CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN LABORAL
JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ
Magistrado ponente
STL847-2016
Radicación n°. 42300
Acta 2
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil dieciséis (2016).
Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, respecto de la acción de tutela presentada por GISSET PAMELA VÁSQUEZ RAYO contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ y el JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, trámite al cual se vinculó a las partes e intervinientes en el proceso ejecutivo laboral que dio origen a la presente queja constitucional.
Dentro del término otorgado la parte accionada guardó silencio.
La Constitución de 1991 consagró la acción de tutela como uno de los mecanismos para garantizar la eficacia de los derechos fundamentales.
Esta Sala de la Corte ha sido del criterio que no procede la tutela contra providencias o sentencias judiciales, atendiendo los principios de la cosa juzgada, la independencia y autonomía de los jueces, y entre otras razones fundamentales, por ausencia de base normativa. Pero esta carencia ha sido suplida por la jurisprudencia de modo que hoy no es posible desconocer su arraigo y afianzamiento en todas las jurisdicciones, en especial en las otras Salas de nuestra Corporación; esta realidad impone morigerar aquella postura, cuando en casos concretos y excepcionales, con las actuaciones u omisiones de los jueces, resulten violados en forma evidente derechos constitucionales fundamentales.
La prosecución de la eficacia de los derechos fundamentales, ha de acompasarse con otros valores del Estado de derecho, en especial, en lo que concierne a la administración de justicia, con el de la seguridad jurídica, en particular la que realiza el instituto de la cosa juzgada, y el principio constitucional de la independencia y autonomía de los jueces.
Las reglas de interpretación del derecho en el terreno de los valores y de los principios, enseñan que la actuación de uno de ellos no supone la aniquilación de otro, sino que todos han de ser ponderados de manera que hallen cabida, consintiendo grados de aplicación que no afecten su núcleo esencial.
Descendiendo al asunto objeto de estudio, es preciso señalar que el tema de la inmunidad de jurisdicción de los organismos internacionales respecto a los actos y hechos de naturaleza contractual laboral que comprometan a nacionales colombianos no ha sido pacífico, por lo que se ha venido decantando y finalmente en reciente pronunciamiento esta Corporación fijó los parámetros a tener cuenta para definir el asunto los que deben analizarse respecto de cada caso concreto, para ello expuso:
En casos similares, en el que las aquí demandadas también ocuparon la parte pasiva de la acción en la forma planteada, esta Sala de la Corte se ha pronunciado en múltiples providencias, entre otras de 9 de abril de 2014, rad. 62861 y recientemente en la AL 1685 de 4 de marzo de 2015, rad. 69710, motivo por el cual resulta oportuno reiterar lo expuesto:
«1. Al rompe emerge que no le corresponde a esta Colegiatura adelantar actuación judicial alguna, puesto que conforme al artículo 235 de la Carta Política, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 15 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, no es competencia de esta Sala conocer del asunto puesto a consideración, máxime cuando en la relación jurídico-procesal no se encuentra en alguno de los extremos un agente diplomático.
Al respecto, debe recordarse que la competencia subjetiva de esta Corporación se circunscribe a aquellos asuntos en los cuales se encuentre involucrado la persona natural del agente diplomático, no así un organismo internacional. Así lo dispone el numeral 5º del artículo 235 de la Carta Política cuando dice:
ARTICULO 235. Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:
5. Conocer de todos los negocios contenciosos de los agentes diplomáticos acreditados ante el Gobierno de la Nación, en los casos previstos por el Derecho Internacional. (Negrillas y cursiva propias de la Corte).
2. Dicho lo anterior, lo procedente sería remitir el expediente al Juzgado de origen para que continúe con el trámite correspondiente, esto es, para que de cumplimiento a la providencia que declaró la nulidad de todo lo actuado en la instancia y ordenó el rechazo de la demanda, sino fuera porque esta Sala advierte la necesidad de dar alcance y precisar lo expuesto, entre otros, en los autos de 21 de marzo de 2012 (rad. 37.637), 10 de julio de 2012 (rad. 55343), 1º de agosto de 2012 (rad. 53995) y 16 de octubre de 2013 (rad. 59980), como quiera que en estos tres últimos, con fundamento en la primera de las providencias referenciadas, se dijo que los organismos internacionales «están exentos del control jurisdiccional interno respecto a los actos y hechos de naturaleza contractual laboral que comprometan a nacionales colombianos, salvo cuando se trate de los excluidos en el concepto de inmunidad jurisdiccional previsto en la llamada ‘Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas’ de 18 de abril de 1961, aprobada por la Ley 6ª de 29 de noviembre de 1972».
Ello se hace menester, dado que el instrumento soporte de la decisión que se impone revisar -Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas-, se limita a regular el estatuto de los funcionarios diplomáticos, no así el de los organismos internacionales. Además que, como se verá a continuación, no todas las organizaciones internacionales detentan inmunidad de jurisdicción por derecho propio o en razón de las funciones de carácter permanente que desarrollen.
3. Pues bien, al respecto cabe recordar que la capacidad de las Organizaciones Internacionales (OI), sus fines y propósitos depende enteramente de la voluntad de los miembros que las conforman (generalmente Estados), y por lo tanto, gozan o no de inmunidad de jurisdicción, según lo establezcan los tratados constitutivos, convenios o acuerdos de sede.
En ese orden, su inmunidad, no surge de forma endógena, como tampoco deriva del Derecho Internacional Consuetudinario, sino que se encuentra consagrada, según sea el caso, en el tratado constitutivo del organismo o acuerdo de sede, con el alcance que sus miembros decidan1.
Lo apenas expuesto no significa que los Estados puedan eliminar de tajo la justiciabilidad de una OI cuando convengan el conceder el beneficio de la inmunidad absoluta a los organismos internacionales, en tanto que si bien es cierto éstos –los Estados- fijan y delimitan los alcances de la inmunidad, también lo es que conforme a diferentes convenios internacionales de derechos humanos, dicha exención procesal no puede privar al particular afectado del derecho al acceso a la justicia, razón por la que, es indispensable que la Organización Internacional cuente con mecanismos apropiados para la resolución de las controversias suscitadas con sus trabajadores, bien sea a través de tribunales propios o jurisdicción arbitral o internacional con garantías suficientes.
Lo anterior, ha encontrado pleno respaldo en el Derecho Internacional de las OI y la jurisprudencia extranjera2 y nacional, que ha considerado que la inmunidad de jurisdicción de las OI encuentra un límite en el derecho a la justiciabilidad, puesto que la validez de dichas cláusulas que consagran la inmunidad a favor de estos organismos descansan en el correlativo establecimiento de mecanismos de justicia efectiva (quid pro quo).
Muestra de ello es el establecimiento de tribunales administrativos por parte de las principales OI para dirimir conflictos laborales entre sus funcionarios y la organización, verbigracia los tribunales Contencioso-Administrativo y de Apelaciones de las Naciones Unidas, creados recientemente por la Asamblea General, el primero con competencia para conocer en primera instancia de las causas entabladas por y en nombre de un funcionario o un antiguo funcionario que impugne una decisión administrativa por presunto incumplimiento de las condiciones de servicio o del contrato de empleo, y el segundo, con aptitud para examinar los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por el primero y por el Tribunal Contencioso-Administrativo del Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS), las decisiones adoptadas por el Comité Permanente en nombre del Comité Mixto de Pensiones del Personal de las Naciones Unidas y las decisiones tomadas por los directores de los organismos y entidades que han aceptado la jurisdicción del Tribunal de Apelaciones.3
Con la misma finalidad, también encontramos el Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo (ILOAT) que conoce de los conflictos derivados de los contratos de trabajo o del Estatuto del Personal de sus funcionarios4y cuya jurisdicción a 1998 había sido aceptada por más de 35 organismos.5
A nivel regional, está el Tribunal Administrativo de la Organización de Estados Americanos con vocación para conocer en aquellos casos en que miembros del personal de la Secretaría General de la OEA (SG/OEA) aleguen el incumplimiento de las condiciones establecidas en sus respectivos nombramientos o contratos, o normas relativas al Plan de Jubilaciones y Pensiones de la SG6.
Finalmente, y como mecanismos de justicia efectiva, las OI también han recurrido al pacto de cláusulas compromisorias para la arbitración de los conflictos derivados de contratos de servicios, o el establecimiento de procedimientos especiales para la resolución de controversias.
Lo anterior pone de relieve que, en los últimos lustros las OI han procurado establecer mecanismos apropiados para la solución de las controversias suscitadas con sus funcionarios, aspecto que no podrían desconocer los tribunales internos de los Estados, puesto que –se itera- únicamente nace la competencia de los tribunales territoriales cuando la entidad –a pesar de gozar de inmunidad absoluta según el tratado constitutivo, convención o acuerdo sede- no garantiza a sus trabajadores el acceso a instrumentos de justicia efectiva.
De otro lado, debe precisarse que en razón de los diferentes fundamentos que sustentan el otorgamiento de la inmunidad de jurisdicción a los estados extranjeros soberanos, diplomáticos, cónsules y a las organizaciones internacionales, no es posible extender al cuarto supuesto las normas de los tres primeros, máxime cuando la distinción entre los actos jure imperii y actos jure gestionis base de la teoría restringida en materia de inmunidad de jurisdicción de los Estados soberanos, es inaplicable en tratándose de las OI como quiera que éstas carecen del atributo de soberanía. De lo contrario, se modificaría unilateralmente la inmunidad de que gozan las OI en virtud de tratados que obligan a la República de Colombia.
Así las cosas, en lo relacionado con este puntual aspecto, esta Sala rectifica lo dicho en el auto de 21 de marzo de 2012 (rad. 37.637), base de la línea jurisprudencial que se ha venido decantando en los últimos dos años, a fin de aclarar que no todas las organizaciones internacionales detentan inmunidad de jurisdicción con ocasión de los actos relacionados con sus funciones o cometidos, toda vez que será menester del órgano judicial verificar, en cada caso, si en virtud de normas convencionales –llámese tratado constitutivo, acuerdo de sede o convención- el organismo citado a juicio goza o no del beneficio aludido en materia laboral.
Asimismo, corresponde al juez laboral establecer si la cláusula de inmunidad pactada a favor del ente internacional está acompañada de mecanismos adecuados y apropiados para el restablecimiento de los derechos de los trabajadores afectados, pues se insiste, en ningún caso, el acuerdo de inmunidad puede hacer declinar la justiciabilidad de una OI en esta especial materia».
En consecuencia, tal y como se ordenó en aquélla oportunidad, se dispondrá devolver las diligencias al Juzgado de origen para que analice a la luz de ésta nueva óptica la viabilidad de dar trámite a la demanda interpuesta. (Resalta la Sala) (CSJ AL1432-2015)
De lo antes expuesto se colige que no existe una inmunidad absoluta respecto de los organismos internacionales, pues para definir el tema esta Corporación ha fijado unos parámetros, como ya se mencionó que se deben tener en cuenta, así: 1) No todas las organizaciones internacionales detentan inmunidad de jurisdicción por derecho propio o en razón de las funciones de carácter permanente que desarrollen. 2) Gozan o no de inmunidad de jurisdicción, según lo establezcan los tratados constitutivos, convenios o acuerdos de sede, según la voluntad de los miembros que la conforman. 3) No obstante, los Estados no pueden eliminar de tajo la justiciabilidad de un Organismo Internacional, cuando convengan conceder el beneficio de la inmunidad absoluta, puesto que la validez de dichas cláusulas que la consagran tiene un límite en el correlativo establecimiento de mecanismos apropiados o instrumentos de justicia efectiva que garanticen los derechos de los trabajadores y 4) corresponde al juez laboral en cada caso establecer si la cláusula de inmunidad pactada a favor del ente internacional está acompañada de mecanismos adecuados para el restablecimiento de los derechos de los trabajadores afectados.
En este orden de ideas, respecto del caso concreto, es preciso señalar que si bien no se advierte que el Tribunal haya efectuado una interpretación caprichosa de lo expuesto por la Sala de Casación Laboral al resolver el recurso de reposición en relación con la falta de competencia para conocer de la demanda ordinaria instaurada por la aquí accionante; lo cierto es que, el amparo está llamado a prosperar, pues se observa que los fundamentos expuestos en la providencia de 16 de septiembre de 2015, por la cual se confirmó el auto de 21 de enero del mismo año, que ordenó el levantamiento de la medida cautelar en el proceso ejecutivo laboral, no resultan suficientes para arribar a tal decisión y llevan a la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante por las siguientes razones:
El Tribunal en efecto, analizó la normatividad aplicable al caso, entre ella, el artículo II Sección II de la Ley 62 de 1973 «Por la cual se aprueban las Convenciones sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas, de los Organismos Especializados y de la Organización de los Estados Americanos» que establece: «Las Naciones Unidas, así como sus bienes y haberes en cualquier parte y en poder de cualquier persona, gozarán de inmunidad contra todo procedimiento judicial a excepción de los casos en que renuncie expresamente a esa inmunidad. Se entiende, sin embargo, que esa renuncia no se aplicará a ninguna medida judicial ejecutoria»; para concluir:
«Del marco normativo citado, se evidencia que en efecto la parte ejecutada, sus bienes, fondos y haberes gozan de inmunidad contra todo procedimiento judicial a excepción de los casos en los cuales se renuncie expresamente a esa inmunidad, lo cual se justifica por la especialísima condición de las organizaciones intergubernamentales y por los fines que les fueron encomendados a nivel mundial, los cuales se deben desarrollar bajo una independencia operacional de los Estados.
