RESOLUCIÓN 000056 DE 2012

(enero 16)

por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el señor Carlos Gustavo Palacino Antia, en contra de la Resolución No. 00801 de 2011, que ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo.

El Superintendente Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones legales y reglamentarias que le confiere los parágrafos 1° y 2º del artículo 230, el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el artículo 22 de la Ley 510 de 1999, el numeral 42.8 del artículo 42, los incisos 1°, 2° y 5° del artículo 68 de la Ley 715 de 2001, los artículos 35, 36, los numerales 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del artículo 37, los literales a), b), c), d), y f) del artículo 39, los literales a), c), e) y f) del artículo 40 de la Ley 1122 de 2007, el artículo 124 de la Ley 1438 de 2011 que modificó el numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, el artículo 116 del Decreto-ley número 663 de 1993, el Decreto número 1922 de 1994, el Decreto número 788 de 1998, el artículo 4° del Decreto número 783 de 2000, el artículo 1º del Decreto número 1015 de 2002, y en especial el artículo 1º, los numerales 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del artículo 3º, los numerales 1, 6 y 8 del inciso 1° y el parágrafo del artículo 4º, el

artículo 5º, los numerales 1, 3, 4, 5, 8, 12, 13, 14, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 30, 34, 38 y 40 del artículo 6°, los numerales 3, 7, 8, 9, 13, 22, 23, 25 y 42 del artículo 8° del Decreto número 1018 de 2007, los artículos 9°.1.1.1.1 al 9°.1.2.1.3 del Decreto número 2555 de 2010 y en especial los artículos 50, 51, 52, 56 y 59 del Código Contencioso Administrativo1 y,

CONSIDERANDO:

1. Antecedentes

1.1. La Superintendencia Nacional de Salud mediante Resolución número 0186 del 24 de marzo de 1995, autorizó el funcionamiento de la "Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo Saludcoop" identificada con el NIT. 800.250.119-1, con el fin de organizar y garantizar la prestación del Plan Obligatorio de Salud de los afiliados, dentro de límites definidos en dicha Resolución.

1.2. La Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la Resolución número 00801 del 11 de mayo de 2011, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo.

1.3. La anterior resolución se notificó personalmente al doctor Carlos Gustavo Palacino Antia en calidad de Representante Legal de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo el día 12 de mayo de 2011.

1.4. Mediante escrito sometido a diligencia de presentación personal en las instalaciones de la Secretaría General de la Superintendencia Nacional de Salud, el señor Carlos Gustavo Palacino Antia, interpone, dentro del término legal para ello, recurso de reposición en contra de la decisión tomada en la Resolución número 00801 del 11 de mayo de 2011.

2. Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución número 00801 del 11 de mayo de 2011.

El día 19 de mayo de 2011, el doctor Carlos Gustavo Palacino Antia en calidad de Gerente separado del cargo de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, presentó personalmente ante la Secretaría General de la Superintendencia Nacional de Salud recurso de reposición contra la Resolución número 00801 del 11 de mayo de 2011, por medio de la cual se ordenó a Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo.

2.1. En su escrito de reposición, el señor Carlos Gustavo Palacino Antia, imputa sendos cargos por violación al debido proceso, haciendo referencia a:

• Lo que él denomina, la pretermisión de términos, en el sentido de que la Superintendencia Nacional de Salud ha debido aceptar los descargos presentados extemporáneamente en contra del informe preliminar, por cuanto la Superintendencia misma omitió los términos consagrados en la Resolución número 1242 de 2008, procediendo a rendir informe preliminar de hallazgos fruto de la visita inspectiva ordenada, por fuera del término de 5 días contados a partir de la terminación de la visita.

• La violación al principio de publicidad por el indebido envío del informe preliminar a una dirección diferente a la registrada en el certificado de existencia y representación legal que expide esta Superintendencia, el cual fue radicado en las oficinas de Presidencia del Grupo Saludcoop y donde se encuentra la oficina principal de Gerencia General, donde despachaba el recurrente.

• La falta de competencia para la expedición del acto administrativo, en virtud de la inobservancia de los preceptos consagrados en los artículos 114 y 115 del Decreto-ley número 663 de 1993 "Estatuto Orgánico del Sistema Financiero", al no contar el Superintendente Nacional de Salud con el concepto previo por parte del Consejo Asesor (Superintendente Delegado) y aprobación por parte del señor Ministro de la Protección Social.

• La falta de aplicación de los artículos 28, 33 y 34 del Decreto número 1922 de 1994, que regulan la intervención del Ministerio de Salud en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

• Falsa motivación del acto administrativo, al no incluir las respuestas extemporáneas esgrimidas por Saludcoop EPS OC al informe preliminar de visita. Además, asegura que existe falsa motivación por cuanto el informe preliminar y los considerandos de la administración en la parte motiva del acto administrativo de intervención, se contradicen en cuanto a que Saludcoop EPS OC, está cumpliendo el patrimonio mínimo exigido a una Entidad Promotora de Salud.

• Vulneración del principio de solidaridad y corresponsabilidad del Estado, al ser la propia administración del Estado, quien está afectando la liquidez y el margen de solvencia de Saludcoop EPS OC, al entrabar de manera reiterada el flujo de recursos por recobros NO POS efectuados por la misma.

• Vulneración del derecho constitucional a la igualdad, por cuanto la Superintendencia es conocedora de similares situaciones de afectación de liquidez de distintas Entidades Promotoras de Salud, dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y solo procede a tomar la medida de intervención, frente a Saludcoop EPS OC.

• Vulneración al principio de proporcionabilidad y razonabilidad, por cuanto la intervención resulta absolutamente desproporcionada por la indebida adecuación de los medios y los fines con ella perseguidos.

• Vulneración a las normas de contabilidad colombianas en cuanto a la prohibición tácita de la Administración de permitir los sobregiros contables de la EPS, los cuales afirma son legales y se encuentran reflejadas como tales en la contabilidad de Saludcoop EPS OC.

PETICIÓN

El recurrente solicita:

"Mediante el presente recurso, respetuosamente solicito al señor Superintendente, que teniendo en consideración los fundamentos de hecho y de derecho aquí expuestos, se proceda a revocar la Resolución número 00801 del 11 de mayo de 2011".

3. Consideraciones de la Superintendencia Nacional de Salud

3.1. El impugnante manifestó que la Superintendencia Nacional de Salud reguló el procedimiento para las visitas a sus vigilados mediante la Resolución número 1242 de 2008, consagrando en el artículo 10, lo referente a los términos de la elaboración del informe

preliminar y final de las visitas, sin embargo, la Superintendencia desconoció dicha disposición, pues, incumplió el término concedido para elaborar el informe preliminar, razón por la cual vulneró el debido proceso.

Al respecto de lo manifestado por el doctor Carlos Gustavo Palacino Antia, efectivamente esta Superintendencia Nacional de Salud por medio de la Resolución número 1242 de 2008 adoptó el Manual de Visitas, que se realizan en cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control ordenadas por la normatividad vigente, con el fin de garantizar la adecuada planeación, desarrollo y resultado de las mismas.

En el artículo 10 de la Resolución número 1242 de 2008 se consagró el término que tienen los funcionarios que realizaron la visita, para la elaboración de los informes preliminar y final de la misma, en el siguiente sentido:

"Artículo 10. De la Elaboración del Informe Preliminar y Final de Visita. Para la elaboración del informe preliminar y final de visita se tendrán en cuenta las actividades del Procedimiento de Visitas del Manual de Procesos y Procedimientos de la Superintendencia Nacional de Salud, y estos deberán ser elaborados por los funcionarios responsables en un término no mayor a los 5 días hábiles a la terminación de la visita, para la elaboración del informe preliminar, o de 5 días hábiles al recibo de la contestación de las observaciones o descargos que realice el sujeto visitado con respecto al informe preliminar, para la elaboración del informe final.

Si vencido el término de 10 días hábiles posteriores al recibo del informe preliminar de visita por parte del sujeto visitado, no se recibe retroalimentación del mismo en ejercicio de su derecho a la contradicción, se entenderá que el informe preliminar ha sido aceptado y este mismo corresponderá al informe final de visita." (Negrilla y subrayado fuera de texto).

De manera, que luego de terminada la visita, el funcionario comisionado para tal fin cuenta con cinco (5) días hábiles para elaborar el informe preliminar, posteriormente una vez recibidas las observaciones a dicho informe por parte del vigilado, el funcionario tiene otros cinco (5) días hábiles, para realizar el informe final.

Así las cosas, el término de los cinco (5) días de que trata el inciso primero del artículo 10 de la Resolución número 1242 de 2008, es establecido para los funcionarios de la Superintendencia Nacional de Salud comisionados para la práctica de las visitas, cosa distinta es el término que se le concede al sujeto visitado, para que presente las observaciones al informe preliminar, que es de diez (10) días hábiles posteriores al recibo del mismo.

Aunado a lo anterior y como los funcionarios comisionados para la práctica de las visitas, tienen que sujetarse a los términos y a las reglas dispuestas en el Manual de Visitas, en el evento que no lo hagan, serán sancionados disciplinariamente tal como lo dispone el artículo 11 de la Resolución número 1242 de 2008:

"Artículo 11. De las Sanciones a los Funcionarios Responsables. El incumplimiento por parte de los funcionarios responsables para la ejecución de visitas conforme a lo establecido en la presente resolución y a las actividades del Procedimiento de Visitas del Manual de Procesos y Procedimientos de la Superintendencia Nacional de Salud, será sancionado disciplinariamente de acuerdo con las normas vigentes".

No obstante, dicha situación es totalmente ajena al proceso de intervención de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, pues atañe a un asunto interno de la Entidad.

Mediante oficio radicado con el NURC 2-2011-023031 del 15 de abril de 2011, la Superintendente Delegada para la Generación y Gestión de los Recursos Económicos para la Salud, remitió a Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, el informe preliminar de la visita, con el fin de dar cumplimiento al debido proceso; y se estableció un plazo de diez (10) días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación, para presentar las observaciones, argumentos y soporte documental para aclarar información, imprecisiones o inconsistencias y desvirtuar las presuntas irregularidades señaladas en el informe preliminar. (Folio 158 Carpeta N°. 1).

En efecto, y tal como lo señaló el mismo recurrente, Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo presentó en forma extemporánea las observaciones al informe preliminar, por el traslado que del mismo realizó la Superintendente Delegada para la Generación y Gestión de los Recursos para la Salud, con oficio del día 15 de abril de 2011 radicado con el NURC 2-2011-023031.

Así las cosas, una vez agotado el ejercicio del derecho a la defensa y a la contradicción de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, la Superintendencia Delegada para la Generación y Gestión de los Recursos Económicos para la Salud le comunicó a la EPS, con oficio de NURC 2-2011-026650 del 6 de mayo de 2011, que el informe preliminar quedaba en firme y por lo tanto se entendía como informe final de visita confirmando de esta manera los hallazgos, por tanto, esta Superintendencia Nacional de Salud definiría la conducta a seguir de acuerdo a la normatividad vigente. (Folio 367 y 368 Carpeta N°. 2).

Así las cosas y de acuerdo con lo descrito hasta el momento, es evidente que esta Superintendencia Nacional de Salud actuó de conformidad con las funciones y facultades legalmente conferidas, de tal manera que se preserva así el valor de la seguridad jurídica y se hacen valer los postulados de justicia e igualdad ante la ley.

No puede pasarse por alto, que los hallazgos a que hacía referencia el informe preliminar, conllevan gravísimas irregularidades administrativas, que incluso tipifican conductas penales en contra no solo de terceros interesados (Proveedores), sino también en contra del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en contra de esta Superintendencia.

La anterior situación está expresamente regulada en los artículos 119 y 120 del Código de Procedimiento Civil, que aunque regula los términos procesales atinentes a la Rama Judicial del Poder Público, es aplicable al caso en concreto2. Dicha normatividad establece:

"Artículo 118. Perentoriedad de los términos y oportunidades procesales. Los términos y oportunidades señalados en este Código para la realización de los actos procesales de las partes y los auxiliares de la justicia, son perentorios e improrrogables, salvo disposición en contrario".

"Artículo 120. mputo de términos. (…)Los términos judiciales correrán ininterrumpidamente, (…). (Negrillas y resaltos son del Despacho).

De lo anteriormente transcrito, se puede deducir, que los términos procesales le son de obligatorio cumplimiento a las partes y no al juez, en el presente asunto a esta Superintendencia.

Por lo tanto, la inobservancia de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, con respeto a los términos procesales, concedidos por la ley y la Reglamentación expedida por esta Superintendencia, no puede ser imputada a este órgano de control como vulneración al debido proceso del vigilado. No es de recibo de este Despacho el alegato de la propia torpeza de la administración de la Entidad Promotora de Salud, para configurar la vulneración al debido proceso de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo.

En este orden de ideas, esta Superintendencia cumplió con el procedimiento establecido por la Ley y los reglamentos, otorgando a Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, las oportunidades procesales para presentar los descargos u observaciones al informe preliminar, aspecto fundamental del ejercicio del derecho de defensa y contradicción en el procedimiento administrativo.

Así las cosas, la Superintendencia Nacional de Salud en la presente actuación administrativa ha garantizado el derecho de defensa y contradicción de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, máxime si se tiene en cuenta que todas las actuaciones han sido de conocimiento del vigilado y por tal motivo han ejercido los distintos mecanismos de defensa, razón por la cual no se configura la vulneración al debido proceso como lo quiere hacer ver el recurrente.

Por lo anteriormente expuesto, el cargo por pretermisión de términos alegados por el recurrente, no será de recibo por parte de este Despacho.

3.2. Por otra parte, el recurrente manifiesta que existe vulneración al principio de publicidad de las actuaciones administrativas y una falta e indebida notificación de la misma, por cuanto el envío del informe preliminar elaborado por esta Superintendencia, se radicó en la Autopista Norte N°. 109-20 de la ciudad de Bogotá y no a la Avenida 13 N°. 114-10 de la misma ciudad, siendo esta última dirección, la registrada por la Entidad Promotora de Salud ante la Superintendencia.

Posteriormente, afirma contradictoriamente, que el referenciado informe preliminar, no fue enviado a la dirección autopista norte N°. 109-20, sino a otra dirección que afirma es la calle 73.

Una vez revisado el expediente administrativo, este Despacho confirma, que el informe preliminar fue radicado en lugar distinto a las direcciones pertinentes. No obstante lo anterior, en comunicación enviada a la Superintendencia Delegada para la Generación y Gestión de Recursos para la Salud3, el doctor Darío Mejía Villegas, Secretario General de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, afirma que el informe preliminar fue radicado el día 19 de abril de 2011 en la calle 73, a 3 minutos de dar por terminada la jornada laboral de los funcionarios del grupo de correspondencia de la Entidad, y que el funcionario que recibió el documento adhirió un sticker con fecha de recibo 20 de abril de 2011.

A lo anterior, es necesario aclarar que es debido a ese error administrativo interno de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, que se desprende la extemporaneidad de los descargos rendidos y de la respuesta a dicho informe preliminar, y no puede ser imputable a la Superintendencia, máxime cuando el recibido por parte de la misma consta con fecha 19 de abril de 2011.

Por lo anterior, es necesario afirmar, que nos encontramos en una situación que configura la notificación por conducta concluyente, esto, de conformidad con lo consignado por el artículo 330 del Código de Procedimiento Civil, el cual reza:

"Artículo 330. Notificación por conducta concluyente. Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la mencione en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda constancia en el acta, se considerará notificada personalmente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de la audiencia o diligencia. (…)" (Negrilla fuera del Texto).

Sobre la notificación por conducta concluyente, la Corte constitucional en Sentencia C-1076 de 2002, expuso:

"Con todo, el Legislador ha establecido otras formas subsidiarias de notificación: por estado, en estrados, por edicto y por conducta concluyente. Esta última forma de notificación, en esencia, consiste en que en caso de que la notificación principal, es decir la personal, no se pudo llevar a cabo o se adelantó de manera irregular, pero la persona sobre quien recaen los efectos de la decisión o su defensor, no actuaron en su momento pero lo hacen en diligencias posteriores o interponen recursos o se refieren al texto de la providencia en sus escritos o alegatos verbales, el legislador entiende que ese caso la persona tuvo conocimiento de la decisión. En tal sentido, la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 16 de octubre de 1987 consideró.

"La notificación por conducta concluyente establecida de modo general en el artículo 330 del C. de P. C. emerge, por esencia, del conocimiento de la providencia que se le debe notificar a una parte, porque esta así lo ha manifestado de manera expresa, verbalmente o por escrito, de modo tal que por aplicación del principio de economía procesal, resulte superfluo acudir a otros medios de notificación previstos en la ley. La notificación debe operar bajo el estricto marco de dichas manifestaciones, porque en ello va envuelto la protección del derecho de defensa; tanto, que no es cualquier conducta procesal la eficaz para inferir que la parte ya conoce una providencia que no le ha sido notificada por alguna de las otras maneras previstas en el ordenamiento" (Negrilla y resalto por fuera del texto).

Por todo lo aquí expuesto, esta Superintendencia considera, que los errores administrativos al interior del vigilado, no pueden entorpecer las funciones de Inspección, Vigilancia y Control desplegadas por la Entidad y mucho menos vulnerar la legalidad de la actuación, máxime, cuando es de público conocimiento y de conocimiento de la entidad vigilada, los gravísimos hallazgos encontrados en la visita realizada.

Por lo anteriormente expuesto, el cargo por vulneración del principio de publicidad de las actuaciones administrativas, y de falta o indebida notificación del informe preliminar de visita inspectiva, no prosperará y será desechado por este Despacho.

3.3. Agrega el recurrente, que existe una vulneración al debido proceso y una correspondiente falta de competencia por parte de este Despacho, al soportar la medida decretada, en la aplicación de las normatividades del Sistema Financiero colombiano, absteniéndose de dar aplicación a los artículos 114 y 115 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto-ley número 663 de 1993 y sus reformas y reglamentos, esto es, tener presente y de forma escrita, informe del consejo asesor, que considera debe ser un informe técnico del Superintendente Delegado, y autorización expresa y escrita del señor Ministro de la Protección Social.

El argumento esgrimido no será de recibo por este Despacho por las razones que se exponen a continuación.

De conformidad con los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, la Seguridad Social en su componente de atención de la salud es un servicio público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.

En virtud de los artículos 115 y 150 de la Carta Política, las Superintendencias desempeñan funciones de vigilancia e inspección de las entidades sujetas a su control. Las Superintendencias ejecutan específicamente las funciones para las cuales fueron creadas por la ley y que son propias del Presidente de la República. Además, están investidas de autonomía jurídica, administrativa y financiera.

En general, las Superintendencias han sido concebidas para velar por la adecuada prestación de servicios públicos, en aspectos tales como la naturaleza y organización de los prestadores de los mismos. Como punto común a todas ellas está el propósito de brindar confianza a los extremos de las relaciones jurídicas que allí se establecen.

Por mandato del artículo 154 de la Ley 100 de 1993, el Estado intervendrá en el servicio público de Seguridad Social en Salud, con el fin de garantizar los principios consagrados en nuestra Carta Política y en los artículos 2° y 153 de la citada ley.

Las competencias atribuidas a las Superintendencias en lo atinente a la inspección, vigilancia y control, están condicionadas a la cabal observancia de las directrices que la ley trace con arreglo a criterios estables que, sin embargo, no impiden la actuación ágil y oportuna de estos organismos, encargados de verificar en la práctica la transparencia de las operaciones sometidas a su escrutinio, ni enervan la flexibilidad por estos requerida para hacer efectivos en las situaciones concretas los postulados constitucionales y legales, todo lo cual exige que se los dote de los instrumentos y de las atribuciones necesarias (Corte Constitucional, Sentencia C-233 de 15 de mayo de 1997, M. P. Fabio Morón Díaz).

Concordante con lo anterior, el Presidente de la República, en atención a lo establecido en el artículo 211 de la Constitución Política, delegó en el Superintendente Nacional de Salud, la facultad de inspección, vigilancia y control del Sector Salud.

La Superintendencia Nacional de Salud ejerce la inspección, vigilancia y control sobre los sujetos que tienen a su cargo la gestión de recursos públicos destinados a la prestación de servicios en el Sistema de Seguridad Social en Salud. Para tal fin, ejerce una serie de atribuciones y facultades, entre las que se encuentra la de sancionar a los vigilados por el incumplimiento de las normas que regulan su actuar.

En este orden de ideas, corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes del territorio nacional, así como establecer las políticas para su prestación y ejercer inspección, vigilancia y control, de conformidad con la disposición normativa contenida en el artículo 49 de la Constitución Política.

En materia de competencias, se tiene que el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, establece que la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud.

Así las cosas, la Superintendencia Nacional de Salud, como cabeza del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de la Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

La Ley 1122 de 2007 en su Capítulo VII establece las disposiciones que enmarcan el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como el conjunto de normas, agentes y procesos articulados entre sí, el cual está en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, funciones que deberá enfocar hacia el financiamiento, el aseguramiento, la prestación de servicios de atención en salud pública, la atención al usuario y participación social, las acciones y medidas especiales, la información y la focalización de los subsidios en salud.

Dicho marco normativo establece también las funciones y facultades de la Superintendencia Nacional de Salud, entre las cuales se encuentran, la de ejercer la competencia preferente de la inspección, vigilancia y control para que cumplan con las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud e imponer las sanciones a que haya lugar en el ámbito de su competencia y denunciar ante las autoridades competentes las posibles irregularidades que se puedan estar cometiendo en el Sistema.

Objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud4.

Son objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud:

a) Fijar las políticas de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud5;

b) Exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud6;

c) Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud y promover el mejoramiento integral del mismo7;

d) Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud8;

e) Velar porque la prestación de los servicios de salud se realice sin ningún tipo de presión o condicionamiento frente a los profesionales de la medicina y las instituciones prestadoras de salud 9;

f) Velar por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud10;

g) Evitar que se produzca el abuso de la posición dominante dentro de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud11;

h) Promover la participación ciudadana y establecer mecanismos de rendición de cuentas a la comunidad, que deberá efectuarse por lo menos una vez al año, por parte de los actores del Sistema12;

i) Supervisar la calidad de la atención de la salud, mediante la inspección, vigilancia y control del aseguramiento, la afiliación, la calidad de la prestación de los servicios y la protección de los usuarios13.

Ejes del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia Nacional de Salud -Supersalud-14.

a) Financiamiento. Su objetivo es vigilar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sector salud.

b) Aseguramiento. Su objetivo es vigilar el cumplimiento de los derechos derivados de la afiliación o vinculación de la población a un plan de beneficios de salud.

c) Prestación de servicios de atención en salud pública. Su objetivo es vigilar que la prestación de los servicios de atención en salud individual y colectiva se haga en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad, en las fases de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación.

d) Atención al usuario y participación social. Su objetivo es garantizar el cumplimiento de los derechos de los usuarios en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, así como los deberes por parte de los diferentes actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud; de igual forma promocionar y desarrollar los mecanismos de participación ciudadana y de protección al usuario del servicio de salud.

e) Eje de Acciones y Medidas Especiales15 .

Su objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud.

f) Información. Vigilar que los actores del Sistema garanticen la producción de los datos con calidad, cobertura, pertinencia, oportunidad, fluidez y transparencia.

g) Focalización de los subsidios en salud. Vigilar que se cumplan los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios y la aplicación del gasto social en salud por parte de las entidades territoriales.

Ley 100 de 1993, artículo 230:

"Artículo. 230. Régimen sancionatorio. La Superintendencia Nacional de Salud, previa solicitud de explicaciones, podrá imponer, en caso de violación a las normas contenidas en los artículos 161, 168, 178, 182, 183, 188, 204, 210, 225 y 227, por una sola vez, o en forma sucesiva, multas en cuantía hasta de 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la subcuenta de solidaridad del fondo de solidaridad y garantía".

(…)

Parágrafo 1º. El Gobierno reglamentará los procedimientos de fusión, adquisición, liquidación, cesión de activos, pasivos y contratos, toma de posesión para administrar o liquidar y otros mecanismos aplicables a las entidades promotoras y prestadoras que permitan garantizar la adecuada prestación del servicio de salud a que hace referencia la presente ley, protegiendo la confianza pública en el sistema.

Parágrafo 2º. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá las funciones de inspección, control y vigilancia respecto de las entidades promotoras de salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica". (Subrayado y negrilla nuestra).

Ley 715 de 2001, artículo 68.

"(...) La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de

Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos.

"La intervención de la Superintendencia de Salud a las Instituciones Prestadoras de Salud tendrá una primera fase que consistirá en el salvamento (...)".

Además, dispone en el numeral 8 del artículo 42 ibídem:

"Competencias en salud por parte de la Nación

"Numeral 8.

"Establecer los procedimientos y reglas para la intervención técnica y/o administrativa de las instituciones que manejan recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sea para su liquidación o administración a través de la Superintendencia Nacional de Salud en los términos que señale el reglamento. El Gobierno Nacional en un término máximo de un año deberá expedir la reglamentación respectiva". (Subrayado y negrilla nuestra).

En este mismo sentido, el artículo 1° del Decreto número 1015 de 2002, adicionado por el Decreto número 736 de 2005, establece que las normas de procedimiento aplicables al ejercicio por parte de la Superintendencia Nacional de Salud de la Intervención Forzosa Administrativa se regirán por lo previsto en el artículo 116 del Decreto-ley número 663 de 1993 modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan.

El Decreto número 1015 de 2002, por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, disponen los artículos 1° y 2° lo siguiente:

"De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como en los de intervención técnica administrativa de las Direcciones Territoriales de Salud, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-ley número 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto número 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifiquen y desarrollan" (…). (Negrilla y resalto fuera del texto).

De otro lado, el Decreto número 3023 de 2002, por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 230 de la Ley 100 de 1993 y 68 de la Ley 715 de 2001, establece en su artículo 1º, que la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, podrá en todo tiempo ejercer la intervención forzosa administrativa para la liquidación total de un ramo o programa del régimen subsidiado o contributivo en las Entidades Promotoras de Salud y Administradoras del Régimen Subsidiado, cualquiera sea su naturaleza, de conformidad con la evaluación previa, el grado y la causa de la falta, anomalía e ineficiencia en la prestación de los servicios de salud.

Para tales efectos, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará las normas de procedimiento previstas en el Decreto-ley número 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan.

Cuando la intervención para liquidar a la que se hace referencia en el artículo 1º del Decreto número 3023 de 2002 se origine en conductas imputables al Representante Legal o al Revisor Fiscal o cuando estos incurran en violaciones a las disposiciones legales o incumplan las órdenes o instrucciones impartidas por el ente de control, la Superintendencia Nacional de Salud deberá solicitar su remoción para que el órgano nominador correspondiente proceda a designar su reemplazo en forma inmediata. Cuando no se atienda esta orden, la Superintendencia Nacional de Salud procederá a designar en forma temporal al Liquidador y al Contralor.

Por otra parte, la Resolución número 1947 de 2003, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, por la cual se dictan disposiciones sobre el nombramiento y posesión de Interventores, Liquidadores y Contralores, establece los requisitos para el nombramiento de estos agentes especiales, correspondiendo la posesión a la Superintendencia Nacional de Salud, previo la verificación de los requisitos que acreditan dicha calidad; además se establece la necesidad del levantamiento de un Registro de los Interventores, Liquidadores y Contralores, quienes deben actualizar la información presentada con la solicitud de inscripción, cuando fueren nombrados en un proceso de intervención forzosa administrativa, en desarrollo de la función propia de la Superintendencia Nacional de Salud.

El Decreto número 2975 de 2004, reglamentario de la Ley 643 de 2001 en lo relativo a la modalidad de juegos de loterías, señala: "Artículo 30. Intervención forzosa. De conformidad con el artículo 68 de Ley 715 del 2001 y el Decreto número 1015 del 2002 la Superintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-ley número 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto número 2418 de 1999 y demás disposiciones que las modifican y desarrollen".

Ahora bien, la Ley 1122 de 2007 hace modificaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud previsto en la Ley 100 de 1993, crea el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, y para el desarrollo de sus funciones, define cinco (5) Ejes Temáticos, a saber: (i) Financiamiento; (ii) Aseguramiento; (iii) Prestación de servicios; (iv) Atención al usuario y participación social; y, (v) Eje de acciones y medidas especiales.

El numeral 26, del artículo 6° del Decreto número 1018 de 2007, faculta a la Superintendencia Nacional de Salud para ejercer la intervención forzosa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de administración y operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, entidades Promotoras de Salud de cualquier naturaleza

que administren cualquier régimen e instituciones Prestadoras de Servicios de salud de cualquier naturaleza, teniendo la intervención de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud siempre una primera fase de salvamento.

La expedición del Decreto número 1018 de 2007 que modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud, crea para el efecto la figura de las delegadas, entre ellas, la Superintendencia Delegada para Medidas Especiales, con funciones, que se concretan así:

"Artículo 21. Funciones de la Superintendencia Delegada para Medidas Especiales. La Superintendencia Delegada para Medidas Especiales tendrá las siguientes funciones:

1. Asumir la inspección, vigilancia y control de las entidades que estén sometidas a medidas de salvamento;

"2. Realizar por orden del Superintendente Nacional de Salud la toma de posesión y la correspondiente intervención para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de administración, explotación u operación de monopolios rentísticos, las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, las Cajas de Compensación Familiar; así como intervenir técnica y administrativamente las Direcciones Territoriales de Salud en los términos establecidos en la ley".

En este tema, la Ley 1438 de 2011 en el artículo 124 modifica las competencias de la Superintendencia, respecto de las entidades que cumplen funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, en cuanto a los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar y para liquidar a las entidades vigiladas, en el sentido de ser incluidos únicamente "los monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra entidad", es decir, que respecto a estas vigiladas, la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud es residual, puesto que la intervención forzosa administrativa de estas vigiladas, solo lo es, respecto de los monopolios rentísticos no asignados a otras entidades de control, así:

"Artículo 124. Eje de Acciones y Medidas Especiales. El numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, quedará así:

"5. Eje de acciones y medidas especiales. Su objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra entidad, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud. Tratándose de liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud revoque el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a las Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Salud, deberá decidir sobre su liquidación".

Dado el contenido de la norma, el Eje Temático de Acciones y Medidas Especiales uno de los Ejes del Sistema de IVC, asigna la función en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud para adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas, que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra entidad, así como, intervenir técnica y administrativa las direcciones territoriales de salud. En los casos de revocatoria del certificado de autorización y funcionamiento por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, a las Entidades Promotoras de Salud del régimen contributivo y del régimen subsidiado o Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, esta deberá decidir sobre su liquidación. Así como en los casos de liquidación voluntaria de estas vigiladas, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y de los recursos del sector salud.

La Superintendencia Nacional de Salud en materia de procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o liquidar las entidades vigiladas, hasta tanto no se disponga algo diferente en la reglamentación que el Gobierno Nacional lleve a cabo a la Ley 1438 de 2011, es el previsto en el Decreto-ley número 663 de 1993, o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado a su vez por la Ley 510 de 1999.

Conforme al artículo 46 de la Ley 663 de 1999 son objetivos de la intervención:

"Artículo 46. Objetivos de la intervención. Conforme al artículo 150 numeral 19 literal d) de la Constitución Política, corresponderá al Gobierno Nacional ejercer la intervención en las actividades financiera, aseguradora, y demás actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, con sujeción a los siguientes objetivos y criterios:

a) Que el desarrollo de dichas actividades esté en concordancia con el interés público;

b) Que en el funcionamiento de tales actividades se tutelen adecuadamente los intereses de los usuarios de los servicios ofrecidos por las entidades objeto de intervención y, preferentemente, el de ahorradores, depositantes, asegurados e inversionistas;

c) Que las entidades que realicen las actividades mencionadas cuenten con los niveles de patrimonio adecuado para salvaguardar su solvencia;

d) Que las operaciones de las entidades objeto de la intervención se realicen en adecuadas condiciones de seguridad y transparencia;

e) (…) "(Subrayado y negrilla fuera de texto).

Ahora bien, el artículo 114 del Decreto-ley número 663 de 1993 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero - modificado por el artículo 32, 33 y 34 de la Ley 795 de 2003, y adicionado por el artículo 20 de la Ley 510 de 1999, sobre la toma de posesión dispone lo siguiente:

"1. <Inciso modificado por el artículo 32 de la Ley 795 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde a la Superintendencia Bancaria tomar posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de una entidad vigilada cuando se presente alguno de los siguientes hechos que, a su juicio, hagan necesaria la medida y previo concepto del consejo asesor.

a) Cuando haya suspendido el pago de sus obligaciones;

(…)

h) <Ordinal adicionado por el artículo 20 de la Ley 510 de 1999. El texto es el siguiente:> Cuando existan graves inconsistencias en la información que suministra a la Superintendencia Bancaria que a juicio de esta no permita conocer adecuadamente la situación real de la entidad;

(…)

2. <Numeral adicionado por el artículo 20 de la Ley 510 de 1999. El texto es el siguiente:> La Superintendencia Bancaria deberá tomar posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de una entidad vigilada, cuando se presente alguno de los siguientes hechos:

a) Cuando se haya reducido su patrimonio técnico por debajo del cuarenta por ciento (40%) del nivel mínimo previsto por las normas sobre patrimonio adecuado;

<Inciso adicionado por el artículo 34 de la Ley 795 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Tratándose de las entidades aseguradoras, se entenderá configurada esta causal por defecto del fondo de garantía.

b) Cuando haya expirado el plazo para presentar programas de recuperación o no se cumplan las metas de los mismos, en los casos que de manera general señale el Gobierno Nacional, de conformidad con el artículo 48, literal i)." (Subrayado y Negrilla fuera de texto).

Del mismo modo, queda claro, que el procedimiento aplicado por la Superintendencia Nacional de Salud en materia de procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o liquidar las entidades vigiladas, hasta tanto no se disponga procedimiento diferente en la reglamentación que el Gobierno Nacional lleve a cabo a la Ley 1438 de 2011, es el previsto en el Decreto-ley número 663 de 1993, o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado a su vez por la Ley 510 de 1999 y el Decreto número 2211 de 2004.

Ahora bien, el artículo 116 del Decreto-ley número 663 de 1993 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero - modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999, sobre la toma de posesión dispone lo siguiente:

Ley 510 de 1999.

"Artículo 22. El artículo 116 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, quedará así:

La toma de posesión conlleva:

a) La separación de los administradores y directores de la administración de los bienes de la intervenida. En la decisión de toma de posesión la Superintendencia Bancaria podrá abstenerse de separar determinados directores o administradores, salvo que la toma de posesión obedezca a violación a las normas que regulan los cupos individuales de crédito o concentración de riesgo, sin perjuicio de que posteriormente puedan ser separados en cualquier momento por el agente especial;

b) La separación del revisor fiscal, salvo que en razón de las circunstancias que dieron lugar a la intervención, la Superintendencia decida no removerlo. Lo anterior sin perjuicio de que posteriormente pueda ser removido por la Superintendencia Bancaria. El reemplazo del revisor fiscal será designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. En el caso de liquidación Fogafín podrá encomendar al revisor fiscal el cumplimiento de las funciones propias del contralor;

(…)

Parágrafo. Parágrafo Condicionalmente Exequible. La separación de los administradores y del revisor fiscal por causa de la toma de posesión, al momento de la misma o posteriormente, da lugar a la terminación del contrato de trabajo por justa causa y por ello no generará indemnización alguna (Sentencia C-1049-00 de 10 de agosto de 2000).

2. Término. Dentro de un término no mayor de dos (2) meses prorrogables contados a partir de la toma de posesión, la Superintendencia Bancaria, previo concepto del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, determinará si la entidad debe ser objeto de liquidación, si se pueden tomar medidas para que la misma pueda desarrollar su objeto conforme a las reglas que la rigen o si pueden adoptarse otras medidas que permitan a los depositantes, ahorradores o inversionistas obtener el pago total o un pago parcial de sus créditos de conformidad con este artículo. En los dos últimos casos, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras presentará a la Superintendencia Bancaria el programa que aquel seguirá con el fin de lograr el cumplimiento de la medida y en el cual se señalarán los plazos para el pago de los créditos. Dicho programa podrá ser modificado cuando las circunstancias lo requieran, evento que se comunicará a la Superintendencia Bancaria y a los interesados. Lo anterior sin perjuicio de que pueda haber acuerdos entre los acreedores y la entidad objeto de la toma de posesión.

En el evento de que se disponga la liquidación de la entidad por parte de la Superintendencia Bancaria, la toma de posesión se mantendrá hasta que termine la existencia legal de la entidad o hasta que se entreguen los activos remanentes al liquidador designado por los accionistas, una vez pagado el pasivo externo. Si se decide adoptar las medidas necesarias para que la entidad pueda desarrollar su objeto social de acuerdo con las normas que la rigen u otras medidas que permitan obtener el pago total o parcial de los créditos de los depositantes, ahorradores e inversionistas, en la forma prevista en este artículo, la toma de posesión se mantendrá hasta que la Superintendencia Bancaria, previo concepto del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, determine la restitución de la entidad a los accionistas.

Cuando no se disponga la liquidación de la entidad, la toma de posesión no podrá exceder del plazo de un (1) año, prorrogable por la Superintendencia Bancaria, por un plazo no mayor de un año; si en ese lapso no se subsanaren las dificultades que dieron origen a la toma de posesión, la Superintendencia Bancaria dispondrá la disolución y liquidación de la institución vigilada. Lo anterior sin perjuicio de que el Gobierno por resolución ejecutiva autorice una prórroga mayor cuando así se requiera en razón de las características de la entidad".

En relación con lo dispuesto en el anterior parágrafo, la Corte en Sentencia C-1049 de 2000 señaló la necesidad de tener en cuenta, en la toma de posesión de la intervenida, la responsabilidad del empleado administrador o revisor fiscal en torno a los hechos que la ocasionaron, pues solamente en tal caso, de ella podría derivarse la justa causa de la terminación de su contrato y la pérdida del derecho a una adecuada indemnización. Al respecto indicó en dicha oportunidad:

"Si tal responsabilidad no puede ser probada previo un debido proceso, lo dispuesto por la norma es contrario a la Constitución, en cuanto, además de lo dicho, implica la consagración de una modalidad de responsabilidad objetiva que el artículo 29 de la Constitución proscribe; en cambio, será constitucional lo dispuesto por el parágrafo impugnado cuando se pueda demostrar que los hechos que han generado la medida de toma de posesión se han producido como consecuencia de la responsabilidad del administrador o revisor fiscal, a título de dolo o a título de culpa grave".

De la normatividad y reglamentación hasta aquí transcrita, el recurrente podrá observar, que no solo la Superintendencia Nacional de Salud está facultada para la intervención administrativa de las Entidades Promotoras de Salud, sino que también está facultada para remover a su Representante Legal en caso de que el mismo no cumpla con sus funciones dentro del marco legal y reglamentario.

Ahora bien, con respecto al cargo en concreto, es necesario manifestar al recurrente que el señor Superintendente en reunión de fecha 9 de mayo de 2011 según consta en acta de la misma fecha, recibió concepto favorable, no solo de su Superintendente Delegado para la Generación y Gestión de Recursos para la Salud, sino de todo su Comité Directivo, para proceder a decretar la medida recurrida.

Ahora bien, con respecto a la aprobación del señor Ministro de la Protección Social, el argumento no será de recibo por parte de este Despacho, en virtud de la naturaleza jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud.

Se reitera al recurrente que en virtud de los artículos 115 y 150 de la Carta Política, las Superintendencias desempeñan funciones de vigilancia e inspección de las entidades sujetas a su control. Las Superintendencias ejecutan específicamente las funciones para las cuales fueron creadas por la ley y que son propias del Presidente de la República. Además, están investidas de autonomía jurídica, administrativa y financiera.

Las competencias atribuidas a las Superintendencias en lo atinente a la inspección, vigilancia y control, están condicionadas a la cabal observancia de las directrices que la ley trace con arreglo a criterios estables que, sin embargo, no impiden la actuación ágil y oportuna de estos organismos, encargados de verificar en la práctica la transparencia de las operaciones sometidas a su escrutinio, ni enervan la flexibilidad por estos requerida para hacer efectivos en las situaciones concretas los postulados constitucionales y legales, todo lo cual exige que se los dote de los instrumentos y de las atribuciones necesarias (Corte Constitucional, Sentencia C-233 de 15 de mayo de 1997, M. P. Fabio Morón Díaz).

Concordante con lo anterior, el Presidente de la República, en atención a lo establecido en el artículo 211 de la Constitución Política, delegó en el Superintendente Nacional de Salud, la facultad de inspección, vigilancia y control del Sector Salud.

Así las cosas, la Superintendencia Nacional de Salud, como cabeza del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de la Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Mal podría entonces esta Superintendencia, en virtud de la delegación que efectúa la Constitución Política de funciones del señor Presidente de la República en la misma, solicitar autorización del mismo a fin de cumplir sus funciones.

De ser recibido el argumento del recurrente, significaría ello, que las funciones de Inspección, Vigilancia y Control, asignadas al Presidente de la República y delegadas constitucionalmente a esta Superintendencia, quedarían supeditadas a la decisión de la Administración de turno. Además, de no actuarse de manera oportuna, conllevarían a faltas disciplinarias en cabeza del señor Presidente de la República y de este Despacho, situación esta que vulneraría las funciones asignadas a este Órgano de Control.

Por lo hasta aquí expuesto, el argumento de falta de competencia, por no tener en cuenta la recomendación del Consejo Asesor y la aprobación del señor Ministro de la Protección Social para la toma de la decisión de intervenir administrativamente la Entidad vigilada, no será de recibo por parte de este Despacho y será despachado desfavorablemente.

3.4. Como complemento del anterior cargo, el recurrente insiste en que se vulneró el debido proceso por la no aplicación de los artículos 28, 33 y 34 del Decreto 1922 de 1994 que regula la intervención del Ministerio de Salud a las EPS. Veamos entonces la normatividad aludida.

TÍTULO IV

INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD

CAPÍTULO I

Intervención para administrar o liquidar

Artículo 28. Definición. El Ministerio de Salud podrá intervenir o tomar posesión de las Entidades Promotoras de Salud para administrarlas transitoriamente, de manera total o parcial, cuando se pueda afectar gravemente la prestación del servicio, sin perjuicio del proceso de disolución y liquidación que sea necesario conforme las disposiciones legales.

Parágrafo. En los eventos en los cuales la Superintendencia Nacional de Salud intervenga o tome posesión de una Entidad Promotora de Salud en la forma establecida en el presente Decreto deberá informar al Ministerio de Salud y al Consejo Nacional de Seguridad Social dentro de los quince (15) días siguientes a la intervención o toma de posesión. (Negrillas y resaltos por fuera del texto).

TÍTULO V

OTROS PROCEDIMIENTOS Y FORMALIDADES PARA DECRETAR LA INTERVENCIÓN

Artículo 33. Evaluación Previa. Toda medida de intervención debe fundamentarse en una de las causales establecidas en el presente decreto determinada mediante una evaluación previa, la cual se efectuará en cuanto sea posible de conformidad con un sistema de indicadores administrativos, financieros, técnicos o científicos y demás aspectos que comprenden el control de gestión y el Sistema de Garantía de Calidad.

El resultado de esta evaluación determinará el tipo de intervención, el grado de la misma, su alcance y las áreas sobre las cuales se ejercerá, su término, formas, mecanismos y efectos.

Artículo 34. Forma de decretar la Intervención o Coadministración. Toda intervención será decretada mediante resolución debidamente motivada de la autoridad, la cual deberá contener:

1. La síntesis de los hechos o causas que dan origen a la intervención.

2. La evaluación previa a que se refiere el artículo 36 y la exposición de las razones de orden público sanitario social, técnico y administrativo, por las cuales se considera que el funcionamiento del ente intervenido es inconveniente a juicio del Ministerio de Salud.

3. El Tipo de intervención que se decreta, su forma, grado o alcance, con la mención expresa de si es total o parcial, si se ejercerá sobre la parte técnica, científica o administrativa o sobre todas o algunas de ellas.

4. Los fines concretos de la intervención.

5. Los efectos que conlleva para la intervenida de conformidad con lo establecido para las diferentes formas y grado de intervención reglamentadas en el presente decreto.

6. Las medidas preventivas que se ordenan, si fueren del caso.

7. La duración de la intervención no podrá ser superior a un año prorrogable por una sola vez y por el mismo término.

8. El nombramiento del interventor o interventores y las facultades que se le otorgan, según el tipo de intervención decretada. (Negrillas y Resaltos por fuera del texto).

El Decreto número 1922 de 1994, fue modificado por los artículos 1° y 2° del Decreto número 788 de 1998, así:

"Artículo 1°. A partir de la vigencia del presente decreto las funciones de intervención en el Sistema General de Seguridad Social en Salud sobre las Empresas Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Salud cualquiera que sea su naturaleza jurídica, se ejercerán por la Superintendencia Nacional de Salud, sin perjuicio de las demás facultades atribuidas al Ministerio de Salud en el Decreto número 1922 de 1994".

"Artículo 2°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente el Decreto número 1922 de 1994".

Ahora bien, el artículo 28 del Decreto número 1922 de 1994, modificado por el artículo 1° del Decreto número 788 de 1998, fue modificado por el artículo 4° del Decreto número 783 de 2000, que estableció.

"Artículo 4°. El parágrafo del artículo 28 del Decreto número 1922 de 1994, modificado por el artículo 1° del Decreto número 788 de 1998, quedará así:

"Parágrafo. En los eventos en los cuales la Superintendencia Nacional de Salud intervenga o tome posesión de una Entidad Promotora de Salud en la forma establecida en el presente Decreto deberá informar al Ministerio de Salud y al Consejo Nacional de Seguridad Social dentro de los quince (15) días siguientes a la intervención o toma de posesión".

Nótese cómo el recurrente argumenta a lo largo de su escrito de reposición, la obligación de obtener aprobación por parte del señor Ministro de la Protección Social, como factor de competencia para la viabilidad jurídica de la medida adoptada, haciendo una interpretación conjunta con lo consagrado en el artículo 115 del Decreto ley número 663 de 1993 y la reglamentación transcrita.

No obstante lo anterior, se hace necesario instruir al recurrente, en el sentido de que si bien la Superintendencia Nacional de Salud adopta en virtud de lo consagrado en la Ley 715 de 2011, reglamentado por el Decreto número 1015 de 2002, el procedimiento de intervención forzosa consagrado en el Decreto ley número 663 de 1993 para la Superintendencia Financiera de Colombia, no es menos cierto que la Superintendencia Nacional de Salud posee reglamentación especial en la materia, siendo esta última prevalente en la aplicación normativa reglamentaria de sus funciones.

Debe tenerse en cuenta que los decretos reglamentarios antes transcritos estuvieron consagrados con anterioridad a la expedición de la Ley 715 de 2001, que en su artículo 68 inciso 5°, consagra las facultades de intervención forzosa administrativa y para liquidar a sus sujetos vigilados en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud.

Además de lo anterior, la citada normatividad en su artículo 42 numeral 8, consagra las competencias de la Nación para establecer el procedimiento de intervención a seguir, así:

TÍTULO III

SECTOR SALUD

CAPÍTULO I

Competencias de la Nación en el Sector Salud

Artículo 42. Competencias en Salud por parte de la Nación. Corresponde a la Nación la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio nacional, de acuerdo con la diversidad regional y el ejercicio de las siguientes competencias, sin perjuicio de las asignadas en otras disposiciones.

(…)

42.8. Establecer los procedimientos y reglas para la intervención técnica y/o administrativa de las instituciones que manejan recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sea para su liquidación o administración a través de la Superintendencia Nacional de Salud en los términos que señale el reglamento. El Gobierno Nacional en un término máximo de un año deberá expedir la reglamentación respectiva.

En desarrollo del anterior precepto, el señor Presidente de la República procedió a expedir el Decreto número 1015 del 24 de mayo de 2002 que en su artículo 1° reza:

"Artículo 1°. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como en los de intervención técnica y administrativa de las Direcciones Territoriales de Salud, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-ley número 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto número 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan". (Negrillas y Resaltos por fuera del texto).

Nótese que la reglamentación especial expedida para los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar a uno de sus vigilados, por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, hace hincapié en la observancia del procedimiento consagrado en el artículo 116 del Decreto número 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto número 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican, y no como lo pretende hacer ver el actor, en un presunto énfasis en la aplicación del artículo 115 del mencionado decreto modificado por el artículo 21 de la Ley 510 de 1999, que fija la procedencia de la medida de intervención pero con respecto a la Superintendencia Financiera de Colombia.

Encuentra el Despacho que el recurrente confunde la disposición legal contenida en el artículo 115 del Decreto número 663 de 1993, modificado por el artículo 21 de la Ley 510 de 1999, con lo consagrado en el Sistema General de Seguridad Social en Salud al equiparar lo estipulado en dicha normatividad con la regulación implementada por:

1. El artículo 28 del Decreto número 1922 de 1994, el Decreto número 788 de 1998 y el artículo 4° del Decreto número 783 de 2000 de los cuales ya hemos hecho mención, en los que se establece no un concepto previo para la medida de intervención sino el deber de informar al Ministerio de Salud (hoy de la Protección Social), y al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud de la respectiva medida, dentro de los quince (15) días siguientes a la intervención, hecho al que esta Superintendencia Nacional de Salud dio cumplimiento tal y como consta en el artículo décimo de la Resolución 0081 de 2011, por la cual se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, el cual establece lo siguiente:

"Artículo 10. Comunicar el contenido del presente Acto Administrativo al Ministerio de la Protección Social, a la Comisión de Regulación en Salud y a los Gobernadores de los Departamentos donde Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, tenga cobertura geográfica, esto es Amazonas, Antioquia, Arauca, Atlántico, Bogotá, D.C., Bolívar, Boyacá, Caldas, Caquetá, Casanare, Cauca, Cesar, Córdoba, Cundinamarca, Chocó, Huila, La Guajira, Guainía, Guaviare, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Quindío, Risaralda, Santander, Tolima, Valle del Cauca, Vaupés, Vichada".

2. Y el Decreto número 1566 de 2003, el cual a su vez ha sido modificado por el artículo 1° del Decreto número 3085 del 29 de octubre de 2003, que contienen normatividad específica respecto al procedimiento de intervención forzosa aplicado por esta Superintendencia y que indica:

"Artículo 1°. Modifíquese el artículo 1º del Decreto número 1566 de 2003, el cual quedará así:

Artículo 1º. La revocatoria de autorización de funcionamiento de uno o varios negocios de las entidades promotoras de salud de carácter público, la medida de intervención para liquidar total o parcialmente dichas entidades y la resolución definitiva de tales decisiones por parte de la entidad competente, requerirá el concepto previo no vinculante del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.(…)".

Nótese aquí que es tal el desconocimiento de la normatividad alegada que, la autorización pretendida por el recurrente es procedente única y exclusivamente frente a la intervención forzosa administrativa que se pretenda decretar a una Entidad Promotora de Salud de naturaleza jurídica pública y Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo es una entidad de carácter privado o de naturaleza privada y no pública para dar aplicación a esta solicitud previa a la revocatoria de la autorización de funcionamiento.

Así las cosas, el Despacho considera que la Superintendencia Nacional de Salud ha cumplido con sus funciones legales y reglamentarias en la toma de posesión decretada a Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo.

Como bien se manifestó en los considerandos del cargo anterior, existe aprobación del Consejo Asesor del señor Superintendente Nacional de Salud, en acta de Consejo Directivo de fecha 9 de mayo de 2011. Además de lo anterior, considera este Despacho, que el procedimiento reglado en el artículo 34 del Decreto número 1922 de 1994, fue evacuado en su totalidad si se efectúa una lectura detallada de la Resolución número 00801 de 2011.

Por lo anterior, se reitera, este Despacho no comparte el presente cargo y lo despachará desfavorablemente.

3.5. El doctor Palacino Antia, aduce que la Resolución número 00801 de 2011, se encuentra falsamente motivada, por cuanto la Superintendencia Nacional de Salud, no hizo caso a su escrito de descargos y no incorporó el plan de mejoramiento propuesto por su Gerencia frente a los hallazgos trasladados mediante el informe preliminar suscrito.

En primera instancia es necesario aclarar, que el escrito de descargos presentado extemporáneamente, se dedica a argumentar los incrementos significativos en los costos de aseguramiento que ha tenido que soportar la EPS, en virtud de las reformas y reglamentaciones que ha sufrido el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Estos argumentos en ningún aparte desvirtúan los hallazgos encontrados en la visita inspectiva y no pueden ser objeto de pretexto para proceder a desmejorar administrativamente a la Entidad y poner en riesgo la sostenibilidad financiera de la Entidad Promotora de Salud y del propio Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Por otra parte, el escrito se encamina a proponer un plan de mejoramiento (venta de activos y acuerdos de pago con los proveedores) con el fin de restituir la liquidez a la EPS, y ponerse al día con proveedores por lo menos para dejar cartera con deudas a 30 días.

Es de aclarar que los descargos esbozados por el recurrente, para ese entonces Representante Legal de la hoy Entidad intervenida, se centraban en justificar los hallazgos encontrados, en el retraso del pago de los servicios NO POS prestados por la EPS a sus afiliados, pendientes de cancelación por parte del Ministerio de la Protección Social y el Fondo de Solidaridad y Garantía.

Este Despacho no comparte los descargos presentados, los cuales no logran justificar jurídicamente los graves hallazgos administrativos y contables que se evidenciaron con la visita inspectiva, esto es, el giro de cheques para pago de proveedores sin fondos, retenidos permanentemente por la Gerencia de la Entidad intervenida, incorporados como pagados y entregados a proveedores en la información contable reportada a esta Superintendencia.

Ahora bien, la decisión de optar por un plan de mejoramiento por parte de la Superintendencia es optativa en razón a la gravedad de los hallazgos que se encuentren luego de realizada la visita inspectiva.

Como bien lo afirma el recurrente16, luego de efectuada la visita inspectiva el numeral 5.2.5, en su actividad 6, consagra que la Superintendencia está facultada para ordenar la puesta en marcha de un plan de mejoramiento, o iniciar un proceso de investigación administrativa formalmente instaurado, o tomar posesión para administrar a la entidad vigilada objeto de la visita.

Este Despacho se permite aclarar al recurrente, que las decisiones transcritas anteriormente son facultad de este Órgano de Control y no por el hecho de que el vigilado presente o ponga en consideración un plan de mejoramiento a la Entidad, quiere decir por ello, que la misma esté atada a la implementación de dicha solicitud.

Dada la gravedad de los hallazgos visibles en la visita inspectiva realizada, esta Superintendencia consideró inviable someter al vigilado al plan de mejoramiento propuesto y optó con base en sus competencias reglamentarias, proceder a tomar posesión para administrar la EPS, con el fin de salvaguardar los derechos de sus afiliados y la sostenibilidad financiera no solo de la EPS sino también del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Por lo anteriormente expuesto, este Despacho considera que no existe falsa motivación del acto administrativo recurrido, ya que los graves hallazgos encontrados justifican jurídica y fácticamente la toma de posesión determinada. Por lo tanto, el cargo por falsa motivación no prospera y este Despacho lo descarta.

3.6. Agrega el recurrente, que existe vulneración al debido proceso y por ende falsa motivación del acto administrativo objeto del recurso, por cuanto la Superintendencia no tuvo en cuenta el principio de solidaridad y corresponsabilidad del Estado, por cuanto es este último, a través de su Ministerio de la Protección Social, el responsable de la falta de liquidez y el no cumplimiento del Margen de Solvencia por parte de la EPS, al no agilizar o garantizar el pago oportuno de los recobros efectuados por concepto de servicios NO POS a sus usuarios.

Este Despacho no acoge el argumento esbozado por el recurrente, por cuanto dicha circunstancia no es óbice para que las Entidades Promotoras de Salud procedan a reportar información falsa o irreal al Sistema General de Seguridad Social en Salud y a esta Superintendencia como Órgano de Inspección, Vigilancia y Control del Sector.

Las eventualidades esbozadas por el recurrente, son susceptibles de reportarse contablemente como cartera por cobrar, la cual, superada por un año de no pago, debe entrar a provisionarse como menor utilidad de la Entidad Promotora de Salud.

Este Despacho no puede aceptar los argumentos del recurrente, por cuanto la circunstancia descrita no encuentra asidero jurídico o no es razón legal o de derecho, para que la Entidad Promotora de Salud, gire cheques sin fondos y peor aún, proceda a retenerlos indefinidamente, para posteriormente reportarlos como pagados y entregados al proveedor, terminando esto en el reporte de información maquillada y que no refleja la realidad contable de la Entidad Promotora de Salud a este Órgano de Inspección, Vigilancia y Control.

Por lo anteriormente expuesto, este cargo no es de recibo por parte de este Despacho y se despachará desfavorablemente.

3.7. Por otra parte, el recurrente afirma que se ha vulnerado el derecho constitucional a la igualdad de la Entidad intervenida, por cuanto la Superintendencia Nacional de Salud tiene conocimiento de que los hallazgos encontrados a la Entidad intervenida se encuentran presentes en la contabilidad de la mayoría de las Entidades Promotoras de Salud del país.

La Superintendencia Nacional de Salud, conforme las competencias y facultades otorgadas por la ley, adopta las medidas necesarias para salvaguardar los derechos de los usuarios en salud y en este caso la sostenibilidad financiera del Sistema, estudiando cada caso en particular, y la medida adoptada se toma para administrar a Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, con el fin inicial de colocarla en condiciones óptimas para que continúe con el desarrollo de su objeto social y el cumplimiento de sus funciones.

El hecho de que se presenten semejantes circunstancias en las demás Entidades Promotoras de Salud habilitadas en Colombia, en cuanto a los graves hallazgos encontrados a Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, no es razón justificable jurídicamente, para que este Órgano de Control y este Despacho, omitan el ejercicio de sus funciones y facultades constitucionales, legales y reglamentarias y no actúen con respecto a la Entidad que fue objeto de los graves hallazgos.

Por lo anteriormente expuesto, el argumento del recurrente resulta efímero frente a los graves hallazgos encontrados y por ende no será de recibo por parte de este Despacho. Por lo anterior, el cargo se despachará desfavorablemente.

3.8. El recurrente también señala que se presenta vulneración al principio de proporcionabilidad y razonabilidad de la medida tomada por la indebida adecuación de los medios y los fines con ella perseguida, siendo enfático en manifestar que los mismos agentes que realizaron la visita inspectiva concluyen que la EPS tiene cómo responder ante sus acreedores.

A continuación se transcriben por este Despacho, las conclusiones a las que llegaron los funcionarios que realizaron la visita inspectiva.

"CONCLUSIONES

A continuación se presentan cada uno de los hallazgos, los cuales deben ser objeto de análisis, justificación, aclaración y soporte documental por parte de Saludcoop EPS.

Dictamen del Revisor Fiscal: El Revisor Fiscal no hace mención en su dictamen sobre la situación de Saludcoop, frente a los aspectos que fueron objeto de hallazgo en el presente informe, y máxime cuando la EPS refleja una situación que imposibilita la prestación de los servicios de salud a sus afiliados, observando incumplimiento por parte de la Firma de Revisoría Fiscal de lo previsto en la Circular Conjunta 122 SNS y 036 JCC de 2001.

Bancos y sobregiros contables: Para el año 2010, el giro de cheques se efectuó en los cortes trimestrales equivalentes al envío de información de Circular Única, lo que indica la intención de la disminución de las cuentas por pagar, suministradas a la Superintendencia Nacional de Salud, situación que afectaría de forma positiva a la EPS, el comportamiento en el flujo de recursos, generando a su vez distorsión en la información.

Inversiones: Las inversiones a diciembre de 2010, según la relación suministrada en el desarrollo de la visita, presentan un saldo de $225.134.221 miles, reflejando una diferencia respecto del valor suministrado por la EPS en los estados financieros de $4.991.586 miles, toda vez que en los mismos se refleja un valor de $220.142.465 miles. Es preciso que se justifique la diferencia.

Saludcoop realizó durante el año 2010 inversiones en Encargos Fiduciarios por la suma de $7.038.484 miles, donde la mayor inversión la registra con la firma Proyectar Valores S.A. por $7.005.218 miles, seguida de la Inversión en la DIAN con un valor de $78.528 miles, de los cuales no precisa el objeto de la inversión ni la procedencia de los recursos que justifique su constitución, por lo que se requiere además copia del contrato respectivo.

En cumplimiento con lo previsto en los Decretos número 574 y 1698 de 2007, Saludcoop tiene inversiones por valor de $15.490.857, según el cuadro anexo, suministrado por la EPS, donde registra inversión en Corredores Asociados por valor de $2.116.479 miles, del cual la entidad suministró contrato, sin embargo no contiene el valor total de la Inversión; y en la DIAN por $13.374.378 miles, sin indicar el concepto por el cual se tiene la inversión en dicha entidad. Se requiere indicar dentro del portafolio de inversiones previsto en el Decreto número 574 de 2007, a cuál de los conceptos corresponde esta inversión.

Deudores. Para efectos de aclarar las cuentas por Cobrar al Fosyga, correspondientes a CTC y Sentencias Judiciales, se requiere que la misma sea clasificada de acuerdo a los 4 estados de la glosa.

Anticipos y Avances. Los anticipos realizados por la EPS, a diciembre 31 de 2010 corresponden a $11.672.888 miles, sin embargo, para efectos de conocer la situación actual de los mismos se requiere aclaración de los proveedores relacionado, señalando la fecha y valor del anticipo y el objeto del contrato. Para el caso de los anticipos relacionados con proveedores de obras, es necesario que se remita adicionalmente copia del contrato correspondiente, a fin de establecer el cumplimiento de lo previsto en la Resolución 724 de 2008, la cual establece que la legalización de los anticipos no debe ser superior a tres (3) meses contados a partir de la fecha de otorgamiento de los mismos y deben tener relación de causalidad con el objeto social.

La EPS realizó, a diciembre 31 de 2010 por valor de $11.672.888 miles, sin embargo, para efectos de conocer la situación actual de los mismos se requiere aclaración de los proveedores relacionados anteriormente, señalando la fecha y valor del anticipo y el objeto del contrato. Para el caso de los anticipos relacionados con proveedores de obras, es necesario que se remita adicionalmente copia del contrato correspondiente, a fin de establecer el cumplimiento de lo previsto en la Resolución número 724 de 2008, la cual establece que la legalización de los anticipos no debe ser superior a tres (3) meses contados a partir de la fecha de otorgamiento de los mismos y deben tener relación de causalidad con el objeto social.

Promesas de compraventa: Se registran promesas de compraventa por saldo inicial con Construclínicas, por valor de $2.624.777 miles, para el proyecto de Clínica Materno Infantil; por valor de $2.624.830 miles para la Clínica Neiva y otra por valor de $2.617.203 miles, para el proyecto Clínica Tunja, de las cuales se requiere la justificación del registro.

Así mismo, se refleja adquisición de obras de construcción en Fiduciaria La Previsora por un valor igual de $1.478.290 miles para los proyectos de Clínica Materno Infantil y Clínica Neiva y otra por $1.503.962 miles, para la Clínica Tunja, se requiere indicar el detalle de los valores antes señalados.

Se muestra un saldo negativo por valor de $13.906.667 miles, denominado arrendamientos, para la Clínica Medellín, los cuales ameritan la justificación, dada la naturaleza de la cuenta, así mismo se registra $1.012.546 miles por bienes raíces para la Clínica Neiva, igualmente un valor de $941.203 miles, por bienes raíces, para la Clínica Tunja, que presentan saldo negativo.

Para el año 2010, la suscripción de promesas de compraventa asciende a la suma de $5.156.109 miles, por concepto de obras en construcción y propiedad, planta y equipo. Se requiere la justificación y copia de las promesas de compraventa respectivas.

Saludcoop registra promesas de compraventa por saldo inicial con Construclínicas, por valor de $2.624.777 miles, para el proyecto de Clínica Materno Infantil; por valor de $2.624.830 miles para la Clínica Neiva y otra por valor de $2.617.203 miles, para el proyecto Clínica Tunja, de las cuales se requiere la justificación del registro y certificado de Cámara de Comercio de Construclínicas.

Refleja adquisición de obras de construcción en Fiduciaria La Previsora por un valor igual de $1.478.290 miles para los proyectos de Clínica Materno Infantil y Clínica Neiva y otra por $1.503.962 miles, para la Clínica Tunja, se requiere indicar el detalle de los valores antes señalados.

Muestra un saldo negativo por valor de $13.906.667 miles, denominado arrendamientos, para la Clínica Medellín, los cuales ameritan la justificación, dada la naturaleza de la cuenta, así mismo se registra $1.012.546 miles por bienes raíces para la Clínica Neiva, igualmente un valor de $941.203 miles, por bienes raíces, para la Clínica Tunja, que presentan saldo negativo.

Se muestra una columna denominada como "Reclasificación", dentro de la cual registra valores negativos, lo cual se conlleva a un valor negativo en el saldo, para los beneficiarios Corporación IPS Cundinamarca, Corporación IPS Huila y Corporación IPS Boyacá, situación que requiere ser justificada y soportada documentalmente por Saludcoop.

En razón a los hallazgos antes mencionados, se requiere que la EPS, justifique los hechos económicos, y suministre copia de las promesas de compraventa y detalle de las mismas, donde se refleje el objeto del contrato, fecha de suscripción, plazo de la estrategia, temporalidad legal del contrato, y la finalidad de tener este tipo de contratos con una vigencia mayor a un año.

Deudores Varios: En la nota No. 6 a los estados financieros, Saludcoop EPS, registra Deudores Varios, dentro de los cuales desagrega Proyecto Ciudadela Salud, con una cuenta por cobrar por $22.733.897 miles, indicando que corresponde a los valores pagados desde el año 2006, para la construcción del proyecto Ciudadela Salud, pagos en los cuales se contemplan honorarios, asesorías estructurales y de diseño, materiales y mano de obra, proyecto restringido por la Superintendencia Nacional de Salud en el año 2010. Se requiere remitir el contrato correspondiente.

Dentro de los Deudores Varios, Saludcoop registra embargos judiciales por valor de $12.120.530 miles, correspondiente a embargos realizados por sentencia judicial de medida cautelar en contra de Saludcoop, originados en su mayoría por el cobro coactivo por parte de hospitales e IPS por la prestación de servicios de salud. Dada la naturaleza de los mismos, se solicita remitir copia de los embargos, haciendo relación a la fecha del embargo, beneficiario, monto, deuda a la fecha, pretensión del demandante, costo financiero de los mismos.

Saludcoop presenta relación de cuentas por cobrar al Fosyga por valor de $346.455.515, la cual se requiere reclasificar de acuerdo a los 4 estados de las glosas.

Se refleja en la relación de cuentas por cobrar al Fosyga por concepto de CTC, un concepto definido como Ente Territorial por valor de $169.937 miles, del cual se requiere indicar a qué tipo de servicios obedece el registro contable.

Inventarios. Según la nota N°. 7 a los estados financieros, la EPS señala que registra la compra de medicamentos e insumos con los laboratorios y entidades proveedoras, realizada en cabeza de Saludcoop, quien efectúa la compra de los mismos para las cuatro entidades Cafesalud EPS, Cruz Blanca EPS, Corporación IPS Saludcoop y Saludcoop EPS. Se requiere copia del contrato suscrito con el proveedor y el celebrado con dada una de las EPS e IPS.

Propiedad planta y equipo. Dentro del monto de las compras la entidad registra un valor negativo en equipo de investigación por $2.419.366 miles, del cual no se conoce la justificación. Se requiere indicar a qué obedece el registro contable.113.

Para el año 2009 registra un valor negativo definido como legalización de anticipos por la suma de $4.986.524 miles, suma que presuntamente se encuentra mal registrada, toda vez que los anticipos deben legalizarse en la cuenta correspondiente y a través de la cual se registró el anticipo al momento de su otorgamiento, por lo que se requiere la justificación y detalle del registro.

En la columna de traslados se registra un valor neto de $421.709 miles con naturaleza negativa, sin embargo, en el detalle de la misma se observan saldos de traslados con naturaleza negativa, es decir se hacen traslados sin haber saldos o se trasladan valores mayores al saldo que presenta la cuenta.

Durante el año 2009, según la relación suministrada, Saludcoop realizó venta de activos fijos por valor de $26.023.122 miles, de los bienes que se detallan a continuación, sin embargo Saludcoop no suministró los contratos que soportan la venta de los activos, por lo que se requiere relación de los equipos vendidos, desagregados por cada tipo de activos de acuerdo a la siguiente relación y los documentos que soporten la venta y el respectivo pago.

Contratos leasing. En la información suministrada físicamente de los contratos de leasing no se evidencia el contrato número 78085 suscrito con Leasing Bancolombia S. A. por valor de $59.640.000.000 con destino a la Clínica Medellín, el cual fue ajustado por un mayor valor en diciembre de 2009, con un crédito de $10.800.000.000 quedando con un valor de $48.840.000.000. Así mismo, el contrato número 90142, también suscrito con Leasing Bancolombia S. A por valor de $15.004.716.000 con destino Clínica Cañaveral no fue suministrado. Para efectos de conocer el objeto de los mismos se requiere copia de dichos contratos.

En el año 2010 se suscribieron contratos de Leasing Occidente (por fusión ahora Banco de Occidente) por la suma de $11.371.377.049. El contrato número 180-54996 fue registrado inicialmente el año 2009, como un leasing financiero, pero en diciembre de 2010, fue reversado por ser un leasing operativo y se registra por corrección un valor de $1.921.257.274, se requiere conocer este contrato.

Saludcoop, por traslado saldos por fusión registra $27.439.321.901, al restar la corrección mencionada anteriormente de $1.921.257.274 queda un saldo de $25.518.064.627 como se observa en el cuadro anterior, se requiere conocer el detalle de registro contable y la justificación del mismo.

En el año 2009 se suscribieron contratos de Leasing Occidente por la suma de $6.271.394 miles, como se observa en el cuadro anterior para un total a diciembre de 2009 de $84.574.170.685 miles. Es preciso que Saludcoop justifique la necesidad de la suscripción de tales contratos.

Teniendo en cuenta que los contratos de leasing se suscribieron a 36 meses, es necesario que Saludcoop suministre el estudio realizado para efectos de establecer el tiempo de vigencia e informe el valor de cada contrato con su respectivo costo financiero desde la fecha de suscripción, detallado para cada año, la cuenta del gasto afectada.

Diferidos. Así mismo, adquirió software por $2.013.065 miles (del cual se requiere copia de la factura de compra y comprobante de pago), remodelaciones a IPS propias por valor de $5.120.328 miles y Mejoras a IPS arrendadas por valor de $8.639.051 miles.

De la adquisición realizada de diferidos, durante el año 2009 más el saldo presentado a diciembre 31 de 2008, realizó amortizaciones por la suma de $22.663.728 miles, de las cuales se requiere suministrar la imputación y soporte contable para cada uno de los ítems señalados en el cuadro anterior.

La entidad suministró los datos antes anotados para los años 2009 y 2010, no obstante al verificar estos con los saldos de las notas a los estados financieros, presentan diferencias, toda vez que su saldo a diciembre de 2009 y 2010 es de $11.663.576 miles y $4.264.931 miles, diferencias que es preciso que la EPS justifique.

Durante el año 2010, Saludcoop adquirió diferidos por valor de $5.629.684 miles y realizó amortizaciones por $14.605.676 miles. Se requiere suministrar la imputación y soporte contable para cada uno de los ítems señalados en el cuadro anterior, que soporten la totalidad de la amortización. Así mismo, se requiere copia de la factura de compra y comprobante de pago del software contable.

En la subcuenta de Equipo médico, la EPS registra una compra de $26.383 miles más un registro definido como "Leg. Anticipos" por valor de $139.013 miles, cuando los anticipos se legalizan en la cuenta denominada anticipos y avances con naturaleza crédito. Llama la atención que en una cuenta de Diferidos se registre legalización de anticipos. Se requiere que Saludcoop justifique la razonabilidad del registro por la suma señalada.

Saludcoop registra para el año 2009, una columna denominada "Reversión", en la que refleja la suma de $11.803 mil, sin embargo con naturaleza débito, contraria a lo que representa su denominación, se requiere indicar el objeto del registro, bien adquirido.

La relación de anticipos para el año 2009, registra una columna denominada "Traslado cta", en la que presenta un valor negativo por $1.352.664 miles, es preciso que Saludcoop justifique el objeto del traslado y las cuentas afectadas con el mismo.

Según la relación suministrada de cargos diferidos para el año 2010, registra en la columna "Reversión" la suma de $657 miles, de los cuales se requiere indicar a qué obedece, toda vez por tratarse de reversión debe corresponder a naturaleza crédito.

En los cargos diferidos para el año 2010, la columna denominada "Traslado cta", tiene registros de naturaleza débito y crédito, para un valor neto de $97.498 miles, por lo que la EPS, debe justificar su registro y soportar documentalmente el mismo.

Costos y Gastos por pagar. Según el Balance General, a diciembre 31 de 2010, Saludcoop registra costos y gastos por pagar por valor de $136.497.642 miles, donde la mayor participación la reflejan las subcuentas de Otros Costos y Gastos por valor de $76.392.550 miles y arrendamientos por la suma de $55.011.475 miles correspondiente al 56% y 40% respectivamente, del total de los costos y gastos. Se requiere indicar el detalle de los beneficiarios, edad y valor de la cuenta por pagar de cada uno.

Reservas Técnicas. Saludcoop, en cumplimiento con lo previsto en los Decretos números 574 y 1698 de 2007, tiene inversiones por valor de $15.490.857, según el cuadro anexo, suministrado por la EPS, donde registra inversión en Corredores Asociados por valor de $2.116.479 miles, del cual la entidad suministró contrato, sin embargo no contiene el valor total de la Inversión; y en la DIAN por $13.374.378 miles, sin indicar el concepto por el cual se tiene la inversión en dicha entidad. Se requiere indicar qué tipo de inversión posee en la DIAN y remitir el documento soporte.

Patrimonio. El patrimonio de Saludcoop a diciembre de 2009 fue de $514.145.650 miles, y para el año 2010 de $554.711.568 miles, presentando un incremento del 7.9% con respecto al año anterior, donde la mayor participación fue de la cuenta de Superávit por valorización, y el Superávit del método de participación realizado sobre las inversiones que posee Saludcoop. Para efectos de establecer con claridad las variaciones respectivas, es preciso que Saludcoop, indique en detalle y la variación de cada una de las subcuentas.

Flujo de recursos. Teniendo en cuenta que Saludcoop EPS, a diciembre de 2010, presenta cuentas por pagar en mora que representan el 71% del total de las acreencias y que gira cheques que no son entregados a sus beneficiarios, al parecer, con el fin de disminuir el valor de las deudas antes de efectuar el reporte de información a la Superintendencia Nacional de Salud, se concluye que la EPS está incumpliendo con las normas y procedimientos que rigen la materia en especial el artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, los artículos 5°, 6°, 7° y 23 del Decreto número 4747 de 2007, la Resolución número 003047 de 2008, incumpliendo lo establecido en el literal d) del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, en concordancia con el Decreto número 4047 de 2007, sobre el flujo y la protección de los recursos, y los Decretos números 574 y 1698 de 2007, por el cual se definen y adoptan las condiciones financieras y de solvencia del Sistema Único de Habilitación de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo.

Integración vertical. En el detalle de las IPS propias, para el año 2009, Saludcoop relaciona a la Clínica Armenia como propia con una participación del 69%, y a Epsiclínicas, no obstante para el año 2010, no la refleja como IPS propia, por lo que se requiere que Saludcoop, remita copia del documento a través del cual efectuó la enajenación de la misma o la venta de la inversión.

Saludcoop suministró el libro auxiliar de Costo Operacional por tercero, sin embargo al revisar en detalle cada uno de los terceros relacionados, se observa que algunos tienen nombre diferente, por lo que se dificulta su ubicación, por lo que se requiere de la EPS suministre el costo operacional para el año 2010, de cada una de las instituciones relacionadas en el cuadro anterior, indicando el NIT correspondiente.

Indicadores. De lo anterior se establece que dentro del activo corriente se incluyen las cuentas por cobrar al Fosyga, por valor de $346.455.514 miles, de los cuales la suma de $85.432.526 miles, es cartera con mora superior a 360 días, por lo que se puede concluir la EPS, no tiene capital de trabajo para dar cumplimiento a las obligaciones a corto plazo.

Dentro de este mismo análisis, se debe tener en cuenta que de la cartera corriente con el Fosyga, de la totalidad de las cuentas por cobrar no toda se encuentra aprobada con el Consorcio, para el respectivo pago.

Así las cosas, se hace más deficiente el capital de trabajo de la EPS, lo que le impide garantizar la prestación de servicios a los usuarios

El endeudamiento a corto plazo de Saludcoop asciende al 94%, situación que impide desde todo punto de vista a dar cumplimiento con las obligaciones de corto plazo, esto es, con las instituciones prestadoras de servicios de Salud. Cabe recordar que dentro del activo se incluyen las cuentas por cobrar al Fosyga, con edad superior a 360 días, situación que hace que el endeudamiento a corto plazo supere el 100%, lo que puede traducirse en el porcentaje de propiedad de los activos de Saludcoop, por parte de los terceros. Implica a su vez imposibilidad de responder con las obligaciones, incumplimiento en el flujo de recursos e imposibilidad para garantizar la prestación de los servicios de salud a los usuarios." (Negrillas y Resaltos por fuera del texto).

Contrario a lo afirmado por el recurrente, los hallazgos en cuanto a patrimonio y margen de solvencia no fueron positivos para la entidad vigilada.

"Teniendo en cuenta que Saludcoop EPS, a diciembre de 2010, presenta cuentas por pagar en mora que representan el 71% del total de las acreencias y que gira cheques que no son entregados a sus beneficiarios, al parecer, con el fin de disminuir el valor de las deudas antes de efectuar el reporte de información a la Superintendencia Nacional de Salud, se concluye que la EPS está incumpliendo con las normas y procedimientos que rigen la materia, en especial, el artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, los artículos 5°, 6°, 7° y 23 del Decreto número 4747 de 2007, la Resolución número 003047 de 2008, incumpliendo lo establecido en el literal d) del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, en concordancia con el Decreto 4047 de 2007, sobre el flujo y la protección de los recursos, y los Decretos números 574 y 1698 de 2007, por el cual se definen y adoptan las condiciones financieras y de solvencia del Sistema Único de Habilitación de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo".

Este Despacho no acoge los argumentos del actor y no entiende el porqué de su conclusión, en el sentido de que los hallazgos de la visita inspectiva realizada, fueron enteramente positivos.

Por lo anterior, el presente cargo se despachará desfavorablemente.

3.9. Por último, el recurrente afirma que existe una vulneración a las normas de contabilidad colombianas, por cuanto esta Superintendencia no permite la figura de los sobregiros contables, los cuales afirma ser una práctica legal, estando los mismos reflejados en la contabilidad e información reportada a este Órgano de Control.

Esta Superintendencia no desconoce la legalidad y la práctica del sobregiro contable. No obstante lo anterior, dicha práctica debe llevarse a cabo con la suficiencia líquida de la Entidad Promotora de Salud y reflejarse en la contabilidad de la misma como un pasivo en las cuentas de bancos. Dicha situación no ocurre con la EPS intervenida quien presenta un sobregiro exagerado de sus obligaciones no reportadas como pasivo contable, distorsionando la información contable que se reporta a esta Superintendencia.

Además de lo anterior, la Superintendencia advierte, que la práctica del sobregiro, se efectuó por parte de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo de forma trimestral, coincidiendo con las fechas de registro y de envío de información en cumplimiento de la Circular Única de esta Superintendencia, lo que da a entender a este Órgano de Control, que dicha práctica se llevó a cabo con el fin de distorsionar o maquillar los estados financieros contables de la Entidad intervenida.

A continuación, el Despacho hará una transcripción del hallazgo que reviste la mayor importancia dentro de la actuación administrativa, el cual fue el detonante principal para proceder a tomar la decisión de intervenir a Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, el cual está contenido en el numeral 1. Temas Financieros, más específicamente en sus numerales 1.1.1. Bancos y Sobre Giros Contables, 1.1.2. Cheques Girados No Entregados, 1.6 Flujo de Recursos, y que se transcriben a continuación.

"1.1.1 Bancos y sobregiro contable"

Las cuentas bancarias de la EPS se componen de dos tipos, recursos propios y Cotizaciones régimen Contributivo.

En los recursos de cotizaciones régimen contributivo se encuentran los valores correspondientes a las cotizaciones recaudadas en forma directa por la EPS o a través de la red bancaria, producto de los aportes de seguridad social en salud.

Los giros y transferencias que se realizan de estas cuentas son relacionados con la operación del Fosyga y a cuentas propias de la EPS, según resultado del proceso de compensación.

A diciembre 31 de 2010, Saludcoop refleja en Bancos - cuentas corrientes la suma de $18.360.273 miles y en cuentas de ahorro la suma de $39.317.757 miles.

No obstante lo anterior, la EPS presenta un sobregiro contable por la suma de $271.530.076 miles, reflejados en la cuenta código 210507 de los estados financieros, de los cuales el monto generado en el mes de diciembre de 2010 de la cuenta 380-105-932 es de $204.982.823 miles que representa el 77% del valor total de cheques pendientes de cobro a diciembre de 2010,

Miles de pesos

DESCRIPCIÓN

Total

Saldo en extracto

60.636.676

Cheques pendientes de cobro

(270.634.333)

Consignaciones pendientes de contabilizar

(1.252.820)

Entradas no registradas en extracto

127.378

Salidas no registradas en extracto

(973)

Salidas pendientes de contabilizar

11.667

Miles de pesos

DESCRIPCIÓN

Total

Cheques prescritos

(2.648.697)

Cheques entregados no cobrados

(92.651)

Saldo en libros

(213.853.753)

Saldo cuentas recaudadoras

43.721.455

Saldo cuentas propias

13.956.576

Sobregiro bancario

(1.707)

Sobregiro contable

(271.530.076)

TOTAL

(213.853.753)

Fuente. Reporte conciliaciones Bancarias entregadas por la Entidad.

La EPS a diciembre de 2010, tiene conciliadas las 56 cuentas bancarias, se observa que la entidad tiene un acumulado de cheques pendientes de cobro por valor de $270.634.332 miles y cheques prescritos por valor de $2.648.697 miles.

1.1.2 Cheques girados no entregados

Revisada la conciliación de la cuenta bancaria corriente N° 380-105-932 denominada Giros Médicos de la Regional Cundinamarca, se observa que la entidad tiene 8.013 cheques pendientes de cobro los cuales no han sido entregados a los diferentes proveedores y acreedores de la entidad, por un total de $266.895.689 miles, discriminados así:

AÑOS

VALOR

Total 2007

15.045

Total 2008

2.973

Total 2009

61.704

Total marzo 2010

185.778

Total junio 2010

2.070.505

Total septiembre de 2010

54.782.243

Total noviembre de 2010

4.794.614

Total diciembre de 2010

204.982.823

Total pendiente de cobro

266.895.689

Tal como se observa, para el año 2010, el giro de cheques se efectuó en los cortes trimestrales equivalentes al envío de información de Circular Única, lo que indica la intención de la disminución de las cuentas por pagar a proveedores, suministradas a la Superintendencia Nacional de Salud, situación que afecta el comportamiento en el flujo de recursos, observando un manejo inadecuado de la Entidad y, por ende, desvirtuando la realidad financiera de la EPS.

De acuerdo a lo anterior, se establece que el giro de cheques disminuye las cuentas por pagar a proveedores, sin embargo la no entrega de los mismos, se refleja en el menor valor del monto de inversiones a constituir con ocasión a las reservas técnicas, circunstancia que podría indicar un manejo contable inadecuado de la información para disminuir el valor de las cuentas por pagar, lo cual, genera distorsión en la información".

1.6 Flujo de Recursos

En desarrollo de la visita la EPS entregó la siguiente información sobre las cuentas por pagar por servicios de salud, con corte al 31 de diciembre de 2010:

Cifras en miles de pesos

De acuerdo con lo anterior, de los $376.253 millones que, a diciembre de 2010, adeuda la EPS el 71% se encuentra vencido y el 29% está en los términos de pago.

El 81% del total de las cuentas por pagar que asciende a $305.191 millones de pesos se encuentra concentrado en Bogotá (38.81%), Atlántico (9.78%), Antioquia (9.42%), Santander (6.26%), Valle (3.87%), Huila (3.72%), Córdoba (3.60%), Meta (3.49%) y Boyacá (2.66%).

Al evaluar los prestadores con los cuales se tienen las deudas se encuentra lo siguiente:

Cifras en miles de pesos

El detalle completo se encuentra en Anexo.

El mayor acreedor de la EPS, a diciembre de 2010, es la Cooperativa Epsifarma, en la cual Saludcoop tiene inversiones, y le adeudan $19.192 millones de pesos, los cuales se encuentran vencidos y equivalen al 5.10% del total de las cuentas por pagar.

RTS Ltda, se constituye en el segundo acreedor de Saludcoop, con una deuda de $12.579 millones de pesos que representan el 3.34% del total de las cuentas por pagar, de los cuales el 82% se encuentran vencidos.

De otra parte, a la Corporación IPS Saludcoop se le adeudan $9.088 millones de pesos, de los cuales el 5% se encuentra vencido y el 95% es deuda corriente.

Al comparar la información, con corte a diciembre de 2010, suministrada en desarrollo de la visita, frente a la reportada por la EPS en cumplimiento de la Circular Única, a través de los archivos 017 y 018, se evidencia la siguiente situación:

Cifras en miles de pesos

El detalle completo se encuentra en Anexo.

Verificados los formatos 017 y 018 reportados por Saludcoop en cumplimiento a la Circular Única, se reflejan cuentas por pagar a proveedores con edad corriente por valor de $95.395.970 miles y con mora hasta 30 días por valor de $14.246.449 miles, tal como se muestra a continuación:

Miles de Pesos

DETALLE

De 1 a 30 días

Mora hasta 30 días

Valor Total

TOTAL

95.395.970

14.246.449

109.642.419

No obstante lo anterior, se pudo establecer que Saludcoop registra mora en el pago a proveedores, superior a 180 días, máxime cuando durante el desarrollo de la visita, marzo 14 al 18 de 2011, se encontró en Tesorería cheques pendientes de entrega, girados durante el año 2010, la suma de $266.815.966 miles.

De acuerdo con lo anterior, en el envío de Circular Única correspondiente al corte a 31 de diciembre de 2010, se dejaron de reportar deudas por valor de $266.611 millones de pesos, circunstancia que genera distorsión de la información que se remite para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control.

De otra parte, la Superintendencia Nacional de Salud, entre abril de 2010 y febrero de 2011, ha recibido quejas de ochenta y dos (82) Prestadores de Servicios de Salud, a través de las cuales dan a conocer la mora que presenta Saludcoop en el pago de las acreencias, las cuales ascienden a $22.864 millones de pesos y que, en algunos casos, ha conllevado a la suspensión de la prestación de los servicios a los usuarios de la EPS.

Adicionalmente, la EPS Saludcoop, al 31 de diciembre de 2010, presenta un sobregiro contable por la suma de $271.530.076 miles de pesos, reflejados en la cuenta código 210507 de los estados financieros y tiene cheques pendientes de cobro por valor de $270.634.332 miles de pesos, así como cheques prescritos por valor de $2.648.697 miles de pesos.

Consecuentemente, al revisar la conciliación de la cuenta bancaria corriente No. 380-105-932 denominada "Giros Médicos de la Regional Cundinamarca" se observa que existen 8.013 cheques pendientes de cobro los cuales no han sido entregados a los diferentes proveedores y acreedores de la entidad, por un total de $266.895.689 miles de pesos, discriminados así:

PERÍODO

VALOR

2007

15.045.077,00

2008

2.973.956,00

2009

61.704.936,00

Marzo 2010

185.778.185,28

Junio 2010

2.070.505.356,60

Septiembre DE 2010

54.782.243.543,29

Noviembre DE 2010

4.794.614.993,85

Diciembre DE 2010

204.982.823.785,99

Total cheques pendiente de entrega

266.895.689.834,01

Fuente. Conciliación Bancaria Cuenta Corriente número 380-105-932.

Tal como se observa, para el año 2010, el giro de cheques coincide con los cortes trimestrales de envió de información a la Superintendencia Nacional de Salud en cumplimiento de la Circular Única, circunstancia que podría indicar un manejo contable inadecuado de la información para disminuir el valor de las cuentas por pagar, lo cual, tal como se manifestó anteriormente, genera distorsión en la información.

Así las cosas, se establece que Saludcoop está incumpliendo con las normas y procedimientos que rigen la materia en especial el artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, los artículos 5°, 6°, 7° y 23 del Decreto número 4747 de 2007, la Resolución número 003047 de 2008, los Decretos números 574 y 1698 de 2007, por el cual se definen y adoptan las condiciones financieras y de solvencia del Sistema Único de Habilitación de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo.

Por lo anterior, se hace necesario precisar que dentro de las características de la información contable se señala la confiabilidad, la cual establece que "para ser útil, la información debe también ser fiable. La información posee la cualidad de fiabilidad cuando está libre de error material y sesgo, y los usuarios pueden confiar en que es la imagen fiel de lo que pretende presentar o de lo que puede esperarse razonablemente que represente".

Teniendo en cuenta que Saludcoop EPS, a diciembre de 2010, presenta cuentas por pagar en mora que representan el 71% del total de las acreencias y que gira cheques que no son entregados a sus beneficiarios, al parecer, con el fin de disminuir el valor de las deudas antes de efectuar el reporte de información a la Superintendencia Nacional de Salud, se concluye que la EPS está incumpliendo lo establecido en el literal d) del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, en concordancia con el Decreto número 4047 de 2007, sobre el flujo y la protección de los recursos, el cual dispone:

"d) Las Entidades Promotoras de Salud EPS de ambos regímenes, pagarán los servicios a los Prestadores de Servicios de salud habilitados, mes anticipado en un 100% si los contratos son por capitación. Si fuesen por otra modalidad, como pago por evento, global prospectivo o grupo diagnóstico se hará como mínimo un pago anticipado del 50% del valor de la factura, dentro de los cinco días posteriores a su presentación. En caso de no presentarse objeción o glosa alguna, el saldo se pagará dentro de los treinta días (30) siguientes a la presentación de la factura, siempre y cuando haya recibido los recursos del ente territorial en el caso del régimen subsidiado. De lo contrario, pagará dentro de los quince (15) días posteriores a la recepción del pago. El Ministerio de la Protección Social reglamentará lo referente a la contratación por capitación, a la forma y los tiempos de presentación, recepción, remisión y revisión de facturas, glosas y respuesta a glosas y pagos e intereses de mora, asegurando que aquellas facturas que presenten glosas queden canceladas dentro de los 60 días posteriores a la presentación de la factura".

Además, con dicha práctica se desconoce lo dispuesto en los artículos 2 y 3 del Decreto 882 de 1998, por el cual se fija el margen de solvencia que asegura la liquidez de las Entidades Promotoras de Salud y Administradoras del Régimen Subsidiado y se dictan otras disposiciones, relacionados con las cuentas por pagar superiores a 30 y 60 días calendario:

"Artículo 2°. De las cuentas por pagar superiores a 30 días calendario. Las Entidades Promotoras de Salud y/o Administradoras del Régimen Subsidiado con cuentas por pagar superiores a 30 días calendario, contados a partir de la fecha prevista para su pago, no podrán:

1. Realizar nuevas afiliaciones, salvo los beneficiarios de aquellos afiliados que se encontraban cotizando tratándose de régimen contributivo y los recién nacidos en el régimen subsidiado.

2. Realizar mercadeo de sus servicios con el objeto de obtener nuevas afiliaciones o traslado de afiliados.

3. Afectar el flujo de ingresos provenientes de la Unidad de Pago por Capitación para cancelar obligaciones provenientes de la amortización de inversiones en infraestructura asistencial o administrativa.

4. Realizar cualquier operación de compra o arrendamiento financiero con opción de compra sobre bienes inmuebles y realizar inversiones de cualquier naturaleza como socio o asociado.

Estas entidades adoptarán, dentro de su organización, los procedimientos y mecanismos que garanticen la observancia de lo dispuesto en el presente artículo e informarán de tal hecho a la Superintendencia Nacional de Salud.

Sin perjuicio de las acciones de vigilancia y control que ejerce la Superintendencia Nacional de Salud, esta podrá informar a los usuarios a través de medios de comunicación de amplia circulación nacional, las entidades cuyas afiliaciones se encuentren suspendidas.

Parágrafo. Esta disposición no será aplicable respecto a las entidades Administradoras del Régimen Subsidiado en tanto estas no reciban los recursos correspondientes por parte de los entes territoriales.

Artículo 3°. De las cuentas por pagar superiores a 60 días calendario. Cuando las entidades a que se refiere el presente decreto, tengan cuentas por pagar por bienes y servicios de salud superiores a 60 días calendario, a partir de la fecha establecida para el pago, además de las medidas antes mencionadas, los afiliados dentro del régimen contributivo quedarán en libertad de trasladarse a otra Entidad Promotora de Salud, sin sujetarse al régimen de movilidad general, siempre que se encuentren al día en el pago de sus obligaciones y surtan los trámites formales dispuestos en las normas legales". (Negrilla y Resalto son del Despacho).

Posteriormente, en el acápite de conclusiones de la visita realizada, se afirma por esta Superintendencia que:

"(…) Indicadores: De lo anterior se establece que dentro del activo corriente se incluyen las cuentas por cobrar al Fosyga, por valor de $346.455.514 miles, de los cuales la suma de $85.432.526 miles, es cartera con mora superior a 360 días, por lo que se puede concluir la EPS, no tiene capital de trabajo para dar cumplimiento a las obligaciones a corto plazo.

(…)

El endeudamiento a corto plazo de Saludcoop asciende al 94%, situación que impide desde todo punto de vista a dar cumplimiento con las obligaciones de corto plazo, esto es con las instituciones prestadoras de servicios de Salud. Cabe recordar que dentro del activo se incluyen las cuentas por cobrar al Fosyga, con edad superior a 360 días, situación que hace que el endeudamiento a corto plazo supere el 100%, lo que puede traducirse en el porcentaje de propiedad de los activos de Saludcoop, por parte de los terceros. Implica a su vez imposibilidad de responder con las obligaciones, incumplimiento en el flujo de recursos e imposibilidad para garantizar la prestación de los servicios de salud a los usuarios".

No puede pasarse por alto que los hallazgos que arroja la visita inspectiva realizada, hacen concluir a esta Superintendencia de forma inequívoca, que Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, está poniendo en riesgo, no solo la salud y la vida de sus afiliados, sino también y más grave aún, la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud, componente este primordial y fundamental dentro del Sistema.

4. Conclusiones del Despacho

La Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus funciones de vigilancia, inspección y control, verificará el mantenimiento de las condiciones del certificado de autorización expedido por la Superintendencia, por parte de las Entidades Promotoras de Salud.

El Capítulo Primero de la Circular Única número 047 del 30 de noviembre de 2007, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, regula un sistema único de habilitación o autorización de funcionamiento para las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera que sea su naturaleza:

Sistema obligatorio de garantía de calidad para la atención en salud.

Sistema Único de Habilitación.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto número 1011 de 2006, "por el cual se establece el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud", aquellas entidades que al 3 de abril de 2006 no contaran con reglamentación específica en materia de habilitación, se les aplicará el procedimiento de autorización de funcionamiento establecido en las disposiciones vigentes sobre la materia, el cual se asimila al procedimiento de habilitación para dichas entidades.

Autorización de funcionamiento de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo.

De acuerdo con lo señalado en el artículo 180 de la Ley 100 de 1993, "la Superintendencia Nacional de Salud autorizará como Entidades Promotoras de Salud a entidades de naturaleza pública, privada o mixta, que cumplan con los siguientes requisitos:

1. Tener una razón social que la identifique y que exprese su naturaleza de ser Entidad Promotora de Salud.

2. Tener personería jurídica reconocida por el Estado.

3. Tener como objetivos la afiliación y registro de la población al Sistema General de Seguridad Social en Salud, el recaudo de las cotizaciones y la promoción, gestión, coordinación, y control de los servicios de salud de las Instituciones Prestadoras de Servicios con las cuales atienda los afiliados y su familia, sin perjuicio de los controles consagrados sobre el particular en la Constitución y la ley.

4. Disponer de una organización administrativa y financiera que permita:

a) Tener una base de datos que permita mantener información sobre las características socioeconómicas y del estado de salud de sus afiliados y sus familias;

b) Acreditar la capacidad técnica y científica necesaria para el correcto desempeño de sus funciones, y verificar la de las Instituciones y Profesionales prestadores de los servicios;

c) Evaluar sistemáticamente la calidad de los servicios ofrecidos.

5. Acreditar periódicamente un número mínimo y máximo de afiliados tal que se obtengan escalas viables de operación y se logre la afiliación de personas de todos los estratos sociales y de los diferentes grupos de riesgo. Tales parámetros serán fijados por el gobierno nacional en función de la búsqueda de la equidad y de los recursos técnicos y financieros de que dispongan las Entidades Promotoras de Salud.

6. Acreditar periódicamente el margen de solvencia que asegure la liquidez y solvencia de la Entidad Promotora de Salud, que será fijado por el gobierno nacional.

7. Tener un capital social o Fondo Social mínimo que garantice la viabilidad económica y financiera de la Entidad, determinados por el Gobierno Nacional.

8. Las demás que establezca la ley y el reglamento, previa consideración del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud." (o quien haga sus veces, según la modificación implementada por la Ley 1122 de 2007) (Negrillas y Resaltos son del Despacho).

Igualmente, según lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto número 1485 de 1994, "para la obtención del certificado de funcionamiento se deberán tener en cuenta las siguientes reglas:

1. Requisitos para adelantar operaciones. Las personas jurídicas que pretendan actuar como Entidades Promotoras de Salud deberán obtener el respectivo certificado de funcionamiento que expedirá la Superintendencia Nacional de Salud.

Las Entidades Promotoras de Salud de naturaleza cooperativa y demás entidades del sector se regirán por las disposiciones propias de las Entidades Promotoras de Salud, en concordancia con el régimen cooperativo contenido en la Ley 79 de 1988 y normas que lo sustituyen o adicionan.

2. Contenido de la solicitud. La solicitud para obtener el certificado de funcionamiento de una Entidad Promotora de Salud deberá acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 180 de la Ley 100 de 1993 y estar acompañada de la siguiente documentación:

a) El estudio de factibilidad que permita establecer la viabilidad financiera de la entidad y el proyecto de presupuesto para el primer año de operación.

b) Los documentos que acrediten el monto del capital que se exige en el artículo 5° del Decreto número 1485 de 1994.

c) El listado preliminar de las instituciones prestadoras de servicios, grupos de práctica establecidos como tales y/o profesionales a través de los cuales se organizará la prestación del Plan Obligatorio de Salud, cerciorándose de que su capacidad es la adecuada frente a los volúmenes de afiliación proyectados.

d) El número máximo de afiliados que podrán ser atendidos con los recursos previstos y el área geográfica de su cobertura, indicando el período máximo dentro del cual mantendrá el respectivo límite, sin perjuicio de que una vez otorgada la autorización correspondiente, se puedan presentar modificaciones debidamente fundamentadas.

e) El documento que acredite que en sus estatutos se ha incorporado el régimen previsto en el Decreto número 1485 de 1994.

f) Autorización de la Superintendencia Bancaria para la explotación del ramo de salud, tratándose de entidades aseguradoras de vida.

g) La información adicional que requiera la Superintendencia Nacional de Salud para cerciorarse del cumplimiento de los requisitos anteriores y los previstos en las disposiciones legales.

3. Publicidad de la solicitud y oposición de terceros. Dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la documentación completa a que hace alusión el numeral precedente, el Superintendente Nacional de Salud autorizará la publicación de un aviso sobre la intención de obtener el certificado de funcionamiento por parte de la entidad, en un diario de amplia circulación nacional, en el cual se exprese por lo menos, el nombre de las personas que se asociaron, el nombre de la entidad, dependencia, ramo o programa, el monto de su capital y el lugar en donde haya de funcionar, todo ello de acuerdo con la información suministrada en la solicitud.

Tal aviso será publicado por cuenta de los interesados en dos ocasiones, con un intervalo no superior a siete (7) días calendario, con el propósito de que los terceros puedan presentar oposición en relación con dicha intención, a más tardar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la última publicación.

De la oposición se dará traslado inmediato al solicitante.

4. Autorización para el funcionamiento. Surtido el trámite a que se refiere el numeral anterior, el Superintendente Nacional de Salud deberá resolver la solicitud dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.

El Superintendente concederá la autorización para el funcionamiento de la entidad cuando la solicitud satisfaga los requisitos legales y verifique el carácter, la responsabilidad, la idoneidad y la solvencia patrimonial, de las personas que participen como socios, aportantes o administradores, en relación con la operación.

En lo que respecta al régimen patrimonial, margen de solvencia y límites a las operaciones financieras e inversiones, las Entidades Promotoras de Salud que pretendan obtener la autorización de funcionamiento, deberán aplicar lo dispuesto en el Decreto 574 de 2007 y el Decreto 1698 de 2007.

La entidad solicitante deberá suministrar como mínimo la siguiente información administrativa17.

a) Cuando se trate de una entidad vigilada por otra Superintendencia, deberá anexar copia del respectivo certificado de autorización o funcionamiento, expedido por el correspondiente ente de control.

b) Personería Jurídica reconocida de conformidad con el Decreto 1088 de 1991, Capítulo II, Sección II.

c) Copia de los estatutos donde conste que se ha incorporado el régimen previsto en el Decreto 1485 de 1994 y demás normas que lo modifiquen o aclaren.

d) Hoja de vida de las personas que se han asociado, miembros de Junta Directiva y de las que actúan como administradores y representante legal. Para el suministro de esta información se tendrá en cuenta el formato que se encontrará en el título de anexos técnicos.

e) Copia del acta de conformación de la Junta Directiva.

f) Estructura organizacional identificando las áreas comercial, operativa, técnica, administrativa y de control.

g) Relación funcional entre la sede central, regionales, seccionales y/o sucursales si las hubiese.

1.2.1. Requisitos técnicos18.

Para efectos de acreditar la capacidad técnica y científica para el cabal cumplimiento de las funciones y obligaciones de las Entidades Promotoras de Salud, las entidades en mención deberán cumplir los siguientes requisitos:

1.2.1.1. Sistema de información requerido.

Estos sistemas deberán tener la capacidad para operar en forma integrada y permitir la generación de los reportes e informes requeridos por esta Superintendencia y el Sistema de Seguridad Social en Salud, siguiendo las especificaciones técnicas definidas para tal fin.

Los siguientes son los sistemas de información básicos necesarios para el funcionamiento de una Entidad Promotora de Salud:

1.2.1.1.1. Sistema de Gestión Contable.

1.2.1.1.2. Sistema para el manejo de afiliados, beneficiarios y subsidiados. Entre otros aspectos deberá contemplar:

Manejo, registro y retiro de afiliados, beneficiarios y subsidiados

a) Recaudo, registro y manejo de los aportes del sistema cotizante y subsidiado y control de empleadores. Adicionalmente de acreditar que se cuenta con este sistema se debe presentar un plan estratégico para control de empleadores resaltando los recursos y metodología desarrollada para este fin.

b) Manejo de acciones de cobranza.

c) Manejo de novedades laborales, recaudos por cotizaciones e información que permita la compensación con el Fondo de Solidaridad y Garantía.

1.2.1.1.3. Sistema para el manejo del estado de salud de los afiliados y familias.

1.2.1.1.4. Sistema que contenga las características socioeconómicas de los afiliados.

1.2.1.1.5. Sistema de registro y manejo del perfil clínico mínimo de ingreso.

1.2.1.1.6. Sistema de registro y control de la red de prestadores de servicios de salud.

1.2.1.1.7. Sistema de atención a usuarios según lo establecido en el título séptimo de la presente circular.

Los anteriores sistemas se deben entender sin perjuicio de los requeridos para el funcionamiento administrativo de la entidad como tal, por ejemplo el sistema de gestión administrativa y financiera.

1.2.1.2. Plataforma tecnológica mínima requerida

1.2.1.2.1. Equipos de Cómputo

Los equipos de cómputo adquiridos o arrendados por las Entidades Promotoras de Salud deberán posibilitar la capacidad de crecimiento en cuanto a número de usuarios y contar con la capacidad de migrar hacia los sistemas de cómputo con mayor capacidad o hacia nuevas tecnologías en el evento que se requiera. En todo caso, la capacidad de equipos deberá ser correspondiente con las proyecciones de afiliados incluidas en los estudios de factibilidad y no podrán estar por debajo de las siguientes especificaciones.

1.2.1.2.2. Estaciones o terminales.

Las Entidades Promotoras de Salud podrán tener el número que desee de estaciones o terminales de consulta, validación, administración y soporte, para lo cual se debe considerar la capacidad de memoria requerida por cada persona que se tenga trabajando en línea en el sistema de información, no pudiendo ser menor a dos (2) megabytes para consultas desde terminales brutas y de cuatro (4) megabytes de memoria por cada cliente (microcomputador) en una tecnología más compleja (Cliente/servidor).

1.2.1.2.3. Disco

Los equipos de cómputo deberán poseer la capacidad de almacenamiento en disco requerida para manejar las operaciones propias del negocio de acuerdo con los siguientes estimativos:

a) Registro y retiro de afiliados y beneficiarios: por cada cincuenta mil afiliados (50.000), se requiere mínimo de un Gigabyte (1Gb. = mil Megabytes). Los anteriores estimativos no incluyen los requerimientos de memoria principal y almacenamiento en discos de los

sistemas operacionales, bases de datos o software específico para el funcionamiento de los equipos de cómputo, sistemas de información o redes.

1.2.1.2.4. Sistema y equipos de comunicaciones

Las Entidades Promotoras de Salud deberán prever en la plataforma tecnológica seleccionada la capacidad de la misma para soportar la instalación de dispositivos y software de comunicaciones y sistemas de información necesarios, que le permitan a esta Superintendencia entrar a consultar en forma regular la información archivada en los equipos de cómputo de estas.

La plataforma tecnológica deberá facilitar la conexión remota de sus diferentes oficinas en el país, a través de redes de comunicación que le permitan mantener actualizada la información que garantice la adecuada prestación de los servicios.

1.2.1.2.5. Otros requerimientos técnicos.

a) La Superintendencia estará atenta del desarrollo tecnológico y de la adopción de software licenciado.

b) Las entidades deberán poseer planes de contingencia y sistemas de respaldo y seguridad que le permitan a la entidad ante un daño grave, destrucción o robo de sus equipos de cómputo, regresar a su normal funcionamiento en un tiempo prudencial.

c) Establecer procedimientos de auditoría de sistemas que garanticen el cumplimiento de los parámetros aquí definidos, así como el íntegro y correcto manejo de la información por parte del ente vigilado y de su supervisor."

Entidades Promotoras de Salud como sujetos de Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia Nacional de Salud.

Conforme a lo establecido por los literales a) e i) del artículo 40 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud, además de las funciones y facultades ya establecidas en otras disposiciones, cumplirá dentro del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control, entre otras la función de:

"(...)"

"a) Adelantar funciones de inspección, vigilancia y control al Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, y demás actores del sistema, incluidos los regímenes especiales y exceptuados contemplados en la Ley 100 de 1993".

"i) Autorizar la constitución y/o habilitación y expedir el certificado de funcionamiento de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado" (Negrillas del Despacho).

Así mismo, de conformidad con el artículo 121 de la Ley 1438 de 2011, "Serán sujetos de inspección, vigilancia y control integral de la Superintendencia Nacional de Salud:

121.1 Las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, las Empresas Solidarias, las Asociaciones Mutuales en sus actividades de Salud, las Cajas de Compensación Familiar en sus actividades de salud, las actividades de salud que realizan las aseguradoras, las Entidades que administren planes adicionales de salud, las entidades obligadas a compensar, las entidades adaptadas de Salud, las administradoras de riesgos profesionales en sus actividades de salud. Las entidades pertenecientes al régimen de excepción de salud y las universidades en sus actividades de salud, sin perjuicio de las competencias de la Superintendencia de Subsidio Familiar.