SALA DE CASACION LABORAL
Radicación No. 11739
Acta No.34
Magistrado Ponente: Doctor LUIS GONZALO TORO CORREA
Santafé de Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Se resuelve por la Corte el recurso extraordinario de casación interpuesto por el apoderado de MARIA IRENE MONTES OTALVARO contra la sentencia del 21 de septiembre de 1998, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en el juicio seguido por la recurrente contra las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN y el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.
A N T E C E D E N T E S
Demandó la señora Montes Otálvaro ante el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín para que, previo el trámite del proceso ordinario laboral de primera instancia, se condenara a Empresas Públicas de Medellín a reconocerle “pensión de jubilación” a partir del 23 de diciembre de 1993, en cuantía equivalente al 85% “de la suma percibida por la beneficiaria… en el año de servicio… comprendido entre el 23 de diciembre de 1992 y el 23 de diciembre de 1993”; o en las condiciones a que tuviere derecho de acuerdo a lo que resulte probado en el proceso; y a pagársela desde la fecha del retiro (20 de octubre de 1996), por lo que demanda el pago de las mesadas desde esta última fecha hasta el momento en que se efectúe el pago incluyendo los aumentos de ley, los intereses moratorios y la indexación de cada mesada desde su causación hasta el momento del pago real.
Pide además “que se condene… a aumentarle, mes a mes, la mesada pensional en proporción a lo que ella ha de pagar en razón de las cotizaciones por salud…, en las condiciones establecidas por el artículo 143 de la ley 100 de 1993”. Y que se declare “para todos los efectos legales, que el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES aún no está obligado a reconocer derecho pensional alguno en favor de la demandante…ya que tal obligación sólo surgirá a su cargo el día futuro en que dicha demandante llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) años”. Y que se impongan a la demandada las costas del proceso.
Funda sus peticiones en que trabajó al servicio de EE.PP. de Medellín del 4 de octubre de 1965 al 20 de octubre de 1996, en total 11.280 días, período superior a los 25 años. Que como nació el 24 de abril de 1946, conforme al art 146 de la ley 100 de 1993 y los Acuerdos 082 de 1959, 034 de 1970 y 060 de 1975 del Concejo de Medellín, tiene derecho a una pensión especial de jubilación equivalente al 85% del promedio devengado en el año de servicio comprendido entre el 23 de diciembre de 1992 y la misma fecha de 1993 en la cual se causó el derecho, a cargo exclusivamente de EE. PP. de Medellín, no obstante lo cual ésta entidad le negó la pensión aduciendo que a su cargo y “en beneficio de la peticionaria no ha surgido derecho pensional alguno”.
Informa que cotizó para el ISS más de 1.600 semanas y que, no obstante que no ha cumplido los 55 años de edad, el ISS, mediante Resolución 3315 del 31 de marzo de 1997, le reconoció pensión de vejez en cuantía de $905.812 con retroactividad al 11 de octubre de 1996. (fls 3 a 24 y 73 del primer cuaderno)
El Instituto de Seguros Sociales responde al libelo introductor admitiendo que en documentación que reposa en la carpeta de esa entidad aparecen las fechas de ingreso y de egreso de la actora indicadas en la demanda como trabajadora al servicio de EE. PP. de Medellín, así como su registro civil de nacimiento en la fecha también allí indicada; admite que el 23 de diciembre de 1993 la actora contaba más de 25 años de servicio y tenía más de 45 años de edad; que es verdad que EE. PP. de Medellín afilió a todos sus trabajadores al ISS el 30 de junio de 1995, entre ellos la demandante, a quien también tuvo afiliada durante el lapso comprendido del 1º de enero de 1967 al 1º de julio de 1987; y que, mediante la resolución 3315 del 31 de marzo de 1997, le reconoció pensión de vejez a partir del 11 de octubre de 1996, en cuantía inicial de $905.812, aclarando que ello obedeció a la petición de la actora del 25 de septiembre de 1996; explica que el reconocimiento se hizo “de conformidad con el artículo 36 de la ley 100 de 1993, ley 33 de 1985 y ley 6 de 1945, para lo cual las Empresas Públicas de Medellín debieron reconocer al ISS un bono pensional; agrega:
“Además el artículo 44 inciso final del Decreto 1748 de 1995 y el articulo 13 del Decreto 1474 de 1997 disponen que : ‘Las pensiones establecidas por una norma de inferior categoría a una ley, serán reconocidas por el I,S,S, como pensiones compartidas de conformidad con la ley y los reglamentos de ese instituto a este respecto y, por tanto, el mayor valor de la pensión derivado de ordenanza, acuerdo, pacto, convención, laudo o cualquiera otra forma de acto o determinación administrativa, estará a cargo del empleador’”
Por lo anotado considera que al ISS no ha debido demandarse. (fls 87 a 90 del primer cuaderno)
De su parte, Empresas Públicas de Medellín, responde que se atiene a lo que aparezca en los archivos de la entidad sobre los hechos de la demanda, a la vez que propuso las excepciones de inepta demanda, falta de legitimación en la causa por pasiva, subrogación en el riesgo de vejez a cargo del Seguro Social, inaplicabilidad de los acuerdos municipales a la misma entidad, incompetencia de jurisdicción, prescripción, falta de causa y carencia de acción. (fls 93 a 99)
Surtido el trámite de la primera instancia, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín profirió sentencia con fecha 11 de agosto de 1998, absolviendo a las demandadas “de todos los cargos formulados” y con costas a cargo de la parte actora. (fls 428 a 435). Apeló esta última y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, mediante el fallo recurrido en casación, revocó la decisión de primer grado para, en su lugar, inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo. (fls 487 a 496)
EL FALLO DEL TRIBUNAL
Expresa que, no obstante el texto de la ley 362 de 1997, debe estudiarse si la vinculación de la actora estuvo regida por un contrato de trabajo o si se trata de una relación legal y reglamentaria; pues la norma general es que la jurisdicción del trabajo está instituida para decidir los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo y sólo por excepción conoce de las controversias de los empleados públicos con el Estado. Que según el hecho 5° de la demanda, la actora se desvinculó de Empresas Públicas de Medellín el día 20 de octubre de 1996, cuando aun tenía la condición de empleada pública, pues solamente en 1997 ocurrió la transformación de dicha entidad en empresa industrial y comercial del Estado. Por tanto y como la accionante demanda en su condición de empleada pública, y no por haber sido trabajadora oficial vinculada por contrato de trabajo, la sentencia debe ser inhibitoria, ya que falta el presupuesto procesal de la “demanda en forma, puesto que no se adecuó la competencia, en virtud de la cual debía conocer esta jurisdicción”.
EL RECURSO EXTRAORDINARIO
Lo interpuso el apoderado de la parte demandante. Concedido por el Tribunal y admitido por ésta Sala de la Corte, se procede a decidirlo, previo el estudio de la demanda correspondiente, así como del escrito de réplica oportunamente introducido a la actuación.
ALCANCE DE LA IMPUGNACION
Dice:
“…me propongo obtener que la Corte Suprema de Justicia, en su Sala de Casación Laboral, CASE TOTALMENTE la sentencia objeto del recurso para que al proferir la sentencia que ha de sustituir la anulada, y previa REVOCATORIA DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA, profiera sentencia en la cual se acojan las pretensiones de la demanda. SUBSIDIARIAMENTE … que …al decidir el recurso de casación …CASE TOTALMENTE la sentencia proferida… en segunda instancia y… ordene que el proceso sea remitido al TRIBUNAL SUPERIOR DE MEDELLIN, SALA LABORAL, para que ésta cumpla con su obligación constitucional y legal de dirimir el conflicto en segunda instancia mediante una sentencia de mérito ya que los errores en que incurrió al proferir una sentencia de inhibición no vinculan ni la exoneran de cumplir con sus obligaciones”
Para el efecto, y con apoyo en la causal primera del recurso de casación laboral, la censura plantea cuatro cargos así:
PRIMER CARGO
Por la vía directa acusa el fallo del Tribunal por interpretación errónea del artículo 1 de la ley 362 de 1997, que modificó el art 2 del CPL; infracción directa de los arts 22 de la ley 6ª de 1945; 10 del decreto 2767 de 1945; 13 de la ley 33 de 1985; 12, 13, 15, 52,128 y 273 de la ley 100 de 1993; 1, 2, y 3 del decreto 691 de 1994; 4, 9, 11, 15, 34, y 40 del decreto 692 de 1994; 1, 2, 8, y 20 del decreto 1888 de 1994; 3, 4, 5, y 15 del decreto 1068 de 1995; 17 y 41 de la ley 142 de 1994; 2, 29, 53, 128 y 229 de la Carta Política; aplicación indebida de los arts 5 del decreto 3135 de 1968; 292 y 293 del decreto 1333 de 1986; 21 y ss de la ley 72 de 1947; 75 del decreto 1848 de 1969. Y como consecuencia de lo anterior, la violación por infracción directa de otras disposiciones también individualizadas en la proposición jurídica.
