, modificada por la Ley 903 de 2004.”

Demandantes:
Marcel Tangarife Torres y Felipe Mutis Téllez

Magistrado Ponente:
Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil diez (2010)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. 	ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, los ciudadanos Marcel Tangarife Torres y Felipe Mutis Téllez demandaron el artículo 1º (parcial) de la Ley 1281 de 2009“Por medio de la cual se modifica el parágrafo del artículo 37 de la Ley 769 de 2002, modificada por la Ley 903 de 2004.”

Mediante Auto del cinco (05) de abril de dos mil diez (2010), el Magistrado Sustanciador decidió inadmitir la demanda, por considerar que, por una parte, la misma incumplía los requisitos fijados en la jurisprudencia para estructurar un cargo de inconstitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia; y que, por otra parte, las razones que fundamentaban los cargos contra la norma parcialmente acusada adolecían del requisito de pertinencia, además de que no satisfacían las explicaciones en lo relativo a la configuración de un cargo por el presunto quebrantamiento del principio de igualdad.

Así las cosas, el doce (12) de abril de dos mil diez (2010), los accionantes radicaron en la Secretaría de esta Corporación escrito de subsanación en el que procedieron a corregir la demanda.

Luego de una valoración sumaria, el despacho del Magistrado Sustanciador, por Auto del veintisiete (27) de abril de dos mil diez (2010), resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, se ordenó, además, comunicar la demanda al Congreso de la República, a los Ministerios del Interior y de Justicia y al de Transporte, al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario, Nacional, del Atlántico, Libre, Simón Bolívar y Javeriana, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición acusada.

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II.	TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

A continuación se transcribe el texto del artículo 1º (parcial) de la Ley 1281 de 2009, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47.223 de 05 de enero de 2009, destacando en negrilla y con subraya el aparte del mismo que se acusa en la demanda:

“LEY 1281 DE 2009
(enero 5)

Por medio de la cual se modifica el parágrafo del artículo 37 de la Ley 769 de 2002, modificada por la Ley 903 de 2004.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. Modifíquese el parágrafo del artículo 37 de la Ley 769 de 2002, modificado por la Ley 903 de 2004, el cual quedará así:

Parágrafo. Solamente se podrá hacer el registro inicial de vehículos nuevos, entendiéndose por estos los comercializados durante el año modelo asignado por el fabricante y los dos meses primeros del año siguiente. No se podrá hacer registro de saldos de vehículos, excepto si son de fabricación nacional y sin importación.

De ninguna manera se podrá hacer un registro inicial de un vehículo usado, excepto cuando se trate de vehículos de bomberos, siempre que estos sean donados a Cuerpos de Bomberos Oficiales o Voluntarios, por entidades extranjeras públicas o privadas y que no tengan una vida de servicio superior a veinte (20) años y que la autoridad competente emita concepto favorable sobre la revisión técnico-mecánica. El Ministerio de Transporte reglamentará en un término no mayor a 90 días posteriores a la sanción de esta ley, los criterios y demás aspectos necesarios para la aplicabilidad de esta ley.

(…)”.

III.	LA DEMANDA

3.1.	Fundamentos de la demanda

3.1.1. Solicitan los actores a este Tribunal, que sea declarada la inexequibilidad del artículo 1º (parcial) de la Ley 1281 de 2009, en tanto, a su juicio, contraviene los artículos 1, 2, 13, 25, 58, 84, 158, 169, 333 y 334 de la Constitución Política. El reproche de inconstitucionalidad que se endilga a la norma acusada, parte de considerara que, a través de la misma, el legislador le ha impuesto a los vehículos nuevos importados, “un plazo perentorio del año modelo asignado por el fabricante y dos (2) meses más para efectos de adelantar su registro inicial, so pena de no poder obtener dicho registro el cual es condición previa e indispensable para su comercialización y circulación en el territorio nacional”. Según afirman los demandantes, se trata de una “grave e injustificada restricción”, contraria a las disposiciones constitucionales citadas.

3.1.2. Inician por destacar los demandantes, a partir de un breve recuento sobre la importancia del registro inicial de un vehículo en nuestro ordenamiento jurídico, así como del desarrollo normativo del que ha sido objeto el tema por parte del legislador, que la norma parcialmente acusada es abiertamente contraria al principio de prevalencia del interés general sobre el particular, pues compromete seriamente al sector automotriz como actor económico, al imponer una restricción temporal para efectos de adelantar el registro inicial de vehículos nuevos, de suerte que si dichos vehículos no son registrados durante el año modelo asignado por el fabricante o en los dos primeros meses del año siguiente, no podrán circular válidamente en el territorio nacional, a falta de la respectiva licencia de tránsito.

La imposición entonces, de un plazo perentorio, a su juicio, resulta arbitraria, caprichosa e injustificada, además de constituirse en un obstáculo para el cabal ejercicio de una actividad económica considerada como de alto impacto en el país; todo lo cual fue delineado por el legislador con absoluta prescindencia de un estudio riguroso sobre los efectos de tal modificación frente a la sostenibilidad del mercado automotor, que llevara a justificar “una restricción de derechos constitucionales individuales y colectivos e, inclusive, del interés general”.

Por otro lado, los actores aluden a la prohibición del registro de vehículos que incorpora la misma norma objeto de reproche, para concluir que también infringe mandatos superiores de importancia capital, dada la vaguedad e indefinición del término “saldos de vehículos” y el gravamen que supone su aplicación sólo a los vehículos importados, con exclusión injustificada de aquellos de fabricación nacional y sin importación, lo que de golpe redundaría en una afectación de los fabricantes, importadores, comercializadores y consumidores del sector, y, en últimas, del principio de la libre competencia como máxima de la dinámica propia del mercado en Colombia.

Argumentan, igualmente, a la luz de la jurisprudencia constitucional relativa a la igualdad, que el artículo 1º (parcial) implementa un trato eminentemente discriminatorio de la industria automotriz respecto de otros sectores de la economía cuya actividad se desarrolla en torno a bienes que también se encuentran sujetos a registro, como lo son el farmacéutico, el agrícola o el de naves y aeronaves, al fijar, sin una finalidad constitucionalmente válida, un plazo perentorio de registro de vehículos nuevos para que puedan ser comercializados, que, de no llevarse a cabo, conduciría a la “destrucción jurídica del vehículo”, pues nunca podría circular legalmente en el territorio nacional por configurarse, en sí mismo, un objeto ilícito.

Consecuencia ésta última que causaría, ipso facto, la pérdida de dinamismo en el sector automotor y, por consiguiente, la reducción de miles de empleos de colombianos vinculados directa o indirectamente a alguno de los eslabones pertenecientes a la cadena productiva y comercial de ese específico renglón de la economía. Inclusive, en su sentir, la norma llevaría, a la postre, a desconocer el derecho de propiedad privada consagrado en el artículo 58 de la Carta Política, en la medida en que no registrar los vehículos nuevos en el plazo establecido por la norma, restringe el derecho de dominio de los propietarios sobre esos bienes, al tiempo que ello constituye, en la práctica, una forma de expropiación indirecta regulada por el legislador, sin que para el efecto haya lugar a indemnización previa alguna.

