RESOLUCIÓN 326 DE 2011

RESOLUCIÓN 326 DE 2011

(marzo 11)

por la cual se ordena reabrir el Proceso de Intervención Forzosa Administrativa de la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. "Emdisalud" NIT 811.004.055-5 y se fija un término.

La Superintendente Nacional de Salud,

En ejercicio de sus atribuciones legales y reglamentarias que le confieren el parágrafo 2º del artículo 230 y el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el artículo 22 de la Ley 510 de 1999, los incisos 1, 2, 5 y 7 del artículo 68 de la Ley 715 de 2001, los artículos 35,36, los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6 del artículo 37, literales c), e), f) del artículo 4º de la Ley 1122 de 2007, el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, el artículo 1º del Decreto 1015 de 2002, el artículo 1º del Decreto 736 de 2005, y en especial con el artículo 1º, el artículo 3º, los numerales 1, 6, y 8 y el parágrafo del artículo 4°, artículo 5°, numerales 1, 3, 4, 8, 10, 12, 13, 14, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 34, 34, 40 y 42 del artículo 6°, numerales 9, 13, 22, 23, 25 y 42 del artículo 8° del Decreto 1018 de 2007,

CONSIDERANDO:

1. Antecedentes del asunto sub examine

1.1. Conforme a las facultades que le atañen a la Superintendencia Nacional de Salud frente a los sujetos del ámbito de su competencia, y a la facultad de verificar el cumplimiento de las condiciones técnico científicas, técnico administrativa y financieras, exigidas en la normatividad vigente, así como la de ejercer la inspección, vigilancia y control en materias jurídico administrativa, del sistema de información y de la afiliación de la EPS-S, como requisitos y obligaciones para su operación o puesta en marcha, así como para su permanencia en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, por medio del Auto número 052 del 8 de octubre de 2010, aclarado a través del Auto número 054 del 12 de octubre del año en curso, se ordenó realizar una visita inspectiva a la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. " Emdisalud", con el objeto de: "Verificar de qué manera viene garantizando a los afiliados, en lo que compete al Plan Obligatorio de Salud, Subsidiado POS-S, la prestación efectiva de los servicios, la cobertura de su plan de beneficios, la agilidad y oportunidad en el acceso efectivo a los servicios, en el nivel de complejidad que lo requieran. Establecer la situación actual de la Entidad, desde el punto de vista técnico administrativo, científico y financiero. Verificar el cumplimiento de las condiciones de permanencia de la habilitación, previstas en la normatividad vigente para Entidades Administradoras del Régimen Subsidiado".

1.2. La visita antes referida se llevó a cabo del 11 al 15 de octubre de 2010, luego de lo cual se elaboró el correspondiente informe preliminar, el cual fue enviado a la Entidad en mención, mediante oficio de fecha 11 de noviembre de 2010, identificado con el NURC 2-2010-108683.

1.3. Mediante Escrito Radicado el 30 de noviembre de 2010, bajo el NURC 1-2010-106665, "Emdisalud" a través de los doctores Alberto Enrique Garcés López, Gerente General y Daniel Vargas Barinas, Presidente de la Junta Directiva, dio respuesta al informe Preliminar.

1.4. Analizados los descargos efectuados por "Emdisalud" frente al informe preliminar de visita, por medio del oficio del 14 diciembre de 2010, identificado con el NURC 2-2010- 115472, la Superintendencia Nacional de Salud, remitió el Informe Final a la Empresa en mención. Así las cosas y una vez agotado el derecho a la defensa, al debido proceso y a la contradicción de la intervenida, esta Superintendencia le comunicó que, en aras de proteger el interés público, razón última de este organismo de Inspección, Vigilancia y Control, y de conformidad con sus cometidos y facultades legales y constitucionales procedería a adoptar las medidas tendientes a contrarrestar los hechos y circunstancias que ponen en peligro y lesionan el orden jurídico que se protege, a fin de superar las deficiencias administrativas, científicas y financieras detectadas.

1.5. Como consecuencia de lo anterior, y una vez abordados y analizados los tópicos frente al incumplimiento por parte de la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. "Emdisalud" de las condiciones de permanencia necesarias para su operación en el régimen subsidiado, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución número 002042 del 16 de diciembre de 2010, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa de la citada entidad, con la finalidad de establecer la situación real de la intervenida, lograr el cumplimiento de su objeto social y garantizar la adecuada prestación del servicio de salud, y sustentado entre otros, en lo siguiente.

(…)

Recreado el escenario de facto y de derecho, atinente al asunto sub examine, este Despacho considera que las circunstancias y hechos que motivan la decisión que aquí se toma, demuestran la existencia y hechos que motivan la decisión que suministrada por Emdisalud, que no permite conocer y dilucidar su estado real, además de circunstancias que afectan la gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios, la representación del afiliado ante el prestador y demás actores, así como el sostenimiento y la viabilidad financiera de la intervenida, condiciones que deben observarse en el marco constitucional y legal pertinente a la naturaleza de la vigilada de autos. Adicional a lo anterior, debe indicarse que ante la inminente afectación de la prestación de servicios de salud por parte de la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. "Emdisalud" a toda comunidad

usuaria afiliada a esta, a fin de garantizar el derecho a la salud en los términos y con la debida observancia de las normas que rigen el Sistema General de Seguridad Social en Salud, y a fin de superar las deficiencias administrativas, científicas y financieras que están generando la inadecuada prestación del servicio de salud,…".

1.6. Dicha medida fue notificada el 22 de diciembre de 2010, de conformidad con la normatividad vigente; esta tenía por objeto que la Superintendencia Nacional de Salud, dentro de un término no mayor de dos (2) meses prorrogables por el mismo término, contados a partir de la toma de posesión, determinara si la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. "Emdisalud" debía ser objeto de liquidación o si se podían tomar medidas para que la misma pudiera desarrollar su objeto conforme a las reglas que la rigen.

1.7. Conforme con lo anterior, el Agente Interventor de Emdisalud E.S.S., en comunicación radicada con NURC 1-2011-018450 del 10 de marzo de 2011, además de presentar las acciones adelantadas en cada una de las áreas de aseguramiento, Red de Servicios, Tecnológica de Información y comunicaciones, contable, financiera, y administrativa, solicitó a la Superintendencia mantener la intervención forzosa administrativa en los siguientes términos:

(…)

Como usted conoce, desde el pasado diciembre de 2010 se inició la intervención forzosa administrativa de Emdisalud ESS EPSS, debido al incumplimiento de las condiciones de permanencia necesarias para su operación por medio de la Resolución 002042 del 16 de diciembre de 2010.

A continuación presento un resumen ejecutivo detallado por áreas de las acciones realizadas y los planteamientos generales que nos permiten solicitar el mantenimiento de la intervención forzosa administrativa, con el ánimo de hacer una consolidación más segura de la información que sustente la viabilidad de la empresa como mejor opción.

En cada una de las áreas se presenta los avances y las actividades pendientes para lograr un control confiable de la información para el objetivo.

1. Área Aseguramiento

a) Se replanteó para el trimestre una nueva política de contratación generalizada en los ítems principales de contratación de servicios de salud de primer nivel que pudieran modificarse de inmediato, lográndose disminuir el costo de la contratación del 95% de los contratos de medicamentos con igual proveedor o en el mejor de los casos con un proveedor nuevo, bajando de un promedio de 9% de valor UPC a 5,5% de valor de UPC. Igual política se aplicó en inducción a la demanda que estaba contratada entre 2 y 2,5% de valor de la UPC. Del mismo modo se estableció una política objetivo de racionalización de la contratación de prestación de servicios de salud para la contratación nueva que inicia el 1° de abril de 2011.

b) Se inició un proceso con cobertura 100% para los procesos de auditoría médica de cuentas y auditoría concurrente. En el caso de auditoría de cuentas médicas se realizó un plan de contingencia para hacer la auditoría a 39.483 facturas represadas del año 2010 y paralelamente hacer la de la vigencia de 2011. Esta actividad ha generado una mejora significativa al proceso de contabilización y a la interlocución con la red prestadora de servicios de salud, ya que con esta actividad se establecen reglas claras en el proceso de pago, y se logra un impacto positivo generando una disminución considerable del costo en salud, haciéndolo más racional, ya que pasamos de 0% glosa a 32% en la actualidad. Este proceso se espera sea culminado en un término no mayor a tres meses, lo cual nos facilitará el proceso de conciliación de cartera con nuestros prestadores de servicios de salud.

c) Se adelantó un proceso de circularización a los entes territoriales para efectos de conciliación y cobro de contratos de aseguramiento del régimen subsidiado liquidados de vigencias anteriores conforme a lo establecido en la Ley 1438, que en su artículo 31, parágrafo transitorio 2º y la Circular Externa 012 de 2011, en su numeral 4, fijan el 1º de marzo para su pago. De los 5.483 contratos registrados en los sistemas de información SIES de Emdisalud el 24,84% que corresponden a 1.362 contratos liquidados y revisados sumando $31.718.253.967,3 de saldos por pagar, de los cuales el 85,78% es a favor de la EPS-S y el 14,22% a favor del ente territorial. Estas actas ya fueron notificadas y están en proceso de cobro. De los 942 contratos que están pendientes en proceso de liquidación se encuentran distribuidos así:

Contratos por Liquidar	Liquidadas en Firma de Agente Interventor	Revisión Principal	Preliquidadas Enviadas para firma Ente Territorial	Registro Contable	Conciliación de Novedades	Enviadas Novedades al Ente Territorial para aprobación	Proceso	Pendientes
942	21	71	176	88	1	132	138	316

d) Se implementó el diligenciamiento de las fichas familiares como fuente de captura de información, para generar un diagnóstico en salud confiable de nuestros afiliados.

e) Se definió la nota técnica de distribución de UPC que es un insumo fundamental para establecer la política de contratación, la cual estará definida el 15 de marzo de 2011; de esta manera, se pretenden estandarizar metas de una equilibrada contratación, ajustada a las tarifas promedio del mercado donde opera Emdisalud EPSS.

f) Se implementó un proceso de recobros que está consolidando la información de servicios NO POS, tutelas, recobros a primer nivel y otros, prestados, ya que el nivel de recobros en la entidad es muy bajo.

2. Red de Servicios

a) Se realizó análisis con los prestadores de servicios de salud y directores de salud departamental de los departamentos de Antioquia, Chocó, Sucre, Boyacá, Casanare y Córdoba, lográndose parcialmente el mejoramiento de contratación de la red de prestadores de servicios de salud.

b) En Antioquia se logró red de servicios de salud para procesos de alto costo, cáncer, medicamentos, UCI, servicios cardiovasculares, VIH y renales.

c) En las demás regiones se ha iniciado un proceso de autorizaciones individuales mientras se regulariza la contratación a un menor costo para la EPSS y mientras se presenta el plan de pagos una vez se termine la depuración.

d) Se restableció red de servicios de salud de referencia para Boyacá en Cáncer, ortopedia y UCI en Bogotá desde el mes de marzo.

3. Área Jurídica

a) Se ofició a todos los despachos judiciales donde cursan cerca de 136 procesos en contra de Emdisalud EPSS, en la entidad ya reposa respuesta en 77 procesos donde fueron suspendidos los embargos; en 18 casos lo procesos ya están terminados; de los restantes se tiene conocimiento de por lo menos 17 en los que está definido el desembargo y están en tránsito la respuesta, y en 24 casos no se ha definido o está en apelación.

b) Se han recuperado $2.003.000.000 en títulos por embargos.

c) Se está trabajando con los juzgados en la consecución de oficios de desembargos para desembargar más de $8.000.000.000, sin contar con los recursos retenidos en los municipios de los que aún no tenemos la cifra exacta.

d) Durante la presente vigencia se han recibido tutelas (212) y desacatos (354), la gran mayoría por servicios solicitados en el 2010. A todas se les ha dado trámite lo cual ha exigido desarrollar un grupo específico para el tema, que no existía, y se está terminando de consolidar. El desembargo general es vital para la actividad diaria de la empresa, toda vez que liberaría importantes recursos que permitirían honrar deudas de la vigencia y permitiría una red de prestadores de servicios de salud más estable y finalmente la permanencia de la suspensión de los procesos ejecutivos permite no tener nuevos embargos lo cual garantizaría una gestión financiera tranquila para Emdisalud.

4. Área Tecnológica de Información y Comunicaciones

a) Se generaron los módulos de consultas generales, trámite y toma de decisiones y el de importar/exportar archivos, los cuales facilitan el manejo de información.

b) Se retoma el proceso de interface de los sistemas de información existente para buscar la trazabilidad del contenido de la información.

c) Se diseñó un nuevo proceso de autorizaciones donde se tenga control y seguimiento, además de dar cumplimiento al Decreto 4747 de 2007 y las Resoluciones 3047 de 2008 y 416 de 2009.

