CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

       SALA DE CASACION LABORAL

       Acta Nº 22 

       Radicación Nº 8558

       Magistrado ponente: GERMAN G. VALDES SANCHEZ

       Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y seis (1.996).     

       Se decide el recurso de casación inter­puesto por el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES contra la sentencia proferida el 19 de octubre de 1995 por el Tribunal Superior de Cali, en el proceso  seguido por CARLOS ALBERTO RIVERA VALDES contra el instituto recurrente y el HOTEL DE TURISMO GUADALAJARA S.A .

       I. ANTECEDENTES

       Carlos Alberto Rivera Valdés llamó a juicio al Instituto de Seguros Sociales y al Hotel de Turismo Guadalajara S.A. para obtener el reconocimiento y pago de asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria, indemnización originada en enfermedad profesional y  la pensión de invalidez parcial.

       Para fundamentar sus pretensiones afirmó que mediante contrato de trabajo laboró al servicio del Hotel demandado desde el 1o. de octubre de 1987 hasta el 4 de diciembre de 1993, fecha en la cual fue ter­minado su contrato de trabajo por reorganización interna de la empresa; que para su ingreso se le exigió el correspondien­te examen médico que incluyó la certificación de especia­lista en órganos de los sentidos, radioscopia pulmonar y examen de sangre; que se desempeñó como operario de mantenimiento; que desde la iniciación de su contrato fue afiliado al Instituto de Seguros Sociales; que por razón de su trabajo adquirió dos afecciones, una de tipo visual y otra de tipo bronquial; que el día del despido le fue entregada una orden para el examen médico general de retiro, con resultados nada satisfactorios; que a la fecha del despido se encontraba sometido a tratamiento médico y tenía programada una intervención quirúrgica; que el 21 de diciembre de 1993 agotó la vía gubernativa o reglamentaria ante el Seguro Social y operó el silencio administrativo negativo.

       Al contestar la demanda el Hotel aceptó la afiliación del trabajador al Seguro Social, dijo no ser ciertos unos hechos y solicitó que se probaran otros. Se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de carencia de competencia y de causa para pedir.

       El Instituto de Seguros Sociales en la contesta­ción a la demanda, manifestó no constarle los hechos, salvo el de la afiliación del trabaja­dor, dijo que no era cierto que se hubiera agotado la vía gubernativa  y se opuso a las pretensiones.

       El Juzgado Noveno  Laboral del Circuito de Cali, mediante sentencia del 23 de marzo de 1995, absolvió a la sociedad Hotel de Turismo Guadalajara S.A. de todas las pretensiones y condenó al Instituto de Seguros Sociales a  pagar al actor una pensión de invalidez en cuantía no inferior al salario mínimo legal a partir de la fecha de la terminación de su contrato de trabajo.

       II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL

       Por apelación del Instituto  demanda­do pasó el negocio a conocimiento del Tribunal Superior de Cali, Corporación que, por la sentencia impugnada en casación, confirmó la decisión de su inferior.

       En su sentencia el Tribunal estudió en primer término si efectivamente en el proceso se había agotado la vía gubernativa y al respecto dijo que el documento de folios 88 a 90 era prueba suficiente del cumplimiento de ese presupuesto del proceso para los efectos del artículo 6o. del CPL pues la petición contenida en ese escrito reúne los requisitos del artículo 8o. de la Resolución No. 6138 del 31 de octubre de 1985 por medio de la cual se reglamen­tó el derecho de petición en el Seguro Social, además de que se trata de una Resolución que se encuentra en concor­dancia -dijo el Tribunal- con el artículo 31 del CCA. Por otra parte y sobre el mismo punto el fallador impugnado dijo que el Juzgado había dado cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la ley 24 de 1947 que consagran un procedimiento especial para la reclamación de los derechos de origen laboral en orden a agotar la vía gubernativa.

       ­Por otra parte, y en lo relativo a su resolución sobre la pensión de invalidez, el Tribunal fundó su decisión en que,  de conformidad con el dictamen médico laboral emitido por del Ministerio de Trabajo para este juicio, el demandante presentaba una pérdida de su capaci­dad laboral del 55% originada en una enfermedad de tipo no profesional; que por ello es aplicable el artículo 5o. del Acuerdo 049 de 1990 del Seguro Social que le atribuye la condición de inválido permanente total al afiliado que por enfermedad no profesional haya perdido el 50% o más de su capacidad laborativa para desempeñar el oficio para el cual se encuentra capacitado y que constituya su actividad habitual o perma­nente; que por ser el demandante inválido permanente total y contar con más de 300 semanas cotizadas al Instituto, tiene derecho a la pensión de invalidez.

       Precisó el Tribunal al respecto de la califica­ción de invalidez hecha para este proceso por un perito médico del Ministerio de Trabajo , que esta prueba resulta admisible en el juicio laboral a pesar de no haberse producido la calificación de la incapacidad por el médico laboral del Instituto de Seguros Sociales, pues a juicio del sentenciador los reglamentos del Instituto son aplica­bles cuando se trata del trámite interno ante la misma entidad "pero no cuando la existencia de la obligación se debate en un juicio ante la Jurisdicción Laboral porque en este caso el citado Instituto comparece al proceso en calidad de parte y los dictámenes rendidos por los médicos a él adscritos, por provenir de parte interesada en los resultados del juicio, no pueden acogerse por sí solos porque según principio de Derecho Probatorio el dicho de una parte no es prueba a su favor" (folio 30 cuaderno 2). 

               III. EL RECURSO DE CASACION

       Fue interpuesto por el Seguro Social, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, al igual que la demanda que lo sustenta, que no fue replicada.

       Aunque el instituto recurrente anuncia la formulación de varios cargos, se limita a proponer uno solo con el cual acusa al Tribunal de violar directamente por interpretación errónea el artículo 6o. del CPL, el decreto 758 de 1990 "en general" y especialmente su artículo 7o., así como los artículos 11 del decreto 433 de 1971 y 2 del decreto 1700 de 1977.

       Dos temas contiene el cargo. El primero tiene que ver con el procedimiento gubernativo y el otro con el medio probatorio idóneo para demostrar los grados de incapacidad para trabajar cuando el empleado es afiliado del Seguro Social.

       Para desarrollar el primer tema el recurrente manifiesta que la sentencia del Tribunal confundió el derecho de petición con el agotamiento del procedimiento gubernativo o reglamentario al admitir como tal agotamiento un escrito con el que apenas empezaba ese procedimiento y sin que el peticionario hubiera hecho uso de los recursos de reposición, apelación y queja.

       Afirma que el artículo 6o. del CPL establece que las acciones contra entidades de derecho público, adminis­trativas o sociales solo podrán iniciarse cuando se haya agotado el procedimiento gubernativo o reglamentario correspondiente, constituyéndose este requisito en un factor de competencia, tal y como lo ha venido sosteniendo la Corte Suprema de Justicia, y agrega que el Tribunal dio por cumplido el agotamiento de la vía gubernativa y cumplida la exigencia del artículo 6o. del CPL porque el Seguro Social no contestó oportunamente la petición que le formuló el demandante y que cumplía con los requisitos señalados por los artículos 8o. de la Resolución 6138 de octubre 31 de 1985 y 32 del CCA, según el documento de folios 26 y 27.

       Sobre esa consideración del Tribunal el instituto recurrente dice que la Resolución 6138 de 1985 y el artículo 32 del CCA reglamentan el derecho de petición y su forma de presentación ante los funcionarios del ISS, pero no el procedimiento gubernativo o reglamentario.

       El instituto recurrente precisa que la vía gubernativa es un procedimiento que se sigue ante la administración para que ella misma controle la legalidad de sus actos y dice que esa vía se compone de tres tipos de recursos: reposición, apelación y queja, cuyo agota­miento es indispensable para acudir a la vía jurisdiccional o vía de acción; y que en el presente juicio el Tribunal conside­ró agotada la vía guberna­tiva cuando ella apenas empezaba, o sea, cuando el accionante apenas tenía en sus manos un acto presunto que ponía fin a una actuación administrativa por la operancia del silencio administrativo negativo respecto de una petición.

       Sostiene el instituto recurrente que la comproba­ción de la operancia del silencio administrativo y por consiguiente del acto presunto de la administración le habría permitido continuar al actor con los recursos de la vía gubernativa ante el ISS para obtener el reconocimiento de su pensión, evitando el desgaste del aparato jurisdic­cional que seguramente no habría tenido que intervenir, lo que muestra que al afiliado demandante no se le negó la prestación, puesto que no la pidió.

       De otro lado argumenta que prevalecen -en la materia del procedimiento gubernativo- las normas del CCA sobre las normas de la ley 90 de 1946 y sobre los artículos 6o. y 7o. de la ley 24 de 1947 porque son posteriores y porque buscan realizar uno de los principios rectores del derecho procesal cual es el de la economía procesal que solo se logra en la medida en que se agoten las instancias y se le de a la administración la posibilidad de auto control de sus actos.

       El instituto recurrente concluye este primer tema diciendo que el Tribunal infringió el artículo 6o. del CPC pues no se cumplió el procedimiento gubernativo o reglamen­tario establecido.

       Sobre el tema de la prueba de la incapacidad para laborar de los trabajadores afiliados al Seguro Social dice el instituto recurren­te que la sentencia del Tribunal hizo una indebida interpretación del Decreto 758 de 1990 contentivo del reglamento general del Seguro Social de invalidez, vejez y muerte, estatuto con el cual el Seguro reglamentó todo el trámite que deben cumplir sus afiliados para acceder a las pensiones por invalidez, vejez o muerte.

       Asegura que esas normas, por ser especiales, priman sobre las generales del CST cuando se trate de situaciones semejantes, ya que las relaciones del Instituto con sus afiliados deben solucionarse a la luz de los reglamentos del ISS, por lo que no resulta coherente el otorgamiento de la pensión de invalidez que fija el decreto 758 de 1990 con base en trámites establecidos por otras normas, y por ello el juez debe aplicar una misma fuente normativa durante todo el razonamiento legal y no como ocurrió en la sentencia que se impugna, en la cual el fallador varió los requisitos establecidos por el ISS para acceder a la pensión de invalidez en estos dos aspectos:

       1. Al calificar la invalidez del demandante con base en el dictamen del médico laboral del Ministerio de Trabajo y no con el dictamen del médico laboral del Instituto de los Seguros Sociales, como lo prevé el artículo 7o. del Decreto 758 de 1990, que solo da validez a la calificación efectuada por los médicos laborales del Instituto.

       2. Al pasar por alto que el perito médico del Ministerio de Trabajo calificara la pérdida de la capacidad laboral con base en la tabla de incapacidades establecida por el artículo 209 del CST, que es sustancial­mente distinta a la del ISS, según el decreto 3170 de 1964 en sus artículos 18 y 19.

       CONSIDERACIONES DE LA CORTE

       La demanda de casación pasó por alto la formula­ción del alcance de la impugnación, especial requisito que debe contener ese escrito según exigencia que hace el artículo 90 del CPL y que en este caso tenía especial importancia, pues con el primero de los dos temas que propone el cargo el impugnador alega que en este juicio la parte demandante no agotó cabalmente la vía gubernativa, por lo cual y según sea el criterio que se tenga sobre las consecuencias de una omisión de esa naturaleza, bien esa irregularidad puede generar la ausencia de un presupuesto procesal que se resuelve con un fallo formal o inhibitorio o bien puede dar lugar a la nulidad de lo actuado; además y como también el instituto recurrente le objeta al sentenciador el haber recurrido a un medio probatorio no idóneo para establecer el grado de incapacidad laborativa del demandante, bien pudiera pensarse que, en contradicción con el otro tema, la parte recurrente aspira a una senten­cia de fondo y absolutoria.

       Siendo el alcance de la impugnación el petitum del recurso extraordinario de casación, vale decir, la determinación de lo que aspira a obtener el recurrente con la quiebra de la sentencia, su ausencia impide el examen de fondo del recurso.

       No fue ese el yerro exclusivo del impugnador, que al sostener que el Tribunal confundió el derecho de petición con el agotamiento de la vía gubernativa conside­ró, pero equivocadamente, que en esa confusión estuvo la interpretación errónea del artículo 6o. del CPL, cuando lo cierto es que el planteamiento que hizo el Tribunal, cuando dijo que el escrito mediante el cual el demandante le solicitó al Seguro Social era suficiente para agotar la vía gubernativa, si fuese errado no es un yerro que implique violación de la dicha norma procesal en la modalidad de la interpretación errónea, por lo cual también por este otro aspecto el cargo se exhibe defectuoso.

       Aunque los defectos que exhibe la demanda de casación y el propio cargo implican su desestimación, debe la Sala hacer estas dos observaciones:

       1. Como el demandante pretendió el reconocimiento de la pensión de invalidez y estuvo afiliado al Seguro Social, para que se entendiera agotada la vía gubernativa no le bastaba formular una reclamación simple de ese derecho, pues como lo dice con acierto el impugnador, el sistema de calificación de la invalidez de un trabajador establecido por el decreto 758 de 1990 hace necesario que el trabajador se someta a los exámenes médicos y que su eventual inconformidad con una negativa a calificar su estado de invalidez se canalice a través de los medios de impugnación que reconoce ese estatuto, de manera que no es posible, sin que ese trámite obvio se halla cumplido, iniciar una demanda contra el Seguro Social.

       2. La incapacidad para laborar puede ser estable­cida en juicio por medio de un dictamen pericial provenien­te del médico especialista del Ministerio de Trabajo. Sobre este aspecto la Corte Suprema ha emitido varios pronuncia­mientos. Así, en sentencia del 16 de abril de 1993, expediente 5673, dijo esta Corporación:

       "No interpretó erróneamente el Tribunal las normas con las cuales la recurrente integra la proposición jurídica del cargo, pues, conforme lo explicó la Corte es­tu­diando el mismo punto de derecho aun cuando en relación con otros precep­tos, las disposiciones internas que expide el Instituto de Seguros Sociales sólo gobiernan el régimen adminis­tra­tivo de la entidad para califi­car las incapacidades de sus afiliados; pero lo referente a la valora­ción de las pruebas en caso de debate judicial está regulado por el artículo 61 del CPT, en donde se abolió la tarifa legal de pruebas y se consagró el sistema de la sana crítica, también llamado de la persuasión racio­nal.

       "Así se expresó la Sala:

       "'El recto entendimiento del artículo 27 del    Acuer­do 536 de 1974, aprobado por el Decreto 770 de 1975, sobre reglamento general del se­guro de enfermedad y maternidad que pre­cep­túa que las 'únicas pruebas de carácter médico valederas serán las que expidan los servicios médicos del Instituto' es norma que gobierna el régimen administrativo de la en­ti­dad de seguridad social para calificar las incapa­ci­dades de sus afiliados pero inaplicable en el régimen probatorio del procedimiento laboral.

       "'En el sistema de la sana crítica que informa el artículo 61 del CPL en armonía con el 175 del CPC, que faculta además al juez ordenar y practi­car pruebas que regulan medios seme­jan­tes, según su prudente juicio, la regla li­mi­tativa transcri­ta en materia probatoria como si se tratase de hecho o acto que requiere prueba solemne, es decir, que únicamente son pertinentes las proban­zas que sean autori­zadas por los médicos del ISS, no es de recibo en los procesos laborales en donde se admiten todos los medios probatorios establecidos por la ley, con la salvedad de que la pericia sólo tendrá lugar cuando el juzgador estime que debe designar un experto o acudir a los médi­cos de la Sección de Medicina e Higiene del Ministerio del Trabajo y, en su defecto, por los médicos legistas que los auxilie en asun­tos que requieran conocimientos especiales, regulada su práctica por los principios de publicidad y contradicción, como garantía plena para los litigantes en la solución de los conflictos jurídicos que debe resolver la jurisdicción del trabajo, actividad que so­la­mente tiene operancia jurídica en juicio ri­tua­do con arre­glo a las formalidades propias del debido proceso'" (sen­tencia de 6 de mayo de 1.992, Rad. 4832).

       La jurisprudencia anterior ha sido ratificada en varias sentencias de la Corte, como por ejemplo, las proferidas el 5 de diciembre de 1995 (Rad. 8014) y el 9 de febrero de 1996 (Rad. 8024).

       En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, admi­nis­trando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida el 19 de octubre de 1995 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en el juicio que Carlos Alberto Rivera Valdés adelantó contra el Instituto de Seguros Sociales y el Hotel de Turismo Guadalajara S.A.

       Sin costas en el recurso extraordinario.

       COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVA­SE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

FRANCISCO ESCOBAR HENRIQUEZ  JOSE ROBERTO HERRERA VERGARA

RAFAEL MENDEZ ARANGO          JORGE IVAN PALACIO PALACIO

GERMAN G. VALDES SANCHEZ            RAMON ZUÑIGA VALVERDE

       LAURA MARGARITA MANOTAS GONZALEZ

       Secretaria

Rad. 8558