Lo anterior, comporta, por contera, el quebrantamiento del precepto según el cual no le es dable a las autoridades públicas el establecer o fijar requisitos adicionales o exigir permisos o licencias para el ejercicio íntegro de un derecho, mucho menos cuando aquél ya fue objeto de regulación de manera general.

En efecto, el registro inicial de los vehículos nuevos se encontraba debidamente reglamentado. Por ende, encontrándose regulada esta actividad, no le era dable al legislador que se inmiscuyera en dicha reglamentación contenida en un Código, y menos a través de un proyecto de ley que buscaba originalmente la imposición de una excepción expresa a la prohibición de registro inicial de vehículos para permitir la importación de vehículos de bomberos que fuesen donados. En su lugar, lo que estableció fue un requisito adicional para la realización del registro inicial de vehículos nuevos dentro del plazo establecido en la norma acusada, lo cual contraría las voces del artículo 84 de la Constitución Política.

De ahí que se aprecie, a su vez, que la norma censurada vulnera el principio de unidad de materia, ya que, en sentir de los demandantes, una vez repasados brevemente los antecedentes legislativos del proyecto de ley que la originó, lo que se colige es que el núcleo temático del mismo era precisamente la modificación del parágrafo del artículo 37 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, reformado por la Ley 903 de 2004, para que se permitiera el registro inicial de ambulancias, buses y vehículos de bomberos usados cuya vida de servicio no fuere superior a 20 años y que fueran producto de donaciones de entidades extranjeras para cuerpos oficiales o de voluntarios, y no la consagración de un término perentorio para el registro inicial de vehículos nuevos y la imposición de una prohibición de registro de saldos de vehículos de fabricación extranjera e importados.

Por último, anotan que la norma que acusan parcialmente menoscaba las libertades económicas, como por ejemplo, la libertad de empresa, la libre iniciativa privada y la libre competencia, toda vez que (i) restringe indebidamente el ejercicio de la actividad económica del sector automotor;   (ii) desestimula notoriamente su desarrollo empresarial; (iii) obstaculiza la comercialización de vehículos nuevos, especialmente aquellos importados; (iv) desestimula el ingreso de personal al sector; (v) disipa la pluralidad de oferentes; (vi) promueve la creación de monopolios e (vii) incentiva el abuso de posiciones de dominio que se traducen en distorsiones del mercado.

IV.	INTERVENCIONES

1.		Ministerio de Transporte

Mediante escrito oportunamente allegado a esta Corporación, Mariela Marroquín García, obrando en calidad de apoderada del Ministerio de Transporte, intervino en el trámite de la presente acción con la finalidad de que la norma objeto de reproche constitucional fuese declarada exequible.

Al efecto, la interviniente señaló, en primer lugar, que la norma censurada define con claridad todos y cada uno de los conceptos que los demandantes alegaron como confusos e indeterminados. Verbigracia, “vehículos nuevos”, “saldos de vehículos”, “vehículos de fabricación nacional y sin importación”, así como el de “vehículos importados”, con el propósito de promover el registro inicial de los automotores que se producen en el país o que son importados y, a su turno, de permitir el ingreso a Colombia de vehículos que sean nuevos y evitar la importación de aquellos vetustos.

En segundo término, indicó que el legislador realizó una distinción entre vehículos de fabricación nacional y sin importación, e importados, entendiendo por los primeros a los vehículos fabricados o ensamblados en Colombia, cuyo registro puede hacerse válidamente durante el año modelo asignado por el fabricante o con posterioridad; mientras que, por su parte, los últimos solamente pueden ser matriculados en el año modelo asignado y hasta los dos meses del año siguiente.

En tercer lugar, manifestó que la excepción inserta en el artículo objetado por inconstitucional, relativa a la importación de vehículos de bomberos con una vida de servicio máxima de 20 años, por parte de entidades extranjeras, no implica vulneración alguna de mandatos constitucionales ni genera competencia alguna en términos de comercialización en el sector automotor, como quiera que este tipo de vehículos solamente serán usados para atender emergencias y catástrofes en el país, y claro está, por vía de las distintas entidades territoriales.

Recalcó, así mismo, que fue el legislador el que facultó al Ministerio de Transporte para que reglamentara la materia, de suerte que para la adecuada interpretación de la disposición normativa, deberá acudirse a la Resolución No. 349 del 4 de febrero de 2009, en la que se precisan varios aspectos que se consideran de necesaria aplicación por parte de las autoridades de tránsito.

Teniendo como fondo las anteriores consideraciones, la interviniente arribó a la conclusión de que la finalidad perseguida por la norma era loable, pues de aquella no podía afirmarse cosa distinta a la búsqueda preferente de la promoción y estimulación de la industria nacional automotriz sobre la actividad de la importación de vehículos.

No sobra destacar, en todo caso, que a manera de complemento, la interviniente anexó, mediante un escrito adicional al anteriormente expuesto, un proyecto de ley que actualmente surte su trámite en el Congreso de la República, con el objetivo de que la Corte Constitucional lo tenga en cuenta al momento de proferir el fallo, entre otras razones, por la consideración de que introduce aspectos valiosos relacionados con el registro inicial de vehículos.

2.		Instituto Colombiano de Derecho Procesal

En el término de fijación en lista, el ciudadano Néstor Raúl Sánchez Baptista, actuando como miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, intervino en el presente juicio para solicitarle a esta Corporación que se declarara inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos delineados en la demanda, por virtud de la ineptitud sustantiva que emerge de la misma.

A más de considerar que la demanda de inconstitucionalidad promovida no debió admitirse por cuenta de su presentación por parte de una persona jurídica, el interviniente señala que la misma incumple con la carga mínima establecida por la jurisprudencia en cuanto a los requisitos o exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia se refiere.

Según la intervención, la mayoría de los cargos formulados por los demandantes en contra de los artículos 1, 2, 13, 25, 58, 84, 158, 169, 333 y 334 Superiores, se estructuran, en buena medida, a partir de una limitación temporal establecida para los vehículos nuevos, sin que para ello revele serias y claras razones que respalden o justifiquen la interposición del escrito de demanda, esto es, sin que exista una proposición jurídica real y existente, y sin que su contenido sea verificable.

Basta con exponer uno de los cargos propuestos contra el parágrafo demandado, para notar, por ejemplo, que en la demanda no se argumentó por qué el término fijado para el registro de vehículos nuevos dispensaba un trato discriminatorio e injustificado al sector automotor, ni porqué dicho trato no se encuentra ajustado a la Constitución Política, así como también puede decirse que de ella surgen una serie diversa de interpretaciones y consecuencias fácticas o hipótesis que no se derivan precisamente del tenor literal de la norma que se acusa.

Con todo, si lo que se quería poner de presente era que el inciso primero del parágrafo, relacionado con el registro inicial de vehículos nuevos, no estaba incluido en el proyecto de ley, tal y como comenzó su trámite en la Cámara de Representantes y, finalmente, éste concluyó con abstracción de la totalidad de los debates que ordenan los artículos 157 de la Constitución Política y 147 de la Ley 5ª de 1992, el interviniente aduce que pudo haberse intentado la declaratoria de inexequibilidad de la norma pero por la existencia de vicios de trámite en su formación, dentro del año siguiente a la publicación de la ley.

