CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACION LABORAL
- SECCION PRIMERA -
Radicación No. 7109
Acta No. 2
Magistrado Ponente: Doctor Jorge Iván Palacio Palacio
Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete de enero de mil novecientos noventa y cinco.
Por la Corte se decide el recurso extraordinario interpuesto por el apoderado del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES frente a la sentencia del 31 de mayo de 1994, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, en el juicio instaurado por RAFAEL ROJAS BUENO contra la entidad recurrente.
ANTECEDENTES
Por intermedio de apoderado judicial, el señor Rafael Rojas Bueno demandó al Instituto de Seguros Sociales, para que, previo el trámite en proceso ordinario laboral de primera instancia, se resolviera de acuerdo con las siguientes peticiones:
"1�) Que se condene al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES a reconocer pensión de vejez a mi poderdante a partir del 30 de Julio de 1985.
"2�) Que se condene al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES a pagar las sumas que por concepto de pensión de vejez se hayan causado a favor del demandante; desde el 30 de Julio de 1985."
Los hechos que fundan las pretensiones se sintetizan así:
El señor Rafael Rojas Bueno fue pensionado por la Caja Nacional de Previsión, por medio de la Resolución No. 6373 de 1967, por haber laborado más de 20 años al servicio de Estado Colombiano. Después de lo cual, en desarrollo de contratos de trabajo, prestó servicio a "diferentes patronos o empresas del sector privado" y cotizó al Instituto de Seguros Sociales, para cubrir los riesgos de invalidez, vejez y muerte, un número de 638 semanas. Por ello, cuando cumplió los sesenta (60) años de edad reclamó la pensión de vejez a dicha entidad, pero le fue negada, según las Resoluciones 8409 del 28 de noviembre de 1986, y 5892 del 24 de diciembre de 1987, con el argumento de que "el artículo 64 de la Constitución Nacional prohibe a una misma persona recibir más de una asignación proveniente del Tesoro Público". (folios 1 a 5 del primer cuaderno)
En la respuesta al libelo, la entidad demandada admite que el accionante cotizó para los riesgos de invalidez, vejez y muerte el número de 638 semanas y que, cuando cumplió los sesenta (60) años de edad, reclamó de dicha entidad la pensión de vejez, la cual le fue negada mediante las resoluciones que se indican en la demanda y por la razón también allí expresada. Propone las excepciones de Incompetencia de Jurisdicción y Cobro de lo no debido. (folios 21 y 22 del primer cuaderno)
La primera instancia culminó con la sentencia del 26 de enero de 1994, proferida por el Juzgado Trece laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, cuya parte resolutiva decidió:
"PRIMERO: CONDENAR AL INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES, a RECONOCER al Sr. RAFAEL ROJAS BUENO, identificado con la C.C. No. 2'939.689 de Bogotá, la PENSION DE VEJEZ, a partir del 30 de julio de 1985, en la cuantía que le corresponda, y a PAGAR el valor de las mesadas causadas a partir de dicha fecha.
"SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas.
"TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandada." (folios 97 a 99 del primer cuaderno)
Por apelación de la parte demandada, conoció del proceso la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá y, mediante el fallo impugnado, de fecha 31 de mayo de 1994, CONFIRMO la decisión de primer grado e impuso a la entidad apelante las costas de la segunda instancia. (folios 119 a 134 del primer cuaderno)
EL RECURSO EXTRAORDINARIO
Lo interpuso el apoderado del Instituto de Seguros Sociales. Concedido por el Tribunal y admitido por ésta Sala de la corte, se procede a decidirlo, previo el estudio de la demanda correspondiente, así como del escrito de réplica.
ALCANCE DE LA IMPUGNACION
Dice:
"La impugnación que hago de la Sentencia del Honorable Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Laboral, de fecha 21 de Mayo de 1994 tiene como finalidad que se case en su totalidad el fallo acusado, revocándolo y en su lugar, obrando la H. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, como tribunal de instancia, absuelva al I.S.S. de los cargos formulados en la demanda inicial."
Con apoyo en la causal primera de casación laboral el impugnador le hace un CARGO UNICO que dice:
"Acuso la sentencia del H. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Laboral, de violar en forma directa, las siguientes normas:
POR FALTA DE APLICACION.
"a) El Art. 64 la C.N. de 1886;
"b) Los Arts. 1o. 2o. y 4o. Ley 151 de 1969
"c) El Art. 31 Dcto. Ext. 3135 de 1968
"e) El Art. 32 Dcto. Ext. 1042 de 1978
"f) El Art. 5o. Decto. 1050 de 1968
"g) El Art. 17 Dcto Ley 1650 de 1977
"SUSTENTACION DEL CARGO
"El Ad-quem al confirmar el fallo de primera instancia que condenó al Instituto de Seguros Sociales a reconocer y pagar la PENSION DE VEJEZ al Sr. RAFAEL ROJAS BUENO, hizo las siguientes consideraciones:
"a) Aceptó las consideraciones del A-quo en el sentido 'de que si bien es cierto que el I.S.S. es un establecimiento público de orden nacional, ello no significa que las prestaciones que deba cubrir provengan del tesoro público.'