5. Área Contable y Financiera

a) Para dar cumplimiento al proceso de intervención, así como para el mejoramiento de los procesos contables, se realizó la circularización a todos los prestadores de servicios de salud y proveedores en general en los términos de la normatividad contable, para el envío del estado de cartera actualizada con el fin de conocer el estado real de las cuentas por pagar de la institución, encontrando como se informó debidamente que existían por lo menos $89.000 millones de cuentas por pagar, no incluidas en la contabilidad de la entidad.

b) Para poder cerrar los estados financieros a 31 de diciembre y como parte de la gestión de aseguramiento y financiera, se priorizó en el proceso de auditoría implantado, la auditoría a 39.483 facturas represadas del año 2010, con lo cual se logra una identificación más confiable de los estados financieros con corte al 31 de diciembre de 2010, y con la cual se facilitará el proceso de conciliación de cartera con nuestros prestadores de servicios de salud.

c) El proceso anterior, esto es el cierre de los estados financieros con un mayor nivel de seguridad, ha retrasado el proceso de depuración de algunos rubros que son determinantes para la viabilidad de la empresa, así:

i) Depuración de anticipos que disminuirá sustancialmente la deuda por cerca de 35.244 millones de pesos, toda vez que para depurarlos debemos registrarlos en la contabilidad de este año y ese proceso está hasta ahora empezando, de igual forma se necesita auditar las facturas antes de dicha depuración para no aceptar facturas sin auditoría. Es un proceso en curso que está pendiente por terminar.

ii) Depuración de consignaciones sin identificar, la cual ha avanzado en un 70% ya que se ha logrado identificar 14.220 millones de pesos con la gestión ante bancos y entidades financieras, es un proceso en curso que está pendiente por terminar.

iii) Depuración de pagos no identificados por giro a través de embargos ejecutados, la cual es vital para la determinación de la supervivencia de la empresa. Sumados todos los procesos se conoce que hubo por lo menos mandamiento de pago por 80.000 millones de pesos, de estos se sabe que por lo menos 42.450 millones de pesos fueron recaudados en el último año, muchos de ellos girados a proveedores demandantes. Esta depuración está empezando ya que para depurar esta cifra se requiere la información factura a factura de cada proceso lo que implica movilizar entre juzgados y Emdisalud por lo menos 1.000.000 de fotocopias de los procesos terminados o suspendidos. Es un proceso en curso que está pendiente por terminar.

Anticipos	$ 35.244.060.211,40
Consignaciones sin Identificar	$ 14.220.115.859,67
Embargos	$ 42.457.146.469,05
Cuentas por Cobrar	$107.994.501.887,35
Cuentas por Pagar	$243.455.244.423,81

d) El desembargo parcial de las cuentas dentro del proceso de intervención, nos ha facilitado la apertura de una nueva cuenta bancaria, para el recaudo de los ingresos, y ha permitido resolver los problemas de liquidez y solventar de manera parcial las obligaciones de índole administrativo, y de prestación de servicios de salud.

e) Se montó un proceso de pago centralizado y digital a través de la primera cuenta desembargada que logró la entidad. Desde el mes de enero de 2010, el 100% de los recursos para pagos de servicios de salud, de nómina, de servicios administrativos se hacen de manera electrónica y no hay pagos en efectivo o en cheque corriente.

f) Por otro lado se establecieron políticas claras para el envío de la información contenida en los archivos enviados a los operadores de información, para el bimestre diciembre-enero y febrero-marzo, dándole prioridad a la red de primer nivel de atención.

6. Área Administrativa

a) Durante los meses de enero y febrero, primeros dos meses de la intervención, se ha mantenido al día el pago de la nómina de los trabajadores y se logró cancelar dos de las cinco quincenas que se tenían atrasadas; así mismo, se efectuó el pago total de la seguridad social de los funcionarios de Emdisalud.

b) Se implementó una campaña con el objetivo de reducir los gastos administrativos por concepto de servicios públicos, arrendamiento, telefonía, y recurso humano ocioso.

c) Dado el proceso de intervención se ordenó la anulación de los comités Locales y Junta Directiva, lo cual ha permitido una disminución favorable en lo relacionado a viáticos, honorarios, seguros y telefonía móvil.

d) Desde la Coordinación de Calidad, se ha puesto en marcha las mejoras del sistema de gestión con miras a cumplir con los estándares de gestión, garantizando el cumplimiento de la normatividad vigente y el reporte oportuno a los entes de control.

Como usted puede ver, doctor Conrado Gómez, las anteriores acciones que buscan volver eficiente en el corto plazo la gestión de la vigencia de Emdisalud, y sanear las cifras para realizar un plan cumplible de salvamento de la entidad, están todas en marcha, pero estas requieren de un término mayor al ejecutado a la fecha y al inicialmente establecido, para poder plantear un plan de pagos coherente y real.

Aun cuando todas las acciones descritas y otras no incluidas son determinantes, quiero hacer especial énfasis en algunos procesos que son críticos para el éxito de esta intervención.

1. La suspensión de los procesos judiciales son en realidad los más fundamentales. Con esta suspensión y con su permanencia la entidad tiene la libertad de operar en su misión de aseguramiento de manera adecuada, ya que puede manejar los recursos que financian el plan de beneficios de régimen subsidiado, logrando orientarlos a la economía de escala, a los factores críticos, a la red hospitalaria que soporta el plan de beneficios asistencial y contrarrestar cualquier otro interés diferente. Mientras continúe la intervención, opera la suspensión de los procesos buscando que con un plan de pagos coherente, los demandantes desistan y se logre en un mediano plazo controlar esta amenaza.

2. La presión de los servicios solicitados por los usuarios principalmente en el 2010 fue lo que originó la avalancha de tutelas y desacatos que actualmente estamos terminando de contestar, esta situación se controla con una red estable que de no continuar la intervención se emporaría llevando a los usuarios a unos niveles de exposición, riesgo y vulnerabilidad críticos.

3. El período mínimo para realizar una depuración confiable y segura de la cifras que maneja Emdisalud EPSS en sus cuentas por pagar, principalmente requiere la implementación de un proceso de gran magnitud técnica y humana que requiere por lo menos de 90 días más como mínimo; este proceso está en curso pero requiere permanencia hasta su culminación total.

4. La suspensión o levantamiento de la intervención en una entidad que ha demostrado recuperación administrativa, técnica y financiera, y la posibilidad del cumplimiento de los estándares de habilitación para la permanencia en el Sistema General de Seguridad Social en Salud en la operación y aseguramiento del régimen subsidiado en salud, conllevaría al declive de esta posibilidad, y a la pérdida del esfuerzo encaminado a ello por parte de la intervención, teniendo en cuenta los procesos financieros que se adelantarían contra la entidad y la posible intervención para liquidación por el desaparecimiento de niveles de recuperación de dicha entidad…".

1.8. Adicionalmente, la Superintendente Delegada Para Medidas Especiales una vez analizada la solicitud del Agente Interventor, expide el concepto siguiente:

(…)

Por medio de la Resolución número 002042 del 16 de diciembre de 2010, la Superintendencia Nacional de Salud, ordenó la toma de posesión inmediata y la intervención forzosa administrativa de Emdisalud EPS-S, identificada con el NIT 811.004.055-5 cuyo domicilio es la calle 22 número 8A-38 de la ciudad de Montería - Córdoba, por cuanto se recibieron quejas de los entes territoriales, IPS y usuarios por no garantizar la prestación de los servicios de salud a los usuarios, no tener contratos con la red por falta de pago a los mismos, demora en las autorizaciones, dificultades en la prestación de los servicios de salud al parecer porque la entidad no tiene contratos celebrados con la red de prestadores.

Este acto administrativo designó al doctor José Dionisio Vargas Giraldo, como agente interventor de Emdisalud EPSS.

Causas de la toma de posesión

A continuación se presentan las causas por las cuales fue objeto de toma de posesión la entidad que dieron lugar a la intervención forzosa administrativa.

La Cartera con los entes territoriales presenta saldos sin depurar al existir un rubro denominado consignaciones sin identificar por valor de 6.066 millones sobre una cartera que vale 102.466 millones.

Presenta cartera de vigencias anteriores superiores a los 360 días de vencidas por valor de $26.711 millones, sin que presente gestión de cobro.

Se establece que Emdisalud no realiza la depuración de la cartera al no realizar los ajustes requeridos a la provisión de cartera no amparada por acuerdos de pago, procesos ejecutivos, Ley 550, lo que implica que la EPSS incumple lo establecido en la Resolución 001687 de 2009, en materia de provisiones EPSS.

El valor de la cartera no provisionada asciende a la suma de $16.372 millones.

Al efectuarse la provisión de cartera de acuerdo con lo establecido en la Resolución el margen de solvencia de la entidad quedaría deficitario para los períodos agosto y septiembre de 33.908 y 9.362 millones respectivamente, lo que pone en riesgo la salud de los afiliados y el cumplimiento de los estándares de permanencia.

La entidad incumple con los principios de causación y asociación por no aplicar en forma oportuna los anticipos y avances de acuerdo con lo establecido en los Decretos 2649 de 1993 y 4747 de 2007.

Presenta embargos por valor de 14.820 millones, de los cuales algunos se encuentran sin identificar y otros sin depurar lo que ocasiona problemas de liquidez en la entidad.

La entidad presenta inconformidad en la aplicación del Decreto 783 de 2000 artículo 5° al no registrar en forma coherente la provisión de los servicios en salud autorizados y no cobrados.

Los pagos a los proveedores de salud se encuentran por fuera de los plazos establecidos por presentar casos por más de 360 días incumpliendo lo establecido en el artículo 67 de la Ley 715 de 2001 y el literal d) del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007.

Presenta incumplimiento con lo establecido en el literal c) del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007 al presentar extemporaneidad y mora en los giros realizados por la vigencia 1º de abril de 2010 a 30 de septiembre de 2010 al no cancelar los recursos de la administración.

Aspectos Administrativos

Gestión Administrativa:

Para todos los efectos, la entidad se subdividió en regionales, las cuales comprenden las siguientes:

Norte: Barranquilla, Sincelejo, Montería, Tierra Alta, Cartagena

Nororiental: Bucaramanga, Barrancabermeja

Boyacá Casanare: Tunja

Noroccidental: Turbo, Apartadó, Medellín, Arbolete, Necoclí.

Recurso Humano:

Durante el año 2010 se presentaron 150 ingresos de funcionarios, lo que muestra la alta rotación de personal que ha tenido la empresa, se evidencia que el área que más ingresos presentó por concepto de reemplazos vacantes, fue administrativo con un número de ingresos de 58 personas, en el cual se incluye el personal de servicios generales que en el mes de octubre se reintegró, servicios que se habían tercerizado en el mes de marzo de 2010; le sigue en su orden el área de aseguramiento, la cual ingresó por este mismo concepto 46 personas durante todo el año.

Respecto a la renuncia de los funcionarios, la Gerencia realiza además de gestiones de pago de prestaciones sociales nómina y primas, un plan con actividades para motivar a los funcionarios a través de capacitaciones, incentivos y demás actividades de bienestar social que permitan mejorar el clima organizacional en la empresa.

En el mes de enero de 2011 el agente interventor gestionó el pago de las obligaciones pendientes con una de las personas que colocaron quejas ante el Ministerio; del mismo modo, se procedió a enviar oficio a ex funcionarios que también se quejaron ante el Ministerio en donde se les explicaba la situación actual de la empresa y se le solicitó esperar a que se determinara el flujo de caja de la misma para determinar la fecha en que la empresa cancelaría las obligaciones pendientes; lo anterior, debido a que con este ex funcionario se tiene pendiente conciliación para el mes de febrero.

Actualmente la entidad tiene pendiente una deuda por concepto de pensiones por la suma de 431 millones, lo que le ha generado a la empresa el pago de intereses de mora y otras sanciones.

De una planta de personal de 606 personas por valor de 950 millones mensuales, se propone una reducción de 219 personas con un ahorro de 476 millones, lo que se presume pasar de una nómina de 11.406 millones a 9.068 millones en términos anuales.

Otros aspectos

El interventor implementó una campaña con el objeto de reducir los gastos administrativos por concepto de servicios públicos, arrendamientos, telefonía y recurso humano ocioso.

Ordenó la anulación de los comités locales y Junta Directiva, lo cual ha permitido una disminución favorable en lo relacionado a viáticos, honorarios, seguros y telefonía móvil.

Aspectos de aseguramiento

La Entidad viene adelantando mejoras en la política de contratación generalizada en los ítems principales de contratación de servicios de salud de primer nivel que pudieran modificarse de inmediato, con el fin de minimizar los costos en la prestación de los servicios.

Se implementó la auditoría médica de cuentas y concurrente, realizando un plan de contingencia con el fin de realizar la auditoría a 39.483 facturas represadas durante el año 2010 y paralelamente realizar las del 2011.

Afiliados

Durante el año 2011 la entidad presenta un número de afiliados de 944.663 y cargados en la BDUA de 950.157 con una pérdida de afiliados de 40.185 y traslados de 42.136, para

un total de 82.321. Las razones más importantes por las cuales la entidad ha venido presentando pérdida de afiliados se debe a la multiafiliación, inconsistencias en documentos, otras subsidiadas, fallecidos, traslados por cambio de residencia, no se afilian con la empresa y no hay captación de nacimientos.

Perfeccionamiento de contratos con la red

Durante el período se ha venido perfeccionando los contratos con la red de prestadores de servicios en las siguientes regionales:

Noroccidente, con 74 contratos; Norte, con 77 contratos; nororiental, con 87 contratos, y oriental, con 60 contratos; los cuales se han suscrito los servicios de ERC, VIH y ambulatorios II nivel.

En las demás regiones se ha iniciado un proceso de autorizaciones individuales mientras se regulariza la contratación a un menor costo paras EPS–S y se presenta un plan de pagos una vez se termine la depuración.

Aspectos Jurídicos

La intervenida presenta requerimientos sin responder en el siguiente orden: Noroccidente, 60; nororiente, 7; Boyacá Casanare, 30; Norte, 6; para un total de 63 requerimientos.

Presenta desacatos así: Norte, 64; Nororiental, 133; Boyacá Casanare, 174; Noroccidental, 789.

De las tutelas que se encuentran sin contestar por regiones se encuentran pendientes de resolver: Norte, 11; Nororiente, 6; Noroccidente, 76; Boyacá Casanare 51.

Por incumplimiento de contratos se ha generado con la regional Boyacá Casanare la suma de $164 millones.

Contra la intervenida se encuentran 111 procesos, distribuidos de la siguiente manera: ejecutivos singular, 88; ejecutivo laboral, 9; ordinario laboral, 5; reparación directa, 5; acción popular, 1; ordinario responsabilidad contractual, 3.

Aspectos Financieros

Durante el año enero a 22 de diciembre de 2010 la entidad presenta el siguiente estado de resultados:

Estado de resultados del período enero al 22 de diciembre de 2010

Cifras en millones de pesos

Concepto

Valor

Ingresos Operacionales

303.650

Costos de Aseguramiento

281.440

Excedente Bruto

22.210

Gastos de Personal

6.446

Honorarios

1.611

Impuestos

65

Arrendamientos

791

Contribuciones y Afiliaciones

187

Seguros

956

Servicios

1.744

Gastos Legales

6

Mantenimiento y Reparaciones

58

Adecuaciones e Instalaciones

22

Gastos de Viaje

260

Depreciaciones

1.078

Amortizaciones

519

Diversos

1.780

Provisiones

3.963

Total Gastos de Administración

19.493

Ingresos no Operacionales

172

Gastos no Operacionales

1.428

Excedente Neto

1.428

Fuente estados financieros de la entidad.

Situación Financiera al 22 de diciembre de 2010

Concepto

Valor

Activo Corriente

217.737

Disponible

4.575

Deudores

213.162

Propiedad Planta y Equipo (Neto)

3.810

Intangibles

1.376

Diferido

390

Inversiones Largo Plazo

431

Otros Activos

23

Valorizaciones

399

Total Activo

224.169

Pasivo

Pasivo Corriente

214.955

Obligaciones Financieras

396

Concepto

Valor

Proveedores Nacionales

172.868

Cuentas por Pagar

21.073

Obligaciones Tributarias

5

Obligaciones Laborales

3.351

Pasivos Estimados y Provisiones

468

Diferidos

16.791

Total Pasivo

214.955

Total Patrimonio

9.213

Fuente estados financieros de la entidad.

De acuerdo con el análisis realizado a las cifras presentadas por la entidad con cierre al 22 de diciembre de 2010, se puede establecer que la entidad no cuenta con el disponible necesario para atender los compromisos con los asegurados, pues del total de la cartera del sistema debe a proveedores el 130%, lo que quiere decir que todos los deudores con el sistema de 132 millones debe 172 millones.

La entidad presenta un endeudamiento del 95% que en su gran mayoría corresponde a proveedores nacionales a quienes debió cancelar dentro de los 30 días luego del reconocimiento del pasivo y de acuerdo con lo establecido en las normas vigentes.

Por último la entidad se encuentra en un proceso contable tal como anticipos por valor de 35.244 millones, consignaciones sin identificar por valor de $14.220 millones, embargos por valor de 42.457 millones.

Conclusión

Por lo anterior y con base en la información presentada por el Agente Interventor se concluye que:

1. La suspensión de los procesos judiciales son en realidad los más fundamentales. Con esta suspensión y su permanencia la entidad tiene la libertad de operar en su misión de aseguramiento de manera adecuada, ya que puede manejar los recursos que financian el plan de beneficios de régimen subsidiado, logrando orientarlos a la economía de escala, a los factores críticos, a la red hospitalaria que soporta el plan de beneficios asistencial y contrarrestar cualquier otro interés diferente. Mientras continúe la intervención, opera la suspensión de los procesos buscando que con un plan de pagos, coherente, los demandantes desistan y se logre en un mediano plazo controlar esta amenaza.

2. La presión de los servicios solicitados por los usuarios principalmente en el 2010 fue lo que originó la avalancha de tutelas y desacatos que actualmente estamos terminando de contestar, esta situación se controla con una red estable que de no continuar la intervención se empeoraría llevando a los usuarios a unos niveles de exposición, riesgo y vulnerabilidad críticos.

3. El periodo para realizar una depuración confiable y segura de las cifras que maneja Emdisaludepss en sus cuentas por pagar, principalmente requiere la implementación de un proceso de gran magnitud técnica y humana que requiere por lo menos de 90 días más como mínimo, este proceso está en curso pero requiere permanencia hasta su culminación total.

4. La suspensión o levantamiento de la intervención en una entidad que ha demostrado recuperación de habilitación para la permanencia en el Sistema General de Seguridad Social en Salud en la operación y aseguramiento del régimen subsidiado en salud, conllevaría al declive de esta posibilidad, y a la pérdida del esfuerzo encaminando a ello por parte de la intervención, teniendo en cuenta los procesos financieros que se adelantarían contra la entidad y la posible intervención para liquidación por el desaparecimiento de niveles de recuperación de dicha entidad.

Con el fin de lograr la parte resolutiva de la Resolución 002042 de 2010 en el sentido de tomar medidas para que la entidad pueda desarrollar su objeto conforme a las reglas que le rigen, el Agente Interventor debe culminar las siguientes actividades:

En el aspecto administrativo.

Conformar una planta de personal acorde con las necesidades y requerimientos de la entidad en la búsqueda de la eficiencia, eficacia y economicidad.

El pago oportuno de las prestaciones sociales y obligaciones laborales pendientes.

En el aspecto de aseguramiento.

La vinculación de nuevos afiliados, la confrontación de las bases de datos con el Fosyga y el ente territorial.

Garantizar la prestación de los servicios de salud a nivel nacional mediante el perfeccionamiento y contratación con la red pública y privada.

En el aspecto financiero

Depuración de las cifras contables con el fin de obtener estados financieros confiables comprensibles y fáciles de entender.

Cobro oportuno de la cartera

Acuerdos de pago con los acreedores

En el aspecto jurídico

Resolución de los procesos pendientes, la conciliación cuando se dé lugar y la culminación de otros.

Por todo lo anterior y en procura de continuar con las gestiones adelantadas por el Agente Interventor esta Superintendencia para Medidas Especiales sugiere la reapertura del Proceso de Intervención Forzosa Administrativa, con el fin de subsanar las causas que dieron lugar a la intervención…".

2. Consideraciones generales y competencias de la Superintendencia Nacional de Salud

2.1. La Seguridad Social en la Carta Política

El artículo 48 de la Constitución Política dispone que la seguridad social es un servicio público. Esta característica también es resaltada respecto de los servicios de atención en salud y saneamiento ambiental (art. 49 ibídem).

Aunque hay quienes propugnan por la eliminación de un concepto que consideran ambiguo como el de servicio público, y de paso el de servicio público esencial1, nuestro ordenamiento utiliza estas locuciones prolíficamente con miras a destacar su importancia dentro de un Estado Social de Derecho. En efecto, la circunstancia de que un ordenamiento de esta trascendencia se ocupe del tema obedece a la identidad, ya antigua, entre el Estado y la prestación de servicios públicos. No se puede perder de vista que con el inicio del siglo pasado, la visión del Estado regulador sufrió una paulatina transformación hacia el Estado interventor (v.g. Estado benefactor u hoy en día, estado social - liberal, etc.)2, y en cuanto tal, le resultó legítimo prestar ciertos servicios, establecer normas de calidad y cobertura, amparar a franjas de población desprovistas de los mismos, reglamentar los mercados que ellos generan, entre otros aspectos.

Con el paso del tiempo, los servicios públicos pasaron a ser un atributo del ciudadano, un criterio de identificación del mismo y un propósito global de todos los Estados para garantizar su acceso. En la década del 70 fue común hallarlos acompañados de la expresión "necesidades básicas satisfechas". Los elementos de generalidad, igualdad, continuidad, obligatoriedad, propios de este concepto, se predican de todos los habitantes de la Nación.

Según la Corte Constitucional, el derecho a la salud se ha definido como un derecho irrenunciable, universal, inspirado en los principios constitucionales del Estado Social de Derecho, solidaridad y dignidad humana, que persiguen el cumplimiento material y efectivo de las garantías constitucionales. En este sentido, la seguridad social es un servicio público sujeto a lo dispuesto en el artículo 365 de la Constitución que los define como inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a los habitantes del territorio nacional.

El tema de la Seguridad Social ha sido tomado por el artículo 48 de la Constitución Política, que establece que, es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.

Así las cosas, se garantiza a todos los habitantes del territorio el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley.

Le corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley.

Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad. Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad. En este sentido, la Ley 100 de 1993 creó el Sistema de Seguridad Social en Salud para garantizar la salud con énfasis en la promoción y la prevención para que todos los habitantes del país tengan acceso a los servicios de salud.

2.2. Del Sistema de Seguridad Social Integral

Las Leyes 100 de 1993, 715 de 2001, 812 de 2003, 1122 de 2007 y 1151 de 2007, mediante el régimen de competencias, y los recursos, establece una nueva organización administrativa y financiera de los servicios de salud en el país otorga protagonismo y autonomía a las autoridades locales y regionales de salud al tiempo que establece los porcentajes de inversión a estas instancias, para el desarrollo de la atención a la población.

El Sistema General de Seguridad Social en Salud se basa en los principios de universalidad, equidad, obligatoriedad, protección integral, libre escogencia, autonomía de las instituciones, descentralización administrativa, subsidiariedad, complementariedad participación social, participación ciudadana, concertación calidad e integración funcional.

El sistema crea un sistema de operación y gestión del proceso de aseguramiento un sistema de prestación directa de servicios denominado Prestadores de Servicios de Salud. Adicionalmente crea dos instrumentos que determinan la canasta de servicios a asegurar y su costo promedio por persona año, el Plan Obligatorio de Salud y la Unidad de Pago por Capitación.

Lo novedoso del sistema consiste en la división y especialización de las funciones de dirección y control, afiliación, gestión y aseguramiento y prestación directa de servicios en entidades independientes con autonomía administrativa y financiera que independiente de su naturaleza pública o privada realizan sus funciones con criterios de eficiencia empresarial, calidad de los servicios, integración funcional y rentabilidad económica.

La Ley de Seguridad Social, que reforma el Sistema de Salud en Colombia, tiene entre otros propósitos resolver problemas de inequidad en el acceso a los servicios y mejorar la calidad en la prestación de los mismos; enfrentar la desarticulación entre las diferentes instituciones (inadecuada coordinación y complementariedad) y la debilidad de la estructura institucional y administrativa.

Ampliar la cobertura de atención en salud a los grupos de población más necesitados requiere esfuerzos encaminados a modificar los múltiples factores que han incidido históricamente en su restricción; entre ellos sobresalen las dificultades de acceso geográfico, cultural y económico; aquellas propias del desarrollo del sistema de salud en el país, la inequidad en la distribución de recursos entre las regiones y la intermediación entre aseguradores y los operadores primarios del servicio de salud.

La atención en salud se constituye en un servicio básico que contribuye al mejoramiento de la calidad de vida acorde a la dignidad humana al punto que se le ha otorgado el rango de derecho fundamental.

El Estado colombiano a través del Ministerio de Salud, hoy de la Protección Social y en desarrollo de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política provee las herramientas para la oferta y establece seguridad social en salud a la población del territorio nacional a través de la Ley 100 de 1993.

La Seguridad Social Integral es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del Territorio Nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad.

El sistema de salud existente, previo a la vigencia de la Ley 100 de 1993 se caracterizaba por la falta de universalidad, solidaridad y eficacia en sus distintas acciones, reflejada básicamente en la insuficiente cobertura de la población para la atención de su salud, el centralismo y rigidez para la prestación de sus servicios, la escasa capacidad resolutiva de los servicios, y la inexistencia del trabajo intersectorial, entre otros factores más que llevaron a que el sistema en salud fuera profundamente inefectivo.

De esta manera, la Constitución Política de 1991 establece en su contenido el derecho a la salud y la Seguridad Social en Salud como derecho irrenunciable de los colombianos y como servicios públicos obligatorios, garantizando para ello a todas las personas los servicios de promoción, protección y recuperación de su salud, con una organización descentralizada de los servicios, dada por los diferentes niveles de atención, con la participación de los agentes públicos y privados y "con la plena participación de la comunidad".

La Carta Constitucional de 1991, en el artículo 48 dispone, la creación del Sistema de Seguridad Social Integral, concediéndole la Dirección, Coordinación y Control a cargo del Estado colombiano.

El legislador a través de las Leyes 100 de 1993, 715 de 2001, 1122 y 1176 de 2007, desarrolla el Sistema de Seguridad Social Integral, entendido como la totalidad de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de los riesgos, especialmente las que afectan la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad. Para estos efectos, se considera al sistema como un conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes establecidos por el legislador.

En desarrollo de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política y conforme al artículo 2º del Decreto 806 de 1998, el Estado garantiza el acceso a los servicios de salud y regula el conjunto de beneficios a que tienen derecho los afiliados como servicio público esencial, con el propósito de mantener o recuperar su salud y evitar el menoscabo de su capacidad económica derivada de incapacidad temporal por enfermedad general y maternidad.

Al Estado le corresponde garantizar este conjunto de beneficios en forma directa o a través de terceros con el objeto de proteger de manera efectiva el derecho a la salud. Estos se agrupan en cinco tipos de planes diferentes a los cuales se accede dependiendo de la forma de participación en el Sistema, esto es, como afiliado cotizante, como afiliado beneficiario, como afiliado subsidiado, o como pobre no asegurado o como pobre en actividades no cubiertas por subsidios a la demanda.

En desarrollo de la orden emanada por la Carta Fundamental se establece la creación y organización de la Ley 100 de 1993 o la Ley del Sistema Integral de Seguridad Social, en cuyo contenido se establece la presencia de 5 libros que consignan, el derecho a la Seguridad Social en Pensiones, en Salud, en Riesgos Profesionales, en Servicios complementarios y lo concerniente a la consideración de regímenes de excepción, tales cono las Fuerzas Armadas y Militares de Colombia, los trabajadores del Fondo del Magisterio Público, y los servidores Públicos de Ecopetrol, a quienes no les es aplicable la Ley de Seguridad Social; siendo su segundo libro el Sistema General de Seguridad Social en Salud el encargado de la reforma del Sistema de Salud colombiano a operar a partir de la promulgación de la Ley 100 de 1993.

El Sistema General de Seguridad Social en Salud se basa en los principios de universalidad, equidad, obligatoriedad, protección integral, libre escogencia, autonomía de las instituciones, descentralización administrativa, subsidiariedad, complementariedad participación social, participación ciudadana, concertación calidad e integración funcional.

El sistema crea un sistema de operación y gestión del proceso de aseguramiento un sistema de prestación directa de servicios denominado Prestadores de Servicios de Salud. Adicionalmente crea dos instrumentos que determinan la canasta de servicios a asegurar y su costo promedio por persona año, el Plan Obligatorio de Salud y la Unidad de Pago por Capitación.

Lo novedoso del sistema consiste en la división y especialización de las funciones de dirección y control, afiliación, gestión y aseguramiento y prestación directa de servicios en entidades independientes con autonomía administrativa y financiera que independiente de su naturaleza pública o privada realizan sus funciones con criterios de eficiencia empresarial, calidad de los servicios, integración funcional y rentabilidad económica.

El SGSSS asegura internamente su equilibrio contraponiendo la racionalidad económica de los aseguradores con la de los prestadores directos u operadores primarios de los servicios de salud, en el sentido de que los primeros obtienen su rentabilidad en relación inversa con el número de casos atendidos, vale decir, en el espíritu de la Ley en el número de casos prevenidos y los segundos, los prestadores obtienen su rentabilidad a medida que crecen los casos atendidos.

La Ley de Seguridad Social, que reforma el Sistema de Salud en Colombia, tiene entre otros propósitos resolver problemas de inequidad en el acceso a los servicios y mejorar la calidad en la prestación de los mismos; enfrentar la desarticulación entre las diferentes instituciones (inadecuada coordinación y complementariedad) y la debilidad de la estructura institucional y administrativa.

Ampliar la cobertura de atención en salud a los grupos de población más necesitados requiere esfuerzos encaminados a modificar los múltiples factores que han incidido históricamente en su restricción; entre ellos sobresalen las dificultades de acceso geográfico, cultural y económico; aquellas propias del desarrollo del sistema de salud en el país, la inequidad en la distribución de recursos entre las regiones y la intermediación entre aseguradores y los operadores primarios del servicio de salud. La atención en salud se constituye en un servicio básico que contribuye al mejoramiento de la calidad de vida acorde a la dignidad humana al punto que se le ha otorgado el rango de derecho fundamental.

El Estado colombiano a través del Ministerio de Salud, hoy de la Protección Social y en desarrollo de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política provee las herramientas para la oferta y establece seguridad social en salud a la población del territorio nacional a través de la Ley 100 de 1993.

El Sistema General de Seguridad Social en Salud se constituye en el nuevo paso de organización en salud en el territorio nacional bajo la consigna del aseguramiento, afiliación y atención de la población del territorio nacional en cumplimiento de los principios de solidaridad, universalidad, eficiencia y equidad en la prestación de servicios de salud, su oportunidad, calidad y accesibilidad con cubrimiento en el territorio nacional a través de:

• El Régimen Contributivo, creado para la afiliación y aseguramiento en salud de la población con capacidad de pago para pagar su salud.

• El Régimen Subsidiado organizado para la afiliación y aseguramiento de la población pobre y vulnerable sin capacidad de pago para pagar su salud.

• La atención de la población pobre no asegurada, establecida para atender a la población pobre y vulnerable sin capacidad de pago para pagar su salud no afiliada por ningún sistema de salud.

La Ley 100 de 1993 es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos de que disponen las personas y la comunidad para gozar de una calidad de vida. Hace referencia directa a los individuos, en particular a la sociedad en general.

Conforme lo consagrado en la Ley 100 de 1993, sobre la organización del Sistema General de Seguridad Social en Salud, este se compone de aseguradoras, administradoras y prestadores de servicios de salud.

La Ley 100 de 1993 delimita la estructura y el funcionamiento del sistema general de seguridad social en salud, al cual le otorga como propósito fundamental garantizar el acceso universal a los servicios de salud, al tiempo que le establece un diseño institucional que asigna al Estado las labores propias de la regulación e introduce nuevos mecanismos de financiamiento y provisión de servicios. Es así como la estructura del sistema queda definida en ocho núcleos funcionales interdependientes:

I. La Dirección y Rectoría, en cabeza del Gobierno Nacional, el Ministerio de la Protección Social y la Comisión de Regulación en Salud, CRES, quienes dictan las reglas básicas para garantizar la operación del sistema;

II. El Financiamiento a través de: El Fondo de Solidaridad y Garantía –Fosyga, que reúne los recursos provenientes de las contribuciones y algunos recursos fiscales -; y de los Fondos Locales, Distritales y Departamentales de Salud que reúnen los recursos provenientes de las transferencias territoriales, recursos del orden nacional y recursos de cofinanciación y los recursos del orden territorial: Cubren la prima del seguro y otros gastos de salud para la población afiliada;

III. El Aseguramiento en salud, que opera en un mercado de competencia regulada a través de las Entidades Promotoras de Salud – EPS –, Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado, los Regímenes Especiales o Excepcionales en Salud, las Entidades que Ofrecen Planes Adicionales de Salud.

IV. La Administración de la Salud, organizada a través de las Direcciones Territoriales de Salud, en función de la garantía en la atención de los servicios de salud.

V. La Prestación de Servicios de Salud, mediante los Prestadores de Servicios de Salud - PSS.

VI. La Inspección, Vigilancia y Control, en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, el Instituto Nacional de Salud, INS, e Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima.

VII. La Jurisdicción de la Salud, esto es, los jueces de la salud, en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud.

VIII. La Conciliación extrajudicial en Salud, que podrá ser adelantada ante la Superintendencia Nacional de Salud.

Debe tenerse en cuenta que de acuerdo con lo definido por el literal b) del artículo 156 de la Ley 100 de 1993, todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con recursos fiscales, de solidaridad y los ingresos propios de los entes territoriales.

La Ley 100 de 1993 en su artículo 157 y el artículo 25 del Decreto 806 de 1998, establece entonces, los tipos de participantes en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, manifestando que a partir de la sanción de la Ley 100 de 1993, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados hoy población pobre no asegurada.

El sistema estructura dos modalidades de afiliación a la seguridad social en salud; el régimen contributivo y el régimen subsidiado y crea un sistema de financiamiento, nacional organizado alrededor del Fondo de Solidaridad y Garantía y de los Fondos Territoriales de Salud, un sistema de operación y gestión del proceso de aseguramiento y prestación de servicios denominado, Entidades Promotoras de Salud y un sistema de prestación directa de servicios denominado Prestadores de Servicios de Salud. Adicionalmente crea dos instrumentos que determinan la canasta de servicios a asegurar y su costo promedio por persona año. El Plan Obligatorio de Salud y la Unidad de Pago por Capitación.

El propósito fundamental del sistema, el aseguramiento constituye la principal herramienta de acceso universal de la población a los servicios de salud, delegando en las EPS la administración del riesgo de salud de los afiliados; la EPS hace el papel de articulador entre la población y los prestadores, y entre el financiamiento y la prestación, ya que es el conducto de canalización de los recursos hacia la órbita de la prestación de servicios de salud.

Este diseño institucional plantea un sistema de salud que separa el aseguramiento de la prestación de servicios, con medidas de regulación para que cada función se realice en condiciones de competencia y para que el flujo de recursos desde el aseguramiento hacia la prestación se canalice mediante mecanismos de negociación.

La Ley 100 de 1993 estableció la libertad de elección por parte de los usuarios o afiliados del seguro, quienes pueden decidir a qué EPS se afilian y cambiar de asegurador en los términos previstos en la norma; además, también tienen la facultad para elegir, entre las opciones que el asegurador le presente, el prestador de servicios al cual quiere acudir al momento de hacer uso del seguro.

El Estado colombiano a través del Ministerio de Salud, hoy de la Protección Social y en desarrollo de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política provee las herramientas para la ofertas y establece seguridad social en salud a la población del territorio nacional a través de la Ley 100 de 1993. Bajo su división en dos regímenes el "Contributivo y el Subsidiado" Transformando el esquema tradicional en salud y generando como resultado el subsidio a la demanda y la transformación del Subsidio de la oferta, que beneficiará a la población pobre y vulnerable clasificada en los listados censales y a la población pobre y vulnerable identificada en los niveles Uno (1), Dos (2) y Tres (3) de la Encuesta del Sisbén de cada municipio.

2.3. Sistema de Inspección, Vigilancia y Control3

La Ley 1122 de 2007, crea el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud como un conjunto de normas, agentes, y procesos articulados entre sí, el cual estará en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, sin perjuicio de las facultades asignadas al Instituto Nacional de Salud, INS, y al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima.

Dentro del proceso normativo, se pasa de un proceso de descentralización territorial definido por la Ley 10 de 1990, la Ley 60 de 1993 y la Ley 100 de 1993, a un proceso de departamentalización de la Salud con Ley 715 de 2001 y por último con Ley 1122 de 2007 a un proceso de Nacionalización – Centralización de la salud de vigilancia y control del SGSSS en cabeza de la SNS.

2.3.1. Inspección4

Es el conjunto de actividades y acciones encaminadas al seguimiento, monitoreo y evaluación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que sirven para solicitar, confirmar y analizar de manera puntual la información que se requiera sobre la situación de los servicios de salud y sus recursos, sobre la situación jurídica, financiera, técnica-científica, administrativa y económica de las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud dentro del ámbito de su competencia.

Son funciones de inspección entre otras, las visitas, la revisión de documentos, el seguimiento de peticiones de interés general o particular y la práctica de investigaciones administrativas.

2.3.2 Vigilancia5

Consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades encargadas del financiamiento, aseguramiento, prestación del servicio de salud, atención al usuario, participación social y demás sujetos de vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, cumplan con las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud para el desarrollo de este.

2.3.3 Control6

Consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar los correctivos tendientes a la superación de la situación crítica o irregular (jurídica, financiera, económica, técnica, científico-administrativa) de cualquiera de sus vigilados y sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento legal bien sea por acción o por omisión.

2.4 La Superintendencia Nacional de Salud7

De conformidad con los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, la Seguridad Social en su componente de atención de la salud es un servicio público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.

En virtud de los artículos 115 y 150 de la Carta Política, las Superintendencias desempeñan funciones de vigilancia e inspección de las entidades sujetas a su control. Las Superintendencias ejecutan específicamente las funciones para las cuales fueron creadas por la ley y que son propias del Presidente de la República. Además, están investidas de autonomía jurídica, administrativa y financiera.

Por mandato del artículo 154 de la Ley 100 de 1993, el Estado intervendrá en el servicio público de Seguridad Social en Salud, con el fin de garantizar los principios consagrados en nuestra Carta Política y en los artículos 2° y 153 de la citada ley.

La incidencia del Estado Social de Derecho en la organización política puede ser descrita tanto desde una perspectiva cuantitativa como a través de un crisol cualitativo. Lo primero entendido como el Estado Bienestar y el segundo bajo el tema del Estado constitucional democrático. Así lo ha indicado la Corte Constitucional en uno de los primeros fallos en que tuvo la oportunidad de dimensionar la estructura concebida a raíz de la expedición de la Constitución de 1991:

a) Como Estado Bienestar comprendido como un complejo aparato político-administrativo, jalonador de toda la dinámica social. Desde este punto de vista el Estado social se define como el Estado que garantiza estándares mínimos de salario, alimentación, salud, habitación, educación, asegurada para todos los ciudadanos bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad..." (H.L. Wilensky, 1975).

Este concepto se recoge en el artículo 366 de la C. P. que dice: "El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y agua potable. Para tal efecto en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación";

b) El Estado constitucional democrático ha sido la respuesta jurídico política derivada de la actividad intervencionista del Estado. Dicha respuesta está fundada en nuevos valores - derechos y se manifiesta institucionalmente a través de la creación de mecanismos de democracia participativa, de control político y jurídico en el ejercicio del poder y sobre todo, a través de la consagración de un catálogo de principios y derechos fundamentales que inspiran toda la interpretación y el funcionamiento de la organización política. Citado en Corte Constitucional, Sentencia T-406 de 5 de junio de 1992, M. P. Ciro Angarita Barón. Resaltado en el texto.

En general, las Superintendencias han sido concebidas para velar por la adecuada prestación de servicios públicos, en aspectos tales como la naturaleza y organización de los prestadores de los mismos. Como punto común a todas ellas está el propósito de brindar confianza a los extremos de las relaciones jurídicas que allí se establecen. En virtud de que muchas de ellas no son mencionadas expresamente en nuestro ordenamiento constitucional, es el legislador, en desarrollo de la facultad contenida en el numeral 7 del artículo 150 C. Pol., el facultado para crear estos organismos, "señalando sus objetivos y estructura orgánica". Tales reparticiones en la administración pública se han especializado en el desarrollo de lo que tanto en la jurisprudencia como en la doctrina se conoce como función de policía administrativa en la generalidad del término y no exclusivamente ligada a un cuerpo armado destinado a preservar el orden en las ciudades por oposición al concepto de Fuerzas Militares.

En torno a su definición, Laubadére la caracteriza como:

[…] una forma de intervención que ejercen ciertas autoridades administrativas y que consiste en imponer limitaciones a las libertades a los individuos, con el propósito de asegurar el orden público (Manual de Derecho Administrativo, André de Laubadère, Ed. Temis, Bogotá 1984, pág. 197. En el mismo sentido, Georges Vedel, en Derecho Administrativo, Biblioteca Jurídica Aguilar, Madrid 1980).

El concepto de policía administrativa tiene, pues, una orientación garantista del orden público. Esta labor implica una serie de fases, herramientas y mecanismos con base en los cuales la misma sea atendida. De allí que a la par de funciones de seguimiento e inspección existan otras relacionadas con las sanciones así como algunas que tienen que ver con la autorización y finalización de los operadores del sistema.

Al respecto, ha afirmado la Corte Constitucional:

"Las Superintendencias, de acuerdo con lo expuesto, tienen un incuestionable fundamento constitucional y, fuera de otras tareas que les confíe la ley, ejercen ciertas funciones asignadas al Presidente de la República, dentro de las que se cuentan las relativas a la inspección, vigilancia y control sobre las entidades dedicadas a las actividades referidas en el numeral 24 del artículo 189 superior, así como sobre las cooperativas y sociedades mercantiles, conforme a la misma norma.

Importa destacar que las funciones de inspección, vigilancia y control a las que se acaba de hacer referencia, deben llevarse a cabo por las Superintendencias encargadas,

6 Literal c), artículo 35, Ley 1122 de 2007.

7 Artículo 1º, Decreto 1018 de 2007. bajo la orientación del Presidente de la República que es el titular de las respectivas competencias y, en todo caso, con absoluto ceñimiento a las pautas contenidas en la ley, ya que el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política ordena que el ejercicio de las funciones allí consagradas se efectúe "de acuerdo con la ley" y, en armonía con ese mandato, el artículo 150-8 superior otorga al Congreso la facultad de "Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución".

Las Superintendencias, de acuerdo con lo expuesto, tienen un incuestionable fundamento constitucional y, fuera de otras tareas que les confíe la ley, ejercen ciertas funciones asignadas al Presidente de la República, dentro de las que se cuentan las relativas a la inspección, vigilancia y control sobre las entidades dedicadas a las actividades referidas en el numeral 24 del artículo 189 Superior, así como sobre las cooperativas y sociedades mercantiles, conforme a la misma norma.

Importa destacar que las funciones de inspección, vigilancia y control a las que se acaba de hacer referencia, deben llevarse a cabo por las superintendencias encargadas, bajo la orientación del Presidente de la República que es el titular de las respectivas competencias y, en todo caso, con absoluto ceñimiento a las pautas contenidas en la ley, ya que el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política ordena que el ejercicio de las funciones allí consagradas se efectúe "de acuerdo con la ley" y, en armonía con ese mandato, el artículo 150-8 Superior otorga al Congreso la facultad de "Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución".

Se deduce de los anteriores predicados que el desempeño de las competencias atribuidas a algunas Superintendencias en lo atinente a la inspección, vigilancia y control está condicionado a la cabal observancia de las directrices que la ley trace con arreglo a criterios estables que, sin embargo, no impiden la actuación ágil y oportuna de estos organismos encargados de verificar en la práctica la transparencia de las operaciones sometidas a su escrutinio, ni enervan la flexibilidad por estos requerida para hacer efectivos en las situaciones concretas los postulados constitucionales y legales, todo lo cual exige que se los dote de los instrumentos y de las atribuciones necesarias (Corte Constitucional, Sentencia C-233 de 15 de mayo de 1997, M. P. Fabio Morón Díaz).

Concordante con lo anterior, el Presidente de la República, en atención a lo establecido en el artículo 211 de la Constitución Política, delegó en el Superintendente Nacional de Salud, la facultad de inspección, vigilancia y control del Sector Salud.

Al respecto, se pronunció la Corte Constitucional, en Sentencia C-561 de 1999, así:

"La delegación en las Superintendencias, que realice el Presidente de la República, en virtud de autorización legal, no vulnera la Constitución Política, por cuanto, como se dijo, el acto de delegación es un mecanismo del manejo estatal, al cual, puede acudir legítimamente el Presidente de la República, con el objeto de racionalizar la función administrativa. Al contrario, la Corte considera, que el acto de delegación se constituye, en un mecanismo válido y eficaz, para hacer efectivos los principios consagrados en la Carta Política, tendientes al cumplimiento y agilización de la función administrativa, en aras del interés general. En efecto, el artículo 209 Superior, señala que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y, se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones".

En concordancia con lo anterior, en sentencia C- 921 de 2001 con ponencia del Magistrado Jaime Araújo Rentería, la Corte Constitucional sostuvo que: "la vigilancia y control de la Seguridad Social corresponde al Presidente de la República, labor que cumple por intermedio de la Superintendencia de Salud".

Consecuencia de lo expuesto, corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud y promover el mejoramiento integral del mismo.

La Superintendencia Nacional de Salud ejerce la inspección, vigilancia y control sobre los sujetos que tienen a su cargo la gestión de recursos públicos destinados a la prestación de servicios en el Sistema de Seguridad Social en Salud. Para tal fin, ejerce una serie de atribuciones y facultades, entre las que se encuentra la de sancionar a los vigilados por el incumplimiento de las normas que regulan su actuar. En cuanto al alcance e implicaciones de esta atribución la Corte Constitucional ha puntualizado:

Los objetivos que se buscan a través de las actividades de inspección, vigilancia y control, por parte de la citada Superintendencia son: la eficiencia en la obtención, aplicación y utilización de todos los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud, como la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y utilización de los mismos; el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la prestación de los servicios de salud por parte de las entidades públicas y privadas del sector salud; la cabal, oportuna y eficiente explotación de los arbitrios rentísticos que se obtengan de los monopolios de loterías, beneficencias que administren loterías, sorteos extraordinarios, apuestas permanentes y demás modalidades de juegos de suerte y azar; y

la adopción de medidas encaminadas a permitir que los entes vigilados centren su actividad en la solución de sanas prácticas y desarrollos tecnológicos que aseguren un crecimiento adecuado de las mismas.

(…)

Si a los sujetos a la vigilancia y control de la Superintendencia de Salud se les imponen unos deberes y obligaciones por parte de esa entidad con el único fin de lograr la eficiencia, calidad, oportunidad y permanencia en la prestación del servicio público de salud, resulta apenas obvio, que se le autorice a esa misma entidad para imponer sanciones de naturaleza administrativa a quienes no cumplan sus mandatos, como medio de coerción ideado por el legislador, que se muestra razonable y proporcionado para ese fin.

Los principios contenidos en el artículo 29 de la Constitución tienen como finalidad preservar el debido proceso como garantía de la libertad del ciudadano. La presunción de inocencia sólo puede ser desvirtuada mediante una mínima y suficiente actividad probatoria por parte de las autoridades represivas del Estado. Este derecho fundamental se profana si a la persona se le impone una sanción sin otorgársele la oportunidad para ser oída y ejercer plenamente su defensa. Las garantías materiales que protegen la libertad de la persona priman sobre las meras consideraciones de la eficacia de la administración.

Si al procedimiento judicial, instancia imparcial por excelencia, son aplicables las reglas de un proceso legal justo, a fortiori deben ellas extenderse a las decisiones de las autoridades administrativas, en las cuales el riesgo de arbitrariedad es más alto y mayor la posibilidad de "manipular" –mediante la instrumentación personificada– el ejercicio del poder.

Toda persona tiene derecho a que antes de ser sancionada se lleve a cabo un procedimiento mínimo que incluya la garantía de su defensa. La sola exigencia de una certificación secretarial o de la declaración de dos o más testigos presenciales para sancionar al acusado, prescindiendo de que este pueda contradecir la veracidad de las pruebas, constituye una acción unilateral de la administración contraria al estado de derecho democrático y participativo y a la vigencia de un orden jurídico justo.

La prevalencia de los derechos inalienables de la persona humana (C. P. artículo 5°), entre los que se encuentra la libertad personal, desplaza la antigua situación de privilegio de la administración y la obliga a ejercer las funciones públicas en conformidad con los fines esenciales del Estado, uno de los cuales es precisamente la garantía de eficacia de los derechos, deberes y principios consagrados en la Constitución (C. P. artículo 2°). En consecuencia, las sanciones administrativas impuestas de plano, por ser contrarias al debido proceso (C. P. artículo 29), están proscritas del ordenamiento constitucional8.

Es importante resaltar que la Administración Pública, puede entenderse en dos aspectos: El primero sustancial u objetivo, para lo cual está creada; es decir, el bien común, que implica la prestación de servicios que requieren los gobernados. El segundo, en sentido orgánico o funcional, como compuesto inter relacional de variadas alternativas e incumbencias, con respecto a su funcionamiento y gestión y al empleo de las personas naturales encargadas de los servicios del Estado.

Técnicamente, la Ley 489 de 1998, determina que la Administración Pública está conformada por diferentes organismos de la rama ejecutiva del poder público y demás organismos y entidades de naturaleza pública que tienen a su cargo el ejercicio de actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos, así mismo los Departamentos Administrativos y las Superintendencias, constituyen el Sector Central de la Administración Pública Nacional.

En este orden de ideas, corresponde al Estado, organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes del territorio nacional, así como establecer las políticas para su prestación y ejercer inspección, vigilancia y control, de conformidad con la disposición normativa contenida en el artículo 49 de la Constitución Política.

En materia de competencias, se tiene que el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, establece que la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud.

El último inciso de la norma en cita, prevé:

"Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal, la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones y competencias, y previa solicitud de explicaciones, impondrá a los representantes legales de los departamentos, distritos y municipios, directores de salud, jefes de presupuesto, tesoreros y demás funcionarios responsables de la administración y manejo de los recursos sector salud en las entidades territoriales, multas hasta de 2.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la expedición del acto administrativo, a favor del Fondo de Solidaridad y Garantía, por incumplimiento de las instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia, así como por la violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público de salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud. El pago de las multas debe hacerse con recursos de su propio peculio, y en consecuencia no se puede imputar al presupuesto de la entidad de la cual dependen".

Así las cosas, la Superintendencia Nacional de Salud, como cabeza del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de la Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

La Ley 1122 de 2007 en su Capítulo VII establece las disposiciones que enmarcan el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como el conjunto de normas, agentes y procesos articulados entre sí, el cual está en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, funciones que deberá enfocar hacia el financiamiento, el ase

8 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-921 de 29 de agosto de 2001, M. P. Jaime Araújo Ren-tería. guramiento, la prestación de servicios de atención en salud pública, la atención al usuario y participación social, las acciones y medidas especiales, la información y la focalización de los subsidios en salud.

Dicho marco normativo establece también las funciones y facultades de la Superintendencia Nacional de Salud, entre las cuales se encuentran, la de ejercer la competencia preferente de la inspección, vigilancia y control para que cumplan con las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud e imponer las sanciones a que haya lugar en el ámbito de su competencia y denunciar ante las autoridades competentes las posibles irregularidades que se puedan estar cometiendo en el Sistema.

2.4.1 Objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud9

Son objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud:

a) Fijar las políticas de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud;

b) Exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud;

c) Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud y promover el mejoramiento integral del mismo;

d) Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud;

e) Velar porque la prestación de los servicios de salud se realice sin ningún tipo de presión o condicionamiento frente a los profesionales de la medicina y las instituciones prestadoras de salud;

f) Velar por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud;

g) Evitar que se produzca el abuso de la posición dominante dentro de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud;

h) Promover la participación ciudadana y establecer mecanismos de rendición de cuentas a la comunidad, que deberá efectuarse por lo menos una vez al año, por parte de los actores del Sistema;

i) Supervisar la calidad de la atención de la salud, mediante la inspección, vigilancia y control del aseguramiento, la afiliación, la calidad de la prestación de los servicios y la protección de los usuarios.

2.4.2 Ejes del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia Nacional de Salud – Supersalud–19.

a) Financiamiento. Su objetivo es vigilar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sector salud;

b) Aseguramiento. Su objetivo es vigilar el cumplimiento de los derechos derivados de la afiliación o vinculación de la población a un plan de beneficios de salud;

c) Prestación de servicios de atención en salud pública. Su objetivo es vigilar que la prestación de los servicios de atención en salud individual y colectiva se haga en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad, en las fases de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación;

d) Atención al usuario y participación social. Su objetivo es garantizar el cumplimiento de los derechos de los usuarios en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, así como los deberes por parte de los diferentes actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud; de igual forma promocionar y desarrollar los mecanismos de participación ciudadana y de protección al usuario del servicio de salud;

e) Eje de Acciones y Medidas Especiales20.

Su objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud.

Tratándose de liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud revoque el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a las Empresas Promotoras de Salud o Administradoras del Régimen Subsidiado, deberá decidir sobre su liquidación;

f) Información. Vigilar que los actores del Sistema garanticen la producción de los datos con calidad, cobertura, pertinencia, oportunidad, fluidez y transparencia;

g) Focalización de los subsidios en salud. Vigilar que se cumplan los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios y la aplicación del gasto social en salud por parte de las entidades territoriales.

En este orden de ideas, la Superintendencia Nacional de Salud tiene asignada la función de inspección, vigilancia y control con el objetivo de asegurar la eficiencia en la utilización de los recursos fiscales, con destino a la prestación de los servicios de salud, así como el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias para que las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud cumplan con el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención en Salud.

El numeral 26, del artículo 6° del Decreto 1018 de 2007, faculta a la Superintendencia Nacional de Salud para ejercer la intervención forzosa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de administración y operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, entidades Promotoras de Salud de cualquier naturaleza que administren cualquier régimen e instituciones Prestadoras de Servicios de salud de cualquier naturaleza, teniendo la intervención de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud siempre una primera fase de salvamento.

Por otra parte el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, dispuso que: "la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos. La intervención de la Superintendencia Nacional de Salud a las Instituciones Prestadoras de Salud tendrá una primera fase que consistirá en el salvamento".

En este mismo sentido, el artículo 1° del Decreto 1015 de 2002, adicionado por el Decreto 736 de 2005, establece que las normas de procedimiento aplicables al ejercicio por parte de la Superintendencia Nacional de Salud de la Intervención Forzosa Administrativa se regirán por lo previsto en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993 modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan.

En efecto, la Ley 1122 del 9 de enero de 2007, "por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud", en el artículo 37, numeral 5, dispone como uno de los ejes del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia Nacional de Salud, el eje de las acciones y medidas especiales cuyo objeto será adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud.

3. Consideraciones del Despacho

Partiendo de la situación expuesta en los antecedentes que motivan la expedición del presente Acto Administrativo, le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, la importante tarea de decidir sobre el futuro de la Intervención forzosa Administrativa de la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. "Emdisalud", al haberse vencido el término inicial.

Si bien desde que la Superintendencia Nacional de Salud, ordenó la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la citada entidad, estableció en el artículo 1° y su parágrafo el término de dos meses prorrogables, con la finalidad de establecer la situación real de la entidad y de que esta Superintendencia determinara si la entidad debía ser objeto de liquidación o si se podían tomar medidas para que la misma pudiera desarrollar su objeto, conforme a lo establecido por el artículo 116 del Decreto 663 de 1993 modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999 que dispone:" Dentro del término no mayor de dos (2) meses prorrogables contados a partir de la toma de posesión, la Superintendencia Bancaria, previo concepto del Fondo de Garantías e Instituciones Financieras, determinará si la entidad debe ser objeto de liquidación, si se pueden tomar medidas para que la misma pueda desarrollar su objeto conforme a las reglas que la rigen o si se pueden adoptar otras medidas…".

Es así, que este organismo de inspección, control y vigilancia, se encuentra frente a una situación que requiere de su presencia inmediata, para que en la medida de que así lo establezcan las competencias asignadas, sea adoptada una decisión que permita determinar si Emdisalud debe ser objeto de liquidación o de toma de medidas para desarrollar su objeto social y garantizar la adecuada prestación de los servicios de salud, en los términos y con la debida observancia de las normas que rigen el Sistema General de Seguridad Social en Salud y lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Adicionalmente, por cuanto en el informe de actividades del Agente Interventor de Emdisalud, presentado en el Radicado 1-2011-018450 del 9 de marzo de 2011, manifiesta que es necesario mantener la medida con el ánimo de hacer una consolidación más segura de la información, que sustente la viabilidad de la empresa como mejor opción; además, en dicho informe, realiza énfasis en algunos procesos que son determinantes del éxito de la intervención como, la suspensión de los procesos judiciales, que la entidad tiene libertad de operar en su misión de aseguramiento, y además por que la entidad ha demostrado recuperación administrativa, técnica y financiera. De esta manera para tener la posibilidad de cumplir los estándares de habilitación para la permanencia en la operación del Régimen Subsidiado del Sistema de Seguridad Social en Salud, así como, la depuración confiable y segura de las cifras que maneja Emdisalud en sus cuentas por pagar, es necesaria la implementación de un proceso de gran magnitud técnica y humana que requiere un término mínimo de 120 días más.

Al ser cuidadosamente analizada las causas que dieron origen a la expedición de la Resolución 002042 del 16 de diciembre de 2010, analizado el informe del Agente Interventor y analizada la normatividad jurídica aplicable a las intervenciones forzosas administrativas realizadas por esta Superintendencia, puede concluirse que no obstante encontrarse vencido el término inicial del proceso de intervención forzosa administrativa de Emdisalud, se debe garantizar la adecuada prestación de los servicios de salud de dicha entidad y su proceso de aseguramiento, y esta Superintendencia cuenta con plenas facultades legales para continuar con la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la Intervención Forzosa Administrativa de Emdisalud.

De igual manera, se pudo constatar que las razones que dieron origen a la medida de Intervención Forzosa Administrativa de Emdisalud mediante la Resolución número 002042 de 2010 se mantienen, tales como:

Las condiciones de capacidad financiera EPS-S Emdisalud (artículo 8° del Decreto 515 de 2008, modificado por el Decreto 3556 de 2008).

INDICADOR

RESULTADO

8.3. Acreditar y mantener el margen de solvencia, conforme a las disposiciones vigentes.

NO CUMPLE:

A 31 de agosto y 30 de septiembre de 2010, no acredita margen de solvencia.

8.4. Acreditar el cumplimiento de las disposiciones relativas a las reservas, provisiones y operaciones financieras y de inversiones, contempladas en las normas vigentes. La Superintendencia Nacional de Salud podrá establecer provisiones y reservas especiales cuando las condiciones de la entidad o del Sistema lo requieran.

NO CUMPLE:

La provisión efectuada sobre las cuentas por cobrar UPC-S sólo cubre el 31.04% de la cartera que posee a más de 360 días de vencida, al corte junio 30 de 2010.

A septiembre 30 de 2010 la provisión equivale al 38.57% de la cartera vencida.

Conclusiones generales finales estándares de capacidad tecnológica y científica

Una vez evaluada la respuesta dada al informe preliminar y la documentación de soporte se encuentra que la Emdisalud, ESS no cumple con los estándares de capacidad Tecnológica y Científica, por lo tanto, no cumple con lo definido en el Decreto 515 de 2004 en su artículo 9°. Condiciones de capacidad tecnológica y científica, que establece que las Entidades Administradoras del Régimen Subsidiado, deberán demostrar para su permanencia en cada una de las áreas geográficas en las cuales está habilitada para operar, como mínimo, las siguientes condiciones:

"La implementación y mantenimiento de la capacidad tecnológica y científica, acreditada para efectos de su operación.

El cumplimiento de las metas de protección específica, detección temprana y atención de las enfermedades de interés en salud pública incluidas en el plan de beneficios.

La implementación y funcionamiento de los procesos y procedimientos para la administración del riesgo en salud de sus afiliados.

La operación y adecuación de la red de prestadores de servicios y del sistema de referencia y contrarreferencia, acorde con el perfil sociodemográfico y epidemiológico de los afiliados, que garantice la suficiencia, integralidad, continuidad, accesibilidad y oportunidad.

La implementación del sistema de garantía de calidad en la prestación de los servicios incluidos en el plan de beneficios…".

(…)

Teniendo en cuenta que:

I. En desarrollo de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política y conforme al artículo 2º del Decreto 806 de 1998, el Estado garantiza el acceso a los servicios de salud y regula el conjunto de beneficios a que tienen derecho los afiliados como servicio público esencial, con el propósito de mantener o recuperar su salud.

II. El Sistema General de Seguridad Social en Salud se basa entren otros en los principios de equidad, obligatoriedad, protección integral, libre escogencia e integración funcional, para resolver problemas de inequidad en el acceso a los servicios, mejorar la calidad en la prestación de los mismos, y enfrentar la desarticulación entre las diferentes instituciones y la debilidad de la estructura institucional y administrativa.

III. El Sistema General de Seguridad Social en Salud, es el conjunto de normas, instituciones y procedimientos para mejorar la calidad de vida de la población colombiana protegiéndola contra riesgos que afectan su salud y la de su comunidad, y es la forma como se brinda un seguro que cubre los gastos de salud a los habitantes del territorio nacional, Colombianos y Extranjeros.

IV. La atención en salud se constituye en un servicio básico que contribuye al mejoramiento de la calidad de vida acorde a la dignidad humana al punto que se le ha otorgado el rango de derecho fundamental.

V. El propósito fundamental del sistema, el aseguramiento, constituye la principal herramienta de acceso universal de la población a los servicios de salud, delegando en las EPS la administración del riesgo de salud de los afiliados.

VI. Las EPS hacen el papel de articulador entre la población y los prestadores, y entre el financiamiento y la prestación, ya que es el conducto de canalización de los recursos hacia la órbita de la prestación de servicios de salud.

Las entidades que a la vigencia de la Ley 1122 de 2007, esto es a 9 de enero de 2007, administraban el régimen subsidiado como ARS, se denominarán en adelante Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado (EPSS). Cumplirán con los requisitos de habilitación y demás que señala el reglamento21.

Son EPS del Régimen Subsidiado, las Empresas Solidarias de Salud –ESS, las Cajas de Compensación Familiar CCF y las Empresas de naturaleza pública, privada o mixta, las

EPSI, según lo definido por el artículo 14 de la Ley 691 de 2001 y el artículo 1º del Decreto 1804 de 1999, siempre que cumplan con las condiciones de habilitación establecidas por el Decreto 515 de 2004 los Decretos 510, 3010 y 3880 de 2005, y las Resoluciones 581 y 1189 de 2004.

Son funciones de las EPSS las siguientes:

1. Promover la afiliación de la población beneficiaria del régimen subsidiado, garantizando la libre elección por parte del beneficiario.

2. Afiliar a la población beneficiaria de subsidios y entregar el carné correspondiente que lo acredita como afiliado, en los términos fijados por las normas vigentes.

3. Administrar el riesgo en salud de sus afiliados, como aseguradoras y administradoras que son, procurando disminuir la ocurrencia de eventos previsibles de enfermedad o de eventos de enfermedad sin atención, evitando en todo caso la discriminación de personas con altos riesgos o enfermedades costosas.

4. Informar al beneficiario sobre aquellos aspectos relacionados con el contenido del POS-S, procedimientos para la inscripción, redes de servicios con que cuenta, deberes y derechos dentro del SGSSS, así como el valor de los copagos que debe pagar.

5. Organizar y garantizar la prestación de los servicios de salud previstos en el Plan Obligatorio de Salud, con el fin de obtener el mejor estado de salud de sus afiliados con cargo a las Unidades de Pago por Capitación correspondientes. Con este propósito gestionarán y coordinarán la oferta de servicios de salud, directamente o a través de la contratación con instituciones prestadoras de servicios y con profesionales de salud, implementarán sistemas de control de costos; informarán y educarán a los usuarios para el uso racional del sistema; establecerán procedimientos de garantía de calidad para la atención integral, eficiente y oportuna de los usuarios en las instituciones prestadoras de salud.

6. Asegurar los riesgos derivados de la atención de enfermedades de alto costo, calificadas por el Consejo Nacional de Seguridad Social, de acuerdo con las condiciones señaladas en los reglamentos.

7. Suministrar oportunamente a las Direcciones de Salud la información relacionada con sus afiliados y verificar en el momento de la afiliación que estas personas se encuentran dentro de la población prioritaria para la asignación de subsidios, conforme los listados entregados por las entidades territoriales.

8. Establecer el sistema de administración financiera de los recursos provenientes del subsidio a la demanda.

9. Organizar estrategias destinadas a proteger la salud de sus beneficiarios que incluya las acciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad, tratamiento y rehabilitación dentro de los parámetros de calidad y eficiencia.

10. Informar a la Superintendencia Nacional de Salud, al Ministerio de la Protección Social, a las entidades territoriales y demás autoridades correspondientes las irregularidades que se presenten en la operación del régimen subsidiado, en especial aquellos aspectos relacionados con los procesos de identificación, afiliación, carnetización de los beneficiarios de subsidios y deficiencia en la red prestadora de servicios, independientemente de las acciones internas que adelante para establecer las responsabilidades personales o institucionales y para la adopción de los correctivos correspondientes.

11. Cumplir con las disposiciones legales y los requisitos para la autorización consagrados en el Decreto 1804 de 1999, los requisitos de habilitación definidos en los Decretos 515 de 2004, 506, 3010, y 3880 de 2005 y los estándares determinados por las Resoluciones 581 y 1139 de 2004.

Mediante el Decreto 1804 de 1999, 515 de 2004, 506, 3010 y 3880 de 2005, las Resoluciones 581 y 1189 de 2004, se define y reglamentan las condiciones y procedimientos de habilitación, para la operación y permanencia de las EPS del régimen subsidiado. La habilitación se otorgará siempre y cuando las respectivas entidades demuestren las condiciones y operación exigidas y reporten a la Superintendencia Nacional de Salud, la información que establezca el Ministerio de la Protección Social, ya que la Superintendencia Nacional de Salud, será la entidad competente para habilitar a estas Entidades. La habilitación estará vigente, en tanto se mantengan las condiciones de permanencia exigidas.

Para efectos de la habilitación, las entidades deberán demostrar el cumplimiento de condiciones de capacidad técnico administrativa, de capacidad financiera y de capacidad tecnológica y científica, con el propósito de garantizar la administración del riesgo en salud de sus afiliados y la organización de la prestación de los servicios de salud.

Las condiciones para la habilitación serán:

a) Condiciones de operación: Que se constituyen como estándares de estructura dirigidos a habilitar la idoneidad de las entidades para la administración del riesgo en salud en cada una de las áreas geográficas donde va a operar;

b) Condiciones de permanencia: Las cuales se establecen como estándares de proceso y resultados, dirigidos a la evaluación del funcionamiento de las Entidades en el ejercicio de su objeto social en cada una de las áreas geográficas que le fueron habilitadas. El cumplimiento de estas condiciones se deberá demostrar y mantener en forma continua y posterior al cumplimiento con las condiciones de habilitación;

c) Condiciones de Salida: Tales como la verificación de cualesquiera de las causales de revocatoria de la habilitación o la acreditación de las situaciones que determinan el retiro voluntario de las entidades.

Estas entidades, una vez habilitadas, serán evaluadas por la Superintendencia Nacional de Salud, teniendo en cuenta el mantenimiento de las condiciones de permanencia, los resultados de las encuestas de satisfacción del usuario, los resultados de los indicadores del estado de salud y calidad de la atención, y la verificación de la Superintendencia Nacional de Salud frente al manejo de quejas, reclamos y acciones de tutela.

De esta manera, para garantizar la administración del riesgo en salud de sus afiliados y la organización de la prestación de los servicios de salud, las EPSS, deberán, conforme a lo establecido por el artículo 1º del Decreto 506 de 2005, dar cumplimiento a las siguientes condiciones:

1. De operación: Necesarias para determinar la idoneidad de las EPSS para la administración del riesgo en salud en cada una de las áreas geográficas donde va a operar.

2. De permanencia: Necesarias para que el funcionamiento de las EPS del Régimen Subsidiado, en desarrollo de su objeto social y respecto de cada una de las áreas geográficas que le fueron habilitadas, se ajuste a las condiciones de operación. El cumplimiento de las condiciones de permanencia se deberá demostrar y mantener durante todo el tiempo de operación.

Las condiciones de operación y de permanencia, incluyen la capacidad técnico-administrativa, financiera, tecnológica y científica, conforme a lo definido por el artículo 3º del Decreto 515 de 2004.

1. Condiciones de capacidad técnico-administrativa. Es el conjunto de requisitos establecidos por el Ministerio de la Protección Social, relacionados con la organización administrativa y sistema de información de la respectiva entidad, así como los procesos para el cumplimiento de sus responsabilidades en mercadeo, información y educación al usuario, afiliación y registro en cada área geográfica.

2. Condiciones de capacidad financiera. Son los requisitos establecidos por el Ministerio de la Protección Social para acreditar la capacidad financiera necesaria para garantizar la operación y permanencia de las EPS del Régimen Subsidiado.

3. Condiciones de capacidad tecnológica y científica. Son aquellas establecidas por el Ministerio de la Protección Social como indispensables para la administración del riesgo en salud, la organización de la red de prestadores de servicios y la prestación de los planes de beneficios en cada una de las áreas geográficas.

Esta Superintendencia Nacional de Salud debe proceder a actuar en forma inmediata, a fin de proteger el derecho a la salud y a la vida de las personas que pueden resultar afectadas, ante la falta de garantía en la administración del riesgo en salud de los afiliados a la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. "Emdisalud", entidad que por lo expuesto a lo largo del presente proveído, aún no garantiza su adecuado funcionamiento, así como tampoco el cabal desarrollo de su objeto social, conforme a las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud, teniendo en cuenta que esta Superintendencia se encuentra obligada a propender porque la cobertura del servicio de salud frente a las dificultades financieras de un ente responsable de la salud, no impliquen vulneración de los principios de universalidad y solidaridad, ni pongan en riesgo la prestación del servicio de salud, el cual debe brindarse en forma accequible, oportuna, segura, pertinente y continua a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Para ello, los servicios de salud deben ser sostenibles en el largo plazo. De no ser esto posible, se colocaría en riesgo, los principios superiores de solidaridad y universalidad.

Es de resaltar que en ejercicio de las facultades legales de inspección, vigilancia y control que le competen a la Superintendencia Nacional de Salud, la medida que aquí se adopta tiene como finalidad garantizar la adecuada prestación del servicio de salud, en los términos y con la debida observancia de las normas que rigen el SGSSS, para con ello en consecuencia, continuar con la superación de las deficiencias administrativas y financieras que ocasionan la inadecuada prestación del servicio, buscando garantizar las normas técnicas y científicas relacionadas con la calidad del mismo, así como los derechos de los usuarios, teniendo esta medida como objeto, contrarrestar los hechos y circunstancias que ponen en peligro y lesionan el orden jurídico que se protege, así como el establecimiento

de la situación real de la intervenida, a fin de lograr el cabal cumplimiento de su objeto social, y de determinar si Emdisalud puede ser objeto de salvamento, o si por el contrario, dicha Entidad debe ser objeto de revocatoria de su habilitación.

Es preciso indicar que se entiende por aseguramiento en salud:

1. La administración del riesgo financiero.

2. La gestión del riesgo en salud.

3. La articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo.

4. La garantía de la calidad en la prestación de los servicios de salud y

5. La representación del afiliado ante el prestador y los demás actores sin perjuicio de la autonomía del usuario.

Lo anterior exige que el asegurador asuma el riesgo transferido por el usuario y cumpla con las obligaciones establecidas en los Planes Obligatorios de Salud.

Conforme a la definición del aseguramiento en salud, Emdisalud como Aseguradora en Salud es responsable de la calidad, oportunidad, eficiencia, y eficacia de la prestación de los servicios de salud, y por ende, quien deberá responder por toda falla, falta, lesión, enfermedad e incapacidad que se genere en la prestación de los mismos, teniendo en cuenta que el aseguramiento en salud, exige que el asegurador, asuma el riesgo transferido por el usuario, esto es, la salud y la vida de asegurado, y cumpla cabalmente con las obligaciones establecidas en los Planes Obligatorios de Salud.

De lo anterior expuesto se concluye que de conformidad con las condiciones y bajo los parámetros en que actualmente se encuentra operando la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. "Emdisalud", dicha entidad aún genera un riesgo inminente, no sólo en la prestación de los servicios de salud ofertados a su población usuaria, sino también en su estabilidad financiera, y la del propio Sistema General de Seguridad Social en Salud, hecho por el cual la Superintendencia Nacional de Salud, se encuentra obligada a adoptar las medidas necesarias tendientes a superar dicha situación, máxime, cuando de los hallazgos antes referidos, se desprende sin lugar a equívocos, la existencia de graves inconsistencias en la información suministrada y recopilada en virtud de la visita ordenada por medio del Auto número 052 del 8 de octubre de 2010, aclarado por el Auto número 054 del 12 de octubre del año en curso, configurándose por ende, la causal a que se refiere el literal h) del artículo 20 de la Ley 510 de 1999.

Recreado el escenario de facto y de derecho, atinente al asunto sub exámine, este Despacho considera que las circunstancias y hechos que motivan la decisión que aquí se toma, demuestran aún, la existencia de circunstancias que afectan la gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios, la representación del afiliado ante el prestador y demás actores, así como el sostenimiento y la viabilidad financiera de la intervenida, condiciones que deben observarse en el marco constitucional y legal pertinente a la naturaleza de la vigilada de autos.

Adicional a lo anterior, debe indicarse que ante la inminente afectación de la prestación de servicios de salud por parte de la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. "Emdisalud" a toda la comunidad usuaria afiliada a esta, a fin de garantizar el derecho a la salud en los términos y con la debida observancia de las normas que rigen el Sistema General de Seguridad Social en Salud, y a fin de superar las deficiencias administrativas, científicas y financieras que están generando la inadecuada prestación del servicio de salud, esta Superintendencia acatando sus cometidos constitucionales y legales y en aras de proteger el interés público, razón última de este organismo de Inspección, Vigilancia y Control, se ve avocada ante la situación presentada, y en cumplimiento de las atribuciones que le otorga el parágrafo 2º del artículo 230 y el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el artículo 22 de la Ley 510 de 1999, los incisos 1°, 2°, 5° y 7° del artículo 68 de la Ley 715 de 2001, los artículos 35, 36, los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6 del artículo 37, literales c), e), f) del artículo 4º de la Ley 1122 de 2007, el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, el artículo 1º del Decreto 1015 de 2002, el artículo 1º del Decreto 736 de 2005, y en especial con el artículo 1º, el artículo 3º, los numerales 1, 6 y 8 y el parágrafo del artículo 4º, el artículo 5º, los numerales 1, 3, 4, 5, 8, 10, 12, 13, 14, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 34, 38, 40, y 42 del artículo 6°, numerales 9, 13, 22, 23, 25, y 42 del artículo 8° del Decreto 1018 de 2007, reabrir el proceso de Intervención Forzosa Administrativa para Administrar los bienes, haberes y negocios de la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. "Emdisalud", por haberse vencido el término inicial establecido y continuar la toma de los bienes, haberes y negocios, toda vez que se mantienen los presupuestos fácticos que dieron origen a la expedición de la Resolución número 00242 de 2010.

Por otra parte. de conformidad con el marco normativo que regula los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas por esta Superintendencia y aplicando por remisión las disposiciones previstas en el artículo 295 y 296 del Decreto-ley 663 de 1993, (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero) corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, designar y remover discrecionalmente a los interventores, liquidadores y contralores.

Con respecto al Revisor Fiscal se tiene en cuenta que el Consejo de Estado, en Sentencia 15730 de 2007, expresó:

"(…) la institución de la revisoría fiscal ofrece credibilidad de la situación financiera, de un adecuado sistema de control interno, del manejo de la contabilidad y del cumplimiento de las disposiciones estatutarias y legales, lo que preserva la protección de terceros e incluso del mismo Estado (…)".

De otra parte, el artículo 22 de la Ley 510 de 1999 dispuso.

"La toma de posesión conlleva: (…) b) La separación del revisor fiscal, salvo que en razón de las circunstancias que dieron lugar a la intervención, la Superintendencia decida no removerlo. Lo anterior sin perjuicio de que posteriormente pueda ser removido por la Superintendencia Bancaria. El reemplazo del revisor fiscal será designado por el Fondo de Garantías e Instituciones Financieras (…)".

La Resolución número 1947 del 4 de noviembre de 2003, expedida por esta Superintendencia, estableció los lineamientos pertinentes a los requisitos para el nombramiento y posesión de los contralores designados por la Superintendencia.

Una vez revisado el registro de contralores que lleva la Superintendencia Delegada para Medidas Especiales de la Superintendencia Nacional de Salud, por disposición del numeral 4 del artículo 21 del Decreto 1018 de 2007, se determinó que existen personas idóneas para ser designadas como Contralor de la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. "Emdisalud" en Intervención Forzosa Administrativa.

Por tanto es preciso indicar que el Secretario General de la Superintendencia Nacional de Salud, aprobó la inscripción en el registro de Contralores de la sociedad JAHV McGregor S.A, identificada con NIT 800.121665-9 y representada legalmente por el doctor Gildardo Tijaro Galindo, identificado con la cédula de ciudadanía número 19092858 expedida en Bogotá, D. C., mediante la Resolución número 1592 del 13 de agosto de 2001, modificada parcialmente por la Resolución número 0349 del 25 de febrero de 2002, con actualización de documentos realizada mediante Oficio NURC 1-2011-018907, por cumplir con los requisitos para ejercer el cargo como Contralor.

La Delegada Para Medidas Especiales, conforme a su competencia verificó que la empresa Jahv McGregor S. A. llena los requisitos requeridos para ejercer el cargo de Contralor.

Según lo dispuesto en el artículo 3° de la Resolución número 000237 del 28 de enero de 2010, expedida por esta Superintendencia, "los honorarios de los Contralores o Revisores Fiscales equivaldrán al cincuenta por ciento (50%) del monto de los honorarios fijados al interventor o al liquidador.

En mérito de lo expuesto, este Despacho,

RESUELVE:

Artículo 1°. Ordenar la reapertura, del proceso de Intervención Forzosa Administrativa de la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. "Emdisalud" de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este Acto Administrativo, por el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente resolución para que se determine si la entidad puede desarrollar su objeto social, o si debe ser objeto de liquidación.

Artículo 2°. Designar como Agente Especial de la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. "al doctor Dionisio Vargas Giraldo, identificado con cédula de ciudadanía número 79334781 de Bogotá, que para todos los efectos será el Representante Legal.

Parágrafo único. El Agente Especial o Interventor designado tiene la condición de auxiliar de la justicia de conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. En consecuencia este nombramiento y su desempeño, no constituyen ni establecen relación laboral alguna entre el designado y la Entidad objeto de Intervención, ni entre aquel y la Superintendencia Nacional de Salud.

Artículo 3°. Fijar de manera provisional los honorarios mensuales para el Agente Interventor de la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. "Emdisalud", en Intervención Administrativa, en la suma de seis millones cuatrocientos veintisiete mil doscientos pesos ($6.427.200.00) moneda corriente, contados a partir de la suscripción del acta de posesión como agente interventor.

Parágrafo. Disponer que los honorarios fijados en la presente resolución, serán con cargo a la entidad en intervención.

Artículo 4°. Designar como Contralor de la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S., la Sociedad Jahv McGregor S. A, identificada con NIT 800.121665-9 y representada legalmente por el doctor Gildardo Tijaro Galindo, identificado con la cédula de ciudadanía número 19092858 expedida en Bogotá, D. C.

Parágrafo 1°. La persona jurídica designada como Contralor, acorde a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 510 de 1999, así como a lo indicado en la Circular Única, expedida por esta Superintendencia Título IX Medidas Especiales - Capítulo Segundo. Intervención Forzosa Administrativa para Administrar, numeral 3. Informes que debe reportar el Contralor y/o Revisor Fiscal, inciso primero, ejercerá las funciones propias de un revisor fiscal conforme al Código de Comercio y demás normas aplicables a la revisoría fiscal y responderá de acuerdo a ellas.

Parágrafo 2°. Conforme a lo establecido en la Circular Única, Título IX Medidas Especiales Capítulo Segundo. Intervención Forzosa Administrativa para Administrar, numeral 3. Informes que debe reportar el Contralor y/o Revisor Fiscal, inciso segundo, el Contralor deberá remitir un informe preliminar en medio físico a la Superintendencia Delegada para Medidas Especiales de la Superintendencia Nacional de Salud, dentro de los treinta (30) días calendario posteriores a la posesión del cargo, en el cual conste el estado de la entidad en intervención forzosa administrativa para Administrar, en el que incluya las observaciones y recomendaciones sobre aspectos relacionados con la situación administrativa, financiera, jurídica, laboral y técnico- científica, y en el que se presente el plan de trabajo y el cronograma de la auditoría que va a adelantar. Igualmente deberá presentar un informe de gestión cada treinta (30) días hasta la culminación del proceso de intervención.

Lo anterior, sin perjuicio de los demás informes exigidos en la Circular Única y/o los que de manera extraordinaria requiera esta Superintendencia.

Artículo 5°. Fijar los honorarios mensuales para el Contralor de la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. EPS-S, en la suma de tres millones doscientos trece mil seiscientos pesos ($3.213.600.00) moneda corriente, de acuerdo con el artículo 3° de la Resolución número 000237 del 28 de enero de 2010.

Parágrafo. Disponer que los honorarios fijados en la presente resolución, serán con cargo a la entidad en intervención.

Artículo 6°. Notificar el contenido de la presente resolución al doctor Dionisio Vargas Giraldo, en calidad de Agente Interventor y representante legal de la Entidad intervenida, en la Calle 22 N° 8A-38 de Montería (Córdoba) y al correo electrónico josedionisiovargas@gmail.com y a la Sociedad Jahv McGregor S. A., identificada con NIT 800.121665-9 y representada legalmente por el doctor Gildardo Tijaro Galindo, identificado con la cédula de ciudadanía número 19092858 expedida en Bogotá, en la calle 93 N° 11ª-11 Oficina 603 de la ciudad de Bogotá, y al correo electrónico jahvmcgregor@jahvmcgregor.com.co

Artículo 7°. Publicar la presente resolución en el Diario Oficial.

Artículo 8°. Comunicar el contenido del presente acto administrativo al Ministerio de la Protección Social, a la Comisión de Regulación en Salud y a los Gobernadores de los Departamentos donde la Empresa Mutual para el Desarrollo de la Salud E.S.S. "Emdisalud", tenga cobertura geográfica, esto es Atlántico, Bolívar, Córdoba, Magdalena, Sucre, Antioquia, Chocó, Arauca, Boyacá, Casanare, Cesar, Norte de Santander y Santander.

Artículo 9°. Comunicar el contenido de la presente resolución por Secretaría General, a la Superintendencia Delegada Para Medidas Especiales de la Superintendencia Nacional de Salud, para lo de su competencia.

Artículo 10. La presente resolución rige a partir de su expedición y contra la misma no procede recurso alguno.

Comuníquese, publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D. C., a 11 de marzo de 2011.

El Superintendente Nacional de Salud,

Conrado Adolfo Gómez Vélez.

(C. F.).

Concepto	Valor
Ingresos Operacionales	303.650
Costos de Aseguramiento	281.440
Excedente Bruto	22.210
Gastos de Personal	6.446
Honorarios	1.611
Impuestos	65
Arrendamientos	791
Contribuciones y Afiliaciones	187
Seguros	956
Servicios	1.744
Gastos Legales	6
Mantenimiento y Reparaciones	58
Adecuaciones e Instalaciones	22
Gastos de Viaje	260
Depreciaciones	1.078
Amortizaciones	519
Diversos	1.780
Provisiones	3.963
Total Gastos de Administración	19.493
Ingresos no Operacionales	172
Gastos no Operacionales	1.428
Excedente Neto	1.428

Concepto	Valor
Activo Corriente	217.737
Disponible	4.575
Deudores	213.162
Propiedad Planta y Equipo (Neto)	3.810
Intangibles	1.376
Diferido	390
Inversiones Largo Plazo	431
Otros Activos	23
Valorizaciones	399
Total Activo	224.169
Pasivo
Pasivo Corriente	214.955
Obligaciones Financieras	396
Concepto	Valor
Proveedores Nacionales	172.868
Cuentas por Pagar	21.073
Obligaciones Tributarias	5
Obligaciones Laborales	3.351
Pasivos Estimados y Provisiones	468
Diferidos	16.791
Total Pasivo	214.955
Total Patrimonio	9.213

INDICADOR	RESULTADO
8.3. Acreditar y mantener el margen de solvencia, conforme a las disposiciones vigentes.	NO CUMPLE: A 31 de agosto y 30 de septiembre de 2010, no acredita margen de solvencia.
8.4. Acreditar el cumplimiento de las disposiciones relativas a las reservas, provisiones y operaciones financieras y de inversiones, contempladas en las normas vigentes. La Superintendencia Nacional de Salud podrá establecer provisiones y reservas especiales cuando las condiciones de la entidad o del Sistema lo requieran.	NO CUMPLE: La provisión efectuada sobre las cuentas por cobrar UPC-S sólo cubre el 31.04% de la cartera que posee a más de 360 días de vencida, al corte junio 30 de 2010. A septiembre 30 de 2010 la provisión equivale al 38.57% de la cartera vencida.