3.		Universidad Nacional de Colombia

El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, con el apoyo académico del Grupo de Derecho Constitucional del Consultorio Jurídico, participó de la controversia suscitada a propósito de la acción pública de inconstitucionalidad ejercida contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 1281 de 2009 y, en consecuencia, solicitó a esta Alta Corte que declarara la inconstitucionalidad del aparte normativo acusado por no ajustarse a las previsiones de la Constitución Política de 1991.

Tras citar copiosa jurisprudencia constitucional en materia de la efectiva protección de la libertad de empresa consagrada en el artículo 333 Superior, el interviniente, acogiendo los argumentos expuestos por los actores, aduce que el artículo demandado impone una restricción indebida a la libertad de empresa, materializada en una limitación temporal injustificada y caprichosa para la realización del registro de un vehículo nuevo, que desde luego desestimula la comercialización de esta clase de vehículos lícitamente importados, además de imponerle al consumidor, sin más, una barrera en un mercado deficiente, cada vez con una menor diversidad y calidad de productos.

En cuanto hace al derecho a la igualdad, concluye que no existe un “trato simétrico entre la venta de carros nuevos de origen nacional y los de origen extranjero, ni un fundamento específico que defienda criterios como el del desarrollo endógeno de la industria o la promoción industrial en procura de fortalecer la función social de la propiedad. Lo que en su entender se encuentra, es una “restricción que viola los postulados de igualdad y concurrencia necesarios para garantizar un equitativo acceso del consumidor al mercado y que coloca en abierto desequilibrio al importador y vendedor de vehículos extranjeros frente a sus pares que ofrecen productos nacionales”.

Por su parte, en lo que concierne al derecho al trabajo, enfatiza en que los vehículos son bienes de consumo que de no registrarse presentarían un objeto ilícito que impediría su comercialización, afectándose con ello el empleo de cientos de personas vinculadas directa o indirectamente al sector, bien sea en el rol de vendedores o mecánicos, o en el negocio de la compraventa de autopartes o expendios de gasolina, entre muchos otros.

4.		Academia Colombiana de Jurisprudencia

Luis Augusto Cangrejo Cobos, en cumplimiento del encargo que le fuera deferido por la Academia Colombiana de Jurisprudencia, se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia por vía de memorial en el que instó a esta Corte para que declarara la inexequibilidad de la disposición parcialmente acusada, al estimar que de una simple comparación entre los marcos normativos que han regulado el registro de vehículos, puede colegirse fácilmente que la Ley 1281 de 2009 impuso una carga adicional que resulta lesiva, por un lado, del núcleo esencial del derecho de propiedad privada; y, por otro, de los principios de razonabilidad y de proporcionalidad que exigen un balance equitativo entre los intereses individuales y generales.

5.		Universidad Libre

Jesús Hernando Álvarez Mora, actuando en su condición de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, Seccional Bogotá, se hizo partícipe del trámite de la acción a través de escrito en el que le propuso a esta Corporación que declarara la exequibilidad del parágrafo del artículo primero de la Ley 1281 de 2009, pues, en su concepto, las consideraciones ínsitas en la demanda carecen, por completo, de la virtualidad suficiente para demostrar fáctica y jurídicamente la oposición entre la norma legal objetada y el texto de la Carta Política de 1991.

En procura de reforzar tal aserto, el interviniente relieva el hecho de que los demandantes omitieron aportar información que justificara las razones por las cuales el término señalado por la norma para efectuar el registro inicial de un vehículo nuevo protege presuntamente intereses ocultos o vulnera los derechos de las personas y el interés general.

Finalmente, insiste en que la limitante temporal fijada para el registro inicial de automotores, en modo alguno, coarta la iniciativa privada de importar o enajenar tales bienes, ya que, de hecho, lo que se configura es una situación de carácter administrativo en beneficio del interés general, al propiciar de manera sistemática y organizada unos ingresos al tesoro público por el recaudo del impuesto de vehículos, con lo cual se efectivizan algunos de los fines esenciales del Estado.

V.		COADYUVANCIAS CIUDADANAS

Los ciudadanos Maribel Arenas Martínez, Juan Manuel Díaz Hernández y María Adelaida Durán Ortega, intervinieron en la causa de la referencia e instaron a esta Corte para que procediera a declarar la inexequibilidad del precepto parcialmente demandado, sobre la base de que éste supuso una modificación irrazonable e injustificada que a todas luces no se corresponde con los postulados constitucionales insertos en los artículos 1, 2, 13, 25, 58, 84, 158, 169, 333 y 334 Superiores.

VI.		CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación (E), mediante concepto No. 4971 del 15 de junio de 2010, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, solicitó a esta Corporación inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la inconstitucionalidad del artículo               1º (parcial) de la Ley 1281 de 2009, a causa de la ineptitud sustancial de la demanda.

Para la Vista Fiscal, los cargos que fueron formulados en el asunto particular no consultan, en absoluto, los requisitos de especificidad y de suficiencia delineados en la jurisprudencia, por lo que de acuerdo con las normas que regulan el procedimiento en los juicios de constitucionalidad que se surten ante la Corte Constitucional, se estaría frente a una ineptitud de la demanda que conduce indefectiblemente a una inhibición para hacer un pronunciamiento de fondo.

Y es que en su criterio, calificar como infundada, arbitraria o discriminatoria, una restricción en el tiempo establecida por la ley, no configura, per se, una duda seria sobre la exequibilidad de una norma. Mucho menos si se edifican toda una serie de cargos sobre la incidencia o las eventuales implicaciones que podría derivarse de su aplicación.

Sobre esa base, tampoco podría alegarse la vulneración del principio de unidad de materia, puesto que los demandantes se limitaron a enunciar una simple modificación del propósito de la Ley 1281 de 2009, carente de fundamento.

Por lo consignado en precedencia, el Ministerio Público sostiene que, a pesar de que los defectos sustantivos de que adolecía la demanda fueron subsanados mediante escrito de corrección, razón por la cual aquella se admitió en Auto admisorio del 27 de abril del año en curso, lo cierto es que la vaguedad e insuficiencia de justificación en las violaciones alegadas persisten en ella, por lo que se impone, sin más, un fallo inhibitorio respecto de los cargos allí señalados.

VII.	CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1.	Competencia

La norma acusada es el inciso primero del artículo 1° de la Ley 1281 de 2009, “Por medio de la cual se modifica el parágrafo del artículo 37 de la Ley 769 de 2002, modificado por la Ley 903 de 2004”. Por dirigirse la demanda contra una norma que hace parte de una ley de la República, esta Corporación es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política.

2.	Alcance inicial de la presente demanda

2.1. En la presente oportunidad, los actores demandan la declaratoria de inconstitucionalidad del primer inciso del artículo 1° de la Ley 1281 de 2009, por considerar que el mismo, al fijar un plazo perentorio para llevar a cabo el registro inicial de tránsito de los vehículos nuevos importados, viola los artículos 1°, 2°, 13, 25, 58, 84, 158, 169, 333 y 334 de la Constitución Política. 

Precisan al respecto, que la norma impugnada, por el sólo hecho de disponer que los vehículos nuevos importados tienen el plazo del año modelo asignado por el fabricante y dos meses más para adelantar su registro inicial de tránsito, so pena de no poder obtenerlo después, está estableciendo un requisito inocuo, gravoso, arbitrario y carente de la más mínima justificación, que puede conducir a que dichos vehículos no puedan comercializarse ni circular en el territorio nacional, en caso de no producirse el registro dentro del término señalado. 

Con base en tal acusación, sostienen que el límite de tiempo para el registro de los vehículos nuevos y las consecuencias que se producirían por su inobservancia, vulnera: (i) los principios de prevalencia y prosperidad general (C.P. arts 1° y 2°), al no existir un estudio previo que justifique la restricción de derechos constitucionales individuales y colectivos; (ii) el derecho a la igualdad (C.P. art. 13), en cuanto sólo perjudica al mercado automotor y no los otros sectores de la economía nacional (como naves, aeronaves, alimentos medicamentos); (iii) el derecho al trabajo (C.P. art. 25), dado que afecta la creación de nuevos empleos y pone en riesgo los existentes; (iv) el derecho de propiedad (C.P: art. 58), pues conlleva una expropiación indirecta; (v) la prohibición general de exigir requisitos adicionales a los previstos en la ley (C.P. art. 84), en razón a que crea requisitos adicionales a los contenidos en el Código Nacional de Tránsito; (vi) el principio de unidad de materia (C.P. arts. 158 y 169), ya que la materia regulada no guarda relación con el propósito específico de la Ley 1281 de 2009; (vii) las libertades económicas (C.P. art. 333), en cuanto promueve distorsiones en el mercado y competencia desleal; y (viii) la intervención del Estado en la economía (C.P. art. 334), pues al llevar a cabo una regulación arbitraria, no cumple el propósito de lograr la efectividad de los fines sociales del Estado ni corrige defectos del mercado que justifique la intervención estatal.  

2.2. Un grupo de intervinientes se manifestó de acuerdo con la demanda, coadyuvando a la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad. Coinciden con los actores en la apreciación según la cual, la norma impugnada impone una carga adicional, arbitraria e indebida, que afecta la propiedad privada y la libertad de empresa, así como los principios de razonabilidad y de proporcionalidad que exigen un balance equitativo entre los intereses individuales y generales.

2.3. Otro grupo de intervinientes se apartan de la acusación, por considerar que la preceptiva acusada se ajusta a la Constitución. Sostienen, de manera general, que la demanda no aporta elementos de juicio para poder concluir que la norma coarta la iniciativa privada de importar o enajenar vehículos. Aducen que, por el contrario, su objetivo es propiciar de forma organizada unos ingresos al tesoro público por el recaudo del impuesto de vehículos y propiciar el mercado nacional automotriz, con lo cual se efectivizan algunos de los fines esenciales del Estado.

2.4. Finalmente, un  tercer grupo de intervinientes, entre los que se cuentan el Ministerio Público y el Instituto Colombiano de Derecho procesal,  le solicitan a la Corte que se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, por presentarse el fenómeno de la ineptitud sustantiva de la demanda, dado que los cargos formulados no cumplen con los requisitos de procedibilidad previstos por la ley y la jurisprudencia constitucional, concretamente, los de especificidad y suficiencia. Explican sobre el particular, que calificar como arbitraria una restricción en el tiempo establecida por la ley, no configura por sí misma una duda seria sobre la inexequibilidad de la medida, menos si los cargos se estructuran a partir de las eventuales implicaciones de la misma y no sobre su contendido material.

2.5. Adicionalmente, quien interviene en representación del Instituto Colombiano de Derecho procesal, resalta que la demanda de inconstitucionalidad promovida contra la norma acusada no debió admitirse, dado que la misma fue presentada en representación de una persona jurídica, la cual no es sujeto activo de la acción pública de inconstitucionalidad.

2.6. Planteadas así las cosas, antes de cualquier análisis sobre el asunto de fondo, lo primero que le corresponde resolver a la Corte en esta causa, es si debe abstenerse de proferir decisión de fondo respecto de la norma impugnada, ya sea porque no existe legitimación en la causa por activa, o por cuanto no se estructuró un verdadero cargo de inconstitucionalidad.  

2.7. En ese contexto, de acuerdo con las líneas jurisprudenciales existentes, a continuación tratará la Corte los siguientes temas: (i) el referente a la legitimación por activa para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad; (ii) el relacionado con los requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad, para efectos de activar la competencia del órgano de control constitucional y dar paso a una decisión de fondo; y (iii) el de la oportunidad procesal para verificar el cumplimiento de tales requisitos.

3.	La acción de inconstitucionalidad es un derecho político exclusivo de los ciudadanos en ejercicio

3.1. En el escrito de demanda, los actores manifiestan de manera expresa, que promueven la acción de inconstitucionalidad en su calidad de apoderados especiales de la Federación Nacional de Comerciantes – FENALCO, y no invocando su calidad de ciudadanos en ejercicio.

3.2. Sobre esa base, quien intervine a nombre del Instituto de Derecho Procesal, cuestiona la legitimación de los demandantes para actuar, por considerar que “las personas jurídicas no son sujetos activos de la demandas de inconstitucionalidad, conforme se desprende de lo previsto en los artículos 40, numeral 6°, y 241, numeral 4°, de la Constitución Política”.

3.3. Según lo ha sostenido esta Corporación, las personas jurídicas, públicas o privadas, no pueden demandar la inexequibilidad de una determinada norma. Ello en razón a que la acción pública de inconstitucionalidad es un derecho político exclusivo de los ciudadanos colombianos (CP arts 40 y 241), quienes, en principio, deben invocar y acreditar esa calidad para que la acusación pueda ser admitida y tramitada por el órgano de control constitucional.

3.4. Ha explicado la jurisprudencia que los derechos políticos son ejercidos únicamente por personas naturales, concretamente por aquellas cuyos derechos ciudadanos se encuentren vigentes, ya que la Constitución no prevé que actividades como el voto, el desempeño de cargos públicos, la participación en plebiscitos o referendos -y otras formas de participación democrática-  o la presentación de demandas de inconstitucionalidad, puedan ser ejercidas o desempeñadas por parte de personas jurídicas (C.P. arts. 40 y 99). 

Al respecto, el artículo 40 de la Carta, al consagrar el derecho “a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”, prevé de manera expresa que su ejercicio esta en cabeza de “todo ciudadano”, quien para hacerlo efectivo puede, entre otros, “Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”. En concordancia con el mandato citado, el artículo 99 del mismo ordenamiento Superior dispone que “[l]a calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción”.

3.5. Por ese aspecto, coincide entonces la Corte con el interviniente, en el sentido de señalar que las personas jurídicas, grupos, organizaciones o instituciones públicas o privadas, no son titulares del derecho político a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución, razón por la cual, las demandas que éstas presenten contra las leyes o decretos con fuerza de ley, no tienen vocación de prosperidad y, por tanto, deben ser objeto de rechazo o de sentencia inhibitoria por parte de la Corte Constitucional. 