"b) Consideró que en el caso sub-lite, no se configura la incompatibilidad de pensiones, por cuanto la pensión reconocida por la Caja Nal. de Previsión es de carácter oficial por cancelarse de fondos públicos y que en cambio la solicitada al I.S.S. es de carácter privado por cancelarse de fondos provenientes de los aportes efectuados por el trabajador al seguro por intermedio de la empresa privada'"
"c) Citó una jurisprudencia de la Corte de fecha Feb. 28/91 en la cual se indica que no hay incompatibilidad entre las pensiones que paga la Caja Nal. de Previsión y las que paga el I.S.S.
"Las consideraciones anteriores llevaron al Ad-Quem a manifestar: 'que el I.S.S. era una entidad aseguradora de riesgos de I.V.M. en el cual el patrono será responsable de los correspondientes aportes de sus trabajadores y el seguro del cumplimiento de los riesgos.'
"O lo que es lo mismo, que el I.S.S. era un mero administrador de las cotizaciones que para los distintos riesgos hacen empleadores y trabajadores.
"Esta manifestación nos pone de presente que el Ad-quem, hizo caso omiso (falta de aplicación) de las normas existentes aplicables al sub-lite como lo eran:
"El Art. 4o. Ley 151 de 1969.
"El Art. 31 del Dcto. Ext. 3135 de 1968
"El Art. 32 del Dcto. Ext. 1042 de 1.978.
"Estas normas informan a las claras sobre la naturaleza jurídica de los fondos del I.S.S. los cuales por su condición de Establecimiento Público, hacen parte integrante del tesoro público, entendiéndose por éste, a la luz del Art. 1o. de la Ley 78 de 1931, "el dinero que a cualquier título ingrese a las oficinas públicas, sean Departamentales o Municipales...'
"Como consecuencia del estudio y aplicación de las normas
anteriores, ha debido aplicar el Art. 64 de la C.N. de
1886, vigente para la época, el cual traía la prohibición expresa de 'recibir más de una asignación que provenga del tesoro público.', ....pero no lo hizo.
"Además, no obstante reconocer que el I.S.S. eran un establecimiento público, desconoció que dichos entes tienen las siguientes características, según lo establecido por el Art. 5o. del Decreto 1050 de 1968:
"'Art. 5o. Los establecimientos públicos tienen las siguientes características:
"a) Personería jurídica
"b) Autonomía Administrativa y
"c) Patrimonio Independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial.
"Tampoco tuvo en cuenta el Ad-quem, lo normado por el Art. 17 del Decreto 1650 de 1977 que en cuanto a la fuente de recursos del I.S.S. dice:
"Art. 17 .- De la Financiación.- Los recursos de financiación de las prestaciones y los servicios que corresponden a los seguros sociales obligatorios serán obtenidos, en las cuantías y condiciones señaladas en los reglamentos generales, de las siguientes fuentes:
"a) Aportes exclusivos de los patronos o empleadores;
"b) Aportes exclusivos de los trabajadores;
"c) Aportes de unos y otros:
"d) Aportes de los pensionados por invalidez y vejez;
"e) Aportes de otros afiliados, según los reglamentos;
"f) Impuestos o tasas específicas;
"g) Transferencias de los presupuestos nacional, departamentales, municipales y de los territorios nacionales;
"h) Rendimiento obtenido de la inversión de las reservas;
"i) Ingresos derivados de la actividad encomendada a los organismos administradores;
"j) Aportes provenientes de la extensión de los seguros y otros sectores de la población y
k) otros ingresos.
"En otros ingresos tenemos las contribuciones del presupuesto nacional cuando se deba extender la cobertura a los grupos de población económicamente débiles como la población indígena, los artesanos etc.; además de los intereses por concepto de préstamos o aportes en mora, multas por infracción a los reglamentos, el 50% de las multas que se imponen por especulación, algunas multas impuestas por el Ministerio del Trabajo, ventas por servicios médicos y drogas en caso de urgencia, ingresos por rendimientos financieros, las mesadas pensionales, indemnizaciones y subsidios no reclamados dentro del término establecido en los reglamentos, las multas que se impongan en la etapa de la mediación-negociación de la convención colectiva- y similares, todo lo cual un fondo común.
