CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACION LABORAL

MAGISTRADO: DR. JOSE ROBERTO HERRERA VERGARA

Radicación No. 2312

Acta No. 40

Santa Fe de Bogotá D. C., Septiembre doce (12) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Resuelve la Corte la impugnación formulada por Efren Ocampo contra el fallo de tutela proferido por la Sala Civil Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia el 23 de agosto de 1996.

ANTECEDENTES

1.- Efren Ocampo acudió a la acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos consagrados en los artículos 16, 24, 27 y 44 de la Constitución Política    -libre desarrollo de la personalidad, libertad de locomoción y residencia, libertad de enseñanza y derechos fundamentales de los niños- por cuanto “una autoridad, no sabemos si el Alcalde Especial de Florencia, o el Gobernador del Departamento, o el Presidente de la República; o el Comandante del departamento de Policía Caquetá, o el Comandante de la Brigada No. 12, o el Ministro de Defensa Nacional, mandó construir cercas de alambre de púas en sitios neurálgicos de esta ciudad, impidiendo el libre tránsito de las personas, especialmente por el parque Santander...”.

Considera el accionante que se le están violando los citados derechos fundamentales constitucionales tanto a él, como a su compañera permanente y a su hijo menor, quien “ya no podrá volver al parque a recrearse, a aprender, a desarrollar su personalidad...”(fl. 1).

En diligencia de ampliación de la solicitud de tutela reitera que “de manera excesiva se han tomado medidas preventivas hasta el punto de impedir totalmente el libre tránsito de cuaqluier (sic) ciudadano o ser humano, incluidos los menores, por el parque Santander que es un espacio público, apto para la recreación de los menores para el aprendizaje respecto del medio ambiente, respecto de conceptos culturales...” (fl. 6).

2.- En primer término, estimó el Tribunal que la compañera permanente del accionante, cuyos derechos él también pretende proteger, carece de “legitimidad jurídica” en esta acción por cuanto se halla en condiciones de promover su propia defensa. En cuanto a los derechos invocados por el actor en su propio nombre y en el de su hijo menor resolvió denegar la tutela solicitada por considerar que “el procedimiento utilizado por la fuerza pública en el caso presente, es plenamente válido” toda vez que de lo que se trata es de mantener controlado el orden público “dada la grave situación que atraviesa nuestro departamento con ocasión de las medidas dictadas por el Gobierno Central, entre otras, las contenidas en el Decreto 717 de 1996...”(fl. 27).

3.- En el escrito de impugnación el peticionario hace nuevamente énfasis en que el parque en cuestión es un lugar “para la recreación y la cultura de los niños”, e insiste en que se le tutelen los derechos que considera vulnerados (fl. 44).

SE CONSIDERA

Estima la Corte improcedente la solicitud de pruebas adicionales en esta instancia impetrada por el actor por cuanto para los efectos de la presente decisión, la inspección judicial practicada por el Tribunal, los documentos y demás pruebas que obran en el expediente son suficientes para esclarecer si le asiste el amparo pretendido.

Como cuestión previa se estudia el aspecto procesal relacionado con la legitimación del sujeto activo de la tutela, en cuanto el ciudadano Efren Ocampo, ejercita la referida acción en nombre de su compañera permanente  Gladis Ledesma Figueroa y de su menor hijo Rainero Felipe Ocampo Ledesma de 5 años de edad, al respecto se consigna:

De conformidad  con el decreto 2591 de 1991 -artículo 10-, la acción de tutela puede ser ejercida:

“…en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en alguno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante, los poderes se presumirán auténticos.- También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales”.

La transcripción que antecede indica que la acción de tutela puede ejercitarse en dos formas: a) Directamente y b) a través de representante; en este segundo evento esa agencia se faculta cuando se da la condición de “imposibilidad del titular”; por tanto quien ejercita la acción a nombre de un tercero, además de mencionarlo expresamente, debe exponer los hechos y demostrar las circunstancias impeditivas; y ocurre que en el sub judice el accionante simple y llanamente se tomó la vocería de su compañera permanente y no adujo condición alguna y menos hizo referencia a elemento probatorio de ninguna naturaleza.

