SALA DE CASACION LABORAL

       Radicación  8333        

       Acta         31        

       Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital,        diecinueve (19) de julio de mil novecientos        noventa y seis (1996)

       Magistrado ponente: RAFAEL MENDEZ ARANGO

       Se resuelve el recurso de casación de JOSE JESUS BUSTOS SUSA contra la sentencia dictada el 18 de agosto de 1995 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el proceso que le sigue al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.

       I.  ANTECEDENTES

       El recurrente dio comienzo al pleito al llamar a juicio a la entidad de seguridad social mediante demanda en la que pidió fuera condenada a pagarle la pensión de sobrevivientes en la misma cuantía que devengaba cuando le fue suspendida, con los reajustes legales y la mesada adicional, e igualmen­te a otorgarle los servicios médicos asistenciales dispuestos en la ley en favor de los pensionados.

       En la demanda Bustos Susa pidió condena "al pago de las anteriores sumas de perjuicios en forma indexa-da" (folio 6), de acuerdo con "los índices de precios al consumidor, incluyendo para el efecto los intereses desde cuando la prestación se hizo exigible" (ibidem) y que del monto de las mesadas debidas se descon­ta­ran los valores pagados en favor de sus hijas beneficiarias.

       Fundamentó sus pretensiones en el hecho de haberle sido reconocida la pensión vitalicia de sobrevi­vientes, mediante la Resolución 1163 del 18 de febrero de 1975, cómo cónyuge supérstite de Evangelina Santana de Bustos, quien falleció el 11 de septiembre de 1974 por causas de origen no profesional, pensión que disfrutó hasta cuando con la Resolución 7425 del 19 de octubre de 1992, el Instituto de Seguros Sociales decidió suspender­le el pago, sin mediar su autorización ni justificación legal alguna.

       El instituto demandado al contestar se opuso a las pretensiones del demandante, aunque aceptó el carác-ter de afiliada de Evangelina Santana de Bustos y su fallecimiento en la fecha afirmada en la demanda.  Al expresar los hechos y razones de su defensa aseveró que mediante la Resolución 1163 del 18 de febrero de 1975 le concedió a José Jesús Bustos Susa la pensión vitalicia de sobrevivientes, con fundamento en el artículo 59 de la Ley 90 de 1946, cuando para la fecha en que falleció la causante la norma estaba expresa­mente derogada por el artículo 67 del Decreto Ley 433 de 1971, razón por la que suspendió la pensión mediante la Resolución 7425 del 12 de octubre de 1992.  Propuso las excepciones de carencia de causa para demandar y cobro de lo no debido.

       Así trabado el litigio, el juez de la causa, que lo fue el del Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de esta ciudad, por fallo del 16 de junio de 1995 condenó al demandado a pagarle al demandante la pensión de sobrevi­vientes "en la cuantía y forma que venía disfrutando en el mes de septiembre de 1992 dando aplicación a los aumentos legales" (folio 168).  Declaró no probadas las excepciones propuestas y lo absolvió de las demás pretensiones, imponiéndole las costas. 

       II.  LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL

       Al resolver la alzada originada en la apelación del demandante y mediante el fallo acusado en casación, el Tribunal revocó lo resuelto por su inferior y absolvió al Instituto de Seguros Sociales.

       Para el fallador por haber sido establecida la pensión de sobrevivien­tes por el artículo 61 de la Ley 90 de 1946, norma que fue derogada expresamente por el artículo 67 del Decreto Ley 433 de 1971, no podía prosperar la petición del demandante.  Dijo igualmente que la pensión prevista en el artículo 25 del Acuerdo 224 "no tiene vida propia" (folio 182) por estar basada en el derogado artículo 61.

       Para apoyar su decisión el Tribunal se remitió a la sentencia de la Corte de 23 de julio de 1993, la que transcribió en lo que estimó pertinente, en la que se sienta una tesis similar respecto de la pensión para los ascendientes de un asegurado cuya muerte se origina en riesgos no profesionales. 

       III.  EL RECURSO DE CASACION

       Para que se case la sentencia del Tribunal en cuanto revocó la del Juzgado y absolvió al Instituto de Seguros Sociales, a fin de que la Corte, en instancia, "revoque la sentencia proferida por el ad quem, y en su lugar condene a la demandada al reconocimiento y pago de las pretensiones incoadas como lo dispuso el juez de primera instancia" (folio 7), conforme está pedido en la demanda con la que sustenta el recurso (folio 5 a 11), que fue replicada (folios 33 a 41), el recurrente le formula dos cargos que se estudian en el orden propuesto.