"El Ad-quem tampoco tuvo en cuenta lo establecido por el Art. 1o. de la Ley 151 de 1959 que establece:
"'Las empresas y establecimientos públicos descentralizados, cualquiera que sea la forma de administración adoptada, son parte de la administración pública; sus bienes y rentas, por su origen son desmembración del patrimonio público, y están afectos a la prestación de servicios públicos, culturales o sociales; y a la regulación y fomento de la economía nacional, dentro de los límites que señala la constitución.
"Por otro aspecto, el Art. 2o. de la precitada Ley estatuye que la vigilancia de la gestión fiscal, entre otros organismos, de los establecimientos públicos que reciben, manejan o invierten fondos provenientes de impuestos, tasas, contribuciones de carácter especial, o cuotas forzosas creadas por la ley, corresponde a la Contraloría General de la República.
"De acuerdo con lo expuesto, se debe concluir que los dineros que a cualquier título ingresen a las arcas del I.S.S. así se trate de aportes patrono-laborales, o de mandato legal, hacen un fondo común y forman parte del Tesoro Público, por ser éste un establecimiento público, cuya vigilancia la ejerce la Contraloría General de la República.
"De aplicar estas normas, el ad quem hubiera tenido que negar la prestación solicitada, en consideración a que el I.S.S. al momento de la presentación de la demanda, era un establecimiento público cuyos fondos, sin interesar de donde provenían, hacían parte integrante del Tesoro Público y que el pago de dos pensiones a la misma persona, hechos el uno por la Caja Nal de Previsión, y el otro el I.S.S. provenían de la misma fuente..... Del Tesoro Público, lo cual estaba expresamente prohibido por norma constitucional.
"Por las anteriores consideraciones, solicito a la Honorable Corte Suprema de Justicia, que se case la sentencia impugnada revocándola y que en su lugar, obrando como Tribunal de Instancia, absuelva al I.S.S. de los cargos formulados en la demanda."
SE CONSIDERA
El cargo lo orienta la entidad demandada por la vía directa, y acusa de no aplicados, entre otros, el artículo 64 de la Constitución Nacional, disposición que sí fue tenida en cuenta por el ad quem en su decisión, como fácilmente puede observarse a folios 122 y 123 del Cuaderno Principal. Mal puede, entonces, invocarse el aludido artículo constitucional de no aplicado, cuando el mismo si fue valorado.
De otro lado, se tiene que la censura aduce que los artículos "4o. la Ley 151 de 1969", 31 del decreto 3135 de 1968 y 32 del decreto 1042 de 1978 informan sobre la naturaleza jurídica de los fondos del I.S.S, "los cuales por su condición de Establecimiento Público, hacen parte integrante del Tesoro Público, entendiéndose por éste, a la luz del artículo 1 de la ley 78 de 1931". Deduce de las normas citadas, que el fallador de segundo grado ha debido aplicar el artículo 64 de la C.N. de 1886, "vigente para la época", la cual traía la prohibición expresa de "recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público". Por ello, en su sentir ha debido concluirse que los dineros que a cualquier título ingresen al I.S.S., así "se trate de aportes patrono laborales, o de mandato legal, hacen un fondo común y forman parte del Tesoro Público, por ser este un establecimiento público, cuya vigilancia la ejerce la Contraloría General de la República." Termina el censor, sosteniendo que de aplicarse tales normas, "el ad quem hubiera tenido que negar la prestación solicitada, en consideración a que el I.S.S. al momento de la presentación de la demanda, era un establecimiento público cuyos fondos, sin interesar de donde provenían, hacían parte integrante del Tesoro Público y que el pago de dos pensiones a la misma persona, hechos el uno por la Caja Nacional de Previsión, y el otro el I.S.S. provenían de la misma fuente ... del Tesoro Público, lo cual estaba expresamente prohibido por norma constitucional". (folios 11 a 13 del cuaderno de la Corte).
Es asunto aceptado por las partes que el demandante viene pensionado por la Caja Nacional de Previsión, Resolución #6373 de octubre de 1967, por haber laborado más de 20 años al servicio del Estado Colombiano. (hecho 7 de la demanda inicial, folio 2 y respuesta al mismo, folio 21). Igualmente aceptan que el reclamante solicitó al I.S.S. el reconocimiento de su pensión de vejez por haber cumplido la edad de 60 años y haber cotizado al citado Instituto más de 500 semanas, el 30 de julio de 1985, la que le fue negada (demanda principal, folios 1 a 3 y su respuesta, folio 21).
Es innegable que el artículo 64 de la Constitución de 1886, reformado por el artículo 23 del acto legislativo No. 1 de 1936 y hoy con el artículo 128 de la Carta Política, a nadie le permite recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público o de empresas e instituciones en la que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. En la constitución anterior se entendió como Tesoro Público el de la Nación, los Departamentos y los Municipios; en la de 1991 se agrega el de los entes descentralizados.