Por tanto, en el caso presente el actor no está habilitado para ejercitar la acción de tutela a nombre de Gladis Ledesma Figueroa, al no estar acreditada la imposibilidad de ésta para promover su propia defensa. Situación diferente acontece con el menor Felipe Ocampo Ledesma, a quien por ley se le otorga la representación en el padre (código de procedimiento civil artículo 44, modificado por el decreto 2282 de 1989, artículo 1°, numeral 16, en concordancia con el código civil, artículo 39). 

El ciudadano Efren Ocampo estima que “el encerramiento” del parque Santander de Florencia y la prohibición de circular, violan el derecho de recreación y educación del menor Felipe Ocampo Ledesma, aseveración que no corresponde a la realidad por las siguientes razones:

a) La Constitución Política  -artículos 44 y 52- consagra como obligación del Estado procurar la educación, cultura y recreación a los niños. Dentro de esta concepción se convierte en su ineludible obligación el proporcionar los medios y recursos para brindar el logro de estas metas, lo cual implica entre otros aspectos el tomar las medidas preventivas para que esos derechos no sean quebrantados cuando se dan circunstancias especiales como las desarrolladas en Florencia  -Caquetá- en agosto 7 de 1996.

Es decir, si bien las medidas de seguridad tomadas por el Consejo de Seguridad con base en la Ley 136 de 1994, restringieron temporalmente algunos eventuales derechos, son proporcionalmente inferiores en sus efectos limitativos frente a su protección real y a la necesidad de velar por la integridad física del menor  y de la población de Florencia en circunstancias de notorio deterioro del orden público.

Censurable habría sido el que la administración, conocedora de posibles alteraciones del orden público, hubiese permanecido inerme sin tomar ninguna medida previsiva; ello so pretexto de que el hijo del actor se vea privado de “volver al parque a recrearse, a aprender, a desarrollar su personalidad…, conocer la historia patria, la zoología, el medio ambiente, las reglas de urbanidad….”, etc.; porque estos objetivos se logran dentro de un ambiente de tranquilidad y paz y sólo se les impidió por pocos días disfrutarlos en espera de recuperar las circunstancias propicias.

b) El mandato supralegal -artículo 44 de la C.P.-, consagra de manera enfática los varios derechos de los niños imponiendo además de la concesión de éstos la obligación solidaria de la familia, la sociedad y el Estado; es decir implanta una protección de los diferentes estamentos con fundamento filosófico en la incapacidad del niño para defenderse por sí solo del medio social.

Entonces, las medidas de seguridad verificadas en desarrollo de inspección judicial por el juzgador de primera instancia, constituyeron un instrumento prevalente frente al ejercicio del derecho de recreación, el contacto con la naturaleza y el intercambio cultural, pero a la vez son desarrollo de esa protección especial que debe brindar el Estado a los niños. Además, no debe pasar desapercibido que con esa misma conducta estatal se estaban protegiendo los bienes de uso público (parques), en ejercicio de facultades constitucionales. (Constitución Nacional artículos 63, 82, 102, Ley 9 de 1989, artículo 5°).

Las razones consignadas indican que los derechos del niño no se vieron quebrantados con las medidas de seguridad tomadas provisionalmente en el parque Santander de Florencia -Caquetá-, por tanto no hay derecho fundamental violado que amparar.

Tampoco encuentra la Sala violación al derecho al libre desarrollo de la personalidad, como lo pretende el impugnante, por cuanto no guarda una relación directa con las medidas adoptadas y si bien mediante él se reconocen los atributos de la personalidad en el ámbito jurídico, dicho derecho no tiene una connotación de absoluto, porque su alcance está condicionado al respeto al orden jurídico y a los derechos de los demás.

De otra parte, la doctrina constitucional colombiana desarrollada desde la expedición de la Carta Política de 1991, estima que el carácter fundamental de un derecho adquiere mayor o menor importancia, no en cuanto se encuentre enlistado en la Carta, sino respecto de su naturaleza jurídica y a las circunstancias de tiempo, modo y lugar que según el caso lo rodean.