       En el primero de los cargos, el cual formula por la vía directa, acusa al fallo por falta de aplicación del artículo 58 de la Constitución Nacional, "en relación con los artículos 48 y 53 ibidem, conllevando correlativa­mente a la violación de las siguientes normas:  artículo 73 del C.C.A. en relación con el artículo 69 ibidem, artículos 83 y 84 del C.C.A.  Todo lo anterior en concordancia con los artículos 259 y 260 del C.S.T.  y con los artículos 20 y  21  de  Acuerdo  224  de 1966, aprobado por el Decreto Nº 3041 de 1966 Reglamento General del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, vigente para el ISS a la fecha en que se causó el derecho incoado" (folio 7).

       En la demostración argumenta el recurrente que el artículo 58 de la Constitución Política ampara los derechos adquiridos, norma que la sentencia no tuvo en cuenta, produciendo con ello consecuencialmente la viola­ción del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto sin su consentimiento la pensión que le fue reconocida no podía ser revocada.

       Para el recurrente el Instituto demandado debió acudir ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo como lo disponen los artículo 83 y 84 de dicho código, a fin de obtener la anulación del acto administrativo que creó a su favor una situación jurídica concreta como lo es el reconocimiento de la pensión vitalicia de sobrevivientes.

       Afirma el impugnante que la administra­ción puede revocar de oficio un acto sin el consentimiento del titular del derecho,  en los casos del silencio administra­tivo positivo o cuando el derecho reconocido ha sido producto de medios ilegales o fraudulentos.

       En la réplica el opositor anota que las normas de la Constitución Política no pueden ser infringi­das directamente para los efectos de la casación sino a través de las normas legales que la desarrollan; que el artículo 58 sólo garantiza los derechos adquiridos "con arreglo a las leyes civiles" y que en este caso lo que ocurrió fue la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo por haber desaparecido sus fundamentos de derecho.  Para el replicante el artículo 42 del Decreto 2265 de 1988 estable­ce un caso especial de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos que reconocen prestaciones económicas y de salud, al establecer su suspensión "cuando se compruebe que conforme a los reglamentos de los seguros no se tenía derecho a ellas" (folio 39), y precisamente la Resolución 7425 de 1992 se fundó de modo expreso en dicho artículo 42, por la circunstancia de que el artículo 59 de la Ley 90 de 1946 que consagraba el derecho a la pensión para sobrevivientes fue expresamente derogado por el artículo 67 del Decreto Ley 433 de 1971.

       IV.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE

       Conviene previamente anotar que el artículo 58 de la Constitución Política vigente no consti­tuye una novedad dentro de nuestro ordenamiento jurídico positivo, por cuanto la garantía que allí se consagra no es cosa diferente a la reiteración de lo establecido en el artículo 30 de la Constitución de 1886, la que al igual que lo han hecho todas las que han existido desde el estable­cimiento de la República, garantizó "la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles".

       Respecto del alcance de la protec­ción de los derechos adquiridos con justo título y del entendimiento que debe darse a la expresión "con arreglo a las leyes civiles" han surgido dos diferen­tes criterios, uno de ellos que restringe el concepto de "derechos adquiridos" a los que tienen su funda­mento en las "leyes civiles", y que excluye la posibilidad de invocar esta garantía frente a los que no deri­van de la legisla­ción civil, y que parece ser el planteado por el oposi­tor; pero es lo cierto que existe otro criterio, que ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, según el cual también las "leyes administrativas" dan lugar a que surjan derechos que gozan de la misma garantía de intangi­bi­lidad que impide que puedan ser desconocidos o vulnerados por leyes posteriores.

       Para esta Sala de la Corte no es admisible  el argumento de la réplica, según el cual una pensión de vejez que ha sido reconocida por el Instituto de Seguros Sociales no goza de la garantía que tienen "los demás derechos adquiri­dos con arreglo a las leyes civiles", al igual que la propiedad privada, conforme lo dispone el artículo 58 de la Constitu­ción Política.  En relación con el tema de los derechos adquiridos con fundamento en los reglamentos generales de los seguros sociales, han sido varias las sentencias en las que se ha dejado sentado que el Instituto de Seguros Sociales debe respetar las situa­cio­nes jurídicas que se han concretado en vigencia de una norma expedida por la entidad en desarrollo de la facultad que tiene de dictar dichos reglamentos generales con el objeto de precisar para cada seguro los derechos y obliga­ciones de los asegurados y demás beneficiarios, e igualmen­te los derechos de los empleadores, incluidos los patronos oficiales cuando actúan como contribuyentes de las cotiza­ciones.

