CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN LABORAL
ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN
Magistrada Ponente
STL3339-2015
Radicación n° 60677
Acta 8
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil quince (2015)
Se resuelve la impugnación interpuesta por el MINISTERIO DEL TRABAJO y las fiduciarias FIDUPREVISORA S.A., FIDUCOLDEX S.A. y FIDUCENTRAL S.A., las cuales integran el consorcio COLOMBIA MAYOR contra el fallo de 2 de febrero de 2015, proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, en el trámite de tutela que junto al MUNICIPIO DE IBAGUÉ, las SECRETARÍAS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL y de BIENESTAR SOCIAL les promovió JOSÉ URIEL VANEGAS MARTÍNEZ.
I. ANTECEDENTES
José Uriel Vanegas Martínez solicitó el amparo de sus derechos fundamentales de petición, a la salud, a la vida en condiciones dignas y de las personas de la tercera edad.
Dijo que cuenta 62 años de edad y padece poliartrosis y calciartrosis incapacitante, con antecedente de poliomelitis, pesa 43 kilos, mide 1.38 metros, que «en algún momento» debe realizarse el «cambio de cadera», aunque no ha sido posible debido a sus condiciones físicas; que depende de su madre de 84 años y de la caridad de su hermano; no cuenta con recursos económicos suficientes, ni posee bienes inmuebles o vehículos y pertenece al SISBEN con un puntaje de 15.53; que desde que cumplió 56 intentó ingresar al Programa de Protección Social al Adulto Mayor, pero no le han recibido documentos pues le manifestaron que era a partir de los 57, de modo que cuando los cumplió regresó, y le expresaron que le faltaba cumplir uno más, «y así sucesivamente, actualmente estoy a punto de cumplir los 61 años (…) y no me han dado los subsidios o apoyos del Gobierno Nacional»; que hoy le niegan dicho acceso con fundamento en que su progenitora lo tiene afiliado a Cafesalud EPS, pero aclaró que no es posible desafiliarse pues debe estar en control permanente debido a su enfermedad; que el 1° de febrero presentó documentación a la Secretaría de Bienestar Social de la Alcaldía Municipal de Ibagué, y solicitó los beneficios referidos, pero se los negaron, lo cual hace «que mi vida sea cada vez más indigna, difícil, costosa y llena de tropiezos que a la postre hacen que se desmejore mi calidad de vida y mi salud».
Por lo anterior solicitó ordenar «que autoricen y paguen los dineros por concepto de subsidios dentro del Programa de Protección Social al Adulto Mayor» y prevenir «a los representantes legales de las accionadas, para que en el futuro no vuelvan a incurrir en este tipo de vulneraciones o amenazas a los derechos fundamentales de las personas».
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA
El Juzgado 13 Civil de Mínima Cuantía Municipal de Ibagué vinculó al Ministerio del Trabajo y remitió las diligencias a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, quien por auto de 21 de enero de 2015 admitió la queja, vinculó al Consorcio Colombia Mayor y corrió traslado (folio 24 y 55).
La Alcaldía Municipal de Ibagué afirmó que fue diligente en el trámite correspondiente a las diversas peticiones elevadas por el actor, pues según la Resolución No. 001370 de mayo 2 de 2013 y Oficio No. 38839 de 11 de julio de 2014, contestó y remitió 104 fichas con 2080 registros de personas inscritas y sus respectivos soportes, en los cuales aquel quedó incluido, de manera que no ha vulnerado derecho fundamental alguno pues lo solicitado está en proceso y cumple los términos legales (folios 49 a 52).
El Ministerio del Trabajo explicó el procedimiento establecido para acceder a los beneficios del Programa Colombia Mayor; refirió que según los parámetros señalados en el Decreto 3771 de 2007, se garantiza el derecho a la igualdad en el ingreso de las personas según los criterios de priorización, los cuales determinan el grado de vulnerabilidad que presente cada aspirante, metodología que, precisó, está definida en la Resolución No. 3908 de 2005, actualizada por la 1370 de 2013; aclaró que el hecho de estar inscritos no significa el otorgamiento del subsidio, «pues se requiere que haya cupos disponibles ya sea por ampliación de cobertura o por liberación», lo que a su vez dependerá de los recursos con los que se cuenten, que destacó son limitados «y no alcanzan para todas las personas que cumplan con los requisitos».
