RESOLUCIÓN 002016 DE 2011
(agosto 11)
por medio de la cual se da por terminada la medida de toma de posesión inmediata de los
bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa y, se ordena la toma de
posesión para liquidar la Clínica Manizales S. A. en intervención, con NIT 890.800.135-8.
El Superintendente Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones legales y reglamentarias
que le confieren el parágrafo 1° del artículo 230, el artículo 22 de la Ley 510
de 1999, los incisos 1°, 3°, 5° y 6° del artículo 68 de la Ley 715 de 2001, los artículos 35,
36, los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6 del artículo 37, el artículo 124 de la Ley 1438 de 2011, el
artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de
1999, el artículo 1° del Decreto 1015 de 2002, el artículo 1° del Decreto 736 de 2005, el
artículo 1°, el artículo 3°, los numeral 7 del artículo 4°, el artículo 5°, los numerales 1, 3, 4,
57 y 18 del artículo 6°, numeral 13 del artículo 8° del Decreto 1018 de 2007 y el artículo
9.1.2.1.2 del Decreto 2555 de 2010, demás normas concordantes y complementarias, y
CONSIDERANDO:
1. Consideraciones Generales y Competencias de la Superintendencia Nacional
de Salud
1.1. La Seguridad Social en la Carta Política
El artículo 48 de la Constitución Política dispone que la seguridad social es un servicio
público. Esta característica también es resaltada respecto de los servicios de atención en
salud y saneamiento ambiental (artículo 49 ibídem).
Aunque hay quienes propugnan por la eliminación de un concepto que consideran
ambiguo como el de servicio público, y de paso el de servicio público esencial1, nuestro
ordenamiento utiliza estas locuciones prolíficamente con miras a destacar su importancia
dentro de un Estado Social de Derecho. En efecto, la circunstancia de que un ordenamiento
de esta trascendencia se ocupe del tema obedece a la identidad, ya antigua, entre el Estado
y la prestación de servicios públicos. No se puede perder de vista que con el inicio del siglo
pasado, la visión del Estado regulador sufrió una paulatina transformación hacia el Estado
interventor (v.g. Estado benefactor u hoy en día, estado social-liberal, etc.)2 y, en cuanto
tal, le resultó legítimo prestar ciertos servicios, establecer normas de calidad y cobertura,
amparar a franjas de población desprovistas de los mismos, reglamentar los mercados que
ellos generan, entre otros aspectos.
Con el paso del tiempo, los servicios públicos pasaron a ser un atributo del ciudadano,
un criterio de identificación del mismo y un propósito global de todos los Estados para
garantizar su acceso. En la década del 70 fue común hallarlos acompañados de la expresión
“necesidades básicas satisfechas”. Los elementos de generalidad, igualdad, continuidad,
obligatoriedad, propios de este concepto, se predican de todos los habitantes de la Nación.
Según la Corte Constitucional, el derecho a la salud se ha definido como un derecho
irrenunciable, universal, inspirado en los principios constitucionales del Estado Social de
Derecho, solidaridad y dignidad humana, que persiguen el cumplimiento material y efectivo
de las garantías constitucionales. En este sentido, la seguridad social es un servicio público
sujeto a lo dispuesto en el artículo 365 de la Constitución que los define como inherentes
a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a los
habitantes del territorio nacional.
1 Este concepto atiende las recomendaciones de la OIT en materia laboral de tal forma que no se pervierta
el derecho de huelga, cercenado por lo que se denominó como la piel de zapa de ese derecho dentro
del conflicto colectivo.
2 Cfr., Nelly Corredor y Édgar González, Servicios Públicos Domiciliarios e intervención del Estado, en
ECONOMÍA COLOMBIANA, No. 174, octubre de 1985. Sobre el mismo tema, Francisco J. Ochoa,
SERVICIOS PÚBLICOS E INTERVENCIÓN DEL ESTADO, PNUD, Bogotá 1990. No se puede
pasar por alto que la teoría del servicio público está en los pliegues mismos del Estado interventor. Cfr.,
Fernando Rojas y Jorge Iván González, ECONOMÍA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, una visión
alternativa, Cinep, Bogotá 1988, pág. 84
El tema de la Seguridad Social ha sido tomado por el artículo 48 de la Constitución
Política, que establece que, es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo
la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Así las cosas, se garantiza a todos los habitantes del territorio el derecho irrenunciable
a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente
la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios
en la forma que determine la ley.
Le corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de
salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad. También establecer las políticas para la prestación de servicios
de salud por entidades privadas, ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las
competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los
aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley.
Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención
y con participación de la comunidad. Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado
integral de su salud y la de su comunidad. En este sentido, la Ley 100 de 1993 creó el Sistema
de Seguridad Social en Salud para garantizar la salud con énfasis en la promoción y
la prevención para que todos los habitantes del país tengan acceso a los servicios de salud.
1.2. Del Sistema de Seguridad Social Integral
A partir de la expedición de la Ley 10 de 1990, con un claro enfoque de organización y
descentralización de la prestación de servicios de salud en el sistema de salud, la Ley 60 de
1993 y la definición explícitas de competencias en los niveles territoriales, y finalmente la
Ley 100 de 1993, que crea el Sistema General de Seguridad Social en Salud, la prestación
de los servicios de salud se sustenta en un esquema descentralizado, con la activa participación
del sector privado. El mismo se basó en un sistema de aseguramiento en un ambiente
de competencia regulada por el Estado, a fin de que los individuos reciban la atención en
salud, de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 49 de la Constitución Política
de Colombia3.
Las Leyes 100 de 1993, 715 de 2001, 812 de 2003, 1122 de 2007 y 1151 de 2007, mediante
el régimen de competencias, y los recursos, establece una nueva organización administrativa
y financiera de los servicios de salud en el país, otorga protagonismo y autonomía
a las autoridades locales y regionales de salud al tiempo que establece los porcentajes de
inversión a estas instancias, para el desarrollo de la atención a la población.
La Ley 100 de 1993 introdujo cambios en la forma de financiamiento de los prestadores
públicos y privados de los servicios de salud. Se pasó de un sistema de transferencia de
recursos a uno de financiación por medio de la venta de servicios, profundizando de esta
manera, la competencia entre el sector público y el privado con el Estado como regulador.
En este sentido, y como lo reconoce la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional:
“4.1.6. El Sistema General de Seguridad Social en Salud, en su conjunto, es un servicio
público esencial. Es además un “servicio público obligatorio, cuya dirección, coordinación
y control están a cargo del Estado” (artículo 4°, Ley 100 de 1993).
El Sistema General de Seguridad Social en Salud se basa en los principios de universalidad,
equidad, obligatoriedad, protección integral, libre escogencia, autonomía de
las instituciones, descentralización administrativa, subsidiariedad, complementariedad,
participación social, participación ciudadana, concertación, calidad e integración funcional.
Lo novedoso del sistema consiste en la división y especialización de las funciones de
dirección y control, afiliación, gestión y aseguramiento y prestación directa de servicios
en entidades con autonomía administrativa y financiera que independiente de su naturaleza
pública o privada realizan sus funciones con criterios de eficiencia empresarial, calidad de
los servicios, integración funcional y rentabilidad económica.
La Ley de Seguridad Social, que reforma el Sistema de Salud en Colombia, tiene entre
otros propósitos resolver problemas de inequidad en el acceso a los servicios y mejorar
la calidad en la prestación de los mismos; enfrentar la desarticulación entre las diferentes
instituciones (inadecuada coordinación y complementariedad) y la debilidad de la estructura
institucional y administrativa.
Ampliar la cobertura de atención en salud a los grupos de población más necesitados
requiere esfuerzos encaminados a modificar los múltiples factores que han incidido históricamente
en su restricción; entre ellos sobresalen las dificultades de acceso geográfico, cultural
y económico; aquellas propias del desarrollo del sistema de salud en el país, la inequidad
en la distribución de recursos entre las regiones y la intermediación entre aseguradores y
los operadores primarios del servicio de salud. La atención en salud se constituye en un
servicio básico que contribuye al mejoramiento de la calidad de vida acorde a la dignidad
humana al punto que se le ha otorgado el rango de derecho fundamental.
El Estado colombiano por intermedio del Ministerio de Salud, hoy de la Protección Social
y en desarrollo de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política provee las herramientas
para la oferta y establece la seguridad social en salud a la población del territorio nacional
a través de la Ley 100 de 1993.
3 “
La atención de salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantizaa todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección, y recuperación de la
salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir, y reglamentar la prestación de servicios de salud a
los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades
privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las
entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones
señalados en la Ley. Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por
niveles de atención y con participación de la comunidad. La Ley señalará los términos en los cuales la
atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria. Toda persona tiene el deber de
procurar el cuidado integral de la salud y la de su comunidad
”. Artículo 49 de la Constitución.El sistema de salud existente, previo a la vigencia de la Ley 100 de 1993 se caracterizaba
por la falta de universalidad, solidaridad y eficacia en sus distintas acciones, reflejada
básicamente la insuficiente cobertura de la población para la atención de su salud, el centralismo
y rigidez para la prestación de sus servicios, la escasa capacidad resolutiva de los
servicios, y la inexistencia del trabajo intersectorial, entre otros factores, que llevaron a que
el sistema en salud fuera profundamente inefectivo.
De esta manera, la Constitución Política de 1991 establece en su contenido, el derecho
a la salud y la Seguridad Social en Salud como derecho irrenunciable de los colombianos y
como servicios públicos obligatorios, garantizando para ello a todas las personas los servicios
de promoción, protección y recuperación de su salud, con una organización descentralizada
de los servicios, dada por los diferentes niveles de atención, con la participación de los
agentes públicos y privados y “con la plena participación de la comunidad”.
La Carta Constitucional de 1991, en el artículo 48 dispone la creación del Sistema de
Seguridad Social Integral, concediéndole la dirección, coordinación y control al Estado
colombiano.
El legislador, desarrolla el Sistema de Seguridad Social Integral, entendido como la
totalidad de instituciones, normas y procedimientos, de que dispone la comunidad para gozar
de una calidad de vida, mediante el cumplimiento de los planes y programas que el Estado y
la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de los riesgos, especialmente
las que afectan la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional,
con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad. Para estos efectos,
se considera al sistema como un conjunto armónico de entidades públicas y privadas,
normas y procedimientos, conformado por los regímenes establecidos por el legislador.
En desarrollo de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política y conforme al artículo
2° del Decreto 806 de 1998, el Estado garantiza el acceso a los servicios de salud y regula
el conjunto de beneficios a que tienen derecho los afiliados como servicio público esencial,
con el propósito de mantener o recuperar su salud y evitar el menoscabo de su capacidad
económica derivada de incapacidad temporal por enfermedad general y maternidad.
Al Estado le corresponde garantizar este conjunto de beneficios en forma directa o a
través de terceros con el objeto de proteger de manera efectiva el derecho a la salud. Estos
se agrupan en cinco tipos de planes diferentes a los cuales se accede dependiendo de la
forma de participación en el Sistema. Dicha participación se efectúa en calidad de afiliado
cotizante, como afiliado beneficiario, como afiliado subsidiado, o como pobre no asegurado
o como pobre en actividades no cubiertas por subsidios a la demanda.
En desarrollo de la orden emanada por la Carta Fundamental se establece la creación y
organización de la Ley 100 de 1993 o la Ley del Sistema Integral de Seguridad Social, en
cuyo contenido se establece la presencia de 5 libros que consignan, el derecho a la Seguridad
Social en Pensiones, en Salud, en Riesgos Profesionales, en Servicios complementarios
y lo concerniente a la consideración de regímenes de excepción, tales como las Fuerzas
Armadas y Militares de Colombia, los trabajadores del Fondo del Magisterio Público, y
los Servidores Públicos de Ecopetrol, a quienes no les aplica la Ley de Seguridad Social;
siendo su segundo libro el Sistema General de Seguridad Social en Salud el encargado de
la reforma del Sistema de Salud colombiano a operar a partir de la promulgación de la Ley
100 de 1993.
El Sistema General de Seguridad Social en Salud se basa en los principios de universalidad,
equidad, obligatoriedad, protección integral, libre escogencia, autonomía de
las instituciones, descentralización administrativa, subsidiariedad, complementariedad,
participación social, participación ciudadana, concertación, calidad e integración funcional.
Se crea entonces, un sistema de operación y gestión del proceso de aseguramiento y, un
sistema de prestación directa de servicios denominado Prestadores de Servicios de Salud.
Lo novedoso del sistema consiste en la división y especialización de las funciones de
dirección y control, afiliación, gestión y aseguramiento y prestación directa de servicios en
entidades independientes con autonomía administrativa y financiera que independiente de su
naturaleza pública o privada realizan sus funciones con criterios de eficiencia empresarial,
calidad de los servicios, integración funcional y rentabilidad económica.
El SGSSS asegura internamente su equilibrio contraponiendo la racionalidad económica
de los aseguradores con la de los prestadores directos u operadores primarios de los
servicios de salud, en el sentido de que los primeros obtienen su rentabilidad en relación
inversa con el número de casos atendidos, vale decir, en el espíritu de la Ley en el número
de casos prevenidos y los segundos, los prestadores obtienen su rentabilidad a medida que
crecen los casos atendidos.
La Ley de Seguridad Social, que reforma el Sistema de Salud en Colombia, tiene entre
otros propósitos resolver problemas de inequidad en el acceso a los servicios y mejorar
la calidad en la prestación de los mismos; enfrentar la desarticulación entre las diferentes
instituciones (inadecuada coordinación y complementariedad) y la debilidad de la estructura
institucional y administrativa.
Ampliar la cobertura de atención en salud a los grupos de población más necesitados
requiere esfuerzos encaminados a modificar los múltiples factores que han incidido históricamente
en su restricción; entre ellos sobresalen las dificultades de acceso geográfico, cultural
y económico; aquellas propias del desarrollo del sistema de salud en el país, la inequidad
en la distribución de recursos entre las regiones y la intermediación entre aseguradores y
los operadores primarios del servicio de salud. La atención en salud se constituye en un
servicio básico que contribuye al mejoramiento de la calidad de vida acorde a la dignidad
humana al punto que se le ha otorgado el rango de derecho fundamental.
El Estado colombiano por intermedio del Ministerio de Salud, hoy de la Protección Social
y en desarrollo de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política provee las herramientas
para la oferta y establece seguridad social en salud a la población del territorio nacional a
través de la Ley 100 de 1993.
Conforme lo consagrado en la Ley 100 de 1993, sobre la organización del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, este se compone de aseguradoras, administradoras
y prestadores de servicios de salud.
La Ley 100 de 1993 delimita la estructura y el funcionamiento del sistema general
de seguridad social en salud, al cual le otorga como propósito fundamental garantizar el
acceso universal a los servicios de salud, al tiempo que le establece un diseño institucional
que asigna al Estado las labores propias de la regulación e introduce nuevos mecanismos
de financiamiento y provisión de servicios. Es así como la estructura del sistema queda
definida en ocho núcleos funcionales interdependientes:
I. La Dirección y Rectoría, en cabeza del Gobierno Nacional, el Ministerio de la Protección
Social y la Comisión de Regulación en Salud, CRES, quienes dictan las reglas básicas
para garantizar la operación del sistema;
II. El Financiamiento a través del Fondo de Solidaridad y Garantía –Fosyga, que reúne
los recursos provenientes de las contribuciones y algunos recursos fiscales-; y de los Fondos
Locales, Distritales y Departamentales de Salud que reúnen los recursos provenientes de
las transferencias territoriales, recursos del orden nacional y recursos de cofinanciación y
los recursos del orden territorial: Cubren la prima del seguro y otros gastos de salud para
la población afiliada;
III. El Aseguramiento en salud, que opera en un mercado de competencia regulada a
través de las Entidades Promotoras de Salud – EPS -, Entidades Promotoras de Salud del
Régimen Subsidiado, los Regímenes Especiales o Excepcionales en Salud, las Entidades
que Ofrecen Planes Adicionales de Salud.
IV. La Administración de la Salud, organizada a través de las Direcciones Territoriales
de Salud, en función de la garantía en la atención de los servicios de salud.
V. La Prestación de Servicios de Salud, mediante los Prestadores de Servicios de Salud
- PSS.
VI. La Inspección, Vigilancia y Control, en cabeza de la Superintendencia Nacional de
Salud, el Instituto Nacional de Salud, INS, e Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos
y Alimentos, Invima.
VII. La Jurisdicción de la Salud, esto es, los jueces de la salud, en cabeza de la Superintendencia
Nacional de Salud.
VIII. La Conciliación extrajudicial en Salud, que podrá ser adelantada ante la Superintendencia
Nacional de Salud.
Este diseño institucional plantea un sistema de salud que separa el aseguramiento de
la prestación de servicios, con medidas de regulación para que cada función se realice en
condiciones de competencia y para que el flujo de recursos desde el aseguramiento hacia
la prestación se canalice mediante mecanismos de negociación.
1.3. Sistema de Inspección, Vigilancia y Control4
La Ley 1122 de 2007, crea el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema
General de Seguridad Social en Salud como un conjunto de normas, agentes y procesos
articulados entre sí, el cual estará en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud de
acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, sin perjuicio de las facultades
asignadas al Instituto Nacional de Salud, INS, y al Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos, Invima.
Dentro del proceso normativo, se ha pasado de un proceso de descentralización territorial
definido por la Ley 10 de 1990, la Ley 60 de 1993 y la Ley 100 de 1993, a un proceso
de departamentalización de la Salud con Ley 715 de 2001 y, por último, con Ley 1122 de
2007 a un proceso de Nacionalización – Centralización de la salud de vigilancia y control
del SGSSS en cabeza de la SNS.
1.3.1. Inspección5
Es el conjunto de actividades y acciones encaminadas al seguimiento, monitoreo y
evaluación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que sirven para solicitar,
confirmar y analizar de manera puntual la información que se requiera sobre la situación de
los servicios de salud y sus recursos, sobre la situación jurídica, financiera, técnica-científica,
administrativa y económica de las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia
Nacional de Salud dentro del ámbito de su competencia.
Son funciones de inspección entre otras las visitas, la revisión de documentos, el
seguimiento de peticiones de interés general o particular y la práctica de investigaciones
administrativas.
1.3.2. Vigilancia6
Consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para advertir, prevenir,
orientar, asistir y propender por que las entidades encargadas del financiamiento, aseguramiento,
prestación del servicio de salud, atención al usuario, participación social y demás
sujetos de vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, cumplan con las normas
que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud para el desarrollo de este.
1.3.3. Control7
Es la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar los correctivos
tendientes a la superación de la situación crítica o irregular (jurídica, financiera, económica,
técnica, científico-administrativa) de cualquiera de sus vigilados y sancionar las actuaciones
que se aparten del ordenamiento legal, bien sea por acción o por omisión.
4 Artículo 36, Ley 1122 de 2007.
5 Literal a), artículo 35, Ley 1122 de 2007.
6 Literal b), artículo 35, Ley 1122 de 2007.
7 Literal c), artículo 35, Ley 1122 de 2007.
1.4. La Superintendencia Nacional de Salud8
De conformidad con los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, la Seguridad Social
en su componente de atención de la salud es un servicio público de carácter obligatorio, que
se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios
de eficiencia, universalidad y solidaridad.
En virtud de los artículos 115 y 150 de la Carta Política, las Superintendencias desempeñan
funciones de vigilancia e inspección de las entidades sujetas a su control. Las
Superintendencias ejecutan específicamente las funciones para las cuales fueron creadas
por la ley y que son propias del Presidente de la República. Además, están investidas de
autonomía jurídica, administrativa y financiera.
Por mandato del artículo 154 de la Ley 100 de 1993, el Estado intervendrá en el servicio
público de Seguridad Social en Salud, con el fin de garantizar los principios consagrados
en nuestra Carta Política y en los artículos 2° y 153 de la citada Ley.
La incidencia del Estado Social de Derecho en la organización política puede ser descrita
tanto desde una perspectiva cuantitativa como a través de un crisol cualitativo. Lo primero
entendido como el Estado Bienestar y el segundo bajo el tema del Estado constitucional
democrático. Así lo ha indicado la Corte Constitucional en uno de los primeros fallos en
que tuvo la oportunidad de dimensionar la estructura concebida a raíz de la expedición de
la Constitución de 1991:
“a) Como Estado Bienestar comprendido como un complejo aparato político-administrativo,
jalonador de toda la dinámica social. Desde este punto de vista el Estado Social se
define como el Estado que garantiza estándares mínimos de salario, alimentación, salud,
habitación, educación, asegurada para todos los ciudadanos bajo la idea de derecho y no
simplemente de caridad...” (H.L. Wilensky, 1975).
Este concepto se recoge en el artículo 366 de la CP que dice: “El bienestar general y
el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado.
Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas
de salud, de educación, de saneamiento ambiental y agua potable. Para tal efecto en los
planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales el gasto público social
tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.
b) El Estado constitucional democrático ha sido la respuesta jurídico política derivada
de la actividad intervencionista del Estado. Dicha respuesta está fundada en nuevos valores
- derechos y se manifiesta institucionalmente a través de la creación de mecanismos de
democracia participativa, de control político y jurídico en el ejercicio del poder y sobre
todo, a través de la consagración de un catálogo de principios y derechos fundamentales
que inspiran toda la interpretación y el funcionamiento de la organización política. Corte
Constitucional
, Sentencia T-406 de 5 de junio de 1992, MP. Ciro Angarita Barón. Resaltadoen el texto”.
En general, las Superintendencias han sido concebidas para velar por la adecuada
prestación de servicios públicos, en aspectos tales como la naturaleza y organización de los
prestadores de los mismos. Como punto común a todas ellas está el propósito de brindar
confianza a los extremos de las relaciones jurídicas que allí se establecen. En virtud de que
muchas de ellas no son mencionadas expresamente en nuestro ordenamiento constitucional,
es el legislador, en desarrollo de la facultad contenida en el numeral 7 del artículo 150 de
la Constitución Política, el facultado para crear estos organismos, “
señalando sus objetivosy estructura orgánica
”. Tales reparticiones en la administración pública se han especializadoen el desarrollo de lo que tanto en la jurisprudencia como en la doctrina se conoce
como función de policía administrativa en la generalidad del término y no exclusivamente
ligada a un cuerpo armado destinado a preservar el orden en las ciudades por oposición al
concepto de Fuerzas Militares.
En torno a su definición, Laubadére la caracteriza como
“[…] una forma de intervención que ejercen ciertas autoridades administrativas y
que consiste en imponer limitaciones a las libertades a los individuos, con el propósito
de asegurar el orden público (MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, André de
Laubadère, Ed. Temis, Bogotá 1984, pág. 197. En el mismo sentido, Georges Vedel, en
DERECHO ADMINISTRATIVO, Biblioteca Jurídica Aguilar, Madrid 1980)”.
El concepto de policía administrativa tiene, pues, una orientación garantista del orden
público. Esta labor implica una serie de fases, herramientas y mecanismos con base en los
cuales la misma sea atendida. De allí que a la par de funciones de seguimiento e inspección
existan otras relacionadas con las sanciones, así como algunas que tienen que ver con la
autorización y finalización de los operadores del sistema.
Al respecto, ha afirmado la Corte Constitucional:
“Las Superintendencias, de acuerdo con lo expuesto, tienen un incuestionable fundamento
constitucional y, fuera de otras tareas que les confíe la ley, ejercen ciertas funciones
asignadas al Presidente de la República, dentro de las que se cuentan las relativas a la
inspección, vigilancia y control sobre las entidades dedicadas a las actividades referidas
en el numeral 24 del artículo 189 superior, así como sobre las cooperativas y sociedades
mercantiles, conforme a la misma norma.
Importa destacar que las funciones de inspección, vigilancia y control a las que se
acaba de hacer referencia, deben llevarse a cabo por las Superintendencias encargadas,
bajo la orientación del Presidente de la República que es el titular de las respectivas competencias
y, en todo caso, con absoluto ceñimiento a las pautas contenidas en la ley, ya
que el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política ordena que el ejercicio de
las funciones allí consagradas se efectúe “de acuerdo con la ley” y, en armonía con ese
8 Artículo 1º, Decreto 1018 de 2007.
mandato, el artículo 150-8 superior otorga al Congreso la facultad de “Expedir las normas
a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia que le señala la Constitución”.
Se deduce de los anteriores predicados que el desempeño de las competencias atribuidas
a algunas Superintendencias en lo atinente a la inspección, vigilancia y control está condicionado
a la cabal observancia de las directrices que la ley trace con arreglo a criterios
estables que, sin embargo, no impiden la actuación ágil y oportuna de estos organismos,
encargados de verificar en la práctica la transparencia de las operaciones sometidas a su
escrutinio, ni enervan la flexibilidad por estos requerida para hacer efectivos en las situaciones
concretas los postulados constitucionales y legales, todo lo cual exige que se los
dote de los instrumentos y de las atribuciones necesarias (Corte Constitucional, Sentencia
C-233 de 15 de mayo de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz).
Concordante con lo anterior, el Presidente de la República, en atención a lo establecido
en el artículo 211 de la Constitución Política, delegó en el Superintendente Nacional de
Salud, la facultad de inspección, vigilancia y control del Sector Salud.
Al respecto, se pronunció la Corte Constitucional, en Sentencia C-561 de 1999, así:
“La delegación en las superintendencias, que realice el Presidente de la República,
en virtud de autorización legal, no vulnera la Constitución Política, por cuanto, como
se dijo, el acto de delegación es un mecanismo del manejo estatal, al cual, puede acudir
legítimamente el Presidente de la República, con el objeto de racionalizar la función administrativa.
Al contrario, la Corte considera, que el acto de delegación se constituye, en
un mecanismo válido y eficaz, para hacer efectivos los principios consagrados en la Carta
Política, tendientes al cumplimiento y agilización de la función administrativa, en aras del
interés general. En efecto, el artículo 209 Superior, señala que la función administrativa está
al servicio de los intereses generales y, se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante
la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.
En concordancia con lo anterior, en Sentencia C-921 de 2001 con ponencia del Magistrado
Jaime Araújo Rentería, la Corte Constitucional sostuvo que: “
la vigilancia y controlde la Seguridad social corresponde al Presidente de la República, labor que cumple por
intermedio de la Superintendencia de Salud”
.Consecuencia de lo expuesto, corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud,
vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social
en Salud y promover el mejoramiento integral del mismo.
La Superintendencia Nacional de Salud ejerce la inspección, vigilancia y control sobre
los sujetos que tienen a su cargo la gestión de recursos públicos destinados a la prestación
de servicios en el Sistema de Seguridad Social en Salud. Para tal fin, ejerce una serie de
atribuciones y facultades, entre las que se encuentra la de sancionar a los vigilados por el
incumplimiento de las normas que regulan su actuar. En cuanto al alcance e implicaciones
de esta atribución la Corte Constitucional ha puntualizado:
“Los objetivos que se buscan a través de las actividades de inspección, vigilancia y
control, por parte de la citada Superintendencia son la eficiencia en la obtención, aplicación
y utilización de todos los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud,
como la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y utilización
de los mismos; el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan
la prestación de los servicios de salud por parte de las entidades públicas y privadas del
sector salud; la cabal, oportuna y eficiente explotación de los arbitrios rentísticos que se
obtengan de los monopolios de loterías, beneficencias que administren loterías, sorteos
extraordinarios, apuestas permanentes y demás modalidades de juegos de suerte y azar; y
la adopción de medidas encaminadas a permitir que los entes vigilados centren su actividad
en la solución de sanas prácticas y desarrollos tecnológicos que aseguren un crecimiento
adecuado de las mismas.
(…).
Si a los sujetos a la vigilancia y control de la Superintendencia de Salud se les imponen
unos deberes y obligaciones por parte de esa entidad con el único fin de lograr la eficiencia,
calidad, oportunidad y permanencia en la prestación del servicio público de salud, resulta
apenas obvio, que se le autorice a esa misma entidad para imponer sanciones de naturaleza
administrativa a quienes no cumplan sus mandatos, como medio de coerción ideado por el
legislador, que se muestra razonable y proporcionado para ese fin.
Los principios contenidos en el artículo 29 de la Constitución tienen como finalidad
preservar el debido proceso como garantía de la libertad del ciudadano. La presunción
de inocencia sólo puede ser desvirtuada mediante una mínima y suficiente actividad probatoria
por parte de las autoridades represivas del Estado. Este derecho fundamental se
profana si a la persona se le impone una sanción sin otorgársele la oportunidad para ser
oída y ejercer plenamente su defensa. Las garantías materiales que protegen la libertad
de la persona priman sobre las meras consideraciones de la eficacia de la administración.
Si al procedimiento judicial, instancia imparcial por excelencia, son aplicables las
reglas de un proceso legal justo, a fortiori deben ellas extenderse a las decisiones de las
autoridades administrativas, en las cuales el riesgo de arbitrariedad es más alto y mayor
la posibilidad de “manipular” -mediante la instrumentación personificada- el ejercicio
del poder.
Toda persona tiene derecho a que antes de ser sancionada se lleve a cabo un procedimiento
mínimo que incluya la garantía de su defensa. La sola exigencia de una certificación
secretarial o de la declaración de dos o más testigos presenciales para sancionar al acusado,
prescindiendo de que este pueda contradecir la veracidad de las pruebas, constituye
una acción unilateral de la administración contraria al estado de derecho democrático y
participativo y a la vigencia de un orden jurídico justo.
La prevalencia de los derechos inalienables de la persona humana (CP artículo 5°),
entre los que se encuentra la libertad personal, desplaza la antigua situación de privilegio
de la administración y la obliga a ejercer las funciones públicas en conformidad con los
fines esenciales del Estado, uno de los cuales es precisamente la garantía de eficacia de los
derechos, deberes y principios consagrados en la Constitución (CP artículo 2°). En consecuencia,
las sanciones administrativas impuestas de plano, por ser contrarias al debido
proceso (CP artículo 29), están proscritas del ordenamiento constitucional.9
Es importante resaltar que la Administración Pública, puede entenderse en dos aspectos:
El primero sustancial u objetivo, para lo cual está creada; es decir, el bien común, que implica
la prestación de servicios que requieren los gobernados. El segundo, en sentido orgánico
o funcional, como compuesto interrelacional de variadas alternativas e incumbencias, con
respecto a su funcionamiento y gestión y al empleo de las personas naturales encargadas
de los servicios del Estado.
Técnicamente, la Ley 489 de 1998, determina que la Administración Pública está
conformada por diferentes organismos de la rama ejecutiva del poder público y demás
organismos y entidades de naturaleza pública que tienen a su cargo el ejercicio de actividades
y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos, así mismo los
Departamentos Administrativos y las Superintendencias, constituyen el Sector Central de
la Administración Pública Nacional.
En este orden de ideas, corresponde al Estado, organizar, dirigir y reglamentar la prestación
de servicios de salud a los habitantes del territorio nacional, así como establecer las
políticas para su prestación y ejercer inspección, vigilancia y control, de conformidad con
la disposición normativa contenida en el artículo 49 de la Constitución Política.
En materia de competencias, se tiene que el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, establece
que la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la inspección, vigilancia y control del
cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud.
El último inciso de la norma en cita, prevé:
“Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal, la Superintendencia
Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones y competencias, y previa solicitud
de explicaciones, impondrá a los representantes legales de los departamentos, distritos
y municipios, directores de salud, jefes de presupuesto, tesoreros y demás funcionarios
responsables de la administración y manejo de los recursos sector salud en las entidades
territoriales, multas hasta de 2.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha
de la expedición del acto administrativo, a favor del Fondo de Solidaridad y Garantía, por
incumplimiento de las instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia, así como
por la violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público de salud
y el Sistema General de Seguridad Social en Salud. El pago de las multas debe hacerse
con recursos de su propio peculio, y en consecuencia no se puede imputar al presupuesto
de la entidad de la cual dependen”.
Así las cosas, la Superintendencia Nacional de Salud, como cabeza del Sistema de
Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es una
entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de la Protección Social, con personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
La Ley 1122 de 2007 en su Capítulo VII establece las disposiciones que enmarcan el
Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, como el conjunto de normas, agentes y procesos articulados entre sí, el cual está
en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud de acuerdo con sus competencias
constitucionales y legales, funciones que deberá enfocar hacia el financiamiento, el aseguramiento,
la prestación de servicios de atención en salud pública, la atención al usuario
y participación social, las acciones y medidas especiales, la información y la focalización
de los subsidios en salud.
Dicho marco normativo establece también las funciones y facultades de la Superintendencia
Nacional de Salud, entre las cuales se encuentran, la de ejercer la competencia preferente
de la inspección, vigilancia y control para que cumplan con las normas que regulan
el Sistema General de Seguridad Social en Salud e imponer las sanciones a que haya lugar
en el ámbito de su competencia y denunciar ante las autoridades competentes las posibles
irregularidades que se puedan estar cometiendo en el Sistema.
1.4.1. Objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud10
Son objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud:
a) Fijar las políticas de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad
Social en Salud11;
b) Exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial
de Seguridad Social en Salud;12
c) Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad
Social en Salud y promover el mejoramiento integral del mismo;13
d) Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y
al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción,
prevención, tratamiento y rehabilitación en salud;14
e)
Velar por que la prestación de los servicios de salud se realice sin ningún tipo depresión o condicionamiento
frente a los profesionales de la medicina y las institucionesprestadoras de salud;15
f)
Velar por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodiay aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud
;16g) Evitar que se produzca el abuso de la posición dominante dentro de los actores
del Sistema General de Seguridad Social en Salud;17
h)
Promover la participación ciudadana y establecer mecanismos de rendición decuentas a la comunidad
, que deberá efectuarse por lo menos una vez al año, por partede los actores del Sistema.18
i)
Supervisar la calidad de la atención de la salud, mediante la inspección, vigilanciay control del aseguramiento, la afiliación, la calidad de la prestación de los servicios
y la protección de los usuarios.19
1.4.2. Ejes del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia
Nacional de Salud – Supersalud20
a) Financiamiento. Su objetivo es vigilar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la
generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sector salud.
b) Aseguramiento. Su objetivo es vigilar el cumplimiento de los derechos derivados
de la afiliación o vinculación de la población a un plan de beneficios de salud.
c) Prestación de servicios de atención en salud pública. Su objetivo es vigilar que la
prestación de los servicios de atención en salud individual y colectiva se haga en condiciones
de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad, en las fases de
promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación.
d) Atención al usuario y participación social. Su objetivo es garantizar el cumplimiento
de los derechos de los usuarios en el Sistema General de Seguridad Social en Salud,
así como los deberes por parte de los diferentes actores del Sistema General de Seguridad
Social en Salud; de igual forma promocionar y desarrollar los mecanismos de participación
ciudadana y de protección al usuario del servicio de salud.
e)
Eje de Acciones y Medidas Especiales21Su objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar
o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de explotación u operación
de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones
Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y
administrativamente las direcciones territoriales de salud.
Tratándose de liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá
inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los recursos del
sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud revoque el certificado
de autorización o funcionamiento que le otorgue a las Empresas Promotoras de Salud o
Administradoras del Régimen Subsidiado, deberá decidir sobre su liquidación.
f) Información. Vigilar que los actores del Sistema garanticen la producción de los
datos con calidad, cobertura, pertinencia, oportunidad, fluidez y transparencia.
g) Focalización de los subsidios en salud. Vigilar que se cumplan los criterios para la
determinación, identificación y selección de beneficiarios y la aplicación del gasto social
en salud por parte de las entidades territoriales.
En este orden de ideas, la Superintendencia Nacional de Salud tiene asignada la función
de inspección, vigilancia y control con el objetivo de asegurar la eficiencia en la utilización
de los recursos fiscales, con destino a la prestación de los servicios de salud, así como el
cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias para que los sujetos objeto de
vigilancia cumplan con el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención en Salud.
La Seguridad Social y la atención en salud, se encuentran definidas por la Constitución
Política, en sus artículos 48 y 49, como servicios públicos de carácter obligatorio, a cargo del
Estado, disponiendo que se prestaran bajo la dirección, coordinación y control del Estado,
acatando los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Fijó, en consecuencia, la
norma superior los pilares de la organización, estructura, características y funcionamiento
de la prestación de los servicios de salud en Colombia, ligado completamente al concepto
de finalidad social del Estado, asegurando, de suyo, que la misma resulte eficiente para
todos los habitantes del territorio nacional.
La Ley 100 de 1993, en su artículo 4°, desarrolló la Seguridad Social como servicio
público obligatorio esencial en lo que atañe con el Sistema General de Seguridad Social
en Salud y, organizó el funcionamiento y administración de los regímenes Contributivo y
Subsidiado, los cuales coexisten articuladamente. Así mismo, los artículos 154, 180, 181,
230 y 233 de la Ley en mención, le otorgan a la Superintendencia Nacional de Salud facultades
de inspección, vigilancia y control, respecto de las Entidades Promotoras de Salud
cualquiera que sea su naturaleza.
1.4.3. Facultades Sancionatorias y de Intervención Estatal
En este orden de ideas, la Superintendencia Nacional de Salud tiene asignada la función
de inspección, vigilancia y control con el objetivo de asegurar la eficiencia en la utilización
15 Literal e) artículo 39, Ley 1122 de 2007; numeral 7, artículo 3º, Decreto 1018 de 2007.
16 Literal f) artículo 39, Ley 1122 de 2007; numeral 4, artículo 3º, Decreto 1018 de 2007.
17 Literal g) artículo 39, Ley 1122 de 2007; numeral 8, artículo 3º, Decreto 1018 de 2007.
18 Literal h) artículo 39, Ley 1122 de 2007; numeral 9, artículo 3º, Decreto 1018 de 2007.
19 Numeral 3, artículo 3º, Decreto 1018 de 2007.
20 Artículo 37, Ley 1122 de 2007.
21 Numeral 5, artículo 37, Ley 1122 de 2007.
de los recursos fiscales, con destino a la prestación de los servicios de salud, así como el
cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias para que los sujetos objeto de
vigilancia cumplan con el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención en Salud.
La Seguridad Social y la atención en salud, se encuentran definidas por la Constitución
Política, en sus artículos 48 y 49, como servicios públicos de carácter obligatorio, a cargo del
Estado, disponiendo que se prestaran bajo la dirección, coordinación y control del Estado,
acatando los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Fijó, en consecuencia, la
norma superior los pilares de la organización, estructura, características y funcionamiento
de la prestación de los servicios de salud en Colombia, ligado completamente al concepto
de finalidad social del Estado, asegurando, de suyo, que la misma resulte eficiente para
todos los habitantes del territorio nacional.
La Ley 100 de 1993, en su artículo 4°, desarrolló la Seguridad Social como servicio
público obligatorio esencial en lo que atañe con el Sistema General de Seguridad Social
en Salud y, organizó el funcionamiento y administración de los regímenes Contributivo y
Subsidiado, los cuales coexisten articuladamente. Así mismo, los artículos 154, 180, 181,
230 y 233 de la Ley en mención, le otorgan a la Superintendencia Nacional de Salud facultades
de inspección, vigilancia y control, respecto de las Entidades Promotoras de Salud
cualquiera que sea su naturaleza.
Así las cosas y conforme lo expuesto, tenemos que a la Superintendencia Nacional de
Salud le han sido asignadas facultades de policía administrativa, con el objeto de cumplir
las funciones de vigilancia, para ello tiene facultades sancionatorias y de intervención
estatal, entre las cuales encontramos, intervención forzosa para administrar, intervención
forzosa para liquidar, revocar y suspender el certificado de funcionamiento o la revocatoria
de habilitación de una Entidad Promotora de Salud o de una Entidad Promotora de Salud
del Régimen Subsidiado, “EPS-S”, cualquiera sea el régimen que administre o la naturaleza
jurídica de la entidad.
1.4.3.1. Revocatoria o suspensión del certificado de autorización otorgado a EPS
El inciso 2° del artículo 230 de la Ley 100 de 1993, faculta a esta Superintendencia
para revocar o suspender el certificado de autorización que hubiere otorgado a las Entidades
Promotoras de Salud, en los siguientes casos:
“1. Petición de la Entidad Promotora de Salud.
2. Cuando la entidad deje de cumplir cualquiera de los requisitos establecidos para el
otorgamiento de la autorización.
3. Cuando la entidad no haya iniciado su actividad en un plazo de 3 meses, contados
a partir de la fecha de otorgamiento del certificado de autorización.
4. Cuando la entidad ejecute prácticas de selección adversa.
5. Cuando se compruebe que no se prestan efectivamente los servicios previstos en el
Plan de Salud Obligatorio.
Por otro lado, y conforme al artículo 130 de la Ley 1438 de 2011, la Superintendencia
Nacional de Salud, revocará la licencia de funcionamiento, si a ello hubiere lugar, a las
personas jurídicas que se encuentren dentro del ámbito de su vigilancia, cuando violen las
disposiciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre otras, por incurrir
en las siguientes conductas:
“(…)”
“130.4 Poner en riesgo la vida de las personas de especial protección constitucional.
“(…)”
130.6
Impedir o atentar en cualquier forma contra el derecho a la afiliación y selecciónde organismos e instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral
,…”“130.7 Incumplir las instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia,
asícomo por la violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público
de salud y el Sistema General de Segundad Social en Salud”
. (Negrilla y subrayado fuerade texto).
Conforme al numeral 1, del artículo 16 del Decreto 515 de 2004 y el artículo 4º del
Decreto 3556 de 2008, la Superintendencia Nacional de Salud revocará, totalmente, la habilitación
de las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado, cuando se verifique
el incumplimiento de por lo menos una de las condiciones que a continuación se señalan:
a) La provisión de servicios de salud a través de prestadores de servicios, que de acuerdo
con el pronunciamiento de la dirección departamental o distrital de salud incumplan las
condiciones de habilitación;
b) La realización de operaciones que deriven en desviación de recursos de la seguridad
social;
c) La realización de operaciones directas o indirectas con vinculados económicos o la
celebración de contratos de mutuo, créditos, otorgamiento de avales y garantías a favor
de terceros;
d) La utilización de intermediarios para la organización y administración de la red de
prestadores de servicios, en términos diferentes a lo establecido en el presente decreto;
e) La realización de actividades que puedan afectar la prestación del servicio, la correcta
administración o la seguridad de los recursos del Sistema General de Seguridad
Social en Salud;
f) El incumplimiento de las condiciones de capacidad técnico-administrativa;
g) El incumplimiento de las condiciones de capacidad financiera;
h) El incumplimiento de las condiciones de capacidad tecnológica y científica.
Mientras que, el numeral 2, del artículo 16 del Decreto 515 de 2004 y el artículo 4°
del Decreto 3556 de 2008, establece que la Superintendencia Nacional de Salud revocará,
parcialmente la habilitación de una Entidad Promotora de Salud del régimen subsidiado,
cuando se presente, por lo menos, uno de los siguientes eventos:
a) Cuando la entidad no demuestre condiciones de capacidad tecnológica y científica
en alguno o algunos de los departamentos en los cuales está habilitado para operar.
b) Cuando, habiendo recibido los recursos de las entidades territoriales, no pague los
servicios a alguna de las Instituciones Prestadores de Servicios de Salud -IPS- de la red
prestadora de servicios departamental dentro los plazos establecidos en el literal d) del
artículo 13 de la Ley 1122 de 2007 o la norma que la modifique o sustituya y respecto del
departamento o departamentos en que tal circunstancia ocurra.
Sin perjuicio de las restantes medidas administrativas a que haya lugar, la revocatoria
parcial origina que la Entidad Promotora de Salud del régimen subsidiado no pueda administrar
subsidios en el departamento o departamentos respecto de los cuales se adopta
la medida”.
Así mismo y en concordancia con lo anterior, el artículo 5° del Decreto 506 de 2005,
faculta a la Superintendencia Nacional de Salud para adoptar en cualquier momento que se
establezca alguna de las causales a que se refiere el artículos 230 de la Ley 100 de 1993 o
las que se determinen en las disposiciones legales, (como es el caso del artículo 130 de la
Ley 1438 de 2011), reglamentarias, (como lo definido por los numerales 1 y 2 del artículo
16 del Decreto 515 de 2004 y el artículo 4º del Decreto 3556 de 2008), o estatutarias vigentes,
la revocatoria y la suspensión del certificado de funcionamiento o la revocatoria
de habilitación de una Entidad Promotora de Salud, cualquiera sea el régimen que
administre o la naturaleza jurídica de la entidad.
La existencia de estas causales podrá establecerse, a partir de la información que reposa
en la Superintendencia Nacional de Salud con ocasión de la información que las entidades
deban enviar en cumplimiento de regulaciones de carácter general o en virtud de información
que se les solicite de manera particular a la entidad vigilada; a través de la información que
se obtenga en ejercicio de las actividades de inspección, vigilancia y control; o a partir de
las visitas que realice el organismo de control.
En virtud del referido artículo 5° del Decreto 506 de 2005, se faculta además a la Superintendencia
Nacional de Salud para que, como consecuencia de la revocatoria del certificado
de funcionamiento o de la habilitación de una Entidad Promotora de Salud cualquiera que
sea su régimen, efectúe la toma de posesión de bienes, haberes y negocios, y adopte las
medidas cautelares o permita que la entidad a la cual se le revocó proceda de acuerdo con
sus propios estatutos, previas instrucciones de la Superintendencia Nacional de Salud.
El artículo 6° del Decreto 506 de 2005 establece que, las medidas cautelares y la toma
de posesión de bienes haberes y negocios se regirán por las disposiciones contempladas en
el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
La toma de posesión de bienes haberes y negocios se podrá adoptar como consecuencia
de la revocatoria del certificado de funcionamiento o de la habilitación, por el cumplimiento
de las causales previstas en los estatutos para la liquidación o por la ocurrencia de las causales
de revocatoria, cuando esté en riesgo el manejo de los recursos públicos de la seguridad
social en salud o la prestación del servicio a sus afiliados.
El propio artículo 6º estipula que las medidas cautelares y de toma de posesión, que en
ejercicio de sus funciones adopte la Superintendencia Nacional de Salud, serán de aplicación
inmediata. En consecuencia, el recurso de reposición que proceda contra las mismas
no suspenderá la ejecutoriedad del acto administrativo.
La revocatoria del certificado de funcionamiento o de la habilitación puede adoptarse
simultáneamente o de manera independiente con la toma de posesión,
cuando esas mismascausales que la originan puedan poner en peligro los recursos de la seguridad social
en salud o la atención de la población afiliada
. Cuando la revocatoria sea simultáneacon la toma de posesión, el procedimiento, los recursos, las reglas y los efectos serán los
de la toma de posesión.22
Aunado a lo expuesto, esta Superintendencia en cumplimiento de lo dispuesto en el
Decreto 1018 de 2007, le corresponde ejercer la Inspección, Vigilancia y Control sobre el
funcionamiento de las Entidades Promotoras de Salud. Así es como el artículo 6°, señala
como funciones de esta Entidad, entre otras:
“(…)
8. Autorizar la constitución y/o habilitación de las Entidades Promotoras de Salud del
régimen contributivo y subsidiado y efectuar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento
de las normas que regulan la solidez financiera de las mismas.
Habilitar y/o revocarel funcionamiento de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de salud
(EAPB) cualquiera que sea su naturaleza y cualquiera sea el régimen que administre.
(…)
12. Vigilar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales que reglamentan
el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) garantizando la libre elección
de aseguradores y prestadores por parte de los usuarios y la garantía en la calidad de la
atención y prestación de servicios de salud.
(…)
13. Ejercer la inspección, vigilancia y control del sistema Obligatorio de garantía de la
calidad de las EAPB y demás instituciones que presten servicios en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud, conforme a los requisitos definidos por el Gobierno Nacional.
(…)” (Negrilla fuera de texto).
22 Inciso 4º, artículo 6º Decreto 506 de 2005.
De igual forma el artículo 8° del Decreto 1018 de 2007 establece las funciones del
Despacho del Superintendente Nacional de Salud entre las que encontramos entre otras:
“(…)
9. Autorizar la constitución de las Entidades Promotoras de Salud del régimen contributivo
y subsidiado y efectuar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las
normas que regulan la solidez financiera de las mismas.
Expedir, suspender o revocar elcertificado de funcionamiento o de habilitación a las Entidades Promotoras de Salud de
cualquier naturaleza que administren cualquier régimen,
y las que presten servicios deMedicina Prepagada, Ambulancia Prepagada y de Planes Adicionales de Salud.
(…)” (Negrilla fuera de texto).
1.4.3.2. Intervención forzosa administrativa para administrar y para liquidar
Conforme a los mandatos Constitucionales, esto es, el artículo 48 de la Constitución
Política, la seguridad social tiene en nuestro ordenamiento jurídico una doble connotación,
por un lado, es un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad, y por otro, es un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio
nacional. Dispone la norma en cita:
“La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo
la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley.
(…)
“No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad
social para fines diferente a ella”.
La intervención del Estado en materia de economía, tiene su fundamento en la Constitución
nacional así:
“Artículo 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este
intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del
suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios
públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y
los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
“El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos
humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan
acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad
y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones”.
El legislador, desarrolló en la Ley 100 de 1993, el Sistema General de Seguridad Social
Integral con el objeto de garantizar los derechos de la persona y la comunidad, para obtener
la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias
que la afecten; dicho Sistema comprende las obligaciones del Estado y la sociedad,
las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de
salud y servicios complementarios, así como las prestaciones de carácter económico, que
serán suministrados por las entidades públicas o privadas en los términos y condiciones
establecidos en la ley.
Así mismo, en virtud a lo dispuesto en la norma superior, el artículo 189-22 de la Constitución
Política, la cual dispone que corresponde al Presidente de la República
“Ejercerla inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos”,
se crea la funciónde inspección, vigilancia y control, en materia de seguridad social en salud, y al tenor de
los artículos 230 y 233 de la Ley 100 de 1993 se asigna en cabeza de la Superintendencia
Nacional de Salud, entidad encargada de ejercer la función con estricta sujeción a las normas
constitucionales y legales que la definen como un organismo adscrito al Ministerio de
la Protección Social.
El objetivo de la función de vigilancia y control, busca asegurar la prestación oportuna,
permanente y eficiente con calidad e integralidad del servicio de seguridad social en salud;
el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la prestación de
los servicios de salud por parte de las entidades públicas y privadas integrantes del sector
salud; la eficiencia en la aplicación y utilización de los recursos con destino a la prestación
de los servicios de salud; el oportuno y adecuado recaudo, giro, transferencia, liquidación
cobro y utilización de los mismos; la cabal, oportuna y eficiente explotación de los arbitrios
rentísticos que se obtengan de los monopolios de loterías, beneficencias que administren
loterías, apuestas y demás modalidades de juegos de suerte y azar; así como lograr que los
recursos destinados a su financiación se utilicen exclusivamente para tales fines, a propósito
de lo cual, como se indicó, la norma superior señala que no se podrán destinar ni utilizar
los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella, además,
hacen parte de dichos objetivos, la adopción de medidas encaminadas a permitir que la
función de vigilancia y control centre su actividad en la aplicación de sanas prácticas y
desarrollos tecnológicos que aseguren un crecimiento adecuado de las mismas. (Artículo
48 de la Constitución Política).
Consecuente con lo anterior, es de anotar, que los actores del Sistema de Salud Colombiano
estarán sujetos a las investigaciones y sanciones, administrativas, disciplinarias, fiscales y
penales que sean del caso, cuando se dé a los recursos de destinación específica del sector
salud, tratamiento diferente al estipulado por la ley, esto es, se desvíe u obstaculice el uso
de estos recursos o el pago de los bienes o servicios financiados con estos.
Ahora bien, la intervención del Estado como una de las potestades o privilegios propios
de este se encuentra plasmado en las Leyes 100 de 1993, 715 de 2001, 1122 de 2007
y 1438 de 2011 y fundamentado en ello, se le asignan a la Superintendencia Nacional de
Salud una serie de funciones y facultades, entre otras la potestad de intervención forzosa
administrativa sobre sus vigilados, así:
Ley 100 de 1993, artículo 230:
“Artículo. 230. Régimen sancionatorio. La Superintendencia Nacional de Salud, previa
solicitud de explicaciones, podrá imponer, en caso de violación a las normas contenidas en
los artículos 161, 168, 178, 182, 183, 188, 204, 210, 225 y 227, por una sola vez, o en forma
sucesiva, multas en cuantía hasta de 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a
favor de la subcuenta de solidaridad del fondo de solidaridad y garantía.
El certificado de autorización que se le otorgue a las empresas promotoras de salud
podrá ser revocado o suspendido por la superintendencia mediante providencia debidamente
motivada, en los siguientes casos:
1. Petición de la entidad promotora de salud.
2. Cuando la entidad deje de cumplir cualquiera de los requisitos establecidos para el
otorgamiento de la autorización.
3. Cuando la entidad no haya iniciado su actividad en un plazo de tres meses contados
a partir de la fecha de otorgamiento del certificado de autorización.
4. Cuando la entidad ejecute prácticas de selección adversa.
5. Cuando se compruebe que no se prestan efectivamente los servicios previstos en el
plan de salud obligatorio.
Parágrafo 1º. El Gobierno reglamentará los procedimientos de fusión, adquisición,
liquidación, cesión de activos, pasivos y contratos, toma de posesión para administrar
o liquidar y otros mecanismos aplicables a las entidades promotoras y prestadoras que
permitan garantizar la adecuada prestación del servicio de salud a que hace referencia la
presente ley, protegiendo la confianza pública en el sistema.
Parágrafo 2º. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá las funciones de inspección,
control y vigilancia respecto de las entidades promotoras de salud, cualquiera que
sea su naturaleza jurídica”. (Subrayado y negrilla nuestra).
Ley 715 de 2001, artículo 68:
“(...) La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa
para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de
explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas
Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así
como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud,
en los términos de la ley y los reglamentos.
“La intervención de la Superintendencia de Salud a las Instituciones Prestadoras de
Salud tendrá una primera fase que consistirá en el salvamento (...)”.
Además, dispone en el numeral 8 del artículo 42 ibídem:
“Competencias en salud por parte de la Nación.
“Numeral 8.
“
Establecer los procedimientos y reglas para la intervención técnica y/o administrativade las instituciones que manejan recursos del Sistema General de Seguridad Social
en Salud, sea para su liquidación o administración a través de la Superintendencia
Nacional de Salud en los términos que señale el reglamento
. El Gobierno Nacional enun término máximo de un año deberá expedir la reglamentación respectiva”. (Subrayado
y negrilla nuestra).
En este mismo sentido,
el artículo 1° del Decreto 1015 de 2002, adicionado por elDecreto 736 de 2005
, establece que las normas de procedimiento aplicables al ejerciciopor parte de la Superintendencia Nacional de Salud de la Intervención Forzosa
Administrativa se regirán por lo previsto en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de
1993 modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999
y demás disposiciones que lomodifican y desarrollan.
El Decreto 1015 de 2002, por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 68 de la
Ley 715 de 2001, disponen los artículos 1° y 2° lo siguiente:
“
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la SuperintendenciaNacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa,
para administrar o para liquidar las entidades vigiladas
que cumplan funciones de explotaciónu operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras
de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como en los de
intervención técnica administrativa de las Direcciones Territoriales de Salud,
las normasde procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de
1999, el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifiquen y desarrollan
”.“La Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones y competencias,
señaladas por los artículos 42.8 y 68 de la Ley 715 de 2001 podrá en todo tiempo
ejercer la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las instituciones
prestadoras de salud sin ánimo de lucro, con las excepciones allí previstas. Para este efecto,
aplicará el procedimiento administrativo respectivo, conforme a las normas a que alude
el artículo anterior.
Con el propósito de que se adopten las medidas concernientes, la Superintendencia
Nacional de Salud, comunicará la decisión administrativa correspondiente.”
De otro lado, el Decreto 3023 de 2002, por el cual se reglamentan parcialmente los
artículos 230 de la Ley 100 de 1993 y 68 de la Ley 715 de 2001, establece en su artículo
1°, que la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 68 de la Ley 715 de 2001,
podrá en todo tiempo ejercer la intervención forzosaadministrativa para la liquidación total de un ramo o programa del régimen subsidiado
o contributivo en las Entidades Promotoras de Salud y Administradoras del
Régimen Subsidiado, cualquiera sea su naturaleza, de conformidad con la evaluación
previa, el grado y la causa de la falta, anomalía e ineficiencia en la prestación de los
servicios de salud.
Para tales efectos
, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará las normas deprocedimiento previstas en el Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y demás
disposiciones que lo modifican y desarrollan.
Del mismo modo, el artículo 2° de la norma en comento indica que cuando se trate de
la intervención forzosa administrativa para la liquidación total de un ramo o programa del
régimen subsidiado o del régimen contributivo, la Superintendencia Nacional de Salud designará
como liquidador para adelantar dicho proceso al Representante Legal de la entidad
autorizada para operar el ramo o programa correspondiente y como Contralor el Revisor
Fiscal de la misma.
Cuando la intervención para liquidar a la que se hace referencia en el artículo 1°
del Decreto 3023 de 2002
se origine en conductas imputables al Representante Legalo al Revisor Fiscal o cuando estos incurran en violaciones a las disposiciones legales o
incumplan las órdenes o instrucciones impartidas por el ente de control, la Superintendencia
Nacional de Salud deberá solicitar su remoción para que el órgano nominador
correspondiente proceda a designar su reemplazo en forma inmediata.
Cuando no se atienda esta orden, la Superintendencia Nacional de Salud procederá
a designar en forma temporal al Liquidador y al Contralor.
Lo previsto en el artículo 2° del Decreto 3023 de 2002 se aplicará frente a las entidades
públicas cuando proceda la revocatoria del certificado de autorización del ramo o programa
tratándose de intervención total de la entidad.
Por las actividades de la liquidación del ramo, el Representante Legal y Revisor Fiscal
de la entidad autorizada, no recibirán remuneración diferente a la que perciben en el desempeño
de su cargo.
Los Representantes Legales y Revisores Fiscales que asuman las funciones mencionadas
dentro de un proceso de liquidación total del ramo o programa, deberán sujetarse a
las instrucciones que imparta la Superintendencia Nacional de Salud en la conformación
del inventario de bienes y desarrollo del proceso, en aras de garantizar los principios de
eficiencia y transparencia.
Cuando sea procedente el nombramiento de un Liquidador o Contralor, estos deberán
acreditar las calidades laborales y profesionales establecidas para los cargos de Representante
Legal y Revisor Fiscal en la respectiva institución según lo contemplado por el artículo 3°
del Decreto 3023 de 2002.
Los criterios para la determinación de la remuneración de los Liquidadores y Contralores,
serán los que se apliquen para estos, cuando sean designados por el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, sin que sean procedentes remuneraciones superiores en el sector
salud frente al sector financiero conforme a las reglas y clase de entidades intervenidas,
realizadas las correspondientes equivalencias.
Por otra parte, la Resolución 1947 de 2003, expedida por la Superintendencia Nacional
de Salud, por la cual se dictan disposiciones sobre el nombramiento y posesión de Interventores,
Liquidadores y Contralores, establece los requisitos para el nombramiento de estos
agentes especiales, correspondiendo la posesión a la Superintendencia Nacional de Salud,
previo la verificación de los requisitos que acreditan dicha calidad; además se establece la
necesidad del levantamiento de un Registro de los Interventores, Liquidadores y Contralores,
quienes deben actualizar la información presentada con la solicitud de inscripción, cuando
fueren nombrados en un proceso de intervención forzosa administrativa, en desarrollo de
la función propia de la Superintendencia Nacional de Salud.
El Decreto 2975 de 2004, reglamentario de la Ley 643 de 2001 en lo relativo a la modalidad
de juegos de loterías, señala: “
Artículo 30. Intervención forzosa. De conformidadcon el artículo 68 de Ley 715 del 2001 y el Decreto 1015 del 2002 la Superintendencia
Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa, para
administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación
u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, las normas de procedimiento
previstas en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto
2418 de 1999 y demás disposiciones que las modifican y desarrollen”.
Del mismo modo, el artículo 6° del Decreto 506 de 2005 establece que, las medidas
cautelares y la toma de posesión de bienes haberes y negocios se regirán por las disposiciones
contempladas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
La toma de posesión de bienes haberes y negocios se podrá adoptar como consecuencia
de la revocatoria del certificado de funcionamiento o de la habilitación, por el cumplimiento
de las causales previstas en los estatutos para la liquidación o por la ocurrencia de
las causales de revocatoria, cuando esté en riesgo el manejo de los recursos públicos de la
seguridad social en salud o la prestación del servicio a sus afiliados, según lo establecido
por el artículo 6º del Decreto 506 de 2005.
El propio artículo 6º estipula que las medidas cautelares y de toma de posesión, que en
ejercicio de sus funciones adopte la Superintendencia Nacional de Salud, serán de aplicación
inmediata. En consecuencia, el recurso de reposición que proceda contra las mismas
no suspenderá la ejecutoriedad del acto administrativo.
La revocatoria del certificado de funcionamiento o de la habilitación puede adoptarse
simultáneamente o de manera independiente con la toma de posesión,
cuando esas mismascausales que la originan puedan poner en peligro los recursos de la seguridad social
en salud o la atención de la población afiliada
. Cuando la revocatoria sea simultáneacon la toma de posesión, el procedimiento, los recursos, las reglas y los efectos serán los
de la toma de posesión.23
23 Inciso 4º, artículo 6º Decreto 506 de 2005.
Ahora bien, la Ley 1122 de 2007 hace modificaciones al Sistema General de Seguridad
Social en Salud previsto en la Ley 100 de 1993, crea el Sistema de Inspección, Vigilancia y
Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en cabeza de la Superintendencia
Nacional de Salud, y para el desarrollo de sus funciones, define cinco (5) Ejes Temáticos,
a saber: (i) Financiamiento; (ii) Aseguramiento; (iii) Prestación de servicios; (iv) Atención
al usuario y participación social; y, (v) Eje de acciones y medidas especiales. (Artículo 37
ibídem), señala:
“5. Eje de acciones y medidas especiales. Su objetivo es adelantar los procesos de intervención
forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que
cumplen funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector
salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier
naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales
de salud. Tratándose de liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional
de Salud ejercerá inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los
recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud revoque
el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a las Empresas Promotoras
de Salud o Administradoras del Régimen Subsidiado, deberá decidir sobre su liquidación”.
Dado el contenido de la norma, el Eje Temático de Acciones y Medidas Especiales
uno de los Ejes del Sistema de IVC, asigna la función en cabeza de la Superintendencia
Nacional de Salud para adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para
administrar o liquidar las entidades vigiladas, que cumplen funciones de explotación o monopolios
rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones
prestadoras de servicios de salud de cualquier naturaleza, así como, intervenir técnica y
administrativa las direcciones territoriales de salud. En los casos de revocatoria del Certificado
de autorización y funcionamiento por parte de la Superintendencia Nacional de Salud,
a las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y del Régimen Subsidiado,
esta deberá decidir sobre su liquidación. Así como en los casos de liquidación voluntaria
de éstas vigiladas, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá inspección, vigilancia y
control sobre los derechos de los afiliados y de los recursos del sector salud.
El numeral 26, del artículo 6° del Decreto 1018 de 2007, faculta a la Superintendencia
Nacional de Salud para ejercer la intervención forzosa para administrar o liquidar las
entidades vigiladas que cumplan funciones de administración y operación de monopolios
rentísticos, cedidos al sector salud, entidades Promotoras de Salud de cualquier naturaleza
que administren cualquier régimen e instituciones Prestadoras de Servicios de salud de
cualquier naturaleza, teniendo la intervención de Instituciones Prestadoras de Servicios de
Salud siempre una primera fase de salvamentoLa expedición del Decreto 1018 de 2007
que modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud, crea para el efecto la
figura de las delegadas, entre ellas, la Superintendencia Delegada para Medidas Especiales,
con funciones, que se concretan así:
“1. Asumir la inspección, vigilancia y control de las entidades que estén sometidas a
medidas de salvamento.
2. Realizar por orden del Superintendente Nacional de Salud la toma de posesión y
la correspondiente intervención para administrar o liquidar las entidades vigiladas que
cumplan funciones de administración, explotación u operación de monopolios rentísticos,
las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, las Cajas de
Compensación Familiar; así como intervenir técnica y administrativamente las Direcciones
Territoriales de Salud en los términos establecidos en la ley”.
Así mismo, la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución 237 de 2010,
por medio de la cual, se establece el procedimiento para la evaluación, cálculo y fijación
de los honorarios definitivos a los Liquidadores, Agentes especiales y Contralores, de las
entidades objeto de Toma de Posesión, por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
En este tema, la Ley 1438 de 2011 en el artículo 124 modifica las competencias de
la Superintendencia, respecto de las entidades que cumplen funciones de explotación u
operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, en cuanto a los procesos de
intervención forzosa administrativa para administrar y para liquidar a las entidades vigiladas,
en el sentido de ser incluidos únicamente
“los monopolios rentísticos cedidos al sectorsalud no asignados a otra entidad”
, es decir, que respecto a estas vigiladas, la competenciade la Superintendencia Nacional de Salud es residual, puesto que la intervención forzosa
administrativa de estas vigiladas, solo lo es, respecto de los monopolios rentísticos no
asignados a otras entidades de control, así:
“Artículo 124. Eje de Acciones y Medidas Especiales. El numeral 5 del artículo 37 de
la Ley 1122 de 2007, quedará así:
“5. Eje de acciones y medidas especiales. Su objetivo es adelantar los procesos de intervención
forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que
cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud
de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a
otra entidad, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales
de salud. Tratándose de liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional
de Salud ejercerá inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los
recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud revoque
el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a las Entidades Promotoras
de Salud o Instituciones Prestadoras de Salud, deberá decidir sobre su liquidación”.
La Superintendencia Nacional de Salud en materia de procesos de intervención forzosa
administrativa, para administrar o liquidar las entidades vigiladas, hasta tanto no se disponga
algo diferente en la reglamentación que el Gobierno Nacional lleve a cabo a la Ley 1438
de 2011, es el previsto en el Decreto-ley 663 de 1993, o Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, modificado a su vez por la Ley 510 de 1999.
Conforme al artículo 46 de la Ley 663 de 1999 son objetivos de la intervención:
“Artículo 46. Objetivos de la Intervención. Conforme al artículo 150 numeral 19 literal
d) de la Constitución Política, corresponderá al Gobierno Nacional ejercer la intervención
en las actividades financiera, aseguradora, y demás actividades relacionadas con el
manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, con sujeción a
los siguientes objetivos y criterios:
a) Que el desarrollo de dichas actividades esté en concordancia con el interés público;
b) Que en el funcionamiento de tales actividades se tutelen adecuadamente los intereses
de los usuarios de los servicios ofrecidos por las entidades objeto de intervención y,
preferentemente, el de ahorradores, depositantes, asegurados e inversionistas;
c) Que las entidades que realicen las actividades mencionadas cuenten con los niveles
de patrimonio adecuado para salvaguardar su solvencia;
d) Que las operaciones de las entidades objeto de la intervención se realicen en adecuadas
condiciones de seguridad y transparencia;
e) Promover la libre competencia y la eficiencia por parte de las entidades que tengan
por objeto desarrollar dichas actividades;
f) Democratizar el crédito, para que las personas no puedan obtener, directa o indirectamente,
acceso ilimitado al crédito de cada institución y evitar la excesiva concentración
del riesgo;
g) Proteger y promover el desarrollo de las instituciones financieras de la economía
solidaria;
h) Que el sistema financiero tenga un marco regulatorio en el cual cada tipo de institución
pueda competir con los demás bajo condiciones de equidad y equilibrio de acuerdo
con la naturaleza propia de sus operaciones.
i) <Literal adicionado por el artículo 23 de la Ley 1328 de 2009. El nuevo texto es
el siguiente:> Que los recursos de pensión obligatoria del Régimen de Ahorro Individual
con Solidaridad y los recursos que financien las pensiones de retiro programado en este
régimen estén invertidos en Fondos de Pensiones que consideren las edades y los perfiles
de riesgo de los afiliados, con el objetivo de procurar la mejor rentabilidad ajustada por
riesgo para brindar las prestaciones previstas en la ley a favor de los afiliados.
j) <Literal adicionado por el artículo 23 de la Ley 1328 de 2009. El nuevo texto es el
siguiente:> Promover en los afiliados al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad el
conocimiento claro de sus derechos y deberes, así como de las características del mismo,
de tal manera que les permita adoptar decisiones informadas, en especial de los efectos
que de acuerdo con la ley se derivan de la vinculación a dicho régimen, así como de los
efectos de seleccionar entre los diferentes Fondos de Pensiones disponibles.
k) <Literal adicionado por el artículo 23 de la Ley 1328 de 2009. El nuevo texto es el
siguiente:> Que el esquema de comisiones de administración de los recursos de los Fondos
de Pensiones obligatorias, permitan el cobro de comisiones razonables por parte de las
administradoras, que, entre otros aspectos, tenga en cuenta el desempeño de los portafolios
administrados así como el recaudo de aportes.
l) <Literal adicionado por el artículo 23 de la Ley 1328 de 2009. El nuevo texto es el
siguiente:> Que los recursos de los Fondos de Cesantías se inviertan en portafolios de
inversión que respondan a la naturaleza y objetivo de ese auxilio y a la expectativa de
permanencia de tales recursos en dichos fondos.
m) <Literal adicionado por el artículo 23 de la Ley 1328 de 2009. El nuevo texto es el
siguiente:> Que en el comercio transfronterizo de tales actividades, así como en la prestación
de servicios financieros y de seguros en territorio colombiano a través de sucursales
de entidades del exterior, se protejan adecuadamente los intereses de los residentes en el
país y la estabilidad del sistema.
n) <Literal adicionado por el artículo 23 de la Ley 1328 de 2009. El nuevo texto es el
siguiente:> Promover el acceso a servicios financieros y de seguros por parte de la población
de menores recursos y de la pequeña, mediana y microempresa.
o) <Literal adicionado por el artículo 23 de la Ley 1328 de 2009. El nuevo texto es
el siguiente:> Que las entidades vigiladas, las asociaciones gremiales, las asociaciones
de consumidores debidamente reconocidas y las autoridades que ejercen la intervención
del Estado en el sector financiero, implementen mecanismos encaminados a lograr una
adecuada educación sobre los productos, servicios y derechos del consumidor financiero.
p) <Literal adicionado por el artículo 23 de la Ley 1328 de 2009. El nuevo texto es
el siguiente:> Incentivar la adecuada participación de las asociaciones de Consumidores
Financieros en la formulación de las disposiciones que los afecten.
Parágrafo. El Gobierno Nacional ejercerá las facultades que le otorga esta ley con base
en el principio de la economía y preservando la estabilidad en la regulación”. (Subrayado
y negrilla nuestra).
Ahora bien, el artículo 114 del Decreto-ley 663 de 1993 Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero - modificado por el artículo 32, 33 y 34 de la Ley 795 de 2003, y adicionado
por el artículo 20 de la Ley 510 de 1999, sobre la toma de posesión dispone lo siguiente:
“1. <Inciso modificado por el artículo 32 de la Ley 795 de 2003. El nuevo texto es el
siguiente:> Corresponde a la Superintendencia Bancaria tomar posesión inmediata de los
bienes, haberes y negocios de una entidad vigilada cuando se presente alguno de los siguientes
hechos que, a su juicio, hagan necesaria la medida y previo concepto del consejo asesor.
a) Cuando haya suspendido el pago de sus obligaciones;
b) Cuando haya rehusado la exigencia que se haga en debida forma de someter sus
archivos, libros de contabilidad y demás documentos, a la inspección de la Superintendencia
Bancaria;
c) Cuando haya rehusado el ser interrogado bajo juramento, con relación a sus negocios;
d) Cuando incumpla reiteradamente las órdenes e instrucciones de la Superintendencia
Bancaria debidamente expedidas;
e) Cuando persista en violar sus Estatutos o alguna ley;
f) Cuando persista en manejar los negocios en forma no autorizada o insegura, y
g) Cuando se reduzca su patrimonio neto por debajo del cincuenta por ciento (50%)
del capital suscrito.
h) <Ordinal adicionado por el artículo 20 de la Ley 510 de 1999. El texto es el siguiente:>
Cuando existan graves inconsistencias en la información que suministra a la
Superintendencia Bancaria que a juicio de esta no permita conocer adecuadamente la
situación real de la entidad;
i) <Ordinal adicionado por el artículo 20 de la Ley 510 de 1999. El texto es el siguiente:>
Cuando la entidad no cumpla los requerimientos mínimos de capital de funcionamiento
previstos en el artículo 80 de este Estatuto;
j) <Ordinal adicionado por el artículo 20 de la Ley 510 de 1999. El texto es el siguiente:>
Cuando incumpla los planes de recuperación que hayan sido adoptados.
k) <Numeral adicionado por el artículo 33 de la Ley 795 de 2003. El nuevo texto es el
siguiente:> Cuando incumpla la orden de exclusión de activos y pasivos que le sea impartida
por la Superintendencia Bancaria, y
l) <Numeral adicionado por el artículo 33 de la Ley 795 de 2003. El nuevo texto es
el siguiente:> Cuando se incumpla el programa de desmonte progresivo acordado con la
Superintendencia Bancaria.
2. <Numeral adicionado por el artículo 20 de la Ley 510 de 1999. El texto es el siguiente:>
La Superintendencia Bancaria deberá tomar posesión inmediata de los bienes, haberes
y negocios de una entidad vigilada, cuando se presente alguno de los siguientes hechos:
a) Cuando se haya reducido su patrimonio técnico por debajo del cuarenta por ciento
(40%) del nivel mínimo previsto por las normas sobre patrimonio adecuado;
<Inciso adicionado por el artículo 34 de la Ley 795 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:>
Tratándose de las entidades aseguradoras, se entenderá configurada esta causal
por defecto del fondo de garantía.
b) Cuando haya expirado el plazo para presentar programas de recuperación o no se
cumplan las metas de los mismos, en los casos que de manera general señale el Gobierno
Nacional, de conformidad con el artículo 48, literal i)”. (Subrayado y Negrilla fuera de texto).
De esta manera, queda claro, que el procedimiento aplicado por la Superintendencia
Nacional de Salud en materia de procesos de intervención forzosa administrativa, para
administrar o liquidar las entidades vigiladas, hasta tanto no se disponga procedimiento
diferente en la reglamentación que el Gobierno Nacional lleve a cabo a la Ley 1438 de 2011,
es el previsto en el Decreto-ley 663 de 1993, o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
modificado a su vez por la Ley 510 de 1999.
Ahora bien, el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993 Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero - modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999, sobre la toma de posesión
dispone lo siguiente:
Ley 510 de 1999
“Artículo 22. El artículo 116 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, quedará así:
La toma de posesión conlleva:
a) La separación de los administradores y directores de la administración de los bienes
de la intervenida. En la decisión de toma de posesión la Superintendencia Bancaria podrá
abstenerse de separar determinados directores o administradores, salvo que la toma de
posesión obedezca a violación a las normas que regulan los cupos individuales de crédito
o concentración de riesgo, sin perjuicio de que posteriormente puedan ser separados en
cualquier momento por el agente especial;
b) La separación del revisor fiscal, salvo que en razón de las circunstancias que dieron
lugar a la intervención, la Superintendencia decida no removerlo. Lo anterior sin perjuicio
de que posteriormente pueda ser removido por la Superintendencia Bancaria. El reemplazo
del revisor fiscal será designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
En el caso de liquidación Fogafín podrá encomendar al revisor fiscal el cumplimiento de
las funciones propias del contralor;
c) La improcedencia del registro de la cancelación de cualquier gravamen constituido
a favor de la intervenida sobre cualquier bien cuya mutación está sujeta a registro, salvo
expresa autorización del agente especial designado. Así mismo, los registradores no podrán
inscribir ningún acto que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la intervenida, so
pena de ineficacia, salvo que dicho acto haya sido realizado por la persona antes mencionada;
d) La suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir
nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión por razón
de obligaciones anteriores a dicha medida. A los procesos ejecutivos se aplicarán en lo
pertinente las reglas previstas por los artículos 99 y 100 de la Ley 222 de 1995, y cuando
allí se haga referencia al concordato se entenderá que se hace relación al proceso de toma
de posesión. La actuación correspondiente será remitida al agente especial;
e) La cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la toma de posesión
que afecten bienes de la entidad. La Superintendencia Bancaria librará los oficios
correspondientes;
f) La suspensión de pagos de las obligaciones causadas hasta el momento de la toma
de posesión, cuando así lo disponga la Superintendencia Bancaria, en el acto de toma de
posesión. En el evento en que inicialmente no se hayan suspendido los pagos, la Superintendencia
Bancaria en el momento en que lo considere conveniente, podrá decretar dicha
suspensión. En tal caso los pagos se realizarán durante el proceso de liquidación, si esta
se dispone, o dentro del proceso destinado a restablecer la entidad para que pueda desarrollar
su objeto social de acuerdo con el programa que adopte el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras o se acuerde con los acreedores. No obstante, la nómina continuará
pagándose normalmente, en la medida en que los recursos de la entidad lo permitan;
g) La interrupción de la prescripción y la no operancia de la caducidad respecto de
los créditos a cargo de la entidad que hayan surgido o se hayan hecho exigibles antes de
la toma de posesión.
En el evento en que se decrete la cesación de pagos o la liquidación de la entidad, o se
reduzca su patrimonio neto por debajo del cincuenta por ciento (50%) del capital suscrito,
la misma dejará de estar sujeta al régimen de la renta presuntiva;
h) El que todos los depositantes y los acreedores, incluidos los garantizados, quedarán
sujetos a las medidas que se adopten para la toma de posesión, por lo cual para ejercer sus
derechos y hacer efectivo cualquier tipo de garantía de que dispongan frente a la entidad
intervenida, deberán hacerlo dentro del proceso de toma de posesión y de conformidad con
las disposiciones que lo rigen. En relación con los créditos con garantías reales se tendrá
en cuenta la preferencia que les corresponde, según sea el caso, esto es, de segundo grado
si son garantías muebles y de tercer grado si son inmuebles.
Parágrafo. Parágrafo Condicionalmente Exequible. La separación de los administradores
y del revisor fiscal por causa de la toma de posesión, al momento de la misma o
posteriormente, da lugar a la terminación del contrato de trabajo por justa causa y por
ello no generará indemnización alguna (Sentencia C-1049-00 de 10 de agosto de 2000).
2. Término. Dentro de un término no mayor de dos (2) meses prorrogables contados a
partir de la toma de posesión, la Superintendencia Bancaria, previo concepto del Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras, determinará si la entidad debe ser objeto de
liquidación, si se pueden tomar medidas para que la misma pueda desarrollar su objeto
conforme a las reglas que la rigen o si pueden adoptarse otras medidas que permitan a los
depositantes, ahorradores o inversionistas obtener el pago total o un pago parcial de sus
créditos de conformidad con este artículo. En los dos últimos casos, el Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras presentará a la Superintendencia Bancaria el programa que
aquél seguirá con el fin de lograr el cumplimiento de la medida y en el cual se señalarán
los plazos para el pago de los créditos. Dicho programa podrá ser modificado cuando las
circunstancias lo requieran, evento que se comunicará a la Superintendencia Bancaria y a
los interesados. Lo anterior sin perjuicio de que pueda haber acuerdos entre los acreedores
y la entidad objeto de la toma de posesión.
En el evento de que se disponga la liquidación de la entidad por parte de la Superintendencia
Bancaria, la toma de posesión se mantendrá hasta que termine la existencia legal de
la entidad o hasta que se entreguen los activos remanentes al liquidador designado por los
accionistas, una vez pagado el pasivo externo. Si se decide adoptar las medidas necesarias
para que la entidad pueda desarrollar su objeto social de acuerdo con las normas que la
rigen u otras medidas que permitan obtener el pago total o parcial de los créditos de los
depositantes, ahorradores e inversionistas, en la forma prevista en este artículo, la toma
de posesión se mantendrá hasta que la Superintendencia Bancaria, previo concepto del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, determine la restitución de la entidad a
los accionistas.Cuando no se disponga la liquidación de la entidad, la toma de posesión
no podrá exceder del plazo de un (1) año, prorrogable por la Superintendencia Bancaria,
por un plazo no mayor de un año; si en ese lapso no se subsanaren las dificultades que
dieron origen a la toma de posesión, la Superintendencia Bancaria dispondrá la disolución
y liquidación de la institución vigilada. Lo anterior sin perjuicio de que el Gobierno por
resolución ejecutiva autorice una prórroga mayor cuando así se requiera en razón de las
características de la entidad”. (Subrayado y negrilla nuestra).
En relación con lo dispuesto en el anterior parágrafo, la Corte en Sentencia C-1049 de
2000 señaló la necesidad de tener en cuenta, en la toma de posesión de la intervenida, la
responsabilidad del empleado administrador o revisor fiscal en torno a los hechos que la
ocasionaron, pues solamente en tal caso, de ella podría derivarse la justa causa de la terminación
de su contrato y la pérdida del derecho a una adecuada indemnización. Al respecto
indicó en dicha oportunidad:
“Si tal responsabilidad no puede ser probada previo un debido proceso, lo dispuesto por
la norma es contrario a la Constitución, en cuanto, además de lo dicho, implica la consagración
de una modalidad de responsabilidad objetiva que el artículo 29 de la Constitución
proscribe; en cambio, será constitucional lo dispuesto por el parágrafo impugnado cuando
se pueda demostrar que los hechos que han generado la medida de toma de posesión se
han producido como consecuencia de la responsabilidad del administrador o revisor fiscal,
a título de dolo o a título de culpa grave”.
En este orden de ideas, es oportuno recordar que el
Estatuto Orgánico del SistemaFinanciero, Decreto-ley 663 de 1995
, régimen aplicable a los procesos de intervenciónforzosa administrativa, dispone en el artículo 295 lo relativo al régimen de los liquidadores
y contralores, entendidos los designados por la Superintendencia Nacional de Salud, así:
“Artículo 295. Régimen Aplicable al Liquidador y al Contralor.
“1. Naturaleza de las funciones del liquidador. El liquidador designado por el Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos, ejercerá
funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las
reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de
liquidación (…)
“9. Facultades y deberes del liquidador. (…)
“h. Ejecutar todos los actos necesarios para conservación de los activos y archivos
de la intervenida;”
Por otro lado, el Decreto 2555 de 2010 respecto de la toma de posesión y el agente
especial, en el establece lo siguiente:
“(…)”
“Artículo 9.1.1.1.1 Toma de Posesión y Medidas Preventivas.
<Fuente original compilada: D. 2211/04 artículo 1°.> De conformidad con el artículo
115 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 21 de la Ley
510 de 1999, la toma de posesión tendrá por objeto establecer si la entidad vigilada debe ser
objeto de liquidación; si es posible colocarla en condiciones de desarrollar adecuadamente
su objeto social, o si se pueden realizar otras operaciones que permitan lograr mejores
condiciones para que los depositantes, ahorradores e inversionistas puedan obtener el pago
total o parcial de sus acreencias. La decisión correspondiente deberá adoptarse por la Superintendencia
Financiera de Colombia en un término no mayor de dos (2) meses contados
a partir de la fecha de la toma de posesión, prorrogables por un término igual por dicha
entidad, previo concepto del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras-Fogafín.
Para el efecto, la Superintendencia Financiera de Colombia y el Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras-Fogafín durante dicho plazo, mantendrán mecanismos de
coordinación e intercambio de información sobre los antecedentes, situación de la entidad,
posibles medidas a adoptar y demás acciones necesarias, para lo cual designarán a los
funcionarios encargados de las distintas labores derivadas del proceso.
Lo anterior no impedirá que la Superintendencia Financiera de Colombia adopte las
medidas previstas en el inciso tercero del artículo 115 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, modificado por el artículo 21 de la Ley 510 de 1999.
El acto administrativo que ordene la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios
de una institución vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia dispondrá las
siguientes medidas preventivas:
1. Medidas preventivas obligatorias.
a) La inmediata guarda de los bienes de la institución financiera intervenida y la colocación
de sellos y demás seguridades indispensables;
b) La orden de registro del acto administrativo que dispone la toma de posesión en la
cámara de comercio del domicilio de la intervenida y en las del domicilio de sus sucursales;
y, si es del caso, la de los nombramientos de los administradores y del revisor fiscal;
c) La comunicación al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras-Fogafín para
que proceda a nombrar el agente especial;
d) La comunicación a los jueces de la República y a las autoridades que adelanten
procesos de jurisdicción coactiva, sobre la suspensión de los procesos de la ejecución en
curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto
de toma de posesión con ocasión de obligaciones anteriores a dicha medida, y la obligación
de dar aplicación a las reglas previstas por los artículos 20 y 70 de la Ley 1116 de 2006;
e) La advertencia que, en adelante, no se podrá iniciar ni continuar procesos o actuación
alguna contra la intervenida sin que se notifique personalmente al agente especial,
so pena de nulidad;
f) La comunicación a la Superintendencia de Notariado y Registro, para que dicha
entidad mediante circular ordene a todos los registradores de instrumentos públicos que
dentro de los treinta días siguientes a la toma de posesión, realicen las siguientes actividades
y se abstengan de adelantar las que se mencionan a continuación:
Informar al agente especial sobre la existencia de folios de matrícula en los cuales
figure la entidad intervenida como titular de bienes o cualquier clase de derechos; disponer
el registro de la toma de posesión en los folios de matrícula de los bienes inmuebles de la
institución financiera intervenida; cancelar los embargos decretados con anterioridad a la
fecha de la adopción de la medida de toma de posesión que afecten los bienes de la intervenida;
y cancelar los gravámenes que recaigan sobre los bienes de la institución financiera
intervenida a solicitud elevada sólo por el agente especial mediante oficio.
Se deberá advertir además a los registradores para que se abstengan de cancelar los
gravámenes constituidos a favor de la intervenida sobre cualquier bien cuya mutación esté
sujeta a registro, salvo expresa autorización del agente especial; así como de registrar
cualquier acto que afecte el dominio de bienes de propiedad de la intervenida a menos que
dicho acto haya sido realizado por la persona mencionada, caso en el cual deben cancelar
la respectiva anotación sobre el registro de toma de posesión;
g) La comunicación al Ministerio de Transporte, para que dicha entidad directamente
o mediante solicitud a todas las secretarias de tránsito y transporte proceda a realizar la
inscripción de la medida de toma de posesión en el registro de automotores correspondiente
o en el registro único nacional de tránsito; para que cancelen los embargos decretados
con anterioridad a la fecha de la adopción de la medida de toma de posesión que afecten
los vehículos de la intervenida; para que cancelen los gravámenes que recaigan sobre los
vehículos de la institución financiera intervenida a solicitud unilateral del agente especial
mediante oficio; para que se abstengan de cancelar los gravámenes constituidos sobre
vehículos a favor de la institución financiera intervenida, cuya mutación esté sujeta a registro,
salvo expresa autorización del agente especial; y para que se abstengan de registrar
cualquier acto que afecte el dominio de vehículos de propiedad de la intervenida a menos
que dicho acto haya sido realizado por la persona mencionada;
h) La prevención a todo acreedor, y en general a cualquier persona que tenga en su
poder activos de propiedad de la institución financiera intervenida, para que proceda de
manera inmediata a entregar dichos activos al agente especial;
i) La advertencia de que el agente especial está facultado para poner fin a cualquier clase
de contrato existentes al momento de la toma de posesión, si los mismos no son necesarios.
Si se decide la liquidación, los derechos causados hasta la fecha de la intervención serán
reconocidos y pagados de conformidad con las reglas que rigen el proceso de liquidación
forzosa administrativa, especialmente las previstas en el presente Libro;
j) La prevención a los deudores de la intervenida de que sólo podrán pagar al agente
especial, advirtiendo la inoponibilidad del pago hecho a persona distinta, así como el
aviso a las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera
de Colombia sobre la adopción de la medida, para que procedan de conformidad;
k) La prevención a todos los que tengan negocios con la intervenida, de que deben
entenderse exclusivamente con el agente especial, para todos los efectos legales;
l) La designación del funcionario comisionado para ejecutar la medida, quien podrá
solicitar que se decreten y practiquen las medidas necesarias para dar cumplimiento a la
toma de posesión.
2. Medidas preventivas facultativas. El acto administrativo podrá disponer también
las siguientes medidas:
a) La separación de los administradores, directores, y de los órganos de administración
y dirección así como del revisor fiscal, salvo en los casos que la Superintendencia
Financiera de Colombia determine lo contrario, de conformidad con el artículo 116 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sin perjuicio de la facultad de removerlos con
posterioridad. En caso de remoción del Revisor Fiscal, su reemplazo será designado por
el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras-Fogafín;
b) La orden de suspensión de pagos de las obligaciones causadas hasta el momento
de la toma de posesión, cuando sea del caso, sin perjuicio de la facultad de ordenar esta
medida posteriormente.
Parágrafo 1°. Para todos los efectos y especialmente para los previstos en el literal n)
del numeral 9 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la Superintendencia
Financiera de Colombia deberá poner a disposición del representante legal de
la entidad intervenida, los documentos que dieron origen a la toma de posesión.
Parágrafo 2°. (Modificado por el D. 1456/07 artículo 11) En desarrollo de la facultad
de suspender los pagos, la Superintendencia Financiera de Colombia, de acuerdo con la
situación de la entidad y las causas que originaron la toma de posesión, podrá disponer,
entre otras condiciones, que esta sea general, o bien que opere respecto de determinado
tipo de obligaciones en particular y/o hasta por determinado monto, en todo caso, deberán
cumplirse las operaciones realizadas por la entidad o por cuenta de ella en el mercado de
valores antes de la toma de posesión, cuyas órdenes de transferencia hubieren sido aceptadas
por el respectivo sistema de compensación y liquidación, con anterioridad a la notificación
de la medida a dicho sistema. Así mismo, podrán cumplirse las operaciones realizadas en
el mercado de valores cuyas órdenes de transferencia no hubieren sido aceptadas por un
sistema de compensación y liquidación de operaciones sobre valores, cuando, a juicio de la
Superintendencia Financiera de Colombia, ello sea conveniente para la entidad intervenida,
La Superintendencia Financiera de Colombia deberá notificar personalmente la medida
de toma de posesión, de manera inmediata, a los representantes legales de las entidades
administradoras de sistemas de compensación y liquidación de valores en los cuales actúe
como participante la entidad intervenida.
En todo caso, el representante legal de la entidad objeto de toma de posesión podrá
realizar los gastos administrativos de que trata el artículo 9.1.3.5.5 del presente decreto.
Parágrafo 3°. Cuando quiera que al decretar la toma de posesión de una entidad la
Superintendencia Financiera de Colombia encuentre acreditado que la misma debe ser
liquidada, podrá disponer la liquidación en el mismo acto.
Artículo 9.1.1.1.2 Medidas Durante la Posesión.
<Fuente original compilada: D. 2211/04 artículo 2°.> Durante la posesión, incluyendo
la liquidación, se podrán adoptar, además de las medidas previstas en el artículo anterior,
las siguientes, sin perjuicio de aquellas dispuestas por el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero y normas complementarias:
1. De acuerdo con el numeral 10 del artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999, las medidas que adopte
la Superintendencia Financiera de Colombia para colocar a la entidad en condiciones de
desarrollar adecuadamente su objeto social, u otras operaciones dirigidas a lograr mejores
condiciones para que los depositantes, ahorradores e inversionistas puedan obtener el pago
total o parcial de sus acreencias podrá incluir además de las previstas en dicho numeral,
otros institutos de salvamento de la confianza pública consagrados en el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero y normas complementarias, así como la entrega de la entidad a los
accionistas previa suscripción de compromisos específicos, y/o aquellas que determine la
entidad de vigilancia y control.
2. Durante todo el proceso, incluyendo la administración de la entidad o su liquidación,
podrán celebrarse acuerdos entre los acreedores y la entidad intervenida, los cuales se
sujetarán a las siguientes reglas:
a) Podrán ser aprobados por el voto favorable del cincuenta y uno por ciento (51%) de
las acreencias y como mínimo de la mitad más uno de los acreedores, incluyendo en este
cómputo el valor de los depósitos en que el Fondo se haya subrogado. En los demás aspectos
dichos acuerdos se sujetarán en lo pertinente a las normas del régimen concordatario;
b) Los acuerdos serán aplicables a todos los acreedores cuando hayan sido aprobados
con la mayoría prevista en el literal anterior;
c) Para la aceptación de fórmulas de adjudicación, los acreedores podrán votar en
asambleas presenciales o mediante voto escrito enviado por correo o por cualquier otro
mecanismo. Para tal efecto el liquidador remitirá las propuestas de pago o fórmulas de
adjudicación a la última dirección registrada por los acreedores;
d) La entrega de bienes a título de dación en pago podrá ser objeto de los acuerdos
de acreedores.
3. Las operaciones realizadas antes de la toma de posesión por la entidad o por cuenta
de ella en el mercado de valores deberán ser cumplidas en el plazo acordado, siempre que
se trate de operaciones cuyas respectivas órdenes hayan sido aceptadas para su compensación
y liquidación.
Las garantías que respaldan estas operaciones se harán efectivas conforme a las reglas
previstas para la compensación y liquidación o para el depósito de valores, así como a las
disposiciones aplicables al acto jurídico mediante el cual se constituyeron, por lo que para
hacerse efectivas no deberán sujetarse a procedimientos de reconocimiento de créditos o
a cualquier otro acto jurídico de naturaleza similar.
Si de la ejecución del negocio jurídico para asegurar las obligaciones y cumplidas éstas
en su totalidad queda algún remanente, este deberá ponerse a disposición de la entidad
objeto de la toma de posesión.
En el caso de títulos depositados en depósitos de valores, las anotaciones en cuenta
correspondiente a derechos y garantías, así como los bienes sobre los cuales recaen tales
derechos no formarán parte de la masa de la liquidación, en caso que esta se decida.
4. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras-Fogafín en desarrollo de la
facultad consagrada en el numeral 11 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, modificado por el artículo 59 de la Ley 795 de 2003, designará en los mismos
términos en que efectúa la designación y posesión del representante legal principal,
al funcionario de la entidad intervenida que tendrá la representación legal frente a las
ausencias temporales o definitivas del principal. Para dichos efectos, el Fondo evaluará
previamente tanto la idoneidad profesional como personal del respectivo funcionario, cuya
remuneración no será modificada como consecuencia del ejercicio de la representación
legal o de la designación, la cual deberá registrarse ante la cámara de comercio del domicilio
de la intervenida.
5. Ante la necesidad de proteger los activos y evitar su pérdida de valor, se podrá proceder
a la enajenación de los mismos, para cuyo efecto, se seguirá el procedimiento previsto
en el presente Libro para la enajenación de activos en caso de urgencia.
Artículo 9.1.1.1.3 Cumplimiento y Notificación de la Decisión de Toma de Posesión.
<Fuente original compilada: D. 2211/04 artículo 3°.> De conformidad con el artículo
291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la decisión de toma de posesión será
de cumplimiento inmediato a través del funcionario comisionado para el efecto por el Superintendente
Financiero de Colombia y si la misma no se puede notificar personalmente
al representante legal, se notificará por un aviso que se fijará por un día en lugar público
de las oficinas de la administración del domicilio social.
Las medidas cautelares y la toma de posesión que en ejercicio de sus funciones adopte
la Superintendencia Financiera de Colombia, serán de aplicación inmediata.
Sin perjuicio de su cumplimiento inmediato, dentro de los tres (3) días siguientes a la
fecha en que se haga efectiva la medida, la resolución por la cual se adopte se publicará
por una sola vez en un diario de circulación nacional y en el boletín del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, capítulo de la Superintendencia Financiera de Colombia y
se divulgará a través de los mecanismos de información electrónica de que disponga la
Superintendencia.
Artículo 9.1.1.1.4 Inventario en la Toma de Posesión.
<Fuente original compilada: D. 2211/04 artículo 4°.> Dentro del mes siguiente a la
fecha en que el Superintendente Financiero de Colombia haya tomado posesión de una
entidad vigilada, el agente hará un inventario preliminar de los activos y pasivos de la misma.
Dicho plazo podrá ser prorrogado por la Superintendencia Financiera de Colombia”.
“(…)”
“Artículo 9.1.1.2.1 Competencia del Agente Especial.
<Fuente original compilada: D. 2211/04 artículo 5°.> Mientras no se disponga la
liquidación, la representación legal de la entidad estará en cabeza del agente especial. El
agente especial podrá actuar como liquidador.
Artículo 9.1.1.2.2 Naturaleza de las Funciones del Agente Especial.
<Fuente original compilada: D. 2211/04 artículo 6°.> De conformidad con el artículo
291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley
510 de 1999, los agentes especiales ejercen funciones públicas transitorias, sin perjuicio
de la aplicabilidad, cuando sea el caso, de las reglas de derecho privado a los actos que
ejecuten en nombre de la entidad objeto de la toma de posesión.
El agente especial deberá tomar posesión ante el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras-Fogafín y la Superintendencia Financiera de Colombia. Para efectos de dar
la publicidad correspondiente la designación y las posesiones deberán inscribirse en la
cámara de comercio del domicilio principal de la entidad y en las demás ciudades en las
cuales la misma tenga sucursales. Sin perjuicio del deber de cumplir con la inscripción en
la cámara de comercio, tanto el agente especial como el revisor fiscal asumirán las respectivas
funciones a partir de la posesión de los respectivos cargosEn la medida en que los
agentes especiales deben posesionarse ante la Superintendencia Financiera de Colombia,
el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras-Fogafín deberá designar como agente
especial, personas que se encuentren en posibilidad de cumplir con los requisitos exigidos
por la entidad de vigilancia y control, para dar posesión a los administradores de entidades
financieras sometidas a su vigilancia.
Artículo 9.1.1.2.3 Seguimiento de la Actividad del Agente Especial.
<Fuente original compilada: D. 2211/04 artículo 7°.> De conformidad con el artículo
291 numeral 7 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero modificado por el artículo 24
de la Ley 510 de 1999, corresponde al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras-
Fogafín realizar el seguimiento de la actividad del agente especial, sin perjuicio de la
vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia sobre la entidad intervenida,
mientras no se disponga su liquidación.
Artículo 9.1.1.2.4 Funciones del Agente Especial.
<Fuente original compilada: D. 2211/04 artículo 8°.> Corresponde al agente especial
la administración general de los negocios de la entidad intervenida. Las actividades del
agente especial están orientadas por la defensa del interés público, la estabilidad del sector
financiero, y la protección de los acreedores y depositantes de la entidad intervenida. El
agente especial tendrá los siguientes deberes y facultades:
1. Actuar como representante legal de la intervenida y en tal calidad desarrollar todas
las actividades necesarias para la administración de la sociedad y ejecutar todos los actos
pertinentes para el desarrollo del objeto social.
2. Si es del caso, separar en cualquier momento los administradores y directores de la
intervenida que no hayan sido separados por la Superintendencia Financiera de Colombia
en el acto que ordenó la toma de posesión.
3. Promover la celebración de acuerdos de acreedores, de conformidad con lo señalado
en el numeral 19 del artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado
por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999.
4. Adelantar el recaudo de los dineros y la recuperación de los activos que por cualquier
concepto deban ingresar a la entidad intervenida, para lo cual podrá ofrecer incentivos
por la denuncia de la existencia y entrega de tales activos.
5. Administrar los activos de la intervenida.
6. Velar por la adecuada conservación de los bienes de la entidad, adoptando las medidas
necesarias para mantener los activos en adecuadas condiciones de seguridad física
y ejerciendo las acciones judiciales y administrativas requeridas para el efecto.
7. Continuar con la contabilidad de la entidad.
8. Ejecutar todos los actos y efectuar todos los gastos que a su juicio sean necesarios
para la conservación de los activos y archivos de la entidad.
9. Bajo su responsabilidad promover las acciones de responsabilidad civil o penales que
correspondan contra los administradores, revisor fiscal y funcionarios de la intervenida.
10. Suministrar a la Superintendencia Financiera de Colombia y al Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras-Fogafín la información que las entidades requieran.
11. Si es el caso, impetrar las acciones revocatorias de que trata el numeral 7 del artículo
301 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el inciso primero
del artículo 27 de la Ley 510 de 1999, y
12. Las demás derivadas de su carácter de administrador y representante legal de la
entidad.
Parágrafo. El agente especial deberá contar con la autorización previa de la Superintendencia
Financiera de Colombia para la adopción de las medidas en las que la ley
específicamente exige tal autorización.
Artículo 9.1.1.2.5 Contratación.
<Fuente original compilada: D. 2211/04 artículo 9°.> Para el cumplimiento de las
finalidades de la toma de posesión, las entidades intervenidas podrán contratar entre sí la
prestación de servicios administrativos relacionados con la gestión de la intervención, así
como celebrar convenios con el mismo fin o contratos de mandato con terceros”.
“(…)”
“Artículo 9.1.1.3.1 Integración de la Junta Asesora del Agente Especial.
<Fuente original compilada: D. 2211/04 artículo 10> De conformidad con el artículo
291, numeral 5 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24
de la Ley 510 de 1999, el Agente Especial podrá contar con una junta asesora con representación
de los acreedores, si así lo determina la Superintendencia Financiera de Colombia.
Dicha junta, de acuerdo con la información que reposa en los estados financieros de
la intervenida, estará integrada por los cinco (5) mayores acreedores de la entidad. El
nombramiento de los miembros de la junta asesora corresponde al Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras-Fogafín de acuerdo con la información que para tal propósito
ha de proporcionarle el agente especial.
Si alguno de los acreedores a quienes correspondía integrar la junta asesora de acuerdo
a los criterios anteriormente señalados declina su nombramiento, se procederá a nombrar
el acreedor que siga en orden dentro de los criterios anteriormente establecidos.
Artículo 9.1.1.3.2 Reuniones de la Junta Asesora del Agente Especial.
<Fuente original compilada: D. 2211/04 artículo 11> La junta asesora del agente especial
se reunirá al menos una vez al mes por convocación de este último. La junta podrá
sesionar y decidir válidamente con la participación de mínimo tres de sus integrantes.
Cuando uno de los integrantes de la junta asesora deje de asistir a tres (3) sesiones convocadas
por el agente especial, se procederá a reemplazarlo de acuerdo con los criterios
establecidos en el artículo anterior.
Artículo 9.1.1.3.3 Funciones de la Junta Asesora del Agente Especial.
<Fuente original compilada: D. 2211/04 artículo 12> La junta asesora del agente
especial tiene la función básica de asesorar al agente especial en todos los asuntos concernientes
a la marcha de la entidad financiera. En especial la junta asesora cumplirá las
siguientes funciones:
a) Revisar con anterioridad al traslado a los acreedores, las cuentas comprobadas
presentadas por el agente especial;
b) Dar concepto sobre los estados financieros;
c) Asesorar al agente especial, cuando este se los solicite, en cuestiones relacionadas
con su gestión, y
d) Requerir al agente especial para que presente las cuentas comprobadas de su gestión
cuando este se abstenga de hacerlo.
Parágrafo 1°. Los conceptos de la Junta Asesora no son de obligatorio cumplimiento
para el Agente Especial.
Parágrafo 2°. Los miembros de la Junta Asesora están obligados a guardar reserva
sobre los diferentes asuntos que conozcan en razón de su función”.
“(…)”
“Artículo 9.1.2.1.1 Posesión para Administrar.
<Fuente original compilada: D. 2211/04 artículo 13> En el evento en que la Superintendencia
Financiera de Colombia, previo concepto del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras-Fogafín, dentro del término de dos (2) meses contados a partir de la toma de
posesión, prorrogables por el mismo plazo, determine que la entidad puede desarrollar su
objeto social conforme a las reglas que lo rigen, o pueden adoptarse otras medidas que
permitan a los depositantes, ahorradores o inversionistas obtener el pago total o un pago
parcial de sus créditos, expedirá la resolución disponiendo la administración de la entidad,
en la cual también se ordenará dar aviso al público mediante publicación en un lugar
visible en las oficinas de la institución intervenida por un término de siete (7) días hábiles,
así como la publicación por una (1) vez en un diario de amplia circulación nacional, de
un aviso informando sobre la expedición de la medida. Si la misma no se puede notificar
personalmente al representante legal, se notificará por aviso que se fijará por un (1) día
en lugar público de las oficinas de la administración del domicilio social de la intervenida.
Sin perjuicio del momento en que se decida la posesión para administrar, se deberá
dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 9.1.1.1.1 del presente decreto. Las medidas
previstas en el artículo 9.1.1.1.2 de este decreto podrán ser aplicadas inclusive mientras
la entidad permanezca en posesión para administrar.
Deberán tenerse en cuenta los siguientes aspectos:
1. Para la elaboración del concepto de que trata el presente artículo, el Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras-Fogafín solicitará al agente especial, un plan sobre
las medidas que resulten procedentes y demás información necesaria para la elaboración
del concepto.
2. La Superintendencia Financiera de Colombia solicitará al Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras-Fogafín la presentación del programa que se seguirá con el fin
de lograr el cumplimiento de la medida y en el cual se señalarán los plazos para el pago
de los créditos. Dicho programa podrá ser modificado cuando las circunstancias lo requieran,
evento que se comunicará a la Superintendencia Financiera de Colombia y a los
interesados. Lo anterior sin perjuicio de que pueda haber acuerdos entre los acreedores y
la entidad objeto de toma de posesión.
El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -Fogafín deberá presentar el
programa de que trata el presente artículo, máximo dentro de un término de dos (2) meses
contados a partir de la fecha en que entre en vigencia la resolución de la Superintendencia
Financiera de Colombia disponiendo la administración de la entidad.
En todo caso, si en el plazo de un (1) año, prorrogable por un término igual no se subsanaren
las dificultades que dieron origen a la toma de posesión, la entidad de vigilancia
y control dispondrá la disolución y liquidación de la entidad, Lo anterior sin perjuicio de
que el Gobierno Nacional por resolución ejecutiva autorice una prórroga mayor cuando
así se requiera en razón de las características de la institución.
Artículo 9.1.2.1.2 Levantamiento de la Medida de Toma de Posesión.
<Fuente original compilada: D. 2211/04 artículo 14> La medida de toma de posesión
podrá ser levantada, previo concepto del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras-
Fogafín, por la Superintendencia Financiera de Colombia mediante acto administrativo,
cuya notificación se sujetará a las normas del Código Contencioso Administrativo.
Artículo 9.1.2.1.3 Rendición de Cuentas por parte del Agente Especial.
<Fuente original compilada: D. 2211/04 artículo 15> Si la Superintendencia Financiera
de Colombia decide levantar la medida de toma de posesión, el agente especial convocará
a la asamblea general de accionistas de la Intervenida, a fin de que procedan a nombrar
los nuevos directivos y al revisor fiscal.
El agente especial rendirá informe a la asamblea general que para el efecto convoque,
en los términos previstos en el artículo 45 de la Ley 222 de 1995. La entidad permanecerá
bajo la administración del agente especial hasta que el nuevo representante legal se posesione
debidamente ante la Superintendencia Financiera de Colombia”.
Del mismo modo, el Decreto 2555 de 2010 consagró lo relacionado con el proceso de
liquidación forzosa administrativa en sus numerales 9.1.3.1.1 al 9.5.1.1.1.
Acorde a las normas ut supra citadas, una vez la Superintendencia Nacional de Salud
decida ordenar la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de una institución por
ella vigilada, deberá, entre otras medidas, plasmar en el acto administrativo que ordena la
toma de posesión, comunicar a los jueces de la República y a las autoridades que adelanten
procesos de jurisdicción coactiva, sobre la suspensión de los procesos de ejecución en curso
y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma
de posesión con ocasión de obligaciones anteriores a dicha medida. Es igualmente claro que
la toma de posesión conlleva la cancelación de los embargos decretados con anterioridad a
la toma de posesión que afecten bienes de la entidad, siendo deber de la Superintendencia
librar los oficios correspondientes. No otro es el tenor literal de las normas citadas.
1.4.4. Debido Proceso Administrativo Sancionatorio
A la Superintendencia Nacional de Salud le es exigible, al desarrollar su función de
policía administrativa, dar cumplimiento a la garantía del debido proceso consagrado en el
artículo 29 del Estatuto Superior, en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y
el Pacto de San José de Costa Rica, entre otros instrumentos.
Sobre el principio constitucional del debido proceso dijo la Corte Constitucional en
Sentencia T-460 de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, lo siguiente:
“La garantía del debido proceso, plasmada en la Constitución colombiana como
derecho fundamental de aplicación inmediata (artículo 85) y consignada, entre otras, en
la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 (artículos 10 y 11), en la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre proclamada el mismo año
(artículo XXVI) y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San
José de Costa Rica, 1969, artículos 8° y 9°), no consiste solamente en las posibilidades de
defensa o en la oportunidad para interponer recursos (...) sino que exige, además, como
lo expresa el artículo 29 de la Carta, el ajuste a las normas preexistentes al acto que se
imputa; la competencia de la autoridad judicial o administrativa que orienta el proceso;
la aplicación del principio de favorabilidad en materia penal; el derecho a una resolución
que defina las cuestiones jurídicas planteadas sin dilaciones injustificadas; la ocasión
de presentar pruebas y de controvertir las que se alleguen en su contra y, desde luego,
la plena observancia de las formas propias de cada proceso según sus características.
Todo ello descansa sobre el supuesto de la presunción de inocencia, la cual tiene que ser
desvirtuada por el Estado para que se haga posible la imposición de penas o de sanciones
administrativas”.
Así, pues, el debido proceso, en términos generales, se define doctrinariamente como
el conjunto de procedimientos y garantías establecidos en el derecho positivo con el fin de
impartir pronta y cumplida justicia, entendida en su sentido lato como la debida resolución
de conflictos o peticiones (actuaciones judiciales o administrativas). La figura se expresa
mediante un conjunto de derechos básicos, a saber:
• Derecho a la jurisdicción o competencia, concebido como el libre e igualitario acceso
ante el funcionario competente, obtención de decisiones motivadas, impugnación de decisiones,
y el cumplimiento de lo decidido, una vez se encuentre en firme.
• El derecho al juez o funcionario natural, comprendido como el funcionario que tiene
la capacidad o aptitud legal para atender en debida forma la petición o conflicto en cada
caso concreto.
• El derecho a la defensa judicial o administrativa, percibido como la posibilidad y
garantía de empleo de todos los medios legítimos y adecuados para hacerse escuchar y
obtener, de ser procedente, una decisión favorable. De este derecho fundamental hacen
parte los derechos a la presunción de inocencia, al tiempo o términos y al uso y disposición
de los medios adecuados para la preparación de la defensa, lo cual incluye la posibilidad
de presentar alegatos de conclusión, a la asistencia de un abogado, a la igualdad ante la
Ley procesal, el derecho a la buena fe y lealtad de las demás personas que intervienen en
el correspondiente proceso.
• El derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable y sin
dilaciones injustificadas o inexplicables (principios de economía, eficiencia, eficacia y
publicidad).
• El derecho a la independencia e imparcialidad del funcionario judicial o administrativo,
que se materializa cuando el funcionario se ciñe objetivamente, en el cumplimiento de
sus funciones, a los mandatos del orden jurídico imperante, sin ningún tipo de influencia
interna o externa (sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas).
• El derecho de accionar o peticionar (Sentencias T-001 de 1993; C-540 de 1997).
En términos generales, en el contexto de nuestro Estado se garantiza el derecho de defensa
como una garantía inmanente al ser humano en su condición de individuo que convive en
un medio signado por la libertad. Como régimen democrático, Colombia debe preservar tal
garantía desde todos los puntos de vista posibles, incluido el marco regulatorio mediante
el cual se define procesalmente la manera como se resuelven los diferentes conflictos que
de una u otra manera comprometen la vigencia de un orden justo.
Así, las actuaciones administrativas deben ser el resultado de un proceso donde quien
haga parte del mismo tenga la oportunidad de expresar sus opiniones e igualmente de
presentar y solicitar las pruebas que demuestren sus derechos, con la plena observancia
de las disposiciones que regulan la materia, respetando, en todo caso, los términos y las
etapas procesales.
Sobre el particular, la Corte Constitucional mediante Sentencia T-467/95, M. P. Vladimiro
Naranjo Mesa, señaló lo siguiente:
“Así, el debido proceso se vulnera cuando no se verifican los actos y procedimientos
establecidos en la Ley y los reglamentos. Se entiende que esta obligación no sólo cobija
a las autoridades públicas sino también a los particulares, en forma tal que estos últimos
también quedan obligados por las reglas o reglamentos que regulan el juicio o la actuación,
sin que puedan de conformidad con su propio criterio, acatar y respetar aquellos
términos o procedimientos que los beneficien, y desconocer o ignorar aquellos que le
fuesen desfavorables”24.
1.5. LOS PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD: NATURALEZA Y
FUNCIONES
Se consideran Prestadores de Servicios de Salud PSS que se encuentren habilitados,
según inciso 7 del artículo 2° del Decreto 1011 de 2006, anexo Técnico N° 2 de la Resolución
1043 de 2006, y el literal a) del artículo 3° del Decreto 4747 de 2007:
- A las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS)
- Los Profesionales Independientes de Salud.
- Los Servicios de Transporte Especial de Pacientes.
- Los Prestadores de servicios con objeto social diferente.
De esta manera, se entiende por prestadores de servicios de salud:
- A los profesionales independientes de salud y los servicios de transporte especial de
pacientes que cumplan con los requisitos de habilitación y sean incluidas en el Registro
especial de Salud, ante las entidades Departamentales y Distritales de Salud correspondientes,
según lo establecido por el literal i) del artículo 156, los artículos 185, 194 a 197 de la Ley
100 de 1993, el Decreto 1011 de 2006, las Resoluciones 1043 de 2006, 1445, 1446, 1448
de 2006, 2599, 2680 y 3763 de 2007 del Ministerio de la Protección Social.
- A las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS-ESE-IPS Indígenas, Grupos
de Práctica Profesional que cuentan con infraestructura física para prestar servicios de salud),
y los prestadores de servicios con objeto social diferente, que cumplan con los requisitos
de habilitación y sean incluidas en el Registro especial de Salud, ante las entidades Departamentales
y Distritales de Salud correspondientes o ante el Ministerio de la Protección
Social, según lo establecido por el literal i) del artículo 156, los artículos 185, 194 a 197 de
la Ley 100 de 1993, el literal a) del artículo 25 de la Ley 1122 de 2007, el Decreto 1876 de
1994, el Decreto 1011 de 2006, las Resoluciones 1043 de 2006, 1445, 1446, 1448 de 2006,
2599, 2680 y 3763 de 2007 del Ministerio de la Protección Social.
De esta manera, según lo expuesto, el servicio público esencial de salud,
no podráser suministrado en la prestación, por entidades que no se encuentren debidamente
habilitadas y registradas para operar en el sistema de salud en Colombia como
prestadores de servicios de salud
; proceso de habilitación que se implementó para quemediante requisitos mínimos se garanticen la calidad, oportunidad y eficiencia del servicio
al usuar1.5.1. Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud - IPS
El artículo 185 de la Ley 100 de 1993, señala que “
son funciones de las InstitucionesPrestadoras de Servicios de Salud, prestar los servicios en su nivel de atención correspondiente
a los afiliados y beneficiarios dentro de los parámetros y principios señalados
en la presente ley”. (…)
Para que una entidad pueda constituirse como Institución Prestadora de Servicios de
Salud deberá cumplir con los requisitos contemplados en las normas expedidas por el Ministerio
de Salud”. Hoy Ministerio de la Protección Social.
(Las subrayas no son del texto).Las instituciones prestadoras de salud son entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias
y solidarias, integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud25,
organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del Sistema General
de Seguridad Social en Salud dentro de las entidades promotoras de salud o fuera de ellas.26
Las Instituciones Prestadoras de Servicios deben tener como principios básicos la calidad
y la eficiencia y tendrán autonomía administrativa, técnica y financiera. Además, propenderán
a la libre concurrencia en sus acciones, proveyendo información oportuna, suficiente y veraz
a los usuarios y evitando el abuso de posición dominante en el sistema. Están prohibidos
todos los acuerdos o convenios entre Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, entre
asociaciones o sociedades científicas y de profesionales o auxiliares del sector salud, o al
interior de cualquiera de los anteriores, que tengan por objeto o efecto impedir restringir o
falsear el juego de la libre competencia dentro del mercado de servicios de salud, o impedir,
restringir o interrumpir la prestación de los servicios de salud.27
Son funciones de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud prestar los servicios
en su nivel de atención correspondiente a los afiliados y beneficiarios dentro de los
parámetros y principios en la Ley.28
1.5.2. Grupos de práctica profesional GPP - IPS
Se consideran como instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS) a los grupos de
práctica profesional que cuentan con infraestructura física para prestar servicios de salud. 29
1.6. PROFESIONAL INDEPENDIENTE DE SALUD - PSS
Profesional independiente de salud, es toda persona natural egresada de un programa
de educación superior de ciencias de la salud de conformidad con la Ley 30 de 1992 o las
normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan, con facultades para actuar de manera
autónoma en la prestación del servicio de salud para lo cual podrá contar con personal de
apoyo de los niveles de formación técnico y/o auxiliar.30
24 Corte Constitucional, Sentencia T-467/95, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
25 Numeral 3, artículo 155 Ley 100 de 1993.
26 Literal i), artículo 156, Ley 100 de 1993.
27 Inciso 2º, artículo 185, Ley 100 de 1993.
28 Inciso 1º, artículo 185, Ley 100 de 1993.
29 Inc. 8º, artículo 2º, Decreto 1011 de 2006.
30 Inc. 9º, artículo 2º, Decreto 1011 de 2006.
Se consideran profesiones de salud según la Ley, las siguientes:
• A la Química Farmacéutica de conformidad con lo establecido en la Ley 212 de 1995.
• A la Optometría según Ley 372 de 1997.
• A la Fisioterapia conforme a la Ley 528 de 1999.
• Al Psicólogo según Ley 1090 de 2006.
La Resolución 2772 de 2003 “Por la cual se definen las características específicas de
calidad para los programas de pregrado en ciencias de la salud”, conforme al Decreto 2566
de 2003, previó como programas de ciencias de la salud:
a) Medicina.
b) Enfermería.
c) Odontología.
d) Fisioterapia.
e) Nutrición y dietética.
f) Fonoaudiología.
g) Terapia Ocupacional.
h) Optometría.
i) Bacteriología.
j) Instrumentación Quirúrgica.
k) Terapia Respiratoria.
Los programas de Instrumentación Quirúrgica y Terapia Respiratoria actualmente
registrados en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES,
que no cuenten con acreditación voluntaria de alta calidad, tendrán un
plazo de dosaños
, contados a partir de la publicación de la Resolución 2772 del 13 de noviembre de2003 , para solicitar el registro calificado.31
De esta manera, instrumentación quirúrgica y terapia respiratoria se entenderán como
profesiones de ciencias de la salud, si y solo sí, cuentan con acreditación de alta calidad, y
cuenten con el registro calificado.
Por lo que, son Profesiones independientes de salud: Medicina, Enfermería, Odontología,
Fisioterapia, Nutrición y dietética, Fonoaudiología, Terapia Ocupacional, Optometría,
Bacteriología, Instrumentación Quirúrgica, Terapia Respiratoria, Químico Farmacéutica,
Psicología.
1.6.1. Profesional Independiente de la Salud PSS que quiera ofertar sus servicios
como Institución Prestadora de servicios de salud IPS PSS
No debemos olvidar, que se consideran Prestadores de Servicios de Salud PSS que se
encuentren habilitados según lo contemplado por el inciso 7° del artículo 2° del Decreto
1011 de 2006, el Anexo Técnico N° 2 de la Resolución 1043 de 2006, y el literal a) del
artículo 3° del Decreto 4747 de 2007, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud
(IPS), los Profesionales Independientes de Salud, el Servicio de Transporte Especial de
Pacientes, y los Prestadores de servicios con objeto social diferente.
Los Prestadores de Servicios de Salud presentarán el formulario de inscripción en el
Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud ante las Direcciones Departamentales
y Distritales de Salud correspondientes o ante el Ministerio de la Protección Social, para su
inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud.
Las características del formulario de inscripción en el Registro Especial de Prestadores
de Servicios de Salud, se encuentran establecidas en la Circular 0076 de 2007.
En dicho formulario, se puede observar claramente, que para el registro de prestadores
de servicios de salud, se establece la identificación de PERSONAS JURÍDICAS con su
razón social y NIT, y de PERSONAS NATURALES con su nombre y apellidos y número
de identificación, y no se establece otra forma de clasificación o de identificación, tales
como establecimientos de comercio.
Quien se habilite como prestador persona natural, no podrá ofertar sus servicios como
persona jurídica, y de la misma manera, el prestador habilitado como persona jurídica
tampoco podrá ofertar sus servicios como persona natural, es decir, que cada prestador tan
sólo podrá ofertar sus servicios como haya solicitado su habilitación.
Así las cosas, se considera improcedente que profesionales independientes o instituciones
prestadoras adelanten la prestación de servicios que aunque declarados no cumplan con los
estándares de habilitación exigidos por la normatividad aquí enunciada, como tampoco que
contraten la utilización de servicios habilitados por otras IPS, las cuales se exoneran de la
responsabilidad derivada de dicha prestación. En este sentido, procede que la Dirección
de Salud respectiva realice las visitas correspondientes y proceda de conformidad con las
normatividad vigente.
Ahora bien, si el personal independiente forma una persona jurídica, podría hacerlo
con la figura de empresa unipersonal, no obstante, deberá inscribirla cumpliendo con las
condiciones de capacidad tecnológica y científica, de suficiencia patrimonial y financiera, y
técnico-administrativa, para así poder ofertar los servicios como tal, esto es, como persona
jurídica.
El profesional independiente de la salud, se inscribirá en el Formulario con nombres y
apellidos y no con razón social.
Si se trata de Institución Prestadora de Servicios de Salud IPS, esta se registrará como
persona jurídica y su identificación será la de su razón social.
Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, IPS, no pueden considerarse como
Establecimientos de Comercio sino como Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, IPS.
En el Formulario de Inscripción solo se permite el registro del profesional independiente
de la salud con nombre y apellido, independiente de si este tiene o no un registro de cámara
de comercio.
El artículo 4° de la Resolución 2680 de 2007 establece que los prestadores de servicios
de salud sólo podrán anunciar u ofertar lo relacionado o declarado en el Registro Especial de
Prestadores de Servicios de Salud, de acuerdo con su naturaleza y los servicios habilitados.
Expuesto lo anterior, en aplicación de la normatividad vigente y los lineamientos del
Ministerio de la Protección Social, para efectos del Sistema Obligatorio de Garantía de la
calidad de la Atención en Salud, el profesional independiente de la salud no puede tener un
establecimiento de comercio y darse a conocer con una razón social diferente del nombre
propio del profesional.
1.7. EL SISTEMA ÚNICO DE HABILITACIÓN DE PRESTADORES DE SERVICIOS
DE SALUD, PSS
1.7.1. PROCESOS DE HABILITACION32
Con el fin de garantizar la aplicación uniforme y la confiabilidad de la verificación de
las condiciones de habilitación en todo el país, se estandarizan los principales procesos para
su implementación, mediante formatos y diagramas de flujo de los principales procesos
de habilitación.
1.7.1.1. Macroproceso de habilitación33
La implementación del sistema de habilitación, es el macroproceso en el cual, interactúan
las entidades territoriales de salud y los prestadores de servicios de salud, con el propósito
de que se cumplan los estándares en todo el país. Se inicia con la expedición de la norma
por parte del Ministerio de la Protección Social y termina cuando se haya verificado el
cumplimiento de los estándares, o cuando se modifiquen. Los principales procesos que lo
constituyen son:
1. Proceso de autoevaluación y declaración.
2. Proceso de registro.
3. Proceso de Verificación.
4. Proceso de Conductas.
1.7.1.2. Macroproceso de habilitación.34
1.7.1.2. Registro especial de prestadores de servicios de salud35
Es la base de datos de las Entidades Departamentales y Distritales de Salud, y del
Ministerio de la Protección Social, en la cual se efectúa el registro de los Prestadores de
Servicios de Salud que se encuentren habilitados y es consolidada por parte del Ministerio
de la Protección Social.
De conformidad con lo señalado por el artículo 56 de la Ley 715 de 2001, y el Literal
a) del artículo 25 de la Ley 1122 de 2007, las Entidades Departamentales y Distritales de
Salud y el Ministerio de la Protección Social, realizarán el proceso de inscripción en el
Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud.
1.7.1.4. Formulario de inscripción en el registro especial de prestadores de servicios
de salud36
Los Prestadores de Servicios de Salud presentarán el formulario de inscripción en el
Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud ante las Entidades Departamentales
y Distritales de Salud correspondientes o ante el Ministerio de la Protección Social, para
efectos de su inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud. A
través de dicho formulario, se declarará el cumplimiento de las condiciones de habilitación
contempladas en el Decreto 1011 de 2006.
El Ministerio de la Protección Social adoptó y estableció las características del formulario
de inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud, mediante las
Circulares 002 de 2006 y 0076 de 2007. En él, se puede observar claramente, que para el
registro de prestadores de servicios de salud, se establece la identificación de PERSONAS
JURÍDICAS con su razón social y NIT, y de PERSONAS NATURALES con su nombre
y apellidos y número de…
1.7.1.5. Inscripción en el registro especial de prestadores de servicios de salud37
La Inscripción en el registro especial de prestadores de servicios de salud, es el procedimiento
mediante el cual el Prestador de Servicios de Salud, luego de efectuar la autoevaluación
y habiendo constatado el cumplimiento de las condiciones para la habilitación, radica el
formulario de inscripción de que trata el artículo 11 del Decreto 1011 de 2006 y los soportes
que para el efecto establezca el Ministerio de la Protección Social, ante el Ministerio de
la Protección Social, la Entidad Departamental o Distrital de Salud correspondiente, para
efectos de su incorporación en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud.38
El Ministerio de la Protección Social, la Entidad Departamental o Distrital de Salud
efectuará el trámite de inscripción de manera inmediata, previa revisión del diligenciamiento
del formulario de inscripción. La revisión detallada de los soportes entregados será posterior
al registro especial de prestadores de servicios de salud, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 19 del Decreto 1011 de 2006.39
A partir de la radicación de la inscripción en el Ministerio de la Protección Social y la
Entidad Departamental o Distrital de Salud, el Prestador de Servicios de Salud se considera
habilitado para ofertar y prestar los servicios declarados40, es decir que no queda esto
condicionado a la revisión o no del cumplimiento de las condiciones y requisitos para la
habilitación al momento de la radicación de la inscripción en el Ministerio de la Protección
Social, la Entidad Departamental o Distrital de Salud, lo que se evaluará en forma posterior,
mediante el análisis de los soportes aportados por el Prestador de Servicios de Salud, y
conforme al Plan de Visitas que para el efecto establezcan el Ministerio de la Protección
Social, las Entidades Departamentales y Distritales de Salud.41
El Prestador de Servicios de Salud deberá declarar en el formulario de inscripción en
el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud, los servicios que se prestan
en forma permanente. La inobservancia de esta disposición se considera equivalente a la
prestación de servicios no declarados en el Registro Especial de Prestadores de Servicios
de Salud y dará lugar a la aplicación de las sanciones establecidas en los artículos 577 de
la Ley 9ª de 1979, 49 de la Ley 10 de 1990 y 5° del Decreto 1259 de 1994 y las normas
que las modifiquen o sustituyan.42
Para el caso de los servicios prestados en forma esporádica, el Prestador de Servicios de
Salud deberá informar de esta situación al Ministerio de la Protección Social, a la Entidad
Departamental o Distrital de Salud correspondiente, la cual realizará visitas en fecha y
lugar acordados con el prestador, con el fin de verificar el cumplimiento de las condiciones
establecidas para dichos servicios, ordenando su suspensión si los mismos no cumplen con
los estándares establecidos, de conformidad con lo previsto en el artículo 576 de la Ley 9ª
de 1979 y las normas que las modifiquen o sustituyan.43
Cuando un Prestador de Servicios de Salud preste sus servicios a través de dos (2) o
más sedes dentro de la misma jurisdicción Departamental o Distrital, deberá diligenciar un
sólo formulario de inscripción.44
Cuando un Prestador de Servicios de Salud preste sus servicios a través de dos o más
sedes dentro de dos (2) o más Departamentos o Distritos, deberá presentar el formulario
de inscripción en cada una de las jurisdicciones Departamentales o Distritales de Salud en
las cuales presta los servicios, declarando en cada una, una sede como principal, y si se
trata de una nueva IPS, a partir del 7 de enero de 2007, deberá presentar el formulario de
inscripción en el Ministerio de la Protección Social, definiendo las jurisdicciones, en las
cuales presta los servicios, declarando en cada una, una sede como principal.45
1.7.1.6. Proceso de verificación46
Antes de iniciar el proceso de verificación la Entidad Departamental o Distrital de Salud
debe realizar las siguientes actividades:
La dependencia de Vigilancia y Control o la que haga sus veces, de la Entidad Territorial
de Salud, debe identificación del total de prestadores de servicios de salud en la jurisdicción.
Debe identificar prestadores sin declaración de habilitación acudiendo a la base de datos
del Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud.
Identificar prestadores que no presentaron declaración en un proceso activo de búsqueda
en diversas fuentes: Prensa, Directorios telefónicos, Censos físicos del DANE o un programa
de censo físico de la entidad territorial municipal, distrital o departamental.
Conformación del grupo de profesionales encargados de la verificación. Calcular el
recurso humano para la verificación del total de entidades en un periodo máximo de cuatro
(4) años, pero las visitas deberá distribuirse con metas anuales de cumplimiento, según la
Resolución de habilitación.
Las entidades departamentales y distritales de salud deberán realizar e informar al Ministerio,
la programación anual de visitas de verificación del cumplimiento de las condiciones
de habilitación, de tal manera que cada año se verifique por lo menos el 25% del total de
prestadores inscritos en la respectiva vigencia, garantizando que se realice al menos una
visita de verificación, durante los cuatro (4) años de vigencia del registro de habilitación.
Entrenamiento del grupo de profesionales encargados de la verificación en convenio
con una Institución educativa con base en el manual único de estándares y verificación.
Diseño del cronograma de visitas de verificación. Priorizar las visitas a los prestadores
que verificados no certificados, continuar con los que no fueron verificados, luego con los
certificados que presenten novedad de apertura de nuevos servicios con base en el Anexo
Técnico Nº 1 que hace parte integral de la Resolución 1043 de 2006, y finalmente con los
certificados sin novedades, dentro de cada grupo iniciar con los prestadores que presenten
mayor riesgo en la prestación de servicios o cubran mayor número de usuarios. Dichas
visitas deberán programarse y cumplirse anualmente.
Los servicios nuevos de urgencias, deberán ser verificados por la entidad territorial
correspondiente dentro de los 90 días siguientes a la solicitud de la habilitación (previo
proceso de inscripción).
1.7.1.7. Verificación del cumplimiento de las condiciones para la habilitación47
Las Entidades Departamentales y Distritales de Salud o el Ministerio de la Protección
Social, según sea el caso,
serán las responsables de verificar el cumplimiento de las condicionesexigibles a los Prestadores de Servicios de Salud en lo relativo a las condiciones
de capacidad técnico-administrativa y de suficiencia patrimonial y financiera, las cuales
se evaluarán mediante el análisis de los soportes aportados por la Institución Prestadora
de Servicios de Salud, de conformidad con los artículos 8° y 9° del Decreto 1011 de 2006.
En relación con las condiciones de capacidad tecnológica y científica, la verificación
del cumplimiento de los estándares de habilitación establecidos por el Ministerio de la Protección
Social,
se realizará conforme al plan de visitas que para el efecto establezcanlas Entidades Departamentales y Distritales de Salud, o el Ministerio de la Protección
Social, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto 1011 de 2006.
1.7.1.8. Monitorización, del cumplimiento, verificación e impacto de los estándares
y del componente en su conjunto
48Según la Ley 100 de 1993, y conforme a lo establecido por el Anexo Técnico N° 2 de
la Resolución 1043 de 2006, es una responsabilidad que en el nivel nacional comparten
el Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud. Esta ley
les asigna la función de supervisión, inspección y vigilancia a las entidades integrantes
del sistema, de formular y aplicar los criterios de evaluación de eficiencia en la gestión de
las Entidades Promotoras de Salud, las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y
las Direcciones Seccionales, Distritales y Municipales de Salud. De otra parte,
en el nivelterritorial corresponde esta responsabilidad a las Direcciones Departamentales y
Distritales de Salud, en su jurisdicción.
1.7.1.9. Verificación de estándares, adopción de conductas en caso de incumplimiento
y registro de entidades
49Dadas las funciones de inspección, vigilancia y control en el nivel territorial, corresponde
a las Direcciones Departamentales y Distritales de Salud, la verificación del cumplimiento de
44 Inciso 1º, parágrafo 1º, Decreto 1011 de 2006.
45 Literal a), artículo 25 de la Ley 1122 de 2007; inciso 1º, parágrafo 2º, Decreto 1011 de 2006.
46 Numeral 2.4, Anexo Técnico N° 2, Resolución 1043 de 2006.
47 Artículo 19, Decreto 1011 de 2006.
48 Numeral 1.4, Anexo Técnico N° 2, Resolución 1043 de 2006.
49 Numeral 1.4, Anexo Técnico N° 2, Resolución 1043 de 2006.
los requisitos de habilitación en las instituciones de su jurisdicción; lo anterior implica que
en caso de incumplimiento, dichas direcciones impongan las sanciones correspondientes.
Además, les corresponde a las mismas direcciones de salud, la recepción de la declaración de
estándares de habilitación y el registro de prestadores de servicios de salud de su jurisdicción.
Las Entidades Promotoras de Salud del régimen contributivo y del régimen subsidiado,
las entidades adaptadas, las entidades aseguradoras de los regímenes especiales o excepcionales,
las administradoras de riesgos profesionales, y las entidades territoriales, como
Entidades Responsables del Pago de Servicios de Salud (ERP), las entidades que ofrezcan
planes adicionales de salud, los particulares y demás pagadores del sistema,
verificarán elcumplimiento de la inscripción en el registro especial de prestadores de servicios de
salud
, mediante la consulta de la información provista para el efecto por las DireccionesDepartamentales y Distritales de Salud y del propio Ministerio de la Protección Social.
Para efectos de contratar la prestación de servicios de salud el contratante verificará que
el prestador esté inscrito en el registro especial de prestadores de servicios de salud. Para
tal efecto la Entidad Departamental y Distrital establecerá los mecanismos para suministrar
esta información.
50Si durante la ejecución del contrato se detecta el incumplimiento de las condiciones de
habilitación, el Contratante deberá informar a la Dirección Departamental o Distrital de
Salud quien contará con un plazo de sesenta (60) días calendario para adoptar las medidas
correspondientes. En el evento en que no se pueda mantener la habilitación la Entidad
Departamental o Distrital de Salud lo informará al contratante, quien deberá abstenerse de
prestar los servicios de salud con entidades no habilitadas.51
1.7.1.10. Medidas de Seguridad
1.7.1.10.1. Aplicación de las medidas sanitarias de seguridad52
El incumplimiento de lo establecido en el Decreto 1011 de 2006, podrá generar la aplicación
de las medidas sanitarias de seguridad previstas en las normas legales, por parte de
las Entidades Territoriales de Salud o el Ministerio de la Protección Social cuando a este
corresponda, en el marco de sus competencias, con base en el tipo de servicio, el hecho
que origina el incumplimiento de las disposiciones contenidas en el Decreto 1011 de 2006
y su incidencia sobre la salud individual y colectiva de las personas.
1.7.1.10.2. Tipos de Medidas Sanitarias de Seguridad
De acuerdo con el artículo 576 de la Ley 9ª de 1979, podrán aplicarse como medidas
de seguridad encaminadas a proteger la salud pública, las siguientes:
• La clausura temporal de la institución prestadora de servicios de salud, que podrá ser
total o parcial.
• La suspensión total o parcial de trabajos o de servicios.
• El decomiso de objetos y productos.
• La destrucción y desnaturalización de artículos y productos, si es el caso, y
• La congelación y suspensión temporal de la venta o empleo de productos y objetos,
mientras se toma una decisión definitiva al respecto.
Estas medias serán de inmediata ejecución, tendrán carácter preventivo y transitorio y
se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar.
1.7.1.10.3. Sanciones a entidades que incumplan
Las normas expedidas desde 1996 sobre el Sistema de Garantía de Calidad, parecía,
circunscribirse al cumplimiento de unos Requisitos Esenciales pero el nuevo Sistema de
Calidad no es sólo Requisitos Esenciales, sino que también tiene presente la aplicación de
los elementos mencionados anteriormente: eficientes sistemas de auditoría, la acreditación
para aquellas instituciones que tengan un nivel de excelencia y un sistema de información
para la calidad.
Adicionalmente, según la evaluación adelantada por el Centro de Gestión Hospitalaria,
los Requisitos Esenciales eran 8.572, cifra absolutamente inmanejable para cualquier institución
de salud, y que además dificultaba la labor de vigilancia y control que debían hacer
los departamentos y municipios y la Superintendencia Nacional de Salud.
Ahora sólo serán 200 estándares o requisitos que deberán cumplir. Esto significa que
en adelante no habrá excusas para que estas entidades incumplan, pues no sólo se redujeron
significativamente los requisitos, sino que son más manejables y, lo más importante,
se procuró que quedaran solo aquellos requisitos indispensables para proteger la vida y la
salud de los pacientes. De igual manera, se facilita la labor de los organismos que deben
vigilar su aplicación, como los departamentos, municipios y distritos, la Superintendencia
Nacional de Salud y el propio Ministerio de Salud. Por lo tanto, las instituciones que no
cumplan estas disposiciones serán sancionadas con medidas de seguridad, como el cierre
del servicio en el cual se presenta el incumplimiento y procesos de investigación que pueden
llevar a multas o cierres definitivos.
Sin perjuicio de la competencia atribuida a otras autoridades, corresponde a las Entidades
Territoriales de Salud, y al Ministerio de la Protección Social cuando a este corresponda,
adelantar los procedimientos y aplicar las sanciones a que haya lugar de acuerdo con lo
previsto en el artículo 577 y siguientes de la Ley 9ª de 1979 y las normas que las modifiquen
o sustituyan.53
1.7.1.10.4. Tipos de sanciones
Según lo establecido en el artículo 577 de la Ley 9ª de 1979, teniendo en cuenta la
gravedad del hecho, y mediante resolución motivada, la violación de las disposiciones
normativas será sancionada por la entidad encargada de hacerlas con alguna o algunas de
las siguientes sanciones:
i) Amonestación.
ii) Multas sucesivas hasta por una suma equivalente a 10.000 sdmlv en el momento de
dictarse la respectiva resolución.
iii) Decomiso de productos.
iv) Suspensión o cancelación del registro o de la licencia, y
v) Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio respectivo.
1.7.1.10.5. Puesta en práctica de la suspensión o cancelación de la autorización de
funcionamiento para el cierre de la institución
Las autoridades sanitarias para efectos de la puesta en práctica de la cancelación o
suspensión, o cierre de la institución podrán imponer sellos, bandas o utilizar otro sistema
apropiado.54
1.7.1.11. Revocatoria de la habilitación55
La Entidad Departamental o Distrital de Salud o el Ministerio de la Protección Social,
podrá revocar la habilitación obtenida, mediante la inscripción en el Registro Especial de
Prestadores de Servicios de Salud, cuando se incumpla cualquiera de las condiciones o
requisitos previstos para su otorgamiento, respetando el debido proceso.
1.7.1.12. Carácter Policivo de las autoridades sanitarias
Para efectos de la vigilancia y el cumplimiento de las normas sanitarias
y la imposiciónde medidas y sanciones,
los funcionarios competentes en cada caso, serán consideradoscomo de policía, de conformidad con el artículo 35 del Decreto-ley 1355 de 1970 (Código
Nacional de Policía).
Las autoridades de policía del orden nacional, departamental o municipal prestarán toda
su colaboración a las autoridades sanitarias, en orden al cumplimiento de sus funciones.56
1.7.1.13 Responsabilidades
Las sanciones administrativas impuestas por las autoridades sanitarias,
no eximen dela responsabilidad civil o penal a que haya lugar por las violaciones a los preceptos
de la ley.
571.7.1.14. Novedades del Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud
Se consideran novedades del Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud, de
acuerdo con lo establecido por el artículo 2° de la Resolución 2680 de 2007, modificatorio
del artículo 7° de la Resolución 1043 de 2006, las siguientes:
a) Apertura de servicios;
b) Apertura de nueva sede;
c) Cambio de domicilio;
d) Cambio de representante legal;
e) Cambio de director o gerente;
f) Cambio de nomenclatura;
g) Cierre de Prestador;
h) Cierre de servicios temporal o definitivo;
i) Cierre de una sede;
j) Cierre o apertura de camas;
k) Cierre o apertura de salas;
l) Disolución o liquidación de la entidad o estar adelantando alguno de estos procesos;
m) Cambio de nombre de una de las sedes, que no implique cambio de razón social;
n) Transformación de la institución que no implique cambio de NIT, o creación de una
nueva;
o) Cambio de horario de atención;
p) Cierre o apertura de una modalidad de atención;
q) Cambio de sede principal;
r) Cambio de Complejidad de servicio;
s) Cierre o apertura de ambulancias.
El prestador de servicios de salud estará en la obligación de reportar cualquiera de los
anteriores eventos a las Direcciones de Salud competentes, en el momento en que estos se
presenten, diligenciando el formulario de reporte de novedades que para tal efecto defina
el Ministerio de la Protección Social.58
Cuando un prestador de servicios de salud tenga un determinado servicio habilitado y
presente novedad de cierre del mismo, debe devolver a la entidad territorial de salud corres-
54 Artículos 35 y 41 del Decreto 2240 de 1996.
55 Artículo 24, Decreto 1011 de 2006.
56 Artículo 143, Decreto 677 de 1995; artículo 69, Decreto 2240 de 1996.
57 Artículo 508, Ley 9ª de 1979.
58 Parágrafo 1º, artículo 2º, Resolución 2680 de 2007...
pondiente, el distintivo de habilitación que se le otorgó para que esta lo custodie. Cuando
se presente la revocatoria de la Habilitación de un determinado servicio, el Prestador de
Servicios de Salud deberá devolver el distintivo de Habilitación.59
En el evento de presentarse reapertura del servicio en un plazo no mayor a un (1) año,
la entidad territorial encargada de su custodia deberá devolverlo nuevamente al prestador
del servicio.
Con posterioridad a la fecha de devolución del distintivo de habilitación por parte del
prestador del servicio de salud o cuando este distintivo presente deterioro, la entidad territorial
de salud correspondiente podrá destruirlo.60
En cualquiera de las dos situaciones antes señaladas, deberá dejarse constancia por escrito.61
2. ANTECEDENTES DE LA TOMA DE POSESIÓN INMEDIATA DE LOS BIENES,
HABERES Y NEGOCIOS Y LA INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA
DE LA CLÍNICA MANIZALES S.A.
2.1. La Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución número 001838
del 16 de diciembre de 2009, visible a folios 1 al 28 de la Carpeta 1, dispuso lo siguiente:
(…)
“Artículo 1°. Ordenar la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios
y la intervención forzosa administrativa de la Clínica Manizales S.A., identificada con el
NIT 890.800.135-8 con domicilio en la carrera 23 número 39-28 en Manizales-Caldas, con
la finalidad de garantizar la adecuada prestación del servicio de salud, en los términos y
con la debida observancia de las normas que rigen para el Sistema General de Seguridad
Social en Salud y lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, por las
razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
Parágrafo. Esta medida tiene por objeto que la Superintendencia Nacional de Salud,
determine, dentro de un término no mayor de dos (2) meses prorrogables por el mismo
término, contados a partir de la toma de posesión, si la Clínica Manizales S.A., debe ser
objeto de liquidación o si se pueden tomar medidas para que el mismo pueda desarrollar
su objeto conforme a las reglas que lo rigen.
(…)
Artículo 3°. Designar como Agente Especial de la Clínica Manizales S.A., al doctor
Orlando Hernández Lambraño, identificado con la cédula de ciudadanía No. 13887110
de Barrancabermeja, como Agente Interventor, que para todos los efectos será el Representante
Legal de la intervenida.
Parágrafo 1°. El agente Especial actuará como Representante Legal de la intervenida
y en tal calidad, desarrollará todas las actividades necesarias para la Administración de la
Entidad objeto de intervención, presentará cuentas comprobadas de su gestión y ejecutará
todos los actos pertinentes para el desarrollo del objeto social.
Parágrafo 2°. El Agente interventor dentro del mes siguiente a la fecha en que se haya
tomado posesión hará un inventario preliminar de los activos y pasivos de la intervenida,
conforme lo establece el artículo 4° del Decreto 2211 de 2004; además rendirá un plan de
acción, dentro de los treinta (30) días siguientes a su designación, el cual debe contener las
actividades a realizar con miras a subsanar los hechos que dieron origen a la presente”.
2.2. La Superintendencia Nacional de Salud tomó posesión de la
Clínica ManizalesS.A.,
el día 17 de diciembre de 2009, tal como consta en el Acta número 019, visible afolios 29 a 31 de la Carpeta 1.
2.3. Es de anotar que la Superintendencia Delegada para Medidas Especiales dio posesión
al doctor
Hernando Hernández Lambraño, como Agente Especial de la ClínicaManizales S.A.,
el día 17 de diciembre de 2009, tal como consta en el Acta número 032,visible a folio 32 de la Carpeta 1.
2.4. La Superintendencia Nacional de Salud, prorrogó el término de la toma de posesión
de los bienes, haberes y negocios y de la Intervención Forzosa Administrativa mediante los
siguientes actos administrativos:
- Resolución número 000297 del 11 de febrero de 2010, hasta el 16 de abril de 2010.
(Folios 42 a 45 de la Carpeta 1).
- Resolución número 000574 del 15 de abril de 2010 por ocho (8) meses, hasta el día
15 de diciembre de 2010. (Folios 140 a 144 de la Carpeta 1).
- Resolución número 002019 del 14 de diciembre de 2010, por seis (6) meses, hasta el
14 de junio de 2011. (Folios 543 al 548 de la Carpeta 3).
- Resolución número 01203 del 14 de junio de 2011, se fijó el término de la toma de
posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa
hasta el 13 de agosto de 2011. (Folios 1132 al 1137 de la Carpeta 5).
2.5. Conforme a las facultades que le atañen a la Superintendencia Delegada para
Medidas Especiales en el artículo 21 del Decreto 1018 de 2007, en especial la de realizar
seguimiento a la gestión del Agente Interventor mediante Auto número 00268 del 24 de
junio de 2011, ordenó la práctica de visita a la
Clínica Manizales S.A., con el objeto derealizar seguimiento al Proceso de Intervención Forzosa Administrativa para Administrar
la citada entidad.
2.6. Por medio del oficio de fecha 2 de agosto, signado con NURC 2-2011-051225, se
dio traslado a la
Clínica Manizales S.A., en intervención, del informe preliminar, a fin deque en ejercicio de su derecho a la defensa y a la contradicción, presentaran las observaciones,
argumentos y adjuntaran los documentos que consideraran pertinentes, para aclarar
o desvirtuar los hallazgos presentados en el informe.
2.7. El doctor Orlando Hernández Lambraño, Agente Interventor de la
Clínica ManizalesS.A
., mediante oficio de fecha 8 de agosto de 2011, en esta Superintendencia el día9 de agosto de 2011, con NURC 1-2011-066312 dio respuesta al informe preliminar sobre
cada uno de los hallazgos. (Folios 1138 al 1207 de la Carpeta número 6).
2.8. El informe final de la visita obra a folios 1209 al 1227 de la Carpeta número 6, el
cual fue remitido a la
Clínica Manizales S.A., con oficio identificado con NURC 2-2011-053256 de fecha 11 de agosto de 2011. (Folio 1208 de la Carpeta número 6).
3. SOLICITUD DE LIQUIDACIÓN Y DISOLUCIÓN DE LA CLÍNICA MANIZALES,
ELEVADA POR EL DOCTOR ORLANDO HERNÁNDEZ LAMBRAÑO,
AGENTE INTERVENTOR DE LA MISMA
El doctor
Hernando Hernández Lambraño, Agente Especial de la Clínica ManizalesS.A.,
mediante escrito radicado el día 18 de julio de 2011, con NURC 1-2011-058278, relacionóel resultado tangible de su gestión y concluyó que la única alternativa es la liquidación
y disolución de la citada Clínica, de cuyo texto se trae a colación lo siguiente:
(…)
“Teniendo en cuenta que el proceso de intervención administrativa forzosa de la que
fue objeto la Clínica Manizales S.A. con NIT 890.800.135-8, a partir del 16 de diciembre
de 2009, mediante la Resolución número 01838 y sus respectivas prórrogas, vence el
próximo 13 de agosto de 2011, según Resolución 1203 de la misma fecha, hemos logrado
como resultado tangible los siguientes:
• La depuración de la información contable en un 100%.
• La Cancelación por concepto de deudas laborales a ex funcionarios la suma de
$1.574.541.318.
• La cancelación de deudas por honorarios a ex funcionarios la suma de $617.509.257.
• La cancelación de deudas por servicios a ex funcionarios la suma de $159.519.434.
• La cancelación por concepto de parafiscales ante intervención $514.906.655.
• La cancelación por concepto de impuestos en la DIAN con retenciones a favor así:
Mediante Resoluciones números 1188 de diciembre 4 de 2009 por valor de $398.287.000
y número 854 de septiembre 28 de 2010 por valor de $346.194.000,00. Igualmente existe
un saldo a favor por valor de $835.000,00 en la declaración de renta del año 2010.
• La cancelación a Inficaldas por valor de $474.970.058 y pago directo a Inficaldas
por recuperación de cartera de la Dirección Territorial de Salud de Caldas en la suma de
$ 854.519.221.
• En total ingresaron durante la intervención $4.410.876.631, de los cuales se recuperaron
en títulos judiciales $817.590.457,60 y $3.593.286.173,40 por recuperación de cartera.
Se logró la restitución de un bien inmueble que aparecía a nombre del doctor Mauricio
Ocampo Gutiérrez y que era propiedad de la Clínica Manizales S.A.
El desembargo y restitución del secuestre de una ambulancia médica de propiedad de
la Clínica Manizales S.A.
El mantenimiento de la infraestructura y equipos biomédicos e instrumental de propiedad
de la Clínica Manizales S.A., a fin de evitar su deterioro, pérdida de valor de adquisición
y poderlos mantener en condiciones técnicas de habilitación, para su oferta de operación
con algún operador externo. Así mismo se mantuvo en condiciones de habilitación la
infraestructura nueva, por ser efecto e integral en la operación de los servicios de salud,
haciendo énfasis que lo invertido allí se descontaría de la deuda que la Clínica Manizales
S.A., mantiene con ellos (socios mayoritarios propietarios de ese inmueble).
Se logró recuperar unos títulos judiciales retenidos en los diferentes despachos judiciales
a nivel nacional por medidas cautelares impuestas a la Clínica Manizales S.A., por
un valor de $658.613.423,00.
Se pudo entregar en arrendamiento las instalaciones de la Clínica Manizales S.A. a una
empresa privada, a Caprecom EPS (entidad del Estado) para su explotación comercial a
través de un contrato de arrendamiento para la prestación de servicios de salud a mediana
y alta complejidad ya habilitados, con lo que se resuelve un problema de déficit de camas
y servicios de salud en Manizales, departamento de Caldas y Eje Cafetero, además se
generan más de 250 empleos, gran apoyo para resolver el déficit de empleo en Colombia,
se logra valorizar los activos de la clínica.
Se identificaron algunas relaciones comerciales entre Clínica Manizales S.A. y otras
entidades organizadas como Uniones Temporales y sociedades.
A la fecha con la UT Clínica Manizales- Clínica Candelaria, se logró poner al día
respecto a las obligaciones con la DIAN y actualmente la Clínica Candelaria nos adeuda
una última cuota de $9.337.804,00 y liquidación definitiva de esta UT.
Referente a la sociedad Clínica Chinchiná se ha tomado la decisión de liquidar, previa
aclaración y certificación de sus estados financieros, pagos de impuestos y otros, reposan
actas de reunión, igualmente se procederá a requerir por vía extrajudicial y judicial a sus
participantes a fin de aclarar el desarrollo de la misma mientras funcionó.
Respecto a la UT MISIÓN VITAL, quien fue objeto de adjudicación de la operación
del Hospital Departamental de San Andrés Islas, por un término de 12 años, se encuentra
ad portas de una sanción de incumplimiento a través de la caducidad de este contrato de
concesión, actualmente se encuentra de los términos de un recurso de reposición. Si se
llegaré a quedar ejecutada esta medida, afectaría grandemente a la Clínica Manizales S.A.,
con inhabilidad para contratar durante 5 años con entidades del Estado, al momento hay
un contrato de arrendamiento suscrito con Caprecom EPS, el cual se encuentra vigente
y vence el próximo 15 de diciembre de 2011, contrato está para operar los servicios de
mediana y alta complejidad para toda su población beneficiaria, usuaria en Manizales,
departamento de Caldas y Eje Cafetero. Toda esta Situación obliga necesariamente a dar
por terminado dicho contrato o en su defecto cederlo a un tercero que garantice la operación
con las ventajas antes descritas.
Dentro del proceso de Intervención administrativa forzosa hemos querido estructurar
un proyecto de reorganización de pasivos amparados en la Ley 1116/2006 a fin de que a
mediano y largo plazo se logre la conservación y posible recuperación de la empresa (Ley
222 de 1995) observación de la honorable Corte Constitucional. Sin embargo con lo expuesto
en dicho proyecto las fuentes de financiación están basadas en el ingreso mensual que por
concepto de ingreso de su infraestructura, equipos biomédicos e instrumental quirúrgico y
demás elementos, para la operación de servicios de salud por parte de operador externo,
como también en el recaudo de la cartera ya depurada casi en un 90% y que asciende
más o menos a la suma de $3.430.294.638. Hoy con el fantasma de la imposición de la
sanción de caducidad que afectaría a la Clínica Manizales S.A. INTERVENIDA, cambia
el panorama y la expone a tener que ceder el contrato y sus activos a un tercero para preservar
este arriendo, lo que en últimas es una situación difícil que a mi juicio vería este
proyecto como poco eficaz en el propósito que se busca; que es garantizar el pago de sus
obligaciones en un plazo no menor de 25 años aproximadamente, situación poco atractiva
para sus acreedores.
Por lo tanto, haciendo el ejercicio de manera objetiva, real y sincera, pongo a consideración
mi decisión de que la única alternativa es la liquidación y disolución de la sociedad
Clínica Manizales S.A., con base en los siguientes argumentos:
1. En la aplicación del artículo 457 del Código de Comercio que dice la ocurrencia de
pérdidas que reduzcan el patrimonio neto por debajo del 50%, cumplimos con esta causal
ver anexo. A pesar de todos los esfuerzos realizados por esta Intervención no fue posible
enervarla de allí que habíamos presentado el proyecto de reestructuración de pasivos a
mediano y largo plazo (dos escenarios) ver proyecto que ya ha sido radicado en la Superintendencia
Nacional de Salud.
a) Pagar a un plazo mayor de 20 años.
b) Capitalización del 50% de las acreencias y que han servido como soportes para las
prórrogas de los períodos de Intervención, intentando estructurarlo mejor o en su defecto
ver algún cambio positivo que
2. Otra causal para su liquidación sin lugar a dudas es la fuerza de la sanción impuesta
que quedaría en firme a finales del mes de julio de 2011, caducidad del contrato
de concesión operación Hospital Departamental Amor de Patria de San Andrés Islas a la
UT MISIÓN VITAL.
3. Otra causal es la de tener que ceder el contrato de arrendamiento con Caprecom
EPS-S, situación que sería de un alto riesgo, porque se tendrían que ceder todos los activos
de la Clínica Manizales S.A., a un tercero (Intermediación).
4. Otra causal, el no tener un balance real y los estados financieros claros, concisos
y reales del desarrollo de la operación del Hospital Departamental de San Andrés Islas y
cuya responsabilidad total recae sobre la representante legal de la UT MISIÓN VITAL, que
a través de todas las peticiones e incluso tutela por derecho a la información- desacato no
ha sido posible obtener dicha información.
Quiero advertir que en cuanto a la disminución del patrimonio de manera progresiva
se viene dando por las siguientes razones que enumeraré:
a) La Clínica Manizales S.A no generó ningún tipo de ingreso a partir del mes de
agosto de 2009.
b) Con el proceso de Intervención Administrativa Forzosa, se ejecutaron costos y
gastos tales como:
- Pagos de nómina personal con contratos definidos o indefinidos mientras se daban
por terminados dichos contratos.
- Servicios Públicos.
- Impuestos.
- Provisión de Cartera.
- Mantenimiento Hospitalario.
- Honorarios.
- Producto de la depuración contable.
- El impacto que incidió grandemente en el patrimonio fue la provisión del 100% de
la cartera por tener más de 360 días vencida que asciende a la suma de $2.354.134.030.
- Otros gastos propios de la gestión de la intervención.
Todo ello con el propósito de mantener una empresa en condiciones técnicas, físicas y
tecnológicas de habilitación que fuera atractiva a operadores externos para su explotación
comercial en la prestación de servicios de salud en mediana y alta complejidad, dada una
demanda insatisfecha en todo el departamento de Caldas y Manizales, agravado aún más
y cada día por el cierre de servicios vitales en algunas instituciones prestadoras de salud
por la incertidumbre y escepticismo que muestra el sector de la salud en Colombia.
A pesar del proceso de convocatoria e invitación realizada a través de la prensa
escrita y de manera directa, con ofertas irrisorias y algunas sin soporte financiero y la
garantía para sustentar la operación, ante esta situación se entregan estas instalaciones
de naturaleza jurídica privada a un operador público como es Caprecom EPS-S por su
amplia y conocida experiencia en este tipo de manejo a nivel nacional y además porque
siendo asegurador garantizaba autosostenibilidad de esta relación comercial, mientras y
se pudiera volver a recuperar.
Un aspecto que quiero aclarar es la integralidad y la afectación como unidad de
negocios entre las instalaciones físicas de propiedad de la Clínica Manizales S.A., con la
infraestructura nueva y el servicio de Oxígeno y Gases Medicinales harían mucho más
funcional la prestación de los servicios de salud por parte del operador a diferencia que sólo
fuera la infraestructura antigua que se logró proponer incluso sin que quienes mantenían
el interés, logrará convencerlos, de allí la oportunidad de presentarla como un todo y así
SE logró a la EPS Caprecom…”.
4. CONSTITUCIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA DE LA CLÍNICA MANIZALES
LIMITADA
De conformidad con el certificado de Cámara de Comercio de Manizales, la
ClínicaManizales Limitada
se constituyó mediante la Escritura Pública número 57 otorgada enla Notaría Segunda de Manizales el día 16 de enero de 1945, como sociedad de responsabilidad
limitada.
La
Clínica Manizales Limitada se transformó en sociedad anónima, tal como consta enla Escritura Pública número 0003430 de Notaría Primera de Manizales, adoptando nuevos
estatutos, adquiriendo como razón social
Clínica Manizales S.A.El objeto social de la Clínica Manizales S.A. entre otros es la prestación de los servicios
Médicos Quirúrgicos Hospitalarios, auxiliares de diagnóstico y tratamiento y demás
actividades que comprendan las distintas especialidades de la medicina.
5. CONSIDERACIONES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Recreado el escenario de hecho y de derecho pertinente al asunto sub examine, resulta
preciso señalar que la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de sus funciones de
inspección, vigilancia y control, tiene entre otros, los siguientes objetivos:
• Fijar las políticas de Inspección, Vigilancia y Control.
• Vigilar el cumplimiento de las normas.
• Supervisar la calidad de la atención de la salud y control del aseguramiento, la afiliación,
la calidad de la prestación de los servicios y la protección de los usuarios.
• Velar por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y
aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud;
• Exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial
de Seguridad Social en Salud.
• Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al
acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción,
prevención, tratamiento y rehabilitación en salud.
Lo expuesto tiene fundamento en el contenido del artículo 6° numeral 26 del Decreto
1018 de 2007, que a su tenor reza:
“Artículo 6º.
Funciones. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá las siguientesfunciones:
26. Ejercer la intervención forzosa para administrar o liquidar las entidades vigiladas
que cumplan funciones de administración y operación de monopolios rentísticos, cedidos
al sector salud, Entidades Promotoras de Salud de cualquier naturaleza que administren
cualquier régimen e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud de cualquier naturaleza,
e intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos
que señalen la ley y los reglamentos. La intervención en las instituciones prestadoras
de servicios de salud, tendrá siempre una primera fase de salvamento;”.
Así las cosas y pese a que el Agente Interventor logró conjurar y subsanar algunos
aspectos propios del devenir diario del objeto social de la Clínica Manizales, tales como la
depuración contable, la cancelación de algunas deudas laborales, y la restitución de un bien
inmueble de propiedad de la clínica, garantizando la prestación de los servicios de salud,
la situación financiera de la entidad, no permite subsanar las causales que dieron origen a
la medida adoptada por esta Superintendencia mediante la Resolución número 001838 del
16 de diciembre de 2009, pues no cuenta con ingresos que faciliten el flujo de caja y que le
permitan cumplir con el pago de las deudas contraídas y los gastos de funcionamiento de la
misma, afirmación que se comprobó en la visita practicada en sus instalaciones por parte de
funcionarios de esta Superintendencia y del informe del Interventor de cuyo contenido se
extrae que la
Clínica Manizales S.A., se encuentra incursa en una de las causales establecidasen el artículo 457 numeral 2 del Código de Comercio por la ocurrencia de pérdidas
que reducen el patrimonio neto por debajo del 50%.
El punto entonces, es que cualquier pérdida que la sociedad presente y que disminuya el
patrimonio neto de la empresa por debajo del 50% del capital, hará que la sociedad incurra
en causal de disolución inmediatamente.
Recordemos entonces, que el capital se divide en capital autorizado, capital suscrito y
en capital pagado; en este caso se toma como referencia el capital suscrito sin importar si
aún no se ha pagado, es decir, que no se ignora el capital suscrito por cobrar.
Dentro de las disposiciones que tratan de la disolución y liquidación de la sociedad
anónima, el numeral 2 del artículo 457 mencionado, indica que la ocurrencia de pérdidas
que disminuyan el patrimonio neto por debajo del cincuenta por ciento del capital suscrito,
constituye un motivo de disolución, por considerar que en ese estado, el patrimonio de la
compañía, es decir, el conjunto de activos y pasivos de que es titular la misma, no es ya
suficiente para que la sociedad continúe su actividad empresarial y, por ende, para garantizar
el cumplimiento de sus obligaciones frente a los acreedores.
Aunado a lo anterior, se menciona la sanción impuesta en la Resolución número 01948
del 18 de abril de 2011, expedida por la Gobernación de San Andrés, mediante la cual, se
declaró la caducidad del contrato de concesión para la operación del HOSPITAL DEPARTAMENTAL
DE SAN ANDRÉS, por parte de la UNIÓN TEMPORAL MISIÓN VITAL,
de la cual hace parte la
Clínica Manizales S.A.Así las cosas y estando dentro del término otorgado por esta Superintendencia en la
Resolución número 001838 del 16 de diciembre de 2009, cuya finalidad era garantizar la
adecuada prestación de los servicios de salud y cuyo objeto era determinar si la
ClínicaManizales S.A
, se podía colocar en condiciones de desarrollar su objeto social y, realizarotras actividades, se estableció que debe procederse a la liquidación de la misma.
Lo anterior, teniendo en cuenta lo preceptuado por el artículo 115 del Decreto 663 de
1993, modificado por el artículo 21 de la Ley 510 de 1999, cuyo tenor es el siguiente:
(…) “tendrá por objeto establecer si la entidad, debe ser objeto de liquidación; si es
posible colocarla en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social, o si se
pueden realizar otras operaciones que permitan lograr mejores condiciones (...) si durante
la administración de la entidad se encuentra que no es posible restablecerla para que desarrolle
regularmente su objeto social, se podrán adoptar las medidas para su liquidación”.
Adicional a lo expuesto, el numeral 2 del artículo 116 del Decreto 663 de 1993, modificado
por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999, aplicable a las intervenciones forzosas
administrativas realizadas por la Superintendencia Nacional de Salud, otorga la facultad
de disponer la liquidación de la entidad, al señalar lo siguiente:
(…)
“Dentro de un término no mayor de dos (2) meses prorrogables, contados a partir
de la toma de posesión, (…) determinará si la entidad debe ser objeto de liquidación, si
se pueden tomar medidas para que la misma pueda desarrollar su objeto conforme a las
reglas que la rigen…”.
(…) Cuando no se disponga la liquidación de la entidad, la toma de posesión no podrá
exceder del plazo de un (1) año, prorrogable (…) por un plazo no mayor de un año; si en
el lapso no se subsanaren las dificultades que dieron origen a la toma de posesión, (…)
dispondrá la disolución y liquidación de la institución vigilada”. (…)
Por otra parte, la Asesora, encargada de las Funciones Delegada Para Medidas Especiales
en concepto obrante en la actuación en estudio, indicó lo siguiente:
(…)
I. CAUSALES DE LA INTERVENCIÓN
La Superintendencia Delegada para la Generación y Gestión de los Recursos Económicos
para la Salud de esta Superintendencia mediante Auto número 008521 del 7 de
octubre de 2009, ordenó la práctica de visita inspectiva a la Clínica Manizales S.A., con
el objeto de evaluar los aspectos administrativo, financiero y contable de la entidad durante
las vigencias 2007, 2008 y lo corrido de 2009, encontrando los siguientes hallazgos
durante la visita realizada:
“La información contable de la entidad se encontró a julio 31 de 2009, sin embargo los
libros oficiales no fueron exhibidos a la comisión visitadora aduciendo que por problemas
del cierre de los servicios y de la renuncia del contador no se pudieron hallar, siendo esto
causal de intervención de acuerdo al literal b), del artículo 114 del Decreto 663 de 1993
– Estatuto Orgánico Financiero.
Así mismo, nuevamente se reitera la situación detectada en la anterior visita de inspección
realizada por esta Superintendencia, en el sentido de que la información financiera
y contable no cumple con las cualidades de la información que ordena el Decreto 2649
de 1993, como quiera que la misma no es confiable, pertinente, verificable y, por ende, no
permite evidenciar claramente la situación financiera real de la compañía.
Un aspecto a destacar es el comportamiento que ha tenido la cartera de la IPS, donde
la variación porcentual de la cuenta Deudores entre el 2007 y el 2008 del orden del
18,87% por valor de $2.080.507.808, se debió al aumento en la facturación por prestación
de servicios a las EPS-S y Entidades Territoriales y demás convenios contractuales, dado
principalmente por una buena gestión de la administración por obtener nuevos recursos,
aunque no se efectuó un buen cobro de cartera.
Esta variación es bastante significativa si tenemos en cuenta que de la recuperación
de cartera depende la liquidez de la IPS y son los recursos necesarios para la adecuada
prestación de los servicios de salud con oportunidad y calidad.
Paralelo a lo anterior, si la entidad no hace una adecuada recuperación de cartera
obviamente no tendrá liquidez con la cual pueda cumplir con sus obligaciones con terceros.
De lo anterior podemos concluir que la Clínica Manizales S.A. no está cumpliendo a
cabalidad con el pago de sus obligaciones.
Por otra parte, vale la pena solicitarle a la Clínica que informe por qué el valor de las
obligaciones laborales pendientes de pago suministradas en CD es superior al valor que
aparece en los estados financieros, siendo de $2.191.831.259 y $880.026.881, respectivamente.
Así mismo no fue posible establecer la razonabilidad de las valorizaciones que la entidad
registra en sus estados financieros, hecho que debe ser sustentado toda vez que afecta en
forma importante el saldo del patrimonio para el caso del Superávit por valorizaciones.
En el balance de prueba que suministró la entidad a la comisión visitadora con corte
a julio de 2009 se observó que las cuentas por cobrar a clientes sigue siendo el activo más
relevante (86%) cuyo saldo a dicha fecha ascendía a $12.269.051 (miles de pesos). No
obstante, el informe de cartera que entrego la entidad a agosto 31 evidencia una depuración
de cartera de tan solo $5.207.150 (miles de pesos) sin que se haya podido establecer la
edad de la cartera depurada para determinar ciertamente su recuperabilidad.
Además, la IPS no ha dado cumplimiento con las instrucciones impartidas por el ente
de control, en cuanto a trámite de posesión de revisor fiscal y reporte de la información
que ordena la Circular Única.
El proceso de auditoría de cuentas médicas está encargado de supervisar directamente
el tema de glosas auditado permanentemente, sin embargo al solicitar el último informe
de auditoría adelantado a este proceso no se puedo obtener por problemas con el software
que administra dicha información y, por lo tanto, no se pudo obtener en el momento de la
visita, por lo tanto se requiere que la entidad rinda las explicaciones pertinentes.
Adicionalmente a lo anterior es importante manifestar que la IPS no suministro información
de las notas a los estados financieros, por lo tanto se requiere que aclare el por
qué de esta inconsistencia.
Por concepto de retención en la fuente se le debe a la DIAN desde el mes de octubre de
2008 aproximadamente 450 millones de pesos. La estrategia de la Clínica para ponerse al
día con dicha obligación es endosar a la DIAN la cartera que tiene la EPS-S Caprecom con
ellos la cual asciende a $459.703.523 de los cuales 370 millones están libres para endosar
y el restante está pendiente de conciliación con la entidad.
La crisis que viene atravesando la Clínica Manizales S.A. se debe básicamente a la
gestión de cartera que se adelanta al interior de la misma, la cual requiere de unos trámites
administrativos más eficaces para la consecución y liquidez de la IPS.
Así mismo los procesos de reorganización administrativa que manifestaron se estaban
adelantando para la fecha de la visita anteriormente realizada en abril de 2008 por esta
Superintendencia, no arrojó ningún resultado positivo ya que según lo verificado en campo
administrativamente la IPS se encuentra muy desordenada ya sea por las renuncias de
sus empleados por falta de pago, por el cierre de los servicios y por un mal manejo de los
procesos.
Lo resaltado en los hallazgos se configura en una de las causales de intervención por
parte de esta Superintendencia de conformidad con lo establecido en el literal b), del artículo
114 del Decreto 663 de 1993 – Estatuto Orgánico Financiero.
Ya que la Clínica no está cumpliendo a cabalidad con el pago de sus obligaciones a
corto plazo, ni con sus proveedores, ni con sus acreedores, y la gestión de cobro de cartera
como se ha descrito en el informe no ha sido ni eficiente ni efectiva, se mantiene la causal
de intervención de acuerdo al literal a), del artículo 114 del Decreto 663 de 1993 – Estatuto
Orgánico Financiero.
Así mismo, la información contable de la entidad fue encontrada a julio 31 de 2009, sin
embargo los libros oficiales no fueron exhibidos a la comisión visitadora aduciendo que por
problemas del cierre de los servicios y de la renuncia del contador no se pudieron hallar,
siendo esto causal de intervención de acuerdo al literal b), del artículo 114 del Decreto
663 de 1993 – Estatuto Orgánico Financiero.
Paralelo a lo anterior, si la entidad no hace una adecuada recuperación de cartera
obviamente no tendrá liquidez con la cual pueda cumplir con sus obligaciones con terceros.
Por lo anteriormente expuesto se observa que la Clínica no está cumpliendo a cabalidad
con el pago de sus obligaciones.
La Clínica Manizales S.A. estaría incursa en causal de intervención de acuerdo al
numeral 1 del artículo 6° del Decreto 1922 de 1994, ya que la Clínica es una IPS que actualmente
está dando cobertura a toda la región para la atención del Régimen Subsidiado.
Finalmente, es importante resaltar que la IPS a pesar de ser una entidad financieramente
rentable como se observa en sus estados financieros de vigencias anteriores y de cubrir
en gran proporción la atención de baja y media complejidad del régimen subsidiado en
el municipio de Manizales, para la fecha de la visita se observó que existe un desorden
administrativo, de gestión de cartera y de mora en sus pagos, que requiere de una reorganización
que pueda generar cambio en la parte administrativa de su gestión.
La Clínica Manizales S.A. estaría incursa en causal de intervención de acuerdo al
numeral 1 del artículo 6° del Decreto 1922 de 1994, ya que la Clínica es una IPS que actualmente
está dando cobertura a toda la región para la atención del Régimen Subsidiado”.
(…)
II. ASPECTOS RELEVANTES
La Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución 01203 del 14 de junio
2011, mediante la cual se prorroga el término de la toma de posesión de los bienes y haberes
de la Sociedad Clínica Manizales S.A en Intervención:
“En esta Resolución la Asesora, encargada de las Funciones de la Delegada para
las Medidas Especiales considera viable prorrogar la toma de posesión inmediata y la
intervención forzosa administrativa de la Clínica Manizales S. A., identificada con el NIT
890.800.135-8 cuyo domicilio es la ciudad de Manizales – Caldas, por el término de dos (2)
meses, tiempo en el cual el Agente Interventor deberá establecer un plan de acción inmediato,
presentar los estados financieros consistentes, implementar las acciones propuestas
en la solicitud de prórroga y generar actuaciones frente a las falencias presentadas en los
aspectos administrativos, lo que dará lugar a identificar por parte de esta Superintendencia
de manera detallada si la intervenida puede cumplir su objeto social y si es procedente
continuar con la medida de intervención para administrar la Clínica Manizales S.A.
De las piezas procesales allegadas a la actuación y con base en el contenido del artículo
116 del Decreto 663 de 1993, modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999,
este despacho consideró necesario adicionar el parágrafo del artículo 1° de la Resolución
001838 de 2009, y fijar un término adicional dentro de la actuación adelantada con ocasión
de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y de la intervención
forzosa administrativa de la Clínica Manizales S.A., con el fin de establecer si es posible
colocar la entidad en condiciones de desarrollar su objeto o por el contrario, deberá ser
objeto de liquidación”.
En concordancia con lo anterior y teniendo en cuenta que el Interventor no presentó
lo requerido en la Resolución 01203 del 14 de junio 2011, tal y como se describió anteriormente,
la Superintendencia Delegada para las Medidas Especiales mediante Auto
000268 de 24 de junio de 2011 ordenó realizar una visita de seguimiento al proceso de
intervención forzosa administrativa de la
Clínica Manizales S. A. en intervención forzosaadministrativa para administrar.
La Superintendencia Delegada para las Medidas Especiales mediante comunicación
NURC 2-2011-051225 del 2 de agosto de 2011 remitió informe preliminar de visita al Agente
Interventor de la Clínica Manizales S.A.
El Agente Interventor de la Clínica Manizales S.A., en intervención forzosa para administrar,
doctor Orlando Hernández Lambraño, mediante NURC 1-2011-066320 del 8 de
agosto de 2011 dio respuesta a los hallazgos del informe preliminar de visita.
La Superintendencia Delegada para las Medidas Especiales mediante NURC 2-2011-
053256 remitió el informe final de visita al doctor Orlando Hernández Lambraño, interventor
de la Clínica Manizales S.A.
En la visita ordenada mediante Auto 000268 de 24 de junio de 2011 se identificaron los
siguientes estados financieros los cuales están debidamente certificados por el contador y
el Agente Interventor de la Clínica Manizales S.A.:
(…)
1. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE LA VISITA
La comisión de la visita ordenada a la Clínica Manizales S.A en intervención forzosa
administrativa para administrar, concluyó lo siguiente:
“Una vez analizado el documento de respuesta al informe preliminar radicado bajo
NURC 1-2011-066320 el cual no desvirtúa los hallazgos presentados, esta comisión ratifica
que la Clínica Manizales S.A. se encuentra en condiciones de inviabilidad, tanto financiera
como jurídica, debido a que no cuenta con ingresos que les facilite un flujo de caja que le
permita a la intervención cumplir con las deudas contraídas y los gastos de funcionamiento
de la misma, ya que del Contrato suscrito con Caprecom, cuenta con solo $50 millones
de ingreso, y la intervención solamente en gastos administrativos tiene unos costos que
ascienden a $25 millones.
Analizados los estados financieros suministrados al momento de la visita por la interventoría,
firmados por el representante legal y el contador de la Clínica Manizales S.A. EN
INTERVENCIÓN, el activo corriente tiene un valor de $258.270.640 y el pasivo corriente
tiene un valor por $10.997.243.096. Por lo tanto, no cuenta con capital de trabajo suficiente
que permita pagar sus obligaciones a corto plazo, además su flujo de caja es insuficiente para
cumplir a cabalidad y subsanar las causales que dieron origen a la medida de intervención.
Ante los hechos aquí presentados, la comisión recomienda el cese de la intervención
forzosa administrativa para administrar la Clínica Manizales S.A. y ordenar su liquidación
debido a que no pudo subsanar totalmente los hallazgos que dieron origen a la intervención”.
III. Solicitud del Interventor
Por otra parte, el Interventor de la Clínica Manizales S.A., doctor Orlando Hernández
Lambraño, mediante NURC 1-2011-058278 de fecha 18 de julio de 2011, presentó ante la
Superintendencia Nacional de Salud, concepto de liquidación de la intervención forzosa
administrativa, de la cual extraemos:
“(…)
CONCLUSIÓN
“Haciendo ejercicio de manera objetiva, real y sincera, pongo a consideración mi
decisión de que la única manera es la liquidación y disolución de la sociedad Clínica
Manizales S.A., con base en los siguientes argumentos:
1. En la aplicación del artículo 457 del Código de Comercio que dice “la ocurrencia de
pérdidas que reduzcan el patrimonio neto por debajo del 50%, cumplimos con esta causal.
A pesar de todos los esfuerzos realizados por esta intervención no fue posible enérvala
de allí que habíamos presentado el proyecto de reestructuración de pasivos a mediano
y largo plazo (dos escenarios) ver proyecto que se ha radicado en la Superintendencia
Nacional de Salud.
a) Pagar un plazo mayor de 20 años.
b) Capitalización del 50% de las acreencias y que han servido como soportes para las
prórrogas de los periodos de Intervención, intentando estructurarlo mejor o en su defecto
ver algún cambio positivo que favoreciera su implementación y aprobación por parte de
la asamblea de acreedores, pero vemos que cada día se hace más difícil el tema de la caducidad
en la operación del Hospital departamental Amor de Patria de San Andrés Islas.
2. Otra causal para su liquidación sin lugar a dudas es la fuerza de la sanción impuesta
que quedaría en firme a finales del mes de julio de 2011, caducidad del contrato
de concesión operación Hospital departamental Amor de Patria de San Andrés Islas a la
UT MISIÓN VITAL.
3. Otra causal es la de tener que ceder el contrato de arrendamiento con Caprecom
EPS-S, situación que sería de un alto riesgo, porque se tendrían que ceder todos los activos
de la Clínica Manizales S.A a un tercero (Intermediación).
4. Otra causal, el no tener un balance real y los estados financieros claros, concisos
y reales del desarrollo de la operación del Hospital Departamental de San Andrés Islas y
cuya responsabilidad total recae sobre la representante legal de la UT MISIÓN VITAL, que
a través de todas las peticiones e incluso tutela por derecho a la información- desacato no
ha sido posible obtener dicha información.
Quiero advertir que en cuanto a la disminución del patrimonio de manera progresiva
se viene dando la siguiente razón que enumeraré:
a) La Clínica Manizales S.A no generó ningún tipo de ingreso a partir del mes de
agosto de 2009.
b) Con el proceso de Intervención Administrativa Forzosa y gastos tales como:
- Pagos de nómina personal con contrato definido o indefinido mientras se daban por
terminados dichos contratos.
- Servicios públicos.
- Impuestos.
- Provisión de cartera.
- Mantenimiento hospitalario.
- Honorarios.
- Producto de depuración contable.
- El impacto que incidió grandemente en el patrimonio fue la provisión del 100% de
la cartera por tener más de 360 días vencida que asciende a la suma de $2.254.134.030.
- Otros gastos propios de la gestión de la intervención.
Todo aquello con el propósito de mantener una empresa en condiciones técnicas, físicas
y tecnológicas de habilitación que fuera atractiva a operadores externos para su explotación
comercial en la prestación de servicios de salud en mediana y alta complejidad, dada
una demanda insatisfecha en todo el departamento de Caldas y Manizales, agravado aún
más y cada día por el cierre de servicios vitales en algunas instituciones prestadoras de
salud por la incertidumbre y escepticismo que muestra el sector de la salud en Colombia.
A pesar del proceso de convocatoria e invitación realizada a través de la prensa escrita
y de manera directa, con ofertas irrisorias y algunas sin soporte financiero y la garantía
para sustentar la operación, ante esta situación se entregan estas instalaciones de manera
privada a un operador público como Caprecom EPS.S por su amplia y conocida experiencia
en este tipo de manejos a nivel nacional y además porque siendo asegurador garantizaba
autosostenibilidad de esta relación comercial, mientras se generaban otras medidas encaminadas
a salvaguardar la unidad de empresa y pudiera volver a recuperar.
En conclusión es decisión del Agente Especial de Intervención Administrativa Forzosa
para Administrar, hechas todas las argumentaciones consideradas muy válidas LIQUIDAR
Y DISOLVER la SOCIEDAD CLÍNICA MANIZALES S.A INTERVENIDA identificada con
el NIT 890.800.135-8 y que se levante dicha medida como tal al término de la Resolución
número 1203 del 14 de junio de 2011 y se proceda a nombrar un Agente Intervención para
liquidar.
De otra parte es preciso citar que la Superintendencia Delegada para las Medidas
Especiales recibió del Agente Interventor de la Clínica Manizales S. A. comunicación
mediante NURC 1-2011-052938 del 24 de junio de 2011 en donde manifiesta:
“Por medio de la Resolución 1203 del 14 de junio de 2011, emanada de su despacho,
se prorroga por un término de sesenta (60) días la intervención forzosa de la Clínica
Manizales S. A. considero fundamentalmente entrar a resolver con el carácter urgente
una medida sancionatoria que profirió la Gobernación de San Andrés Islas, contra la
UNIÓN TEMPORAL MISIÓN VITAL, a través de la Resolución 01948 del 18 de abril de
2011, mediante la cual declara la caducidad del contrato de concesión para la operación
del Hospital Departamental Amor de Patria de San Andrés Islas, por parte de la UNIÓN
TEMPORAL MISIÓN VITAL, de la cual hace parte la Clínica Manizales S. A. con un 40%
de participación.
De igual manera le informó que de llegar a quedar en firme esta decisión para el
próximo 26 de julio de 2011, la Clínica Manizales S. A. quedaría con una inhabilidad
para contratar con el Estado por un término de cinco (5) años; así mismo esta medida
generaría una inhabilidad sobreviviente con Caprecom, en razón de que en la actualidad
existe un suscrito contrato de arrendamiento de la planta física y equipos entre la Clínica
Manizales S.A. y Caprecom.
La Superintendencia Nacional de Salud mediante NURC 2-2011-046922 del 12 de
julio de 2011 remitió comunicación al Agente Interventor de la Clínica Manizales S.A. en
Intervención Forzosa Administrativa para Administrar en donde manifiesta lo siguiente:
“Al respecto le informo que la Superintendencia Nacional de Salud dio traslado de
su solicitud a Caprecom EPS S. A., por considerar que la Superintendencia Nacional de
Salud dentro de sus funciones no tiene la de coadministrar con sus vigilados, por lo cual
la decisión es exclusiva de las partes, quienes deberán analizar las mejores alternativas
para solucionar los problemas, en especial que se presten los derechos a los usuarios del
servicio y afiliados y que los recursos de la salud se utilicen para los fines a los cuales
fueron destinados”.
IV. CONCLUSIÓN Y CONSIDERACIÓN DE LA SUPERINTEDENCIA DELEGADA
PARA LAS MEDIDAS ESPECIALES
Por lo anteriormente expuesto, y con las actividades de seguimiento al proceso de intervención
forzosa para administrar la Clínica Manizales S.A., con la solicitud del Agente
Interventor, doctor Orlando Hernández Lambraño, y por los argumentos expuestos, la Superintendencia
Delegada para las Medidas Especiales considera que la Clínica Manizales
S.A., debe ser objeto de intervención forzosa administrativa para liquidar.’…”.
Consecuencia de lo anterior, debe señalarse que la toma de posesión corresponde a una
medida administrativa que representa la potestad de intervención propia de los organismos
de supervisión y control, la cual obedece a unas causales específicas y taxativas que la ley
señala.
Igualmente, es del punto advertir, que la toma de posesión, dependiendo de la situación
concreta, tiene como fin, o bien sea asumir la administración de la entidad para enervar los
hechos que le impiden a la misma desarrollar su objeto social, asumiendo las más amplias
facultades administrativas, o bien decretar la liquidación de la entidad vigilada poniendo
fin al desarrollo de su objeto social e iniciando un proceso encaminado a la pronta realización
de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo, preservando la igualdad entre los
acreedores externos e internos.
En este orden de ideas, la Superintendencia Nacional de Salud mediante Resolución
número 01272 del 20 de junio de 2011 creó el Comité de Intervenciones y se determinan sus
funciones, el cual en sesión del día 8 de agosto de 2011, tal como consta en Acta número 05,
recomendó la Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar la Clínica Manizales S. A.
Teniendo en cuenta lo antes expuesto, este Despacho considera que ante la imposibilidad
de conjurar las circunstancias y hechos que motivaron la toma de posesión inmediata de
los bienes, haberes y negocios y la Intervención Forzosa Administrativa para administrar
la precitada Clínica, esta Superintendencia Nacional de Salud como entidad de inspección,
vigilancia y control con la debida observancia de las normas que rigen el Sistema General
de Seguridad Social en Salud, y una vez agotado el trámite de rigor, concluye que la
ClínicaManizales S. A.
, en intervención administrativa, debe ser objeto de liquidación.Igualmente y una vez revisado el registro de interventores , liquidadores y contralores
que lleva la Superintendencia Delegada para medidas Especiales de la Superintendencia
Nacional de Salud, por disposición del numeral 4 del artículo 21 del Decreto 1018 de 2007,
determinó que existen personas idóneas para ser designadas como Liquidador.
Igualmente, el Agente Especial designado, en virtud de las facultades conferidas en el
artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24
de la Ley 510 de 1999 y siguientes, ejerce funciones públicas transitorias; en consecuencia,
el nombramiento y desempeño, no constituye ni establecen relación laboral alguna entre
el designado y la entidad objeto de intervención, ni entre aquel y la Superintendencia
Nacional de Salud.
Así mismo, la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución número 237
de 2010, por medio de la cual, se establece el procedimiento para la evaluación, cálculo y
fijación de los honorarios definitivos a los Liquidadores, Agentes especiales y Contralores,
de las entidades objeto de Toma de Posesión, por parte de la Superintendencia Nacional
de Salud.
Por lo anterior y para que adelante el proceso de Liquidación Forzosa Administrativa de
la
Clínica Manizales S.A., el Comité de Intervenciones de esta entidad, previa evaluaciónde la hoja de vida, mediante Acta número 07 del 11 de agosto de 2011, recomendó la designación
como Agente Liquidador de la citada entidad a la doctora
Inés Bernarda LoaizaGuerra,
identificada con la cédula de ciudadanía número 43005051, expedida en Medellín.En mérito de lo expuesto, este Despacho,
RESUELVE:
Artículo 1°.
Terminar el plazo de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberesy negocios y de la Intervención Forzosa Administrativa para Administrar la
Clínica ManizalesS.A.,
con NIT 890.800.135-8, cuya finalidad era garantizar la adecuada prestación delos servicios de salud y el objeto es establecer el salvamento de la misma o su liquidación
por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
Artículo 2°.
Ordenar la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negociosy de la Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar la
Clínica Manizales S.A., conla debida observancia de las normas que rigen para el Sistema General de Seguridad Social
en Salud y lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y cuyos efectos de
conformidad con el artículo 23 de la Ley 510 de 1999, son los siguientes:
a) La disolución de la entidad;
b) La exigibilidad de todas las obligaciones a plazo a cargo de la intervenida, según
comerciales o civiles, estén o no caucionadas, lo anterior sin perjuicio de lo que dispongan
las normas que regulen las operaciones de futuros, opciones y otros derivados;
c) La formación de la base de bienes;
d) La terminación automática al vencimiento de un plazo de dos (2) meses siguientes a
la ejecutoria del acto administrativo, de los contratos de seguros vigentes, cualquiera que
sea su clase, celebrados por una entidad aseguradora respecto de la cual la Superintendencia
Bancaria disponga la liquidación. La Superintendencia Bancaria podrá ampliar este plazo
hasta seis meses en el caso de seguros de cumplimiento y de vida. En el acto administrativo
que ordene la liquidación de una entidad aseguradora se advertirá la consecuencia de la
terminación automática antes mencionada. Lo anterior salvo que la entidad objeto de la
toma de posesión ceda los contratos correspondientes, lo cual deberá hacerse en todo caso
cuando se trate de contratos de seguros que otorguen las coberturas de la seguridad social
previstas en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto-ley 1295 de 1994 y los de seguros obligatorios
de accidentes de tránsito. Para este efecto se tendrán en cuenta las reservas matemáticas
correspondientes que constituyen ahorro previsional del asegurado y si es del caso los
derechos derivados de la garantía de la Nación, de conformidad con la Ley 100 de 1993.
e) Los derechos laborales de los trabajadores gozarán de la correspondiente protección
legal, en los procesos de liquidación.
Parágrafo 1°. Decretada la intervención forzosa para liquidar la
Clínica ManizalesS.A.,
se comprende que la unidad empresarial económica inicia su etapa de extinción totaly definitiva, respecto al mismo.
Parágrafo 2°. La decisión de intervenir forzosamente para liquidar la
Clínica ManizalesS.A.,
implica los efectos propios de la toma de posesión. Con el inicio del procesoliquidatorio la
Clínica Manizales S.A., necesariamente debe abandonar las actividadespropias de su objeto social para dedicarse exclusivamente a la realización de operaciones
conducentes a hacer líquidos sus activos y cancelar sus pasivos para luego conseguir la
extinción total del ente.
Parágrafo 3°. Como consecuencia de la toma de posesión de bienes, haberes y negocios
se dispone de conformidad con lo establecido en el artículo 292 del Estatuto Orgánico
Financiero las medidas preventivas que a continuación se relacionan:
a) La inmediata guarda de los bienes de la institución intervenida y la colocación de
sellos y demás seguridades indispensables.
b) La separación del Representante Legal de la Intervenida.
c) La improcedencia del registro de la cancelación de cualquier gravamen constituido
a favor de la intervenida sobre cualquier bien cuya mutación está sujeta a registro, salvo
expresa autorización del agente especial designado. Así mismo, los registradores no podrán
inscribir ningún acto que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la intervenida, so
pena de ineficacia, salvo que dicho acto haya sido realizado por la persona antes mencionada.
d) La Suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir
nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión por razón de
las obligaciones anteriores a dicha medida.
e) La cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la toma de posesión
que afecten bienes de la entidad. Superintendencia Nacional de Salud librará los oficios
correspondientes.
f) La toma de las medidas preventivas pertinentes de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 116 del Decreto 663 de 1993 modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999.
g) La prevención a los registradores para que se abstengan de cancelar los gravámenes
constituidos a favor de la intervenida sobre cualquier bien cuya mutación esté sujeta a registro,
salvo expresa autorización del liquidador. Así mismo, deberán abstenerse de registrar
cualquier acto que afecte el dominio de bienes de propiedad de la intervenida salvo que
dicho acto haya sido realizado por el funcionario mencionado.
Artículo 3°.
Designar como Agente Liquidadora de la Clínica Manizales S. A.”, a ladoctora
Inés Bernarda Loaiza Guerra, portadora de la cédula de ciudadanía número 43005051, expedida en Medellín, que para todos los efectos será el Representante Legal de
la intervenida.
Parágrafo 1°. La Liquidadora designada ejercerá las funciones propias de su cargo, previa
posesión del mismo y tendrá la guarda y administración de los bienes que se encuentren en
poder de la entidad, junto con los demás deberes y facultades de ley.
Parágrafo 2°. De conformidad con lo previsto el numeral 6 del artículo 295 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, el Liquidador ejercerá funciones públicas transitorias,
previa posesión, lo cual no constituye ni establece relación laboral alguna con la entidad
objeto de intervención ni con la Superintendencia Nacional de Salud.
Artículo 4°.
Ordenar al Superintendente Delegado para Medidas Especiales de laSuperintendencia Nacional de Salud dar cumplimiento a lo estipulado en el artículo 21 del
Decreto 1018 de 2007.
Artículo 5°.
Fijar los honorarios mensuales de la doctora Inés Bernarda Loaiza Guerra,como Agente Liquidadora de la
Clínica Manizales S.A., en Intervención Forzosa Administrativapara Liquidar, en la suma de
siete millones doscientos mil pesos ($7.210.000.00),contados a partir de la suscripción del acta de posesión como agente liquidador.
Artículo 6°.
Disponer que los honorarios fijados en el artículo anterior serán con cargoa la Entidad en Liquidación.
Artículo 7°.
Notificar personalmente el contenido del presente acto administrativo a ladoctora
Inés Bernarda Loaiza Guerra, en la Diagonal 7 N° 12 A- 120, en Cereté - Córdoba,o a quien se designe para tal fin, y al correo electrónico iloaiza@umbraloncologicos.org para
que se presente ante el Superintendente Delegado para Medidas Especiales, a tomar posesión
dentro de los cinco (5) días siguientes a la Notificación del presente acto administrativo.
Artículo 8°.
Comunicar el contenido de la presente resolución al doctor Orlando HernándezLambraño, en la carrera 23 N° 39 – 28 en Manizales – Caldas.
Artículo 9°. De conformidad con el artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999, reglamentado parcialmente
por el Decreto Nacional 4030 de 2006, la presente decisión de toma de posesión será de
cumplimiento inmediato y si la misma no se puede notificar personalmente al Representante
Legal, se notificará por aviso que se fijará por un día en un lugar público de las oficinas de
la administración del domicilio social.
Artículo 10.
Disponer que los gastos que ocasione la Liquidación ordenada serán acargo de la entidad intervenida en los términos de ley.
Artículo 11. Contra la presente resolución procede el recurso de reposición, el cual no
suspende la ejecutoriedad del Acto Administrativo, en concordancia con lo establecido en
el numeral 4 del artículo 24 de la Ley 510 de 1999.
Artículo 12.
Comunicar el presente acto administrativo al Ministerio de la ProtecciónSocial, a la Comisión de Regulación en Salud y al Gobernador del departamento de Caldas.
Artículo 13.
Comunicar el contenido de la presente resolución por Secretaría General,a las Superintendencias Delegadas para la Atención en Salud y para las Medidas Especiales
de la Superintendencia Nacional de Salud, para lo de su competencia.
Artículo 14.
Comunicar el contenido de la presente resolución a la Secretaría Generalde la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que se abstenga una vez ejecutoriado
el presente acto administrativo, de liquidar el valor por concepto de tasa a la
ClínicaManizales S.A.,
por cuanto esta en virtud de su liquidación deja de ser sujeto de Inspección,Vigilancia y Control de esta Superintendencia.
Artículo 13. Publicar la presente resolución en el Diario Oficial.
Notifíquese, publíquese, comuníquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 11 de agosto de 2011.
El Superintendente Nacional de Salud,
Conrado Adolfo Gómez Vélez.
(C. F.).