       Explicado lo anterior resulta igualmente pertinente anotar que los derechos de carácter particular y concreto reconocidos por el Instituto de Seguros Sociales mediante sus resoluciones no pueden ser revocados unilate­ralmente por la entidad, pues tal como sucede con los actos que dicta la administración reconociendo un derecho de estas características, su revocatoria requiere del consen­timiento expreso y escrito de su titular, precisamen­te como desarrollo de la garantía de intangibilidad de los derechos adquiri­dos con justo título frente a las leyes o normas jurídicas posteriores a su causación.

       En cuanto al argumento del opositor de que en este caso lo que hizo fue decretar la pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución por la que inicialmente reconoció la pensión de sobrevivientes a José Jesús Bustos Susa como cónyuge supérstite de Evangelina Santana de Bustos, quien fuera su afiliada, debe anotarse que el artículo 42 del Decreto 2265 de 1988 --por el cual el Presidente de la República, diciendo ejercer su potestad reglamentaria, expidió el reglamento general de sanciones, cobranzas y procedi­mientos del Instituto de Seguros Sociales--, prevé la suspensión de las prestaciones económi­cas y de salud en los siguientes casos: a) cuando se causen por afiliación ilegal; b) cuando se compruebe que no se tenía derecho a ellas,  de  acuerdo  con los reglamentos de los seguros;  c) cuando el pensionado por invalidez provisionalmente "no se somete a los exámenes y revisiones médicas ordenadas, conforme previsión de los respectivos reglamentos"; d) cuando haya  cesado  la  invalidez  que  originó  la  pensión, y e) "cuando las prestaciones hayan sido obtenidas de manera ilegal o fraudulenta". 

       Ninguna de estas hipótesis se da en este caso, puesto que lo alegado para suspender el pago de la pensión por viudez y retirar de la nómina a José Jesús Bustos Susa, fue el hecho de no hallarse vigente el artículo 59 de la Ley 90 de 1946 para la fecha en que falleció Evangelina Santana de Bustos, por haber sido derogado por el artículo 67 del Decreto Ley 433 de 1971.

       No desconoce la Corte que por sentencia de 23 de julio de 1993 se aceptó la tesis de que la derogato­ria expresa de preceptos de la Ley 90 de 1946 que dispuso el artículo 61 del Decreto Ley 433 de 1971, y entre ellos el artículo 59 invocado por el Instituto de Seguros Sociales en la Resolución 7425 del 19 de octubre de 1992, hizo desaparecer la pensión de ascendientes que en ese momento se pretendía de la entidad de previsión social; sin embargo, en este caso se da la circunstancia de haber sido reconocida la pensión vitalicia de sobrevivientes a José Jesús Bustos Susa por medio de la Resolución 1163 del 18 de febrero de 1975, lo que radicó en su cabeza un derecho particular que no podía ser unilateralmente dejado sin validez, como tampoco descono­cida la situación jurídica concreta creada por virtud de dicho acto jurídico.

       Adicionalmente, y reexaminando el asunto, debe recordarse que la Corte Suprema de Justicia al juzgar sobre la exequibilidad de apartes del artículo 259 del Código Sustantivo de Trabajo, de los artículos 72 y 76 de la Ley 90 de 1946 y de los artículos 8º, 24, 43 y 48 del Decreto Ley 1650 de 1977, normas todas ellas reguladoras del traslado de las prestaciones patronales al Instituto de Seguros Sociales, precisó que no era posible confundir los reglamentos generales que dicta dicha entidad para precisar los seguros que amparan los riesgos que cubre, con los actos dictados en ejercicio de la potestad reglamentaria por el Presidente de la República.

       Resulta por ello pertinente reproducir la específica consideración de la sentencia de 9 de septiembre de 1982, en la que se expresó lo siguiente:

       "Por lo demás, conviene precisar que si bien el legislador ha venido refiriéndose a los reglamentos en muy diversos campos de la legislación, y mayormente en el campo de la seguridad social, tal institución tiene dentro del derecho contemporáneo una clara significación técnico-jurídica, que no es posible confundir por ningún aspecto con los actos emanados del Ejecutivo, en ejercicio de la potestad reglamentaria" (G.J., Tomo CLXXI, pág. 467).

       Para la decisión de exequibilidad de la facultad de regulación conferida al Instituto de Seguros Sociales, tomó en consideración la Corte Suprema de Justicia no sólo la concepción y los imperativos interven­cionistas de naturale­za político-social que inspiraron la adopción gradual del sistema de seguridad social, sino también que las normas legales sobre las denominadas "prestaciones sociales especiales" nacieron por voluntad expresa del Congreso "sin vocación de permanencia" y para ser reemplazado este régimen prestacional patronal por un régimen de seguridad social permanente "plasmado directa­mente en los reglamentos del seguro aprobados por el Gobierno".

       Se explicó por la Corte que no se trataba de que los decretos aprobatorios de los reglamentos del Instituto de Seguros Sociales modificaran o derogaran las normas legales en materia prestacional, pues ocurre que ellas por voluntad del propio Congreso "dejan de regular los efectos de los contratos de trabajo en la materia correspondiente, desde el momento en que se haga la subrogación del riesgo respectivo" (G.J., Tomo CLXXI, pág. 465).  Vale decir, se trata no de la sustitución de las prestaciones sociales previstas en la ley por unas creadas mediante los reglamentos de la entidad de previsión social, sino de la "subrogación del riesgo". 

       Para una mejor comprensión del tema interesa aquí reproducir textualmente otros apartes de la sentencia que declaró la exequibilidad de las normas legales denun­ciadas como inconstitucionales, en las cuales se explica la manera como se produce esta subrogación de los riesgos.

       Dijo así la Corte Suprema de Justicia:

       "Las normas legales nacieron de contera, en razón de la voluntad soberana del Congreso, manifestada en la forma prevenida en la Constitución, sin una vocación de permanencia, esto es, con un expreso alcance transitorio, al término del cual sin que se trate de la prevalencia de una disposición reglamentaria sobre una norma legal, desaparece dicho régimen legal, para ser reemplazado por un régimen de seguridad social permanente, plasmado directa­mente en los reglamentos del seguro aprobados por el Gobierno, pero originado en último análisis, según los términos anteriores, en la propia voluntad del Congreso" (G.J., Tomo CLXXI, pág. 465).

       Esto desde luego no supone la derogatoria de la ley, pues, como también se explicó en el fallo, "...la vigencia transitoria de la norma legal se conserva, con la posibilidad natural de su aplicación en todos aquellos casos en que no se haya realizado la sustitución de la misma por el régimen del Seguro Social.  No se trata por lo tanto, como ya se indicó, de modificación de normas legales, sino de una subrogación de riesgos, en virtud de la regulación integral de la respectiva materia, progresi­vamente asumida por el régimen de la Seguridad Social" (págs. 465 y 466. Subraya la Sala).

       Así las cosas, no es posible soslayar ni desconocer el entendimiento que dió la Corte Suprema de Justicia en la sentencia a la expresión "reglamentos" empleada por el legislador en el artículo 259 del Código Sustantivo del Trabajo, en el sentido de que no se refiere a aquellos decretos reglamentarios expedidos para la cumplida ejecución de la ley, atribución exclusiva del Presidente de la República para la cual no requiere de autorización legal porque se la otorga directamente la Constitución Política, sino que se refiere a la facultad de regular o someter a reglas o normas propias del Institu­to de Seguros Sociales las condiciones en que por dicha entidad se asumirá un determinado riesgo, subrogando al patrono en las obligaciones que de él se derivan.  Tales reglamentos tienen fuerza normativa propia y deben aplicar­se mientras el legislador no disponga lo contrario de manera explícita y, obviamente, con efectos hacia el futuro. 

       El control de la constitucionalidad o de la legalidad de tales reglamentos está asignado a la juris­dicción en lo contencioso administrativo dada su índole administrati­va; pero, precisamente por razón de la presun­ción  de  legalidad  que ampara  los actos administrativos --salvo su manifiesta contrariedad con la Constitución o la ley que autorice la aplicación del artículo 12 de la Ley 153 de 1887--, debe aplicarse el correspondiente reglamento general una vez obtiene su validez normativa por razón de la aprobación que le imparte el decreto presidencial.

       Esta necesaria diferencia que debe hacerse entre los decretos que imparten validez a los reglamentos generales que expide el Instituto de Seguros Sociales mediante los acuerdos correspondientes, y los dictados por el Presidente de la República en desarrollo de la facultad que tiene para reglamentar la ley, permite concluir que mientras estos últimos efectivamente dependen de la ley que reglamentan, por lo que la pérdida de vigor de ella los hace desaparecer, pues el decreto reglamentario no puede ser otra cosa distinta que un cabal desarrollo de la ley reglamentada --la que no puede extrali­mitar para establecer algo que no se encuentre al menos implíci­tamente contenido en ella, como tampoco puede cercenar algo que esté expresa­mente estatuido en la ley--, no ocurre lo mismo respecto de estos decretos que le dan validez a los acuerdos del Instituto de Seguros Sociales mediante los cuales se expiden los reglamentos generales sobre los seguros a su cargo.

       Por este motivo la sola circunstancia de haberse derogado algunos de los preceptos de la Ley 90 de 1946 no significa, por fuerza, que los reglamentos que con anterioridad haya expedido el Instituto de Seguros Sociales y que hubieran sido aprobados mediante el corres­pondiente decreto presidencial, se tornen insubsistentes, puesto que estos reglamentos, una vez son aprobados, tienen en principio validez normativa y su vigencia no está necesa­riamente ligada a la de la ley.

       Por último, conviene insistir en que en materia prestacional el Instituto de Seguros Sociales desde su creación, por mandato del legislador, ha tenido una atribución normativa propia y especial que lo faculta para expedir los reglamentos generales de los riesgos que según la ley debe cubrir, los que deben contar necesariamente con la aprobación del Gobierno  para su validez.  Así resulta claramente del ordinal 2º del artículo 9º de la Ley 90 de 1946 y del artículo 8º del Decreto Ley 1650 de 1977. Obviamente, ello no es óbice para que la ley, de manera expresa, establezca regulaciones diferentes que modifiquen las contenidas en los reglamentos sobre determinada prestación. 

       Significa lo anterior que le asiste razón al recurrente en su acusación a la sentencia, pues por desco-nocimiento de la norma constitucional que garantiza los derechos adquiridos con justo título, dejó de aplicar los artículos 20 y 21 del Acuerdo 224 de 1966 que reconocen el derecho a las pensiones de sobrevivientes.  Dicho acuerdo, por el cual se expide el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte, fue apro-bado por el Decreto 3041 de 1966, y por lo mismo de tener validez normativa autónoma no puede considerarse necesaria­mente afectado por la derogación expresa del artículo 59.

       Debe anotarse además que si el Instituto de Seguros Sociales consideraba que se había equivocado al reconocerle a José Jesús Bustos Susa la pensión de sobrevi­vientes, tenía abierta la posibilidad de tratar de obtener del interesado su consentimiento para revocar directamente la decisión que estimaba ilegal y, de no aceptar el benefi-ciado con la pensión tal proceder,  plantear la controver­sia ante la justicia del trabajo, única competente para conocer de los conflictos jurídicos  que se susciten por razón de la aplicación de las normas de seguridad social, en los claros términos del artículo 68 de la Ley 90 de 1946; pero lo que no puede es arrogarse la facultad de decidir motu proprio sobre la validez de un derecho ya reconocido.

       En consecuencia, el cargo prospera y habrá de casarse la sentencia del Tribunal para, en su lugar, y actuando la Corte en sede de instancia, confirmar el fallo del Juzgado, sin que sean necesarias consideraciones adicionales  a  las  expresadas  al resolver  el  recurso

extraordinario.

       La prosperidad de la acusación hace innece­sa­rio el estudio del segundo cargo que perseguía el mismo objetivo.

       En mérito de lo expuesto, la Corte Su­prema de Justi­cia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, CASA la sentencia dictada el 18 de agosto de 1995 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, y en sede de instancia, actuando como tribunal ad quem, confirma la proferida por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de esta ciudad el 16 de junio de 1995.

       Sin costas en el recurso. La costas de la primera instancia serán de cargo de la parte demandada.

       Cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta Judicial y devuélva­se al Tribunal de origen.

       RAFAEL MENDEZ ARANGO

FRANCISCO ESCOBAR HENRIQUEZ    JOSE ROBERTO HERRERA VERGARA 

JORGE IVAN PALACIO PALACIO     GERMAN VALDES SANCHEZ        

FERNANDO VASQUEZ BOTERO                 RAMON ZUÑIGA VALVERDE

       LAURA MARGARITA MANOTAS GONZALEZ

       Secretaria