Así mismo, cuando por esas circunstancias se presentan interferencias entre derechos de rango fundamental, es preciso acudir al análisis contextual y a los principios de prevalencia, proporcionalidad y ponderación que implican que las restricciones de ciertos derechos de esa estirpe, se tengan que hacer en lo estrictamente necesario para recobrar otros superiores que se encuentren vulnerados o amenazados.

En el caso particular del derecho de locomoción o tránsito consagrado en el artículo 24  de la Constitución  Política, es preciso advertir, como en otras ocasiones lo ha hecho la Corte Constitucional, que la República de Colombia ratificó mediante la Ley 74 de 1968 las disposiciones atinentes a ese derecho en particular, consagradas en los “pactos internacionales de derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos”, así como en el Protocolo Facultativo respectivo, los cuales fueron aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación unánime, en la ciudad de Nueva York, el 16 de diciembre de 1966.

En la parte III, del artículo 12 de esa normatividad se dispuso que “Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él ….”, pero allí mismo se hace la salvedad de que tales restricciones sí son procedentes “…. cuando éstas se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos  y libertades de terceros y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente pacto”.

Lo anterior significa que las autoridades administrativas y en general todas las ramas del poder público tienen la obligación de ponderar y valorar de acuerdo con las circunstancias sociológicas y concretas de cada región, el alcance del derecho fundamental de tránsito, cuando otros derechos de esa naturaleza como la vida misma de los habitantes o los bienes públicos se encuentran en grave situación de riesgo frente a movimientos sociales o de otro orden que por su magnitud se puedan desbordar, frente al control de  los dirigentes o de las propias autoridades públicas.

Por tanto, no reviste la misma gravedad el impedir a un ciudadano, según las medidas policivas del caso, transitar hacia una entidad bancaria para cumplir con sus obligaciones comerciales, o llevar a su hijo menor y a su compañera permanente a recrearse en un parque -como son algunos de los derechos invocados por el accionante-, que permitir que una muchedumbre se tome, con alto riesgo para la población,  una ciudad entera o lugares de uso público, como son aquellos destinados a la recreación de sus habitantes.

Desde luego, que restaurada la calma en la región, cobra plena vigencia el derecho a transitar en paz; pero como lo cierto es que en los actuales momentos en el departamento de Caquetá existen circunstancias de modo, tiempo y lugar, transidas por conflictos sociales y de orden público, resulta absurdo por lo menos, aspirar a superar esa situación de palmaria anormalidad acudiendo a los mecanismos de la tutela, porque en esas circunstancias los aparentes titulares de la acción, de obtener su objetivo, correrían el riesgo de sacrificar o poner en peligro sus propios derechos fundamentales o los de sus congéneres, que para el Estado son bienes jurídicos que por ocupar un sitial preminente en la jerarquía constitucional, está en la obligación de amparar primordialmente, y por esa razón se ve obligado a limitar aquellos derechos que no son absolutos y en cambio sí susceptibles de restricción, cuando en casos como  el presente se está frente a un hecho notorio de gran magnitud como son los nutridos movimientos de personas provenientes de muchas regiones del país.

El Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades de conmoción interior expidió el decreto 717 de 1996, con el fin de prevenir la ocurrencia de hechos violentos y “para que la fuerza pública pueda reaccionar en forma inmediata ante los mismos y desarrollar de la mejor manera sus acciones militares”, y por medio del decreto 871 del mismo año delimitó como zona especial de orden público, entre otros departamentos, el de Caquetá, con el fin de aplicar medidas específicas para conjurar las causas de perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos.

Tales decretos, cuya exequibilidad declaró la Corte Constitucional, salvo las escasas expresiones declaradas inexequibles, tienden a preservar el orden público especialmente en algunas zonas del país en que se ha visto turbado por la ocurrencia de diversas situaciones que han pretendido desbordar el marco institucional.

Por otro lado, como consta en el acta (fl. 15) de la reunión extraordinaria del Consejo de Seguridad de Florencia realizada el 5 de agosto de 1996 “para analizar, estudiar y tomar medidas en relación con la protesta campesina, por la erradicación de los cultivos ilícitos, que se viene presentando en el Departamento del Caquetá”, se dispuso la adopción de una serie de medidas tendientes a evitar la perturbación de la tranquilidad ciudadana, entre ellas la vigilancia permanente y el cierre transitorio de parques.