3.6. No obstante lo anterior, este Tribunal ha aclarado que si quien presenta la demanda a nombre o en representación de una persona jurídica es un ciudadano en ejercicio, y tal condición se encuentra acreditada, el organismo de control constitucional no puede negarle el ejercicio de ese derecho político, impidiéndole el acceso a la administración de justicia constitucional, so pretexto de haber omitido declarar en el escrito demandatorio que actúa en su condición de ciudadano. A juicio de la Corte, una decisión de rechazo en esos casos, resultaría contraria  los principios de participación, eficacia de los derechos, supremacía de la Constitución y prevalencia de los derechos sustanciales, que el propio ordenamiento Superior ha proclamado como aspectos medulares de la forma de Estado Social de Derecho y principios fundantes del mismo. 

3.7. Por tanto, aun cuando no se invoque la calidad de ciudadano, si el demandante tiene tal condición y la demuestra, la Corte debe darle curso a la acción de inconstitucionalidad, aun a pesar de que aquél manifieste actuar en representación de una persona jurídica, pública o privada. Tal posición ha sido sostenida por la Corte, entre otras, en las Sentencias C-275 de 1996, C-599 de 1996, C-366 de 2000, C-1647 de 2000, C-809 de 2002 y C-355 de 2006, así como también el Auto 360 de 2006. Sobre el punto, dijo la Corte en la citada Sentencia C-275 de 1996, lo siguiente:

“No obstante, aunque la señalada línea jurisprudencial debe ahora reiterarse, la Corte no puede dejar de advertir que si, aun invocando la representación de una persona jurídica, quien presenta la demanda es un ciudadano en ejercicio, el tribunal encargado de guardar la supremacía y la integridad de la Constitución y a cuya responsabilidad se ha confiado la interpretación auténtica de los principios y preceptos fundamentales mal podría negarle el ejercicio de uno de sus derechos -con rango de fundamental, según el artículo 40 de la Constitución y de acuerdo con reiterada doctrina sentada a partir de la Sentencia T-03 del 11 de mayo de 1992-, impidiendo mediante rechazo de la demanda o por sentencia inhibitoria el efectivo acceso a la administración de justicia constitucional por la sola circunstancia de no haber declarado en forma expresa, mediante fórmula sacramental, que hace uso de su condición de ciudadano para incoar la acción que la Constitución le ofrece con el objeto de que pueda por sí misma defender el orden jurídico. Una decisión en ese sentido, “chocaría sin duda con el criterio amplio, informal y participativo que predomina en la Carta Política de 1991 y haría prevalecer, contra expresa norma superior, las formalidades vacías e innecesarias sobre los contenidos prevalentes del Derecho sustancial (artículo 228 C.P.)”.

Reiteró lo dicho en el Auto 360 de 2006, afirmando:

“Asimismo, la Corte ha ratificado que las personas jurídicas privadas o públicas no pueden demandar la inexequibilidad de una disposición. No obstante, la Corporación ha aclarado que si quien presenta la demanda a nombre de una persona jurídica es un ciudadano, el Tribunal no puede negarle el ejercicio del derecho constitucional fundamental consagrado en el artículo 40 de la Constitución, impidiéndole el acceso a la administración de justicia constitucional por el hecho de no haber declarado que hace uso de su condición de ciudadano para presentar la correspondiente demanda”.  

3.8. De este modo, quienes en esta causa han ejercido la acción pública de inconstitucionalidad, estaban habilitados para hacerlo, no por representar los intereses de la Federación Nacional de Comerciantes – FENALCO, que es una entidad gremial constituida como persona jurídica de derecho privado, y que por tanto no estaría legitimada en la causa por activa, sino en virtud del derecho político que les corresponde ejercer en su calidad de ciudadanos (C.P. arts 40, 99 y 241); calidad que se encuentra debidamente acreditada en la demanda, mediante el cumplimiento de la diligencia de presentación personal con exhibición de la Cédula de Ciudadanía, que los mismos hicieran ante el Notario Veintiséis del Circulo de Bogotá, D.C..

3.9. En esos términos, aclara la Corte, que la admisión de la demanda tuvo lugar, exclusivamente, por cuanto ella fue presentada por dos ciudadanos colombianos, y no porque éstos la hayan formulado a nombre o en representación de la Federación Nacional de Comerciantes – FENALCO.  

4.	La demanda en forma como presupuesto de procedibilidad para que la Corte pueda proferir decisión de fondo

4.1. Como ya se ha mencionado, el Ministerio Público y el Instituto Colombiano de Derecho procesal, le solicitan a la Corte que se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, por considerar que la demanda es inepta, en razón a que los cargos formulados no cumplen con los requisitos de procedibilidad previstos por la ley y la jurisprudencia constitucional. Aducen al respecto, que la acusación se estructura a partir de las eventuales implicaciones que puedan derivarse de la norma y no sobre su contenido material, lo cual conlleva que no se cumplan los presupuestos de especificidad y suficiencia.

4.2. Según lo ha señalado reiteradamente esta Corporación, la Corte Constitucional sólo es competente para proferir decisión de fondo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley sometida a juicio por vía de demanda ciudadana, cuando quien la formula ha cumplido con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. 

Ha precisado la Corporación que, tratándose de leyes y decretos con fuerza de ley, la Constitución no prevé un sistema de control constitucional oficioso sino rogado, que solamente se entiende activado con el ejercicio ciudadano de la acción pública de inconstitucionalidad (C.P. arts. 40-6 y 241-4 y 5). Ello significa que la posibilidad que tiene la Corte para ejercer su función de decidir sobre la constitucionalidad de las leyes, depende de que en la respectiva demanda se precisa y delimita previamente su ámbito de competencia, circunstancia que sólo tiene lugar cuando la acusación se ajusta a los requerimientos legales.

4.3. La consagración de unos requisitos mínimos de procedibilidad en la formulación de las demandas de inconstitucionalidad, lo ha explicado esta Corporación, no puede interpretarse como una limitación al ejercicio del derecho político y ciudadano a presentar acciones públicas en defensa de la Constitución. Por su intermedio, se persigue un fin constitucionalmente legítimo, cual es el de fijarle al demandante una carga mínima de comunicación y argumentación, en torno a aspectos relacionados con la preceptiva legal que acusa, las disposiciones superiores que considera violadas y las razones de dicha violación, permitiendo así que el órgano de control constitucional pueda adelantar el juicio de una forma ordenada y coherente, y concluirlo mediante decisión de fondo. Todo eso, en procura de garantizar intereses también superiores, como son los de (i) racionalizar el ejercicio del derecho a interponer acciones públicas de inconstitucionalidad, (ii) garantizar un debido proceso constitucional, (iii) respetar la presunción de constitucionalidad que ampara las leyes, y (iv) permitir que sólo haya lugar a un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la medida, cuando existan verdaderas razones de inconstitucionalidad contra la misma.

4.4. Bajo ese entendimiento, el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 dispone expresamente que las demandas que se promuevan en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, deberán presentarse por escrito y contener: (i) el señalamiento de las normas que se acusan como inconstitucionales, (ii) las preceptivas superiores que se estiman violadas, y (iii) la formulación de por lo menos un cargo de inconstitucionalidad, con la exposición de las razones o motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos.

4.5. En relación con los dos primeros requisitos, la jurisprudencia ha destacado que su imposición persigue una doble finalidad. De un lado, (i) la determinación clara y precisa del objeto sobre el que versa la acusación, esto es, la identificación de las normas que se demandan como inconstitucionales, lo que se cumple con la transcripción literal de las mismas por cualquier medio, o con la inclusión en la demanda de un ejemplar de la publicación oficial. Del otro, (ii) que se señale e indique de forma relativamente clara, las disposiciones constitucionales que a juicio del actor resulten vulneradas por las normas acusadas y que son relevantes para el juicio -sin perjuicio de que la Corte pueda extender su pronunciamiento a otras preceptivas superiores-, indicando la manera como las mismas son violadas.

4.6. Respecto del último de los requisitos, el que impone señalar las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución, la Corte ha explicado que el mismo le impone al ciudadano una carga de contenido material y no simplemente formal, en el sentido de que exige la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad, el cual debe estar amparado, no en cualquier tipo de razones o motivos, sino en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”. Ello, por contraposición a las razones “vagas, abstractas, imprecisas o globales”, que no dan lugar a plantear una verdadera controversia de tipo constitucional, y que deben ser desestimadas por improcedentes e ineptas. 

En la Sentencia C-1052 de 2001, este Tribunal tuvo oportunidad de explicar el alcance de los presupuestos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia que deben observarse en la formulación de los cargos. Al respecto, se expresó en el citado fallo:
  
“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

Adicionalmente, que las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.  Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.

De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.
 
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos. 

Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional. (Negrillas y subrayas fuera de texto)”.

4.7. Así las cosas, el pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley que ha sido demandada, depende de que la Corte haya constatado previamente, que quien la presenta cumpla los requisitos de procedibilidad, esto es, que identifique claramente tanto la preceptiva legal que acusa como las disposiciones constitucionales que considera violadas, y que hubiere formulado por lo menos un cargo de inconstitucionalidad, amparado en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Si ello no es así, si la demanda no cumple las condiciones de procedibilidad mencionadas, la misma es sustancialmente inepta, estando obligado el juez constitucional a abstenerse de fallar de fondo y, en su lugar, a proferir un fallo inhibitorio. 

5.	Oportunidad procesal para el estudio de la demanda en forma

5.1. Tal y como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, la Corte en pleno, al momento de proferir sentencia, está en capacidad de establecer, como cuestión inicial, si la demanda que da lugar al proceso de constitucionalidad fue presentada en legal forma, esto es, si cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad, pues de ello depende que se active su competencia para emitir pronunciamiento de fondo.

5.2. Ha explicado ampliamente la Corporación que, aun cuando en principio, la oportunidad para definir si la demanda se ajusta a los requerimientos de ley es la etapa de admisión, a través del respectivo auto admisorio, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acusación, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, que no puede comprometer ni limitar competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5). 

5.3. Así, de acuerdo con las circunstancias particulares del caso, la Corte está habilitada para realizar un nuevo análisis de procedibilidad de la demanda en la sentencia, por ser ella la llamada a decidir, con carácter definitivo e inmutable, si hay o no lugar a proferir sentencia de mérito. Ese nuevo estudio de procedibilidad lo lleva a cabo la Corporación “con el apoyo de mayores elementos de juicio, pues para entonces, además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, participan en el juicio con posterioridad al auto admisorio”.

5.4. No sobre destacara que el estudio de procedibilidad que lleva a cabo el pleno de la Corte en la sentencia puede ser (i) implícito, cuando a primera vista se advierte sobre la conducencia de la demanda y la misma no presenta resistencia entre los distintos intervinientes, caso en el cual se entiende que la Corporación mantiene la decisión adoptada en el Auto Admisorio; o (ii) explicito, si la demanda formulada genera dudas acerca de su pertinencia, y así lo han advertido los intervinientes o la propia Corporación, debiendo proceder esta última a hacer un pronunciamiento expreso sobre el tema.

5.5. En consecuencia, aun cuando una demanda haya sido previamente admitida por el Magistrado Ponente, tal hecho no desvirtúa la competencia de la Corte para definir nuevamente en la sentencia si aquella se ajusta o no a los requisitos de procedibilidad, pues dicho aspecto se enmarca en la competencia de la Corte para proferir o no una decisión de fondo.  

5.6. En ese orden de ideas, a pesar de que en el presente caso la demanda fue previamente admitida, como quiera que durante el trámite de las intervenciones se generaron serias dudas sobre su actitud sustancial, debe empezar la Corte por determinar si es cierto que la misma cumple con los requisitos de procedibilidad previstos en la ley y la jurisprudencia constitucional.

6.	De la ineptitud sustancial de la demanda en el presente caso

6.1. Según se ha mencionado, la norma parcialmente acusada en esta causa es el artículo 1° de la Ley 1281 de 2009, por medio de la cual se modifica el parágrafo del artículo 37 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, contenido en la Ley 769 de 2002, modificado a su vez por la Ley 903 de 2004.

6.2. Con respecto a la Ley 1281 de 2009, cabe resaltar que la misma está integrada tan solo por dos artículos. En el artículo 1°, acorde con el título de la ley, dispuso el legislador la modificación del parágrafo del artículo 37 de la Ley 769 de 2002, el cual había sido previamente modificado por la Ley 903 de 2004. Mientras que en el artículo 2°, se limita a definir los términos de la entrada en vigencia de la ley. En ese contexto, el artículo 1° se ocupa de regular, mediante dos incisos, lo referente al registro inicial de los vehículos nuevos y de los vehículos usados. En el primer inciso prevé que: “Solamente se podrá hacer el registro inicial de vehículos nuevos, entendiéndose por estos los comercializados durante el año modelo asignado por el fabricante y los dos meses primeros del año siguiente. No se podrá hacer registro de saldos de vehículos, excepto si son de fabricación nacional y sin importación”. En el segundo inciso dispone que: “De ninguna manera se podrá hacer un registro inicial de un vehículo usado, excepto cuando se trate de vehículos de bomberos, siempre que estos sean donados a Cuerpos de Bomberos Oficiales o Voluntarios, por entidades extranjeras públicas o privadas y que no tengan una vida de servicio superior a veinte (20) años y que la autoridad competente emita concepto favorable sobre la revisión técnico-mecánica. El Ministerio de Transporte reglamentará en un término no mayor a 90 días posteriores a la sanción de esta ley, los criterios y demás aspectos necesarios para la aplicabilidad de esta ley”.

6.3. De la citada norma, los actores dirigen la demanda contra el inciso primero, por considerar que el mismo, en cuanto fija un plazo perentorio para llevar a cabo el registro inicial de tránsito de los vehículos nuevos (el del año modelo asignado por el fabricante y dos meses más), viola los artículos 1°, 2°, 13, 25, 58, 84, 158, 169, 333 y 334 de la Constitución Política, ya que, por su intermedio, se está estableciendo un requisito inocuo, gravoso, arbitrario y carente de la más mínima justificación, que puede conducir a que dichos vehículos no puedan comercializarse ni circular en el territorio nacional, en caso de no producirse el registro dentro del término perentorio señalado. 

A partir de tal interpretación, sostienen que las consecuencias que podrían producirse a causa de la aplicación de tal precepto, vulnera: (i) los principios de prevalencia y prosperidad general (C.P. arts 1° y 2°), al no existir un estudio previo que justifique la restricción de derechos constitucionales individuales y colectivos; (ii) el derecho a la igualdad (C.P. art. 13), en cuanto sólo perjudica al mercado automotor y no los otros sectores de la economía nacional (como naves, aeronaves, alimentos medicamentos); (iii) el derecho al trabajo (C.P. art. 25), dado que afecta la creación de nuevos empleos y pone en riesgo los existentes; (iv) el derecho de propiedad (C.P: art. 58), pues conlleva una expropiación indirecta; (v) la prohibición general de exigir requisitos adicionales a los previstos en la ley (C.P. art. 84), en razón a que crea requisitos adicionales a los contenidos en el Código Nacional de Tránsito; (vi) el principio de unidad de materia (C.P. arts. 158 y 169), ya que la materia regulada no guarda relación con el propósito específico de la Ley 1281 de 2009; (vii) las libertades económicas (C.P. art. 333), en cuanto promueve distorsiones en el mercado y competencia desleal; y (viii) la intervención del Estado en la economía (C.P. art. 334), pues al llevar a cabo una regulación arbitraria, no cumple el propósito de lograr la efectividad de los fines sociales del Estado ni corrige defectos del mercado que justifique intervención estatal.  

6.4. Conforme con la situación fáctica planteada y las consideraciones precedentes, la Corte comparte el criterio expresado por el Ministerio Público en el concepto de rigor, y por quien interviene en representación del Instituto de Derecho Procesal, en el sentido de considerar que la presente demanda no satisface sustantivamente los presupuestos de claridad, especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia, exigidos por la ley y la jurisprudencia para dar curso al estudio de fondo de una demanda de inconstitucionalidad.

6.5. Inicialmente, la acusación formulada carece de  claridad, certeza y pertinencia, toda vez que los cargos no recaen directamente sobre el contenido de la disposición demandada, como lo exigen los citados requisitos, sino sobre una proposición jurídica inferida o deducida por los actores, a partir de los posibles efectos e implicaciones que según ellos podrían derivarse de la misma. En efecto, una vez revisada la acusación, advierte la Corte que lo que en realidad es objeto de controversia, son las supuestas consecuencias negativas, de orden económico, que a juicio de los demandantes produciría el hecho de que los vehículos nuevos no puedan registrarse en el término fijado en la norma. De tal lectura es que deducen aquellos una supuesta afectación del sector automotriz, un aumento del desempleo, la distorsión del mercado y la competencia desleal, así como también la violación de los derechos económicos, de propiedad e igualdad. Esto conlleva que, tanto el alcance atribuido al texto acusado, como los argumentos en que se sustentan los distintos cargos, estén fundados en un problema de aplicación de la disposición acusada, amparado a su vez en una interpretación fijada por los propios actores: que el registro de los vehículos nuevos no puede llevarse a cabo en el plazo señalado, premisa cuya ocurrencia no aparece acreditada como cierta y que carece de claridad y coherencia argumentativa. 

Al respecto, es importante destacar que no se aporta a la demanda ningún elemento de juicio que permita suponer, que el término fijado en la norma es insuficiente para llevar a cabo el registro de los vehículos nuevos, o que a partir de la entrada en vigencia de tal preceptiva, se ha venido produciendo en el país una disminución sustantiva en el registro de esa categoría de vehículos. Tales premisas, a la luz de todos y cada una de los planteamientos esbozados, resultan determinantes en la sustentación de la presunta violación de los principios de prosperidad general, los derechos a la igualdad, al trabajo, a la propiedad, a la libertad económica y el principio de unidad de materia, con lo cual, no cabe abordar su estudio individualizado, pues no puede plantearse la infracción de tales mandatos sobre la base de una lectura supuesta o presunta de la norma. 

Siguiendo la doctrina constitucional, no es posible llevar a cabo la confrontación objetiva entre las disposiciones constitucionales citadas y la norma legal impugnada, propia del juicio de inconstitucionalidad, cuando la acusación se apoya en contenidos normativos que no son reales y ciertos, tal como ocurre en este caso. La ausencia de claridad, certeza y pertinencia que pesa en la premisa que sirve de base a la estructura de los cargos, descarta entonces cualquier análisis material sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma acusada a la luz de las disposiciones citadas como inconstitucionales, toda vez que la presunta violación de tales disposiciones, ya se ha mencionado, parte de los efectos que los actores le atribuyen a la norma, es decir, de las consecuencias que a su entender se derivarían de la misma y no de su contenido material propiamente dicho.

6.5.1. En punto a la presunta violación del principio de igualdad, adicional a lo ya expuesto, encuentra la Corte que tampoco se estructura un verdadero cargo de inconstitucionalidad, pues los actores reducen la acusación al hecho de destacar la supuesta diferencia de trato que por efecto de la norma acusada se presenta entre el sector automotor y los otros sectores de la economía que se dedican al intercambio y comercialización de bienes sujetos a registro, sin expresar, con algún grado de claridad y precisión, los motivos o razones por los cuales tal diferencia, de existir, es discriminatoria y contraria a la Constitución.  

A este respecto, se destaca que los demandantes, para formular la acusación, dan por hecho que la industria automotriz se encuentra en pie de igualdad con las demás industrias que comercializan bienes sujetos a registro como el de las naves, aeronaves, alimentos y medicamentos. Sin embargo, ello no pase de ser una simple afirmación, indeterminada, abstracta y global, que no se sustenta ni se concreta frente a uno o varios de los sectores citados, y respecto de la cual tampoco se aportan elementos de juicio que pudieran llevar a esa conclusión. 

En ninguna parte de la demanda se explica porqué el sector automotor está en el mismo plano de igualdad, por ejemplo, con los sectores de alimentos o de medicamentos, o con el sector de las naves y aeronaves, y, por tanto, porqué unos y otros son merecedores del mismo tratamiento jurídico. La sola circunstancia de que los mencionados sectores tengan en común el intercambio y comercialización de bienes sujetos a registro, no constituye elemento de juicio suficiente para considerar que el legislador, de manera uniforme, debe dispensarles a todos un mismo trato jurídico, concretamente en cuento al término para registro, sin consideración a las circunstancias particulares que los identifican y a los diferentes propósitos y fines que unos y otros están llamados a cumplir en la sociedad.

Esta Corporación ha sido consistente en destacar, que para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, no es suficiente con sostener que la disposición objeto de controversia establece un trato diferente entre dos o más personas, grupos o sectores y que ello es contrario al artículo 13, como en esta oportunidad lo pretenden los demandantes. Se requiere también, que se identifique claramente el término de comparación y, a su vez, que se señalen los motivos o razones por los cuales se considera que la supuesta diferencia es inconstitucional, respaldando tal afirmación con verdaderos cargos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar directamente el fundamento de la medida. El cumplimiento de esta exigencia es particularmente relevante, pues, siguiendo la hermenéutica constitucional sobre la materia, la realización de la igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales. 

En ese sentido, quien promueve el juicio de igualdad, tiene la carga argumentativa de demostrar, siquiera sumariamente, no solo que los sujetos respecto de los cuales se pretende aplicar el juicio son en realidad comparables fáctica o jurídicamente, sino también, que la diferencia de trato que se genera es discriminatoria en perjuicio de uno de los sujetos. Como ya se mencionó, estas premisas no aparecen cumplidas en el caso bajo examen, pues los actores no definen con precisión cuál es el término de comparación en este caso, y tampoco presentan argumentos que respalden la discriminación alegada. 

6.5.2. Frente al principio de unidad de materia, habría de señalarse, igualmente, que no puede plantearse su violación sobre la base de un contenido inexistente, supuesto por los actores. Cabe, además, la siguiente precisión de orden particular sobre la ineptitud del cargo. 

Sostienen los peticionarios que la unidad de materia se quebranta por el hecho de que el tema relativo al registro inicial de vehículos nuevos no estaba incluido en el proyecto inicial que comenzó su trámite en la Cámara de Representantes, y que buscaba ampliar el término de registro inicial de vehículos usados para el caso ambulancias y carros de bomberos, habiendo sido incluida la medida de manera sorpresiva en el informe de ponencia para Cuarto Debate en la Plenaria del Senado. Si ello es así, considerando que, en todo caso, la ley demandada regula asuntos de tránsito relacionados con el tema del registro, y que consta de un solo artículo referido a esa materia, lo que en realidad parece ser objeto de cuestionamiento, es el presunto desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad relativa, que exigen que los temas de una ley hayan sido estudiados y considerados en los cuatro debates reglamentarios, en Comisiones y Plenarias. En ese caso, por tratarse de un vicio de forma, el juicio de inconstitucionalidad debió iniciarse dentro del año siguiente a la publicación de la Ley 1281 de 2009, conforme lo prevé expresamente el artículo 242 numeral 3° de la Carta, hecho que no ocurrió en la presente causa, pues la citada ley fue publicada el día 5 de enero de 2009 y la demanda se presentó el 8 de marzo de 2010.

6.6. En plena concordancia con lo arriba expuesto, tampoco encuentra la Corte que la acusación haya observado los requisitos de especificidad y suficiencia, pues la misma no formula un verdadero cargo de inconstitucionalidad. Coincidiendo con algunos intervinientes, de la lectura de la demanda se advierte, sin discusión, que la misma se basa en razonamientos abstractos e imprecisos, que, como se dijo anteriormente, no se relacionan directa y concretamente con el contenido de la disposición acusada, y que a su vez no permiten entrar a establecer si realmente existe una oposición objetiva entre ésta y la Constitución Política, que deba ser resuelta por vía del juicio de inconstitucionalidad. 

A pesar de lo extenso de la demanda, los actores se limitan a destacar aspectos relacionados con lo inconveniente que resultara el plazo fijado por la norma para el registro de los vehículos nuevos, pero sin presentar argumentos persuasivos de constitucionalidad, que permitan por lo menos generar una duda o sospecha razonable sobre la validez de la medida. Calificar como injustificada, inocua, arbitraria y caprichosa la citada medida legislativa, responde a una simple apreciación personal y subjetiva de los actores, que, aun cuando respetable, no tiene la suficiente entidad para constituirse en un cargo fundando de inconstitucionalidad. Reiterando la posición fijada por esta Corporación, los reproches que se formulen contra una disposición legal deben ser de naturaleza estrictamente constitucional, es decir, deben fundarse exclusivamente en la apreciación del contenido de las normas Superiores que son objeto de confrontación con los preceptos demandados, buscando mostrar la presunta incompatibilidad existente entre unas y otras, siendo inaceptables los argumentos que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos, que no buscan atacar el contenido de la norma sino resolver un problema particular, como lo es la indebida aplicación de la disposición en un caso específico. Tal hecho es el que tiene lugar en el presente caso, ya que los argumentos utilizados en la demanda, no son un reflejo del contenido de la norma acusada, ni incorporan elementos de juicio que permitan una confrontación objetiva entre ésta y la Constitución. 

Sobre esto último, cabe resaltar, que el sólo hecho de que el legislador haya decidido a través de la norma acusada, establecer una limitación temporal para el registro de los vehículos nuevos, en contraposición con el régimen anterior que no señalaba término alguno, no genera una sospecha o duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la medida, toda vez que es la propia Constitución la que le atribuye al Congreso, de manera especial y privativa, una amplia competencia para fijar la política en el campo del servicio público de transporte terrestre, es decir, para establecer el régimen jurídico aplicable en materia de tránsito (C.P. arts. 150-23-25, 365 y 369), lo que incluye, por supuesto, la facultad para regular lo correspondiente a la licencia o registro de tránsito, y para modificar, reformar y derogar las medidas adoptadas en esa materia. 

Sobre el particular, también la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en sostener que “[l]a importancia y el carácter riesgoso del tránsito vehicular justifican entonces que esta actividad pueda ser regulada de manera intensa por el Legislador, quien puede señalar reglas y requisitos destinados a salvaguardar la vida e integridad de las personas, así como a proteger los bienes y propiedades”. Acorde con ello, ha dejado en evidencia que “[e]l control constitucional ejercido sobre las regulaciones de tránsito debe entonces ser dúctil, a fin de no vulnerar esa amplitud de la libertad de configuración y de las facultades del Legislador para regular el tránsito, debido a su carácter riesgoso”. 

En consecuencia, contrario a lo sostenido por los peticionarios, podría argüirse con razón, que la medida acusada, por sí misma, se inscribe dentro del ejercicio propio de la función regulatoria que le corresponde a la ley en la materia, y que calificarla de inocua, arbitraria y caprichosa, no desvirtúa, ni la presunción de constitucionalidad que de manera general ampara las leyes, ni tampoco el amplio margen de intervención que el juez constitucional le ha reconocido a las leyes de tránsito. Siendo esto así, no resulta suficiente, entonces, cuestionar la norma acusada por el simple hecho de establecer una limitación temporal para el registro de los vehículos nuevos, pues el legislador está habilitado, por expresa disposición constitucional, para expedir leyes en materia de tránsito y para hacerlo a través de medidas como la acusada.

6.7. Así las cosas, aun cuando la demanda bajo estudio había sido admitida por el Magistrado Sustanciador, un detenido análisis de la misma lleva a la Corte a concluir que en ella no se estructuró un verdadero cargo de inconstitucionalidad, ni se expresaron razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”, como lo exigen la ley y la jurisprudencia constitucional, para que el órgano de control constitucional pueda realizar el análisis material de la norma acusada. Por lo tanto, esta Corporación se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo sobre la demanda formulada contra el inciso primero del artículo 1° de la Ley 1281 de 2009.

VII.	DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, 

R E S U E L V E

Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo respecto del inciso primero del artículo 1° de la Ley 1281 de 2009, por haberse presentado una ineptitud sustancial de la demanda. 

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada

JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en comisión

JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General