Así las cosas, para la Sala resulta adecuada la decisión tomada por el a quo, en el sentido de ordenar el levantamiento de la medida cautelar ordenada, pues ello evidencia el estricto cumplimiento de la normatividad que regula materia máxime cuando en el presente caso no se advierte una renuncia de parte de las accionadas a su inmunidad dentro del proceso que nos convoca, la cual tampoco sería procedente, en tanto que la Carta de la Naciones Unidas y la Convención sobre los Privilegios e Inmunidades, no permiten esa renuncia en tratándose “medida judicial ejecutoria”» (Resalta la Sala)
Sin embargo, se advierte que dicho Tribunal accionado no estudió si la cláusula de inmunidad pactada a favor del citado ente internacional, está acompañada de mecanismos adecuados y apropiados para el restablecimiento de los derechos de la señora Gisset Pamela Vásquez Rayo, tratándose de ejecuciones de índole laboral ello de acuerdo con los parámetros fijados por la línea jurisprudencial que ha trazado esta Corporación para poder definir el tema de la inmunidad; análisis que era indispensable adelantar.
Así las cosas, la motivación para adoptar la decisión de levantar la medida cautelar resulta insuficiente, lo que vulnera el derecho al debido proceso de la accionante y, en consecuencia, se debe acceder al amparo solicitado, para lo cual se ordena a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, que en el término de cinco (5) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, deje sin efecto la decisión de 16 de septiembre de 2015, por la cual confirmó el auto de 21 de enero del mismo año, así como cualquier actuación subsiguiente derivada de tales providencias y proceda a emitir un nuevo pronunciamiento estudiando los parámetros establecidos por esta Corporación de acuerdo con lo ya expuesto y se decida si finalmente proceden o no medidas cautelares en el proceso ejecutivo laboral que cursa contra un organismo internacional como el ejecutado.
En este orden de ideas, sin que se hagan necesarias otras consideraciones, se habrá de conceder el amparo solicitado por las razones expuestas.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
PRIMERO: CONCEDER la protección al derecho fundamental del debido proceso, de la accionante GISSET PAMELA VÁSQUEZ RAYO. En consecuencia, se ordena a la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, que en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, deje sin efecto la decisión de 16 de septiembre de 2015, por la cual confirmó el auto de 21 de enero del mismo año, así como cualquier actuación subsiguiente derivada de tales providencias, y en su lugar, proceda a emitir un nuevo pronunciamiento atendiendo los lineamientos vertidos en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO
Presidente de Sala
JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ
RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO
LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS
1 Arquetípica muestra de la inmunidad de jurisdicción de las OI con el alcance querido por sus miembros, es la concedida hace mas de medio siglo a la Organización de Naciones Unidas y sus organismos especializados, y a la Organización de Estados Americanos, a través de las convenciones sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas [1946], sobre Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados [1947], y el Acuerdo sobre Privilegios e Inmunidades de la Organización de los Estados Americanos [1949], todos incorporados a la legislación interna mediante la Ley 62 de 1973, instrumentos según los cuales gozan de inmunidad frente a todo procedimiento judicial.
2 En el caso de Duhalde vs. Organización Panamericana de Salud (OPS), la Corte Suprema de la Nación de Argentina reconoció la inmunidad de jurisdicción de la OPS en asuntos laborales basado en que (i) Argentina fue parte de la Convención del ONU sobre prerrogativas e inmunidades de los Organismos Especializados de la ONU, y (ii) que la OPS había demostrado que tiene amplias procedimientos dentro de su régimen interno para ventilar reclamos que se deriven de la relación de empleo, lo que incluye acceso al Tribunal Administrativo de la OIT.
Véase también el caso de Illemassene v. OECD, Cour de Cassación, Francia (29 sept. 2010), entre muchos otros.
3 En la actualidad han aceptado la jurisdicción del Tribunal de Apelaciones de las Naciones Unidas las siguientes entidades y organismos: la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), la Corte Internacional de Justicia (CIJ), la Organización Marítima Internacional (OMI), el Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS), la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos y el Tribunal Internacional del Derecho del Mar (TIDM).
4 Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT
5 En el año 1998 habían aceptado la jurisdicción del ILOAT los siguientes organismos: OMS, UIT, UNESCO, OMM, FAO, CERN, GATT, OIEA, OMPI, Eurocontrol, UPU, OPS, ESO, CIPEC, AELI, UIP, LEBM, OMT, OEP, CAFRAD, OCTIF, CIEPS, OIE, ONUDI, Interpol, FIDA, UPOV, CCA, Tribunal de Justicia de la Asociación Europea de Libre Cambio, Organismo de Vigilancia de la Asociación Europea de Libre Intercambio, ISNAR, OIM, CIIGB, Organización para la Prohibición de las Armas Químicas, Organización Hidrográfica Internacional, entre otras.
6 Estatuto del Tribunal Administrativo de la OEA.