Esas medidas dictadas tanto por el Gobierno Nacional, como por las autoridades municipales y militares de Florencia son de carácter preventivo y antes que configurar per se una transgresión de los derechos constitucionales fundamentales, se enderezan a garantizar la integridad de la población civil, que desde luego no puede verse expuesta a los peligros que implica situarse en medio del eventual fuego cruzado, por lo que resulta absolutamente menester que las autoridades competentes procuren despejar las zonas sobre las cuales exista un temor fundado y objetivo de ocurrencia de situaciones mutantes del corriente discurrir de las actividades ciudadanas, de suerte que la restricción de la circulación de personas y vehículos, retenes militares, salvoconductos o el cierre de parques y otros bienes de uso público en épocas de anormalidad extrema, como las que han padecido recientemente varias poblaciones del país, no solo no constituyen un quebrantamiento de los derechos fundamentales sino que se erigen en un instrumento indispensable de seguridad colectiva, y por tanto no le es dable a los jueces de tutela, mediante un equivocado entendimiento de sus facultades y so pretexto de poderes que ni la Constitución ni la ley les confieren el obstruir las medidas preventivas de la fuerza pública y demás autoridades legítimamente constituidas conducentes a resguardar la seguridad y convivencia ciudadana.

No puede perderse de vista que con arreglo a la Constitución Política -189-4- corresponde al Presidente de la República conservar en todo el territorio nacional el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, para lo cual tiene la obligación de adoptar todas las medidas que le confiere el ordenamiento positivo las que deben aplicarse de manera inmediata -296 ibídem- y prevalecen sobre las de otras autoridades administrativas. Pero es claro que el ejercicio eficaz de tan trascendental responsabilidad no puede estar interferido por la actuación judicial desbordada del marco constitucional de la tutela, que si bien es un instrumento necesario frente a  la arbitrariedad estatal, no puede sustituir al ejecutivo en la evaluación de las medidas preventivas en materia de orden público, tendientes a prevenir o combatir acciones de violencia y máxima crueldad, especialmente en aquellos lugares del país que afrontan una situación de grave desorden y aflicción social.

La prosperidad de tutelas infundadas, en materias tan delicadas que afectan el orden público y el bienestar de la comunidad, con injerencia indebida en cuestiones colectivas, no sólo desbordan los cauces constitucionales y la teleología del instituto, sino que resienten gravemente su prestigio.

Naturalmente, se estará en presencia de cuestión bien distinta si, ya no en relación con las medidas preventivas citadas, sino con ocasión del ejercicio que de esas potestades realicen las autoridades, se incurre por algún miembro de la fuerza pública en atropellos o desmanes contra civiles indefensos que no son promotores ni hacen parte activa de situaciones conflictivas al margen de la ley, o se destruyen los bienes de uso público, pues en esos casos será necesario examinar cada situación en concreto para determinar si tales actuaciones pueden constituir un uso indebido o ilícito de los poderes, o una extralimitación de los mismos, y  si serían violatorias de derechos fundamentales y susceptibles de tutela mediante esta acción excepcional.

Por todo lo anotado, acertó el Tribunal en su decisión denegatoria de los derechos invocados en el escrito de tutela, al concluir que su ejercicio en verdad no se vio lesionado por las acciones dispuestas por el Consejo de Seguridad de Florencia porque tales medidas se tomaron en beneficio de todo el conglomerado social y cumplieron el cometido constitucional de las autoridades de la República que están “instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” (Art. 2º. C.P.).

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero: Confirmar la sentencia dictada el veintitrés (23) de agosto de 1996 por la Sala Civil Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia.

Segundo: Comunicar al interesado en la forma prevista por el artículo 32 del decreto 2591 de 1991.

Tercero: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese y Cúmplase.

JOSE ROBERTO HERRERA VERGARA

FRANCISCO ESCOBAR HENRIQUEZ                    RAFAEL MENDEZ ARANGO

JORGE IVAN PALACIO PALACIO                GERMAN  G. VALDES SANCHEZ

FERNANDO VASQUEZ BOTERO                         RAMON ZUÑIGA VALVERDE

LAURA MARGARITA MANOTAS GONZALEZ

                                          Secretaria