Indicó que el actor no está registrado como potencial beneficiario, así que recordó que es ante la Alcaldía Municipal que los adultos mayores se deben inscribir, la que a su vez debe reportar las novedades ocasionadas; al margen de ello, aseguró que este no cumple los presupuestos de ingreso «toda vez que se encuentra afiliado como cotizante principal en el Régimen Contributivo en Salud a través de Café Salud EPS, lo que traduce en que el actor efectúa sus aportes con ingresos iguales o superiores a un SMLMV», por lo que no satisface lo contemplado en el numeral 3 del artículo 30 del Decreto 3771 citado; recalcó que de concederse el amparo se violarían los derechos de los demás adultos mayores que conforman la lista prioritaria, que actualmente asciende a 209 personas (folios 60 a 63).
Por sentencia de 2 de febrero de 2015, el Tribunal concedió el amparo; una vez explicó el procedimiento para ingreso al Programa en cuestión, advirtió que el Municipio de Ibagué evacuó la etapa inicial y remitió en el mes de julio de 2014 la base de datos que contiene la selección y priorización de los adultos mayores aspirantes, dentro del cual se encuentra el accionante, sin embargo, el Ministerio del Trabajo adujo que no existía evidencia que se hubiese realizado el trámite de ingreso y que aún así no reunía los requisitos por estar afiliado al Sistema de Salud. En ese sentido concluyó que se le vulneró el derecho de petición al accionante, pues no ha obtenido una respuesta clara y de fondo a su solicitud de ingreso al Programa Colombia Mayor, y pese a que es cierto que determinar el otorgamiento de ayudas demanda un tiempo considerable ante el volumen de información a precisar, ello no lo excluye del deber constitucional de «informar al interesado los motivos de la demora y el plazo razonable en el que se resolverá la petición»; por lo anterior y, además, como consideró que no eran claras las condiciones socioeconómicas del demandante, ordenó al Municipio de Ibagué que, en el término de 10 días contados a partir de la notificación de la providencia, «proceda a realizar un nuevo estudio a fin de determinar las reales condiciones socioeconómicas del señor (…) en procura de obtener registro como potencial beneficiario del Programa de Protección Social al Adulto Mayor, hoy Colombia Mayor; de proceder la correspondiente inscripción la misma deberá efectuarse dentro del término inicialmente otorgado además de la remisión de la documentación correspondiente al Ministerio del Trabajo», caso en el cual el Consorcio Colombia Mayor y el ente ministerial, dentro de los 10 días siguiente al momento en que le notifiquen lo anterior, «procedan a realizar el cruce y verificación de información, así como estudiar y determinar la procedencia de la concesión del cupo, turno, valor del subsidio y componente otorgado» (folios 68 a 75).
Con posterioridad al fallo, el Consorcio Colombia Mayor 2013, integrado por Fiduprevisora S.A., Fiducoldex S.A. y Fiducentral S.A., sostuvo que el actor no está registrado como beneficiario del programa mencionado, además tras destacar los criterios exigidos en la Resolución No. 1370 de 2013, adujo que no cumplía con el de edad, la cual aseguró ser de 62 años, por lo que recordó que «debe cumplir con los requisitos de vinculación, pasar la etapa de priorización y estar en una lista de espera la cual no se puede vulnerar», so pena de soslayar las garantías de otros (folios 91 a 94).
III. IMPUGNACIÓN
El Ministerio del Trabajo impugnó; reiteró el procedimiento establecido para el otorgamiento del subsidio en el Programa Colombia Mayor; que el hecho de estar inscrito o ser adulto mayor en situación de vulnerabilidad, no implica acceder al beneficio, pues los recursos son limitados y por ello es necesaria determinar la priorización según los criterios legales; informó que en el caso del accionante, el Municipio de Ibagué envió la lista prioritaria el 14 de julio de 2014, en ese sentido, como quiera que «se realizan dos actualizaciones de lista de espera o priorizados al año», al definirse como plazo para actualización el 24 de junio anterior, debía esperarse a febrero de 2015 para recibir una nueva; que si este orden legal se pretermite, se desconocerían los derechos de aquellos ancianos que sí cumplieron los requisitos, aplicaron los criterios de priorización y «se encuentran en peor condición que el accionante que para el caso de Ibagué ascienden a 3.807 personas»; insistió en que el actor es cotizante en el régimen contributivo de salud, por lo que se presume que tiene el ingreso para realizar el aporte respectivo; de ese modo, cuestionó la sentencia del Tribunal, dado que estimó que desbordó su competencia (folios 116 a 128).
El Consorcio Colombia Mayor repitió que es necesario cumplir los presupuestos que regulan el programa, lo que no satisfizo el actor dado que está afiliado al régimen contributivo; que el actor no logró demostrar las razones por las cuales debe tener un trato especial, ni que se encontrara en estado de vulnerabilidad (folios 132 a 136).