DEMOSTRACION
Expresa la impugnación que el art 146 de la ley 100 de 1993 estableció en beneficio de los servidores de las entidades territoriales, departamentos, municipios, y organismos descentralizados del mismo orden territorial, el derecho a pensionarse con base en las disposiciones preexistentes cuando ya tenían situaciones jurídicas definidas conforme a normas municipales o departamentales extralegales, o habían ya cumplido los requisitos de tales disposiciones, o las cumplieron dentro de los dos años siguientes.
Además, que la misma ley 100 deroga “toda norma legal que contemple, establezca o haga relación a la subrogación del riesgo de vejez por el Instituto de Seguros Sociales, subrogación que , por ser contraria, ha quedado derogada en virtud de las disposiciones de esta nueva ley”.
Considera que para los servidores de Empresa Públicas de Medellín “las condiciones de edad, tiempo de servicio y cuantía de la pensión nueva establecida por la ley están fijadas en el Acuerdo Municipal N° 82 de 1959…”.
Anota que la demandante trabajó para la mencionada entidad del 4 de octubre de 1965 al 20 de octubre de 1996, en total 11.280 días y nació el 24 de abril de 1946; o sea que el 23 de diciembre de 1993, cuando entró en vigencia la ley 100, contaba con 25 años de servicio y más de 45 años de edad, por lo que adquirió “un primer derecho pensional” de entre los varios establecidos por la norma legal en cita: el derecho a percibir de las Empresas Públicas de Medellín una pensión ESPECIAL de jubilación mensual y vitalicia, en cuantía equivalente al 85% de la remuneración percibida en el año “inmediatamente anterior a su causación, el comprendido entre el día 23 de diciembre de 1992 y el 23 de diciembre de 1993”, y desde ese momento se hizo exigible; que este era un derecho adquirido para el 1° de julio de 1995 cuando entró en vigencia la ley 100 para los empleados de las entidades territoriales.
Que, fuera de los aumentos legales, la demandante tiene derecho a los de los Acuerdos 34 de 1970 y 60 de 1975; y, de conformidad con el art 143 de la ley 100, como pensionada con anterioridad al 1° de enero de 1994, tiene derecho al reajuste mensual allí establecido.
Observa que E.E.P.P. de Medellín, afilió a sus trabajadores al ISS a partir del 18 de julio de 1977, pero luego reasumió las prestaciones asistenciales y económicas de aquellos y desde entonces reconoció las pensiones de jubilación directamente sin aducir subrogación; pero desde la ley 100 (julio 1°de 1995), volvió a afiliar a sus servidores al ISS, la que en el caso de la demandante es contraria a la ley porque “ya había adquirido el status de pensionada” desde el 23 de diciembre de 1993; entonces no era “cotizante obligatoria del Sistema de Seguridad Social Integral” (art 23).
Que el ISS, mediante Resolución N° 3315 del 31 de marzo de 1997, reconoció a la actora pensión con cuantía de $905.812,oo con retroactividad al 11 de octubre de 1996. Y la empresa demandada le negó la pensión de jubilación por resolución N°168 del 20 de julio de 1997 aduciendo que “en beneficio de la peticionaria no ha surgido derecho pensional alguno que se encuentre a cargo de las Empresas Públicas de Medellín…” (fls 3 a 24)
Considera errada la interpretación que hace el Tribunal del art 1° de la ley 362 de 1997 porque le recorta en sus alcances, le deja con una comprensión mínima y “le disminuye en su real contenido atributivo de jurisdicción a la jurisdicción laboral al dejar por fuera de su conocimiento todas las controversias que surjan con motivo de la Seguridad Social Integral, controversias éstas que, en su sano entendimiento de la norma, a ella le corresponde dirimir por mandato expreso de la norma en cita que, para hacerlo, hubo de modificar el inicial estado de cosas establecido en la norma modificada”.
La modificación introducida de que compete a la jurisdicción ordinaria laboral conocer “de las diferencias que surjan entre las entidades públicas y privadas del régimen de seguridad social integral y sus afiliados”, es para producir algún efecto y no para que continuara entendiéndose única y exclusivamente en su inicial contenido atributivo de jurisdicción.
Lo concerniente a la calidad de entidad de régimen de la seguridad social integral no conlleva la idea de empleado oficial de sus afiliados. El art 10 del D. 2767 de 1945 facultó a los departamentos, intendencias, comisarías y municipios para que organizaran instituciones de previsión social similares a la caja nacional de previsión social de los trabajadores y empleados nacionales y advirtió que mientras no las constituían “la totalidad de sus bienes y rentas se considerarían afectos al pago de las correspondientes prestaciones sociales”.
Posteriormente la ley 62 de 1947 repitió la advertencia para el evento de que el empleado o trabajador no estuviese adscrito a una caja o institución de previsión social, la cancelación de la pensión a cargo de la entidad oficial que fungía como patrono.
Similar regulación estableció el D. 1848 de 1969 repitiéndose el esfuerzo legislativo encaminado a que el reconocimiento y pago de las obligaciones surgidas en beneficio de los empleados y trabajadores oficiales “quedaran a cargo de entidades especialmente creadas para tales efectos”. Pero ante la realidad de que hubo multitud de entidades territoriales que jamás constituyeron cajas de previsión social, el art 13 de la ley 33 de 1985 dispuso:
“Se entiende por Cajas de Previsión las entidades del orden nacional, departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, que por la ley, reglamento o estatutos, tengan entre otras, la función de pagar pensiones a empleados oficiales de cualesquiera de dichos órdenes…”.
Entonces, interpreta el recurrente, las entidades “que asumían directamente el pago de todas las obligaciones prestacionales que surgían en beneficio de empleados y trabajadores a su servicio en la práctica se estaban constituyendo en entidades de previsión social” y los departamentos y los municipios que no crearon dichas cajas “se erigieron directamente en verdaderas entidades de previsión social, en razón del mandato contenido en el art 13 de la ley 33 de 1985”, tenían la calidad de cajas de previsión social con relación a sus propios empleados.
“A partir de la ley 100 de 1993, todas, absolutamente todas, las cajas o instituciones de previsión social, fuesen ellas verdaderas cajas o fondos de previsión o fuesen entidades que, como departamentos, municipios o entidades del sector público que en forma directa tuvieron a su cargo, en virtud de la ley, reglamento o estatutos, el reconocimiento y pago de pensiones de jubilación, motivo por el cual ellas se habían constituido en sus propias cajas de previsión pasaron a constituirse en entidades de la seguridad social integral por haber sido constituidas en el sistema general de pensiones en entidades administrativas del régimen solidario de prima media con prestación definida. Así las cosas, todas ellas son entidades del ‘Régimen de seguridad Social Integral’ por haber sido constituidas por el Régimen General de Pensiones en entidades administradoras de los dos regímenes que integran el sistema”.
Concluye que “para determinar cuándo una entidad es o no de la seguridad social integral para nada influye la forma de vinculación del trabajador a la entidad del sector público a la cual se encuentra afiliado”, ni para determinar la calidad de afiliado a una entidad de seguridad social tiene importancia precisar la naturaleza de la vinculación del afiliado a la entidad patronal, si como empleado público o como trabajador oficial, “toda vez que, conforme a lo dispuesto por el art 11 de la ley 100 de 1993, el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida ha de aplicarse a ‘…todos los habitantes del territorio nacional…’ sin que en ello tenga la más mínima influencia la calidad de empleado público o de trabajador oficial, ya que en tal régimen solidario…serán afiliados obligatorios ‘…todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos’, como que ésta es una expresión genérica que comprende tanto los empleados públicos como los trabajadores oficiales”.
“Se colige de todo lo anteriormente expuesto el por qué es erróneo el entendimiento que en la sentencia objeto del recurso de casación se le dio por el TRIBUNAL SUPERIOR DE MEDELLIN, SALA LABORAL, AL ARTICULO PRIMERO DE LA LEY 362 DE 1997, que modificó el ARTICULO 2° DEL DECRETO 2158 DE 1948, mejor conocido como Código de Procedimiento Laboral ya que al precisar que previamente debe clarificarse si la forma de vinculación de la demandante a la Entidad Empleadora es el Contrato de Trabajo, caso en el cual tendría la calidad de TRABAJADORA OFICIAL o si la suya era mediante vinculación legal y reglamentaria, caso en el cual ella tendría la calidad de EMPLEADA PUBLICA, para de allí deducir que la Jurisdicción Laboral carece de Jurisdicción para conocer de la controversia surgida entre ella y la Entidad Empleadora demandada conduce evidentemente a un entendimiento restringido, disminuido, de la norma legal en cita, ya que lo induce a darle aplicación dejando por fuera de su comprensión muchas otras situaciones, tales como las controversias que surjan entre las Entidades Públicas y Privadas del ‘Régimen de la Seguridad Social Integral’ que ella comprende si se la entiende en su real significado y alcance, el alcance y sentido que tiene lo dispuesto en la parte final del inciso segundo de la norma.