La filosofía del precepto constitucional que no permite la percepción de dos asignacionnes del Tesoro Público o que provengan de empresas o de instituciones en que la participación estatal sea principal o mayoritaria, no es otra que la de impedir, por razones de moralidad y decoro administrativos, que los empleados oficiales puedan valerse de su influencia para obtener del Estado una remuneración diferente o adicional a la que perciben como sueldo, sea que tal asignación adicional revista el carácter de honorario, dieta o como quiera denominarse.
Pero debe observarse que esa prohibición constitucional no puede extenderse a aquellos casos en los cuales no se vulnera esa norma, que tiende -se repite- a preservar la moral en el servicio público.
El artículo 47 del D.L. 1650 de 1977 calificó al I.S.S. como Establecimiento Público (hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, artículo 1 D.L. 2148 de 1992). El I.S.S. fue creado por la ley 90 de 1946. En el artículo 16 de la citada ley, se adoptó un sistema de financianción Tripartita; trabajadores, empleadores y Estado. Dicha forma de financiación se varió con el Decreto Ley 433 de 1971, en cuanto a los aportes del Estado, por un "aporte anual que se señalará en los presupuestos de rentas y gastos de la Nación" (Literal e ibídem ). Posteriormente se dictó el decreto ley 1650 de 1977, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la ley 12 de ese mismo año, estableciéndose en el artículo 22 lo siguiente: "De los aportes de patronos y trabajadores. En los seguros de enfermedad en general, maternidad, invalidez, vejez y muerte, los patronos o empleadores aportarán el sesenta y siete por ciento de la cotización total y los trabajadores el treinta y tres por ciento.
"La cotización para el seguro de accidente de trabajo y de enfermedad profesional estará exclusivamente a cargo del patrono o empleador." Puede verse con facilidad, que el aporte del Estado desapareció de la seguridad social (hasta antes de la ley 100 de 1993, expedida en desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política).
Puede decirse, entonces, que el I.S.S. se convirtió en un mero administrador de los dineros que aportaran asalariados y empleadores, con el compromiso de manejarlos; y por consiguiente no puede afirmarse que las pensiones que este otorgue provinieron del Tesoro Público.
El Consejo de Estado, en fallo del 24 de marzo de 1983 expuso sobre el particular: "...Lo anterior exonera a la Sala de hacer el estudio sobre la naturaleza jurídica de las pensiones de jubilación acordadas por el Instituto de Seguros Sociales, que aunque últimamente configurado por establecimiento público, pagan las jubilaciones con recursos de origen privado, como son las cuotas obrero patronales, pues su financiación tripartita desapareció ante la peregrina tesis de que la mora en el pago extingue la obligación legal. Y no sólo los fondos son de derecho privado sino que los beneficiarios por lo menos en principio son trabajadores particulares."
Con base en todas las reflexiones que se han dejado expuestas, se tiene que en el sub-exámine, estamos en presencia de dos pensiones completamente diferentes, la que recibe el demandante de la Caja Nacional de Previsión Social y la que reclama ahora del Seguro Social, las que igualmente tienen un origen o concepto distinto, pues la una obedece a servicios prestados al Estado Colombiano y la que reclama del I.S.S. es por haber prestado servicios laborales a otra entidad, cotizando a dicho ente para el riesgo de vejez y los fondos con los que se pagan esas pensiones, son igualmente opuestos, todo lo cual hace que las dos pensiones sean compatibles.
Igualmente, debe anotarse que ésta Sala de la Corte se ha pronunciado en asuntos, en los cuales se ha expresado que no existe incompatibilidad de carácter institucional entre la pensión de jubilación reconocida por una entidad oficial con la sustitución pensional o pensión de viudez otorgada por la misma u otra entidad oficial, lo cual también puede predicarse cuando el Instituto de Seguros Sociales reconoce una pensión de sobrevivientes a favor de la viuda y por otra parte otorga directamente a la trabajadora la pensión de vejez originada en un riesgo diferente, por la prestación de sus propios servicios. Entre otras, pueden citarse, la del 21 de mayo de 1991; 3 de marzo de 1994; 2 de noviembre de 1994 y 24 de enero de 1995.
El cargo en consecuencia no está llamado a prosperar.
En virtud de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley NO CASA la sentencia dictada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá de 31 de mayo de 1994, en el juicio promovido por RAFAEL ROJAS BUENO contra el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES.
Costas a cargo de la parte recurrente.
COPIESE, NOTIFIQUESE, INSERTESE EN LA GACETA JUDICIAL Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
RAMON ZUÑIGA VALVERDE FRANCISCO ESCOBAR HENRIQUEZ
LUZ EMILIA JIMENEZ DE MOLINA
Secretaria