IV. CONSIDERACIONES
El artículo 13 de la Constitución Política impone la obligación al Estado de proteger a las personas en situación de debilidad manifiesta, en especial a las que son sujetos de especial protección constitucional como las de la tercera edad, a quienes dada su situación requieren de particular consideración, pues carecen de recursos económicos para subsistir dignamente, se encuentran incapacitados para trabajar debido a su edad y estado de salud, y en su gran mayoría no cuentan con familia que les proporcionen un apoyo.
En relación con estos individuos en situación de debilidad manifiesta, la jurisprudencia de esta Sala ha indicado que el Estado, en desarrollo del principio de solidaridad, tiene el deber jurídico de adoptar medidas especiales de protección, así lo establece el artículo 46 Constitucional al consagrar el subsidio alimentario, como medida de solidaridad y protección, especialmente frente a aquellas que presentan condiciones de particular vulnerabilidad, prerrogativa que se encuentra establecida en los artículos 257 y 258 de la Ley 100 de 1993, mediante los cuales se creó el programa de auxilios para los ancianos indigentes.
Al tratarse de sujetos de especial protección, es necesario atender las particularidades de cada uno, para determinar si se configura o no la existencia de un perjuicio irremediable que afecte los derechos fundamentales, pues de ser así, se hará necesario el amparo pretendido para restablecer sus garantías, y asegurar el pleno goce de sus derechos.
Como ya se precisó los artículos 257 y 258 de la Ley 100 de 1993 consagran el programa de auxilios para los «ancianos indigentes», cuyo objeto es brindar un apoyo económico en virtud del cual se les entrega hasta el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, siempre que se cumplan los requisitos que allí se señalan, y que se desarrollaron en forma específica en el artículo 30 del Decreto 3771 de 2007, entre los que se encuentran: ser colombiano, adulto mayor, vivir en la calle y de la caridad pública, que su ingreso no supere medio salario mínimo legal mensual vigente, o inferior a uno en caso de que viva con la familia.
Lo anterior sin duda es una manifestación legal del citado artículo 46 superior, y para tal propósito, se implementó el Programa de Protección Social al Adulto Mayor, hoy Colombia Mayor, cuyos recursos provienen de la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, y son administrados por sociedades fiduciarias.
Ahora, dada la inmensa población que requiere de estas ayudas, es lógico que existan reglas para determinar quienes lo necesitan con más urgencia, y por ello, además de lo ya descrito, se establecieron criterios de priorización, actualmente consagrados en el artículo 3º del Decreto 455 de 2014, el cual modificó el 33 del 3771, que son como sigue:
«1. La edad del aspirante.
2. Los niveles 1, 2 del Sisbén y el listado censal.
3. La minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante.
4. Personas a cargo del aspirante.
5. Ser adulto mayor que vive solo y no depende económicamente de ninguna persona.
6. Haber perdido el subsidio al aporte en pensión por llegar a la edad de 65 años y no contar con capacidad económica para continuar efectuando aportes a dicho sistema. En este evento, el beneficiario deberá informar que con este subsidio realizará el aporte a pensión con el fin de cumplir los requisitos. Este criterio se utilizará cuando al beneficiario le hagan falta máximo 100 semanas de cotización.
7. Pérdida de subsidio por traslado a otro municipio.
8. Fecha de solicitud de inscripción al programa en el municipio».
Tales presupuestos, previa inscripción, deben ser aplicados por la respectiva entidad territorial, quien verifica su cumplimiento y selecciona a los beneficiarios cada 6 meses, según el parágrafo 1º de la norma indicada.
En el expediente consta el formato No. 1 del Ministerio de Protección Social (hoy, para este caso, del Trabajo), «para certificar la discapacidad únicamente válido para el Programa de Protección Social al Adulto Mayor», de 14 de febrero de 2014, y certificación de postulación dirigida a la Alcaldía de Ibagué, sin fecha.
Así mismo, se observa que el ente territorial remitió «104 fichas con 2080 registros de personas inscritas y sus respectivos soportes, fotocopias de la cédula y del Sisbén», dentro de los cuales se encuentra el accionante, con la siguiente calificación: i) condición del adulto mayor: 3 (vive con la familia y el ingreso familiar es inferior o igual a un SMMLV); ii) con personas a cargo: si; iii) discapacitado: si; iv) indigencia: no; v) propietario de más de un inmueble: no.