“…Como consecuencia del ERRONEO ENTENDIMIENTO de la norma procesal en cita, el Tribunal incurrió en INFRACCION DIRECTA de las normas que establecen el derecho sustancial que asiste a la demandante, …citadas en el cargo, toda vez que dejó de aplicarlas al caso sometido a su decisión, siendo obligatoria su aplicación al mismo por ser todas ellas las que regulan el derecho sustancial que a la demandante le asiste, DE UNA PARTE, … de haberlas aplicado al caso sometido a su consideración ha debido acceder a las pretensiones de la demanda en cuanto en estas se solicita el reconocimiento, en favor de la demandante, del derecho pensional por ella reclamado de la Entidad demandada, …y, DE LA OTRA PARTE, por cuanto no aplicó las normas legales citadas en el cargo, debiendo haberlas aplicado al caso sometido a su consideración por estar regulada, por esas normas legales , la situación en que se encuentra la demandante desde cuando el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES, Entidad igualmente demandada, reconoció en su favor PENSION DE VEJEZ sin tener en cuenta que, EN PRIMER LUGAR, por mandato expreso del INCISO SEGUNDO DEL ARTICULO 17 DE LA LEY 100 DE 1993, con relación a la demandante había cesado la obligación de efectuar cotizaciones para el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación definida como consecuencia de que, con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, la demandante, ya había adquirido el derecho a ser pensionada por la Entidad Empleadora demandada, RAZON MAS QUE SUFICIENTE PARA QUE EL I.S.S. NO RECONOCIERA EN SU FAVOR LA PENSION DE VEJEZ RECONOCIDA, y por cuanto, EN SEGUNDO LUGAR, la afiliación de la demandante al Instituto de los Seguros Sociales a partir de julio 1° de 1995, AFILIACION NO SOLICITADA NI AUTORIZADA POR ELLA, FUE UNA AFILIACION VICIADA DE NULIDAD, nulidad ordenada por el artículo 271 de la Ley 100 de 1993, RAZON MAS QUE SUFICIENTE PARA QUE, al no existir fundamento legal alguno para que dicho Instituto reconociera en su favor pensión de vejez, ESE RECONOCIMIENTO SEA INVALIDADO, en una recta aplicación de las normas citadas en el cargo.
“Al quedar claramente establecida la violación directa, por INTERPRETACION ERRONEA, de la norma procesal citada en el cargo, así como también la APLICACIÓN INDEBIDA de los arts 5° del Dec. 3135 de 1968 y 292 y 293 del Decreto Ley 1333 de 1986 y, como consecuencia de tales violaciones, la violación por INFRACCION DIRECTA de las normas que establecen el derecho sustancial que asiste a la demandante al dejar de aplicarlas al caso sometido a la decisión del Tribunal estando regulada por ellas, y al producirse la violación, por INFRACCION DIRECTA, de las normas que regulan la situación existente entre el I.S.S. y la demandante al dejar de aplicarlas al caso sometido a su consideración, siendo regulada por ellas, la anulación de la sentencia cuestionada en el recurso se impone ya que nada justifica que el Tribunal se haya inhibido para dirimir el conflicto surgido entre las partes en litigio toda vez que LA JURISDICCION DEL TRABAJO SI ES COMPETENTE PARA DIRIMIRLO.
“Con mayor razón se impone la anulación de la sentencia si se considera que la decisión de inhibición proferida por el Tribunal es claramente violatoria de los derechos fundamentales constitucionales que asisten a la demandante quien tiene derecho a obtener una decisión de la controversia que ha surgido entre ella y la entidad demandada…” (fls 13 a 25 del cuaderno de la Corte)
LA REPLICA
De su parte EE.PP. admite que el art 1° de la ley 362 de 1997 amplió el ámbito de competencia de la jurisdicción del trabajo y le atribuyó la decisión de los conflictos que surjan entre las entidades públicas o privadas del régimen de la seguridad social y sus afiliados, pero que ello no significa que sea competente para dirimir el pleito existente entre la señora María Irene Montes Otálvaro, como empleada pública que fue de E.E. P.P. de Medellín, y esta última que no es una entidad del régimen de seguridad social. Y no porque al proceso se hubiese convocado el ISS adquiere la jurisdicción laboral competencia para conocer de todas las acciones incoadas porque para la acumulación de ellas se requería que el juez fuera competente para conocer de todas tanto por la naturaleza de éstas como por la calidad que legalmente les corresponda a las personas involucradas en el pleito. (fls 88-89 del cuaderno de la Corte)
A su vez el ISS expresa que desde que Empresas Públicas de Medellín “optó por afiliar a sus empleados al Instituto de Seguros Sociales, para efecto de la Seguridad Social, dejó de ser del Sistema de Seguridad Integral y, como tal, no puede ser objeto de reclamación por la vía ordinaria…”. Y en cuanto a lo que a si mismo atañe explica que en el reconocimiento de la pensión a la actora “actuó de acuerdo con los preceptos de la ley 100 de 1993, en concordancia con la ley 362 de 1997, por cuanto está facultado para reconocer y pagar las pensiones de aquellos empleados que se encuentran en la situación de transición regulada en la ley 100/93”. Por ello considera que “no puede revocar su propio acto cuando ha sido expedido de acuerdo con la ley”. (fls 97-98 del cuaderno de la Corte)
SE CONSIDERA
En primer término debe la Corte observar, como lo ha hecho en situaciones similares, que “sin desconocer el gran esfuerzo intelectual que hace el impugnante para demostrar las acusaciones”, no solo en este cargo sino en toda su extensión la demanda de casación no se ajusta al artículo 91 del Código Procesal del Trabajo según el cual: “El recurrente deberá plantear sucintamente su demanda, sin extenderse en consideraciones jurídicas, como en los alegatos de instancia”.
Debe, por demás, advertir que la vía directa en el recurso extraordinario de casación supone la completa conformidad del recurrente con los supuestos fácticos de la decisión impugnada y la disconformidad con la tesis jurídica del sentenciador frente a tales presupuestos. En el presente caso el proveído gravado no plantea como hecho del proceso que la entidad EE. PP. de Medellín se hubiese constituido en entidad perteneciente al Régimen de Seguridad Social Integral, por lo tanto y puesto que es en tal supuesto que se funda el ataque, éste no podía orientarse por la vía de puro derecho escogida por el recurrente.
No empece esta última falla de orden técnico que no permite la prosperidad de la acusación, la Sala repite aquí las precisiones que hizo en la sentencia del 3 de septiembre de 1999, con radicación No. 12054, en cuanto a los dos temas centrales con los cuales pretende el recurrente se resuelva la controversia a saber : la modificación introducida por la ley 362 de 1997 al artículo 2° del C.P.L. y la naturaleza jurídica de la entidad EE. PP. de Medellín, expresó:
“…no le asiste razón al recurrente en su propósito de asimilar a la demandada a una entidad pública del sistema de seguridad social y al accionante como un afiliado suyo, pues, como lo expresa la réplica, ninguna norma legal ha dispuesto que el ente público demandado detente ese carácter, y no es argumento valedero y suficiente para imputársela que tenga, como empleador, un crecido número de ex servidores pensionados, pues bien se sabe que las primeras expresiones de la seguridad social en el país, en amparo de la contingencia de la pérdida de vitalidad de los trabajadores por el transcurso del tiempo, dio pábulo a que los patronos, que es lo que sucede en este evento, en condición de tales, asumieran directamente los costos pensionales de sus trabajadores, sin que sea posible de ipso facto colegir que los que aún tienen esa obligación social especial sean calificados de entidades de seguridad social.
“Esa la conclusión, por cuanto, además, las entidades públicas y privadas del régimen de seguridad social integral, específicamente las que forman parte de ese nuevo sistema pensional que actualmente rige, son personas jurídicas autónomas, constituidas independientemente de los empleadores, con un objeto social específico, perfilado para subrogarlos, precisamente, en el cubrimiento de los riesgos derivados del paso del tiempo en la vida de los trabajadores, para lo cual administran patrimonios autónomos, independientes del suyo propio, destinados exclusivamente a esa finalidad, y sometidas a la vigilancia del Estado a través de entidades como la Superintendencia Bancaria, tal como en conjunto se colige de los artículos 52, 53, 54, 58, 60, 88, 90, 91, 94, 97, 122, 124, 128, 129, 132 y 287 de la ley 100 de 1993; del decreto 663 de 1993; artículos 1, 2, 3 y 4 del decreto 1300 de 1994, y 2, 4, 5 y 6 del decreto 656 del mismo año.
“…El artículo 2º del Código de Procedimiento Laboral, modificado por el artículo 1º de la ley 362 de 1997, establece en su inciso primero que la “jurisdicción” del trabajo está instituida para decidir los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente de un contrato trabajo. A su turno, los artículos 131 numeral 6 y 132 numeral 6 del Código Contencioso Administrativo, modificados por el artículo 88 del decreto extraordinario 597 de 1988, interpretados en su concordancia, estipulan que la jurisdicción contencioso administrativa conoce de los procesos de restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo.
“Como consecuencia de lo anterior, es sabido que en los asuntos contenciosos en que se discuten derechos laborales y en los que son parte un servidor y una entidad pública, sea territorial o descentralizada, es y era punto esencial para definir la controversia determinar la naturaleza jurídica de la vinculación de aquél, con el objeto de establecer su condición de trabajador oficial o de empleado público, pues dependiendo de ello la competencia para solucionar el conflicto jurídico—laboral la tiene la justicia ordinaria del trabajo o la jurisdicción contencioso administrativa.
“Empero, ocurre que con la incorporación al derecho positivo del artículo 1º de la ley 362 de 1997, que modificó el artículo 2º del Código de Procedimiento Laboral, se introdujo a la anterior situación adjetiva una trascendente variante, que tiene que ver con la competencia que la norma en comento le otorga a la jurisdicción ordinaria laboral para decidir sobre “(….) las diferencias que surjan entre las entidades públicas y privadas, del régimen de seguridad social integral y sus afiliados.”
“Y es que para la Corte, la aludida reforma, en punto de las controversias que surjan entre las entidades del sistema de seguridad social integral y sus afiliados, implica que la calidad jurídica de trabajador oficial o de empleado público, ya no incide para determinar a qué jurisdicción le compete la solución de esos conflictos: si a la ordinaria laboral o la contencioso administrativa, pues, en primer lugar, la literalidad de la norma en reflexión permite inferir que la vocación de conocimiento del litigio se le otorga al juez ordinario laboral es por la calidad de afiliado y la naturaleza de entidad del sistema de seguridad social integral de las partes involucradas en la contención; y en segundo término, porque ello es apenas lógica consecuencia de la unidad normativa que en derechos y obligaciones consagra la ley 100 de 1993 para unos y otros, sin que para nada incida el carácter de empleado o trabajador del servidor oficial afiliado ni la índole privada o pública de la entidad de seguridad social.
“En este contexto, destaca la Sala cómo la norma hace referencia a la categoría jurídica afiliado, que guarda relación orgánica indisoluble con el concepto de “entidades públicas y privadas” y “régimen de seguridad social integral”, sin que para ningún efecto, en relación con el tipo de conflicto cuya solución ordena a los jueces ordinarios del trabajo, haga referencia, siquiera remota, a la forma de vinculación laboral con el sector público de una de las partes, como factor determinante de competencia.
“Y ello es razonable, toda vez que el término afiliado referido por el precepto está definido en la legislación que gobierna al sistema de seguridad social integral, como en el artículo 15 de la ley 100 de 1993 en lo que atañe al sistema general de pensiones; en el artículo 157 del mismo estatuto en lo referente al sistema general de seguridad social en salud, y en el artículo 13 del decreto 1295 de 1994, en relación con el sistema general de riesgos profesionales. De cada una de las disposiciones citadas se puede colegir que la condición de afiliado al sistema trasciende el carácter de trabajador dependiente, no solo en el sector privado, sino también en el público, que es de lo que se trata en el sub examine.
“De otra parte, en cuanto al criterio fijado por el H. Consejo de Estado sobre esta materia, en sus providencias del 18 de septiembre de 1997 y 21 de enero de 1999, expediente 11632 y 3014, estima la Corte que el contenido de la ley 362 de 1997, en su artículo primero, no admite la restricción o distinción que en ellas se expone, en el sentido que tal norma únicamente otorgó a la jurisdicción laboral el conocimiento de los conflictos originados en la prestación de los servicios de salud, y no los atinentes a pensiones de empleados públicos.
“Así se afirma, por cuanto es incuestionable, igualmente, que desde la estricta literalidad del precepto en cuestión se hace referencia al “régimen de seguridad social integral”, el cual está específicamente definido, en cuanto a su composición, por los artículos 1º y 8º de la ley 100 de 1993, que permiten aprehender con diafanidad que lo constituyen “los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley”.
“De tal forma que siendo claro que el artículo primero de la ley 362 de 1997 ordena que la “jurisdicción del trabajo” conoce de las diferencias que surjan entre las entidades públicas y privadas, del régimen de seguridad social integral y sus afiliados, en estricto seguimiento de lo dispuesto en el artículo 27 del Código Civil, no hay lugar a desatender el tenor literal de la norma adjetiva en reflexión “a pretexto de consultar su espíritu”. Para la Corte este es uno de los casos en que los términos en que finalmente se aprobó la ley, supera la motivación expuesta para justificarla, lo que, se repite, es más que razonable entendiendo que en el marco de la ley de seguridad social integral, la regulación para los servidores públicos, en pensiones y salud, es una y no depende si se tiene el carácter de empleado público o trabajador oficial.
“Es por lo anterior que no encuentra esta Corporación un motivo que justifique y explique el que los conflictos, en salud, de los afiliados que presten sus servicios en el sector público, con las entidades del sistema de seguridad social integral, sean conocidas por la jurisdicción ordinaria laboral, en tanto que los relativos a materia pensional no lo sean con igual generalidad, cuando la legislación que contiene ambos sub sistemas (el pensional y el de salud) es una sola y los regula a ambos.
“De otro lado, no empece que la Sala asume que las normas procesales son de inmediato cumplimiento, debe advertir que las diferencias resultantes entre las entidades públicas del sistema de seguridad social integral y sus afiliados que laboren en el sector público, de las que conoce la justicia ordinaria laboral, en virtud del artículo 1º de la ley 362 de 1997, son las que se hayan llevado al conocimiento de la justicia con posterioridad a la vigencia de tal normatividad.
“Así lo entiende la Sala con sujeción con el sentido gramatical de la disposición, en cuanto se refiere a “las diferencias que surjan”, el cual indica que las controversias que ya estaban siendo conocidas con anterioridad a su vigencia, por los jueces, ordinarios o administrativos, no quedan cobijadas bajo la nueva órbita de competencia que establece.
“Por lo tanto, como de acuerdo con el artículo 2º ibídem de la ley en cita regía desde su publicación, lo que se produjo en el diario oficial 42986 del 21 de febrero de 1997, la jurisdicción ordinaria del trabajo debía y debe conocer de las demandas en que, con posterioridad a dicha fecha, se planteen conflictos entre las entidades públicas y privadas del sistema de seguridad social integral y sus afiliados.
“Por último, lo hasta aquí comentado impone precisar que como la competencia a que alude la ley 362 de 1997, en cuanto a las “diferencias que surjan entre entidades públicas y privadas, el régimen de seguridad social y sus afiliados”, está íntimamente relacionada con la aplicación de la ley 100 de 1993, en aquella no quedan comprendidas las “diferencias”, así sea en materia de pensiones y salud, que se presenten cuando sea directamente el empleador, como tal, el que debe asumir su reconocimiento, pago o satisfacción, como tampoco respecto a aquellas personas que se acojan al régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley de seguridad social ni a los que estén sujetos a un régimen especial al tenor del artículo 279 de la misma. En estos casos habrá que acudir a la regla general del artículo 2º del código procesal laboral en cuanto dispone que “La jurisdicción del trabajo está instituida para decidir los conflictos jurídicos que se deriven directa o indirectamente del contrato de trabajo…”.
Entonces, aun cuando el cargo no es estimable, puede agregarse a lo anotado que no es del todo admisible la tesis del Tribunal frente a la ley 362 de 1997 al considerar que la acción contra Empresas Públicas de Medellín en este caso no compete a la justicia del trabajo sino a la jurisdicción contenciosa administrativa por el sólo hecho de que la vinculación de la actora estuvo regida por relación legal y reglamentaria desde el principio hasta el fin; pues, la verdadera razón para que la competencia radique en otra jurisdicción es la de que la mencionada entidad no pertenece al Régimen de Seguridad Social Integral.
SEGUNDO CARGO
Por la vía indirecta acusa el fallo de segunda instancia por interpretación errónea del artículo 1 de la ley 362 de 1997, que modificó el art 2 del CPL; infracción directa de los arts 22 de la ley 6ª de 1945; 10 del decreto 2767 de 1945; 13 de la ley 33 de 1985; 12, 13, 15, 52,128 y 273 de la ley 100 de 1993; 1, 2, y 3 del decreto 691 de 1994; 4, 9, 11, 15, 34, y 40 del decreto 692 de 1994; 1, 2, 8, y 20 del decreto 1888 de 1994; 3, 4, 5, y 15 del decreto 1068 de 1995; 17 y 41 de la ley 142 de 1994; 2, 29, 53, 128 y 229 de la Carta Política; aplicación indebida de los arts 5 del decreto 3135 de 1968; 292 y 293 del decreto 1333 de 1986; 21 y ss de la ley 72 de 1947; 75 del decreto 1848 de 1969. Y como consecuencia de los anterior, la violación por infracción directa de otras disposiciones también individualizadas en la proposición jurídica.
Le endilga al Tribunal los siguientes errores de hecho que califica de manifiestos:
1° “No dar por establecido en el proceso, no obstante que se encuentra plenamente demostrado, que las entidades demandadas, ‘EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN’ e ‘INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES, son ENTIDADES PUBLICAS DEL ‘REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL’”.
2° “No dar por plenamente demostrado en el proceso, no obstante que se encuentra plenamente demostrado, que la demandante, al momento de entrar en vigencia la ley 100 de 1993 para las entidades territoriales y para las entidades descentralizadas de éste nivel de la Administración Pública, ERA UNA AFILIADA DE LA ‘CAJA DE PREVISION’ denominada ‘EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN’, ADMINISTRADORA DEL ‘Régimen de Prima Media con Prestación definida’, con relación a sus propios afiliados, en el Régimen de la Seguridad Social Integral”.
Considera que los errores de hecho se originaron por la falta de apreciación de unas pruebas y la errónea valoración de otras, así:
PRUEBAS DEJADAS DE APRECIAR
PRUEBAS MAL APRECIADAS
DESARROLLO
Señala como una impropiedad del fallador el que se hubiese limitado a indagar respecto de la naturaleza de la vinculación de la actora con Empresas Públicas de Medellín, para de esa sola circunstancia definir la competencia; “sin considerar necesario precisar, ni realizar esfuerzo alguno por lograrlo, si las entidades demandadas ‘EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN’ Y EL ‘INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES’ son, o no, entidades públicas o privadas del Régimen de la Seguridad Social Integral, lo que adicionalmente le atribuiría competencia a la Jurisdicción del Trabajo para dirimir la controversia surgida entre la demandante y las entidades demandadas”.
Aduce que desde la demanda inicial se dijo que por decisión de la Junta Directiva de E.E. P.P. ésta entidad asumió el suministro de prestaciones económicas y asistenciales de sus servidores así como el pago de pensiones de jubilación teniendo en cuenta los beneficios extralegales pensionales establecidos por acuerdos municipales, como posteriormente se demostró con la confesión de la demandada al responder la demanda, con las actas de la Junta Directiva de la entidad (fls 370-399) y con el documento de folios 267-268. Que tal comportamiento le constituye en “Caja de Previsión” en relación con sus servidores, “al tener asignada, tanto por mandato legal como por disposición de los Acuerdos Municipales y de las decisiones de la Junta Directiva, la función de reconocer PENSIONES DE JUBILACION en beneficio de sus servidores activos…”.
Que tanto en la respuesta a la demanda como a su adición EE. PP. de Medellín admite que sus servidores no estaban afiliados a caja, fondo o entidad de previsión social hasta la vigencia de la Ley 100 de 1993 cuando todos fueron afiliados al ISS; por tanto que “a partir del 30 de junio de 1995 ‘perdieron la competencia para reconocer y liquidar pensiones de jubilación y sólo están obligadas a la expedición y pago del bono pensional correspondiente a cubrir las cuotas pensionales a que haya lugar’”.
Lo anterior indica, expresa el recurrente, que si EE. PP. de Medellín venía asumiendo la función de reconocer y pagar pensiones de jubilación, “es porque sencillamente eran una ‘CAJA DE PREVISION’”; e igualmente, si a partir de la vigencia de la Ley 100 ‘perdieron la competencia para reconocer y liquidar pensiones de jubilación’ es porque “con anterioridad a tal fecha sí tenían atribuida esa competencia, competencia ésta que las constituía, POR ESE SOLO HECHO Y POR MANDATO LEGAL, en ‘CAJA DE PREVISION’”, conforme al art 13 de la ley 33 de 1985; deducciones a que habría llegado el ad quem si hubiese interpretado correctamente las piezas procesales en referencia; pero que la valoración del Tribunal fue defectuosa a más de que pasó por alto la respuesta al oficio de folios 267-268 en el cual la misma demandada informa que “entre el mes de enero de 1987 y la fecha en la cual entró a regir la Ley 100 de 1993, las Empresas reconocieron 1.105 pensiones de jubilación y se presentaron 526 casos en los cuales hubo subrogación total o parcial de la carga pensional…’. En ese mismo documento, las Empresas demandadas precisan que la demandante laboró a su servicio en el período comprendido entre OCTUBRE 4 DE 1965 Y OCTUBRE 20 DE 1996, y precisan las sumas de dinero por ella devengadas en los períodos allí indicados expresamente”.
De tal suerte que, si para el momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 la entidad EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN era una CAJA DE PREVISION “necesariamente ha de concluirse, de la misma manera, que esas mismas ‘EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN”, demandadas en el proceso, ES UNA ENTIDAD PUBLICA DEL REGIMEN DE LA SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL en razón de tener, en éste régimen, la calidad de ADMINISTRADORA DEL REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIION DEFINIDA, por mandato expreso del inciso segundo del artículo 521 de la Ley 100 de 1993… lo que, en esencia lo constituye en una ENTIDAD PUBLICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL”
Y debe concluirse, afirma la impugnación, “que TANTO las ‘EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN’, demandadas en el proceso, COMO el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES, igualmente citados al proceso en calidad de parte demandada, SON ENTIDADES PUBLICAS DEL REGIMEN DE LA SEGURIDAD SOCIAL como que las unas y el otro tienen, cada uno a su manera y dentro de sus respectivas especialidades, la calidad de ADMINISTRADORES DEL REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA, calidad ésta de administradores que les confirió el ARTICULO 52 DE LA LEY 100 DE 1993”.
Demostrado, como queda el primer error de hecho, a juicio del recurrente, explica que de las actas de la junta directiva de la entidad se colige que fue ella misma la que decidió desafiliar a sus servidores del ISS para asumir directamente todos los riesgos en relación con sus servidores suministrándoles todas las prestaciones económicas y los servicios asistenciales así como las pensiones de jubilación conforme a la ley y los acuerdos municipales “TODO LO CUAL EQUIVALE A AFIRMAR, con relación a la demandante, que a partir del momento en que ella fue desafiliada del I.S.S. ESTUVO AFILIADA A LA ‘CAJA DE PREVISION’ denominada ‘EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN’”.
Considera que si el Tribunal hubiera entendido que la demandante reclama la pensión de jubilación de una Caja de Previsión, entonces habría concluido que la justicia ordinaria sí tiene competencia para decidir la controversia porque así lo permite el inciso segundo del artículo 1° de la Ley 362 de 1997 que reformó el artículo 2° del CPL; pero que como no lo interpretó así, incurrió en los mencionados errores de hecho los que a su vez le llevaron a la violación legal indicada. (fls 25 a 38 del cuaderno de la Corte)
TERCER CARGO
Por la vía indirecta acusa el fallo del Tribunal por INFRACCION DIRECTA del artículo 1 de la ley 362 de 1997, que modificó el art 2 del CPL; infracción directa de los arts 22 de la ley 6ª de 1945; 10 del decreto 2767 de 1945; 13 de la ley 33 de 1985; 12, 13, 15, 52,128 y 273 de la ley 100 de 1993; 1, 2, y 3 del decreto 691 de 1994; 4, 9, 11, 15, 34, y 40 del decreto 692 de 1994; 1, 2, 8, y 20 del decreto 1888 de 1994; 3, 4, 5, y 15 del decreto 1068 de 1995; aplicación indebida de los arts 5 del decreto 3135 de 1968; 292 y 293 del decreto 1333 de 1986; 21 y ss de la ley 72 de 1947; 75 del decreto 1848 de 1969. Y como consecuencia de los anterior, la violación también por infracción directa de otras disposiciones también individualizadas en la proposición jurídica.
Le endilga al Tribunal los siguientes errores de hecho que califica de manifiestos:
1° “No dar por establecido en el proceso, no obstante que se encuentra plenamente demostrado, que las entidades demandadas, ‘EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN’ e ‘INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES, son ENTIDADES PUBLICAS DEL ‘REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL’”.
2° “No dar por plenamente demostrado en el proceso, no obstante que se encuentra plenamente demostrado, que la demandante, al momento de entrar en vigencia la ley 100 de 1993 para las entidades territoriales y para las entidades descentralizadas de éste nivel de la Administración Pública, ERA UNA AFILIADA DE LA ‘CAJA DE PREVISION’ denominada ‘EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN’, ADMINISTRADORA DEL ‘Régimen de Prima Media con Prestación Definida’, con relación a sus propios afiliados, en el Régimen de la Seguridad Social Integral”.
Considera que los errores de hecho se originaron por la falta de apreciación de unas pruebas y la errónea valoración de otras, así:
PRUEBAS DEJADAS DE APRECIAR
PRUEBAS MAL APRECIADAS
DESARROLLO
Señala como una impropiedad del fallador el que se hubiese limitado a indagar respecto de la naturaleza de la vinculación de la actora con Empresas Públicas de Medellín, para de esa sola circunstancia definir la competencia; “sin considerar necesario precisar, ni realizar esfuerzo alguno por lograrlo, si las entidades demandadas ‘EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN’ Y EL ‘INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES’ son, o no, entidades públicas o privadas del Régimen de la Seguridad Social Integral, lo que adicionalmente le atribuiría competencia a la Jurisdicción del Trabajo para dirimir la controversia surgida entre la demandante y las entidades demandadas”.
Aduce que desde la demanda inicial se dijo que por decisión de la Junta Directiva de E.E. P.P. ésta entidad asumió el suministro de prestaciones económicas y asistenciales de sus servidores así como el pago de pensiones de jubilación teniendo en cuenta los beneficios extralegales pensionales establecidos por acuerdos municipales, como posteriormente se demostró con la confesión de la demandada al responder la demanda, con las actas de la Junta Directiva de la entidad (fls 370-399) y con el documento de folios 267-268. Que tal comportamiento le constituye en “Caja de Previsión” en relación con sus servidores, “al tener asignada, tanto por mandato legal como por disposición de los Acuerdos Municipales y de las decisiones de la Junta Directiva, la función de reconocer PENSIONES DE JUBILACION en beneficio de sus servidores activos…”.
Que tanto en la respuesta a la demanda como a su adición EE. PP. de Medellín admite que sus servidores no estaban afiliados a caja, fondo o entidad de previsión social hasta la vigencia de la Ley 100 de 1993 cuando todos fueron afiliados al ISS; por tanto que “a partir del 30 de junio de 1995 ‘perdieron la competencia para reconocer y liquidar pensiones de jubilación y sólo están obligadas a la expedición y pago del bono pensional correspondiente a cubrir las cuotas pensionales a que haya lugar’”.
Lo anterior indica, expresa el recurrente, que si EE. PP. de Medellín venía asumiendo la función de reconocer y pagar pensiones de jubilación, “es porque sencillamente eran una ‘CAJA DE PREVISION’”; e igualmente, si a partir de la vigencia de la Ley 100 ‘perdieron la competencia para reconocer y liquidar pensiones de jubilación’ es porque “con anterioridad a tal fecha sí tenían atribuida esa competencia, competencia ésta que las constituía, POR ESE SOLO HECHO Y POR MANDATO LEGAL, en ‘CAJA DE PREVISION’”, conforme al art 13 de la ley 33 de 1985; deducciones a que habría llegado el ad quem si hubiese interpretado correctamente las piezas procesales en referencia; pero que la valoración del Tribunal fue defectuosa a más de que pasó por alto la respuesta al oficio de folios 267-268 en el cual la misma demandada informa que “entre el mes de enero de 1987 y la fecha en la cual entró a regir la Ley 100 de 1993, las Empresas reconocieron 1.105 pensiones de jubilación y se presentaron 526 casos en los cuales hubo subrogación total o parcial de la carga pensional…’. En ese mismo documento, las Empresas demandadas precisan que la demandante laboró a su servicio en el período comprendido entre OCTUBRE 4 DE 1965 Y OCTUBRE 20 DE 1996, y precisan las sumas de dinero por ella devengadas en los períodos allí indicados expresamente”.
De tal suerte que, si para el momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 la entidad EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN era una CAJA DE PREVISION “necesariamente ha de concluirse, de la misma manera, que esas mismas ‘EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN”, demandadas en el proceso, ES UNA ENTIDAD PUBLICA DEL REGIMEN DE LA SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL en razón a tener, en éste régimen, la calidad de ADMINISTRADORA DEL REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA, por mandato expreso del inciso segundo del artículo 521 de la Ley 100 de 1993… lo que, en esencia lo constituye en una ENTIDAD PUBLICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL”
Y debe concluirse, afirma la impugnación, “que TANTO las ‘EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN’, demandadas en el proceso, COMO el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES, igualmente citados al proceso en calidad de parte demandada, SON ENTIDADES PUBLICAS DEL REGIMEN DE LA SEGURIDAD SOCIAL como que las unas y el otro tienen, cada uno a su manera y dentro de sus respectivas especialidades, la calidad de ADMINISTRADORES DEL REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA, calidad ésta de administradores que les confirió el ARTICULO 52 DE LA LEY 100 DE 1993”.
Demostrado, como queda el primer error de hecho, a juicio del recurrente, explica que de las actas de la junta directiva de la entidad se colige que fue ella misma la que decidió desafiliar a sus servidores del ISS para asumir directamente todos los riesgos en relación con sus servidores suministrándoles todas las prestaciones económicas y los servicios asistenciales así como las pensiones de jubilación conforme a la ley y los acuerdos municipales “TODO LO CUAL EQUIVALE A AFIRMAR, con relación a la demandante, que a partir del momento en que ella fue desafiliada del I.S.S. ESTUVO AFILIADA A LA ‘CAJA DE PREVISION’ denominada ‘EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN’”.
Considera que si el Tribunal hubiera entendido que la demandante reclama la pensión de jubilación de una Caja de Previsión, entonces habría concluido que la justicia ordinaria sí tiene competencia para decidir la controversia porque así lo permite el inciso segundo del artículo 1° de la Ley 362 de 1997 que reformó el artículo 2° del CPL; pero que como no lo interpretó así, incurrió en los mencionados errores de hecho los que a su vez le llevaron a la violación legal indicada. (fls 39 a 51 del cuaderno de la Corte)
LA REPLICA
A los cargos segundo y tercero el señor apoderado de Empresas Públicas de Medellín observa que estos ataques pretenden derivar la interpretación errónea y la infracción directa de la ley, “de la supuesta existencia de unos errores de hecho en la apreciación probatoria” por lo que “fatalmente debe concluirse que…por su propia estructura” chocan frontalmente contra la estricta técnica del recurso de casación laboral. Además que en el fallo recurrido “no se realizó ningún análisis probatorio circunstancia que descarta la apreciación equivocada de pruebas que alega el recurrente. (fls 89-90 del cuaderno de la Corte)
De su parte el apoderado del ISS también alude a las falencias de orden técnico ante la incompatibilidad de los conceptos de violación de la ley predicados con la violación en la falta de apreciación de pruebas. (fl 99 del cuaderno de la Corte)
SE CONSIDERA
Los cargos segundo y tercero se examinan conjuntamente dado que acusan el quebranto de las mismas normas legales, tiene un mismo objeto, se refieren a la falta de estimación y el error en la valoración de las mismas pruebas, y endilgan al fallo acusado los mismos yerros fácticos.
En primer lugar debe observarse, como lo advierte la réplica, que impropiamente el segundo cargo acusa la violación de normas en la modalidad de interpretación errónea que supone el examen de su inteligencia y por lo tanto una disquisición eminentemente jurídica que como se sabe sólo es atacable por la vía directa. Igualmente el ataque tercero incurre en deficiencia técnica cuando pretende fundar la acusación de infracción directa de la ley en la existencia de errores de hecho originados en la falta de apreciación y en la valoración equivocada de los medios de convicción.
Lo anterior sería suficiente para la desestimación de los cargos bajo examen; sin embargo, haciendo de lado esta circunstancia, la Sala encontraría:
Los errores fácticos indicados en ambos cargos consisten en no haber dado por demostrado que las entidades demandadas “son entidades públicas del Régimen de Seguridad Social Integral”; y no dar por demostrado que Empresas Públicas de Medellín, al entrar a regir la ley 100 de 1993 para las entidades territoriales era una “CAJA DE PREVISION”, administradora del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida.
Es claro pues que los dos ataques apuntan a que se determine la competencia de la justicia ordinaria laboral para decidir la pretensión de la actora de que Empresas Públicas de Medellín está obligada a pagarle pensión de jubilación; ello no obstante que la promotora del juicio siempre estuvo vinculada a la entidad mediante relación legal y reglamentaria.
De acuerdo con la jurisprudencia transcrita al resolver el primer cargo, le asistiría razón a la impugnación en su convencimiento de que ésta última circunstancia no cuenta cuando la demandada es una caja de previsión social; pero ya vio también en la misma doctrina que la entidad en referencia no lo es.
Por ello, no sin reconocer que cada uno de los ataques tiene autonomía, es procedente retomar la transcripción en alusión para resaltar que bajo ninguna de las consideraciones traídas por la impugnación es posible concluir que Empresas Públicas de Medellín quedó convertida en caja de previsión social por el hecho de que, en un momento dado, asumió directamente las prestaciones relacionadas con la seguridad social de sus propios servidores. No es ese el sentido del artículo 13 de la ley 33 de 1985 en cuanto hace con entidades oficiales con objeto social diferente al de la seguridad social que pagaban directamente las pensiones de sus empleados, las cuales según ésta disposición y únicamente “para los efectos de esta ley” se fingían cajas de previsión. Debiéndose por tanto repetir que la naturaleza de entidad descentralizada que le era propia a la demandada en referencia determina la competencia para dirimir el conflicto en la jurisdicción contenciosa administrativa dado que la vinculación de la actora lo fue mediante relación legal y reglamentaria.
Indica lo anterior que los cargos bajo examen se desestiman y que la Sala está relevada del análisis probatorio que los mismos le demandan.
CUARTO CARGO
Por la vía directa acusa el fallo del Tribunal de INTERPRETACION ERRONEA de los artículos 17 y 41 de la ley 142 de 1994; 2, 29, 53, 128 y 229 de la Carta Política; aplicación indebida de los arts 5 del decreto 3135 de 1968; 292 y 293 del decreto 1333 de 1986; 21 y ss de la ley 72 de 1947; 75 del decreto 1848 de 1969. Y como consecuencia de lo anterior, la violación por infracción directa de otras disposiciones también individualizadas en la proposición jurídica.
DEMOSTRACION
Se refiere la censura a la decisión de segundo grado en cuanto consideró que Empresas Públicas de Medellín se constituyeron en empresa industrial y comercial del Estado en fecha posterior a la de la desvinculación de la accionante por lo que esa transformación no cambia la naturaleza de la vinculación de esta última que fue mediante relación legal y reglamentaria todo el tiempo.
Pero, replica el impugnante, que desde la demanda inicial del proceso se dijo que al momento de su retiro la actora estaba ligada al ente demandado mediante contrato de trabajo, lo cual es suficiente para que “en la jurisdicción del trabajo radicara la jurisdicción y competencia para dirimir la controversia”. No obstante, cree que la apreciación del Tribunal de que la actora fue empleada pública toda vez que se retiró antes de la transformación de la entidad sería “razón suficiente para justificar la inhibición”, pero que no precisó la Sala de Instancia “LAS RAZONES QUE LE ASISTEN PARA QUE LA INHIBICION CON RELACION A LAS ‘EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN’, fundamentada en la consideración antes transcrita, SE HAGA EXTENSIVA A LA CUESTION LITIGIOSA PROPUESTA, CON RELACION AL INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES, POR LA DEMANDANTE, lo que da a entender que el Tribunal estima que la inhibición con relación a una de las entidades demandadas se hace extensiva e impide, por comunidad de razones, para decidir la cuestión litigiosa relativa a la otra entidad demandada”.
Y cree el mismo fallador que “sólo a partir del momento en que la entidad empleadora, ‘EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN’, fueron transformadas en empresa industrial y comercial del Estado…y no antes de esa transformación, sus servidores adquirieron la calidad de trabajadores oficiales”, lo cual constituye error en la interpretación de los arts 17 y 41 de la Ley 142 de 1994 porque la calidad de trabajadora oficial de la demandante “queda claramente establecida como lógica consecuencia de la evolución que se ha operado en la legislación relativa a los servicios públicos, desde la inicial expedición de la CONSTITUCION POLITICA DE 1886 …”.
Antiguamente la prestación de los servicios públicos incumbía al estado; luego se pasó a la descentralización que facilitaba la administración de la cosa pública y la implementación de prácticas comunes en la actividad particular y fue así como el Acto Legislativo N° 5 de 1954 autorizó al legislador para crear establecimientos públicos para la prestación de tales servicios. Y fue en la Constitución de 1991 cuando se estableció que “esos servicios públicos, sometidos al régimen jurídico que fijase la ley, pudieran ser prestados por el Estado mismo, en forma directa o indirecta, por comunidades organizadas, o bien por los particulares…(art 365)”.
La ley 142 de 1994 creó la institución de los “servicios públicos domiciliarios”, precisando como tales los de “acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural, con relación a todos los cuales, para los efectos de la aplicación del inciso primero del art 56 de la Constitución Política de Colombia, estableció claramente que se considerarán ‘…servicios públicos esenciales…’”.
Infiere la impugnación del art 17 de la ley 142 de 1994 que, a partir de su vigencia, “las entidades que se dediquen a la prestación de éstos servicios públicos, SON SOCIEDADES POR ACCIONES y que en todo lo que no disponga la Constitución, ‘EL REGIMEN A ELLAS APLICABLE SERA EL ESTABLECIDO EN ESA LEY’”. Lo cual significa que a partir del 11 de julio de 1994, fecha de promulgación de la ley, “todas, absolutamente todas las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, aun las entidades descentralizadas de cualquier nivel territorial, ‘son sociedades por acciones’ como que la inflexión verbal empleada por la norma legal no da lugar a la más mínima duda, afirmación ésta que se ratifica al considerar que el régimen que las regía hasta entonces quedó atrás, pasó a ser cosa del pasado, al ordenarse perentoriamente por la nueva ley que todos ellos quedaban sometidos a sus disposiciones”.
Y ello es así, insiste el recurrente, porque el art 17 dice que el régimen de las entidades descentralizadas de cualquier nivel territorial que presten servicios públicos “será el previsto en esta ley”, o sea el de las sociedades por acciones, en el cual no encaja, en manera alguna, el régimen jurídico de las antiguas formas de prestación de servicios públicos.
Además, si bien la transformación a empresas industriales y comerciales del Estado podía llevarse a efecto en un período indicado por la misma ley, al régimen laboral previsto para los servidores de tales empresas no se le dio plazo alguno (art 41). De donde no puede afirmarse que ese régimen laboral quedó en suspenso hasta cuando la transformación se produjese ya que ésta podía darse o no darse y, entonces, cuál sería el régimen jurídico de tales empresas durante el período comprendido desde la vigencia de la ley 142 de 1994 y el día de la transformación? Y cómo se conciliaría ello con lo dispuesto por el art 17 de la misma ley que señala como régimen de tales empresas será en todo caso el previsto “en esta ley”. Bajo tal imperativo puede afirmarse que todas esas empresas pasaron a ser sociedades por acciones (lo cual no impedía que se transformara en empresa industrial y comercial del Estado) pero no dijo la ley cuál la forma de vinculación de sus servidores, silencio que debe interpretarse como que “sigue la norma general establecida en el inciso segundo del art 5° del decreto 3135 de 1968 y por el decreto 1333 de 1986, es decir, sencillamente, que esos servidores estaban vinculados en calidad de ‘TRABAJADORES OFICIALES’, mediante CONTRATO DE TRABAJO, y por excepción algunos de ellos podían llegar a ser ‘EMPLEADOS PUBLICOS’ vinculados mediante una situación legal y reglamentaria”.
Y concluye que por lo anotado “es necesario afirmar que la demandante, MARIA IRENE MONTES OTALVARO, para el momento en que se desvinculó definitivamente del servicio oficial para las Empresas demandadas en OCTUBRE 20 DE 1996 …ERA UNA ‘TRABAJADORA OFICIAL’ VINCULADA A LA ENTIDAD DEMANDADA POR CONTRATO DE TRABAJO”; por lo tanto que es la jurisdicción del trabajo la competente para dirimir el litigio; y, como no lo entendió así el ad quem incurrió en la violación de la ley indicada en el ataque; a más de que la ausencia de pronunciamiento respecto de la demanda contra el ISS “constituye un agravio a los derechos constitucionales fundamentales de la demandante que en virtud de las normas constitucionales citadas tiene derecho a que se decida la controversia surgida entre ésta y el Instituto demandado, así como de las normas procesales citadas en el cargo que imponen al fallador de (sic) obligación de proferir decisión de mérito en todos los procesos. El hecho de no hacerlo equivale, ni más ni menos, a un verdadera denegación de justicia que viola los derechos que asisten a la demandante…” (fls 52 a 63 del cuaderno de la Corte).
LA REPLICA
Expone el apoderado de EE.PP. de Medellín que el mandato del Parágrafo 1° del artículo 17 de la ley 142 de 1994 “no significa en modo alguno que por el simple ministerio de la ley las susodichas empresas sufrieran una transformación automática para perder su primitiva estructura y sus características esenciales dentro del elenco de las personas jurídicas de derecho Público y adquirir, en cambio, sin trámites ni miramientos ningunos, la calidad de empresas industriales y comerciales del Estado con todas las características y todo el régimen propio de esta especie de entes oficiales”.
Por el contrario, que mientras no se efectúe la reorganización, para la cual la misma ley les dio plazo, “aquellas entidades conservarán su estructura y su naturaleza jurídica…y sus servidores seguirán sujetos al régimen legal que corresponda a la prístina naturaleza de la entidad…”.
Cuanto a la acción referente al ISS observa el mismo apoderado que la pensión le fue reconocida a la demandante porque ella así lo solicitó; y que “este reconocimiento pensional, por cierto de buena cuantía pecuniaria, priva de interés jurídico a la demandante Montes Otálvaro para promover el presente litigio que intenta, entre otras cosas, lograr que el Instituto deje de pagarle la pensión cuyo reconocimiento antaño le solicitó”. (fls 90 a 92 del cuaderno de la Corte)
Por su parte el apoderado del ISS manifiesta que el fallador de segundo grado aplicó con acierto el decreto 3135 de 1968 puesto que, mientras no se produjera la transformación de la empresa territorial en empresa de servicios públicos sus empleados conservaban la naturaleza de la vinculación.
Advierte, además, que la pensión reconocida por el ISS a la demandante no es propiamente una pensión de vejez “sino de jubilación con fundamento en el artículo 36 de la mencionada ley, es decir, por haber cumplido la demandante 20 años de servicios personales al estado y haber cumplido la edad cronológica de 50 años, toda vez que a 29 de enero de 1985 tenía la calidad de empleado oficial y tenía acumulados 15 años de servicios con el Estado”. (fls 99-100 del cuaderno de la Corte)
SE CONSIDERA
La Ley 142 de 1994 que estableció el régimen de los servicios públicos domiciliarios, dispuso en sus artículos 15, 17, 41 y 180:
“Artículo 15: Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos:
“15.1. Las empresas de servicios públicos.
“15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas , o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios de las empresas de servicios públicos.
“15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa , a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta ley”.
“15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.”
“15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta ley”.
“15.6 Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del Artículo 17”.
Art 17: “Las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta ley.
“Parágrafo 1º. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado.
“Mientras la ley a la que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política no disponga otra cosa, sus presupuestos serán aprobados por las correspondientes juntas directivas. En todo caso, el régimen aplicable a las entidades descentralizadas de cualquier nivel territorial que presten servicios públicos, en todo lo que no disponga directamente la Constitución, será el previsto en esta ley. La Superintendencia de Servicios Públicos podrá exigir modificaciones en los estatutos de las entidades descentralizadas que presten servicios públicos y no hayan sido aprobados por el Congreso, si no se ajustan a lo dispuesto en esta ley.
“Parágrafo 2. Las empresas oficiales de servicios públicos deberán, al finalizar el ejercicio fiscal, constituir reservas para rehabilitación, expansión y reposición de los sistemas”.
Art. 41: “Las personas que presten sus servicios a las empresas de servicios públicos privadas o mixtas, tendrán el carácter de trabajadores particulares y estarán sometidas a las normas del Código Sustantivo del Trabajo y a lo dispuesto en esta ley. Las personas que presten sus servicios a aquellas empresas que a partir de la vigencia de esta ley se acojan a lo establecido en el parágrafo del artículo 17o., se regirán por las normas establecidas en el inciso primero del artículo 5º. Del Decreto - Ley 3135 de 1968”. (resalta la Sala)
Art. 180 “Las entidades descentralizadas que estuvieren prestando los servicios a los que esta ley se refiere, se transformarán de acuerdo a lo establecido en el Artículo 17 de esta ley, en un plazo de dos años a partir de su vigencia…”
El término previsto en ésta última disposición para la transformación de las entidades descentralizadas fue prorrogado por dieciocho meses más mediante la ley 286 de 1996.
Según las disposiciones que se acaban de transcribir, y previa la observación de que, mediante sentencia C-253/96, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “inciso primero del” contenida en el artículo 41, el régimen laboral que corresponde a las personas vinculadas a las empresas de servicios públicos domiciliarios es el siguiente:
Quienes trabajan para empresas que adoptaron la forma de sociedades por acciones, privadas o mixtas, son trabajadores particulares regidos por las normas del Código Sustantivo del Trabajo y las especiales de la misma ley.
Los servidores de las empresas industriales y comerciales del Estado están sujetos al régimen previsto en el artículo 5° del decreto 3135 de 1968, o sea las normas que expresamente regulan las relaciones laborales de los servidores públicos. De tal suerte que éste es el régimen laboral aplicable a los trabajadores de las entidades que prestan servicios públicos domiciliarios con capital no representado en acciones y que adopten esta forma de constitución; vale decir que por norma general son trabajadores oficiales y que en sus estatutos estas entidades pueden determinar cuáles actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.
Considera el recurrente que, conforme a los arts 17 y 41 en referencia, desde el primer día de vigencia de la ley 142 de 1994 (11 de julio del mismo año), el establecimiento público de carácter municipal denominado Empresas Públicas de Medellín quedó convertido en una empresa por acciones y la demandante que se hallaba vinculada mediante relación legal y reglamentaria, adscrita a la carrera administrativa y con el carácter de empleada pública, quedó de manera automática convertida en una trabajadora oficial, porque en criterio del recurrente debe aplicarse para el efecto el régimen del inciso 2° del artículo 5° del decreto 3135 de 1868 al cual se remite el art 41 de la ley en alusión.
Es a todas luces inadmisible la exégesis que hace el recurrente; primero porque la transformación de una persona jurídica en otra no es posible de manera automática sino que implica una reforma estatutaria y estructural y solo en ese momento puede cambiar la naturaleza del vínculo de sus servidores, y, segundo, porque la misma ley no prevé que cuando la entidad descentralizada se transforme en empresa por acciones la naturaleza de la vinculación de sus servidores sea la de trabajadores oficiales.
Y, aun cuando fluye de las mismas normas la intención del legislador de que las empresas oficiales dedicadas a la prestación de servicios públicos domiciliarios, que no se constituyeran en sociedades por acciones, tenían que adoptar la forma de empresas industriales y comerciales del Estado, es lo cierto que la demandante se vinculó como empleada pública al servicio de EE.PP. de Medellín que era un establecimiento público y cuando se retiró, el 20 de octubre de 1996, aun la entidad no se había transformado, por lo que continuaba siendo el mismo establecimiento, y sus servidores continuaban regidos por el inciso primero del artículo 5° del decreto 3135 de 1968, apreciación que coincide con lo previsto en el artículo 41 de la ley 142 de 1994; o sea que en la vinculación de la demandante persistió, hasta el final, la relación legal y reglamentaria. De tal suerte que no le asiste razón al recurrente cuando, por haber llegado a igual conclusión, acusa el fallo del Tribunal de las infracciones legales expresadas en la proposición jurídica.
Por lo demás, es evidente que al Instituto de Seguros Sociales no se le convocó a este proceso para demandar algún concepto a su cargo, por el contrario lo que pretende la parte actora con respecto al ISS es que se declare que esa entidad no tiene porqué estarle pagando la pensión que le viene reconociendo desde el 11 de octubre de 1996, porque ella no ha cumplido los 55 años de edad, que a tal edad llegará el 24 de abril del año 2001 y que es a partir de esta fecha cuando el instituto deberá reconocerle la pensión de vejez. Tan insólita pretensión lo que persigue es que, mediante el proceso se diga que la obligada a la pensión de jubilación es la empresa a la cual se prestó el servicio (E.E. P.P. Medellín) y no el ISS, por lo que salta a la vista que, aun cuando no se planteó así en el acápite pertinente de la demanda, la petición aludida pende de las otras tres formuladas contra Empresas Públicas de Medellín; pues únicamente resolviéndose éstas, en especial la primera, sería posible entrar a estudiar la posición de la parte actora frente a la pensión que le viene pagando el ISS, la que, además, le fue reconocida porque la pidió.
Conforme a lo anterior no prospera el cuarto cargo.
Teniendo en cuenta que este caso es paralelo al resuelto mediante sentencia del 3 de los corrientes con radicación No. 12054 por lo que bien puede decirse que ambos originaron la precisión jurisprudencial aquí transcrita, no se impondrán costas en el recurso extraordinario.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia impugnada, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 21 de septiembre de 1998, en el juicio ordinario de MARIA IRENE MONTES OTALVARO contra EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN y el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.
Sin costas en el recurso extraordinario.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.
LUIS GONZALO TORO CORREA
FRANCISCO ESCOBAR HENRIQUEZ JOSE ROBERTO HERRERA VERGARA
CARLOS ISAAC NADER RAFAEL MENDEZ ARANGO
GERMAN G. VALDES SANCHEZ FERNANDO VASQUEZ BOTERO
LAURA MARGARITA MANOTAS GONZALEZ
Secretaria