Tal informe se entregó el 11 de julio de 2014 y, según el Ministerio del Trabajo, no alcanzó a hacer parte del estudio para la asignación de cupos que dicho ente debe determinar conforme a la disponibilidad presupuestal, pues se había fijado el 24 de junio anterior como plazo límite para ello; pese a lo anterior manifestó que en su caso no era posible el subsidio, por estar afiliado al régimen contributivo; no obstante, en el presente asunto no existen hechos relevantes en punto a la condición del peticionario, pues estaban demostrados sus padecimientos –«poliomelitis con secuelas de hipotrofia y deformidades en cuatro extremidades baja talla»–, y se trata de un sujeto protegido sino que no atendió que aquél está protegido en razón de las especiales condiciones establecidas en la Ley 1275 de 2009, relativa al desarrollo de políticas públicas de personas de estatura baja y de la promoción para su «inclusión social, el bienestar y desarrollo integral» y «garantizar el ejercicio pleno y efectivo de sus derechos humanos».
Sin duda las personas que integran ese sector de la población deben ser objeto de un trato especial diferenciado, que reconozca que, debido a su estatura, están sujetos a mayores restricciones, por ejemplo en el acceso al empleo y por ende a la posibilidad de subvenir sus necesidades.
Precisamente la existencia de las barreras sociales que restringen o limitan la posibilidad del goce efectivo de derechos de las personas de talla baja ha originado que, desde le legislación, se prevean mecanismos efectivos de integración que aminoren las dificultades de todo orden a los que se ven sometidos y que además permitan elevar las condiciones de vida de tal sector.
Aún cuando, de manera expresa, las normas internacionales, entre las que se cuenta la Convención de la ONU sobre Derechos de las Personas con Discapacidad, no han definido expresamente la estatura baja como una discapacidad, lo cierto es que la amplitud de tal concepto ha permitido que las legislaciones internas adopten políticas públicas diferenciadas, en tanto se ha comprendido como un imperativo reforzar su inclusión social.
Es justamente el resultado de ese compromiso el que se patentizó en la reseñada Ley 1275 de 2009, en la que se le extienden a las personas de talla baja los beneficios y garantías contempladas en favor de la población en condición de discapacidad, y aunque en tal ley existe una referencia a las barreras en el diseño arquitectónico y urbanístico del territorio, también hace énfasis en su inserción a la comunidad de forma efectiva, que permita «la convivencia pacífica y la democracia», así como «desarrollar políticas, programas de capacitación y proyectos que favorezcan el proceso integral y la realización personal de …» personas adultas y las personas mayores con enanismo.
Tales contenidos, sin duda, son plenamente aplicables a la seguridad social, que procura además de «una calidad de vida» con cobertura «integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad» (artículo 1 Ley 100 de 1993).
Es por ello que, en lo que aquí concierne las autoridades accionadas están llamadas a la concreción de la política pública atrás reseñada, y en tal sentido es necesario que, en lo relativo al programa Colombia Adulta Mayor ponderen la situación especial del actor, quien como se anotó en los antecedentes se encuentra en condición de debilidad manifiesta.
Todo lo anterior conlleva a afirmar sin ninguna duda que JOSÉ URIEL VANGAS MARTÍNEZ es un sujeto de especial protección constitucional, de manera que, se evidencia que los procedimientos que realicen las autoridades con el fin de determinar su inclusión o no en los programas que implementa el Gobierno, no deben limitarse al simple cotejo de pertenencia al régimen contributivo, pues tal circunstancia no garantiza una satisfacción de bienestar y desarrollo integral del discapacitado, también deberá tenerse en cuenta, lo narrado en el escrito inicial y corroborado en la encuesta del Sisben, esto es que convive con su madre de 84 años de edad, de quien depende económicamente, que padece «pohomelitis con secuela de hipotrofia y deformidades en cuatro extremidades baja talla», y satisface el requisito de edad, conforme la propia Resolución 1370 del 2013, que exige para el acceso al programa 59 años de edad en el caso de los hombres.
Por lo anterior, resulta evidente la necesidad de mantener integralmente la orden constitucional, ante la urgencia de «realizar un nuevo estudio a fin de determinar las reales condiciones socioeconómicas» del actor, teniendo en cuenta lo explicado.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, de fecha y procedencia precitadas, de conformidad con las motivaciones expuestas.
SEGUNDO.- Comunicar a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO.- Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Cópiese, notifíquese, cúmplase y publíquese
CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO
Presidenta de Sala
JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ
ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN
RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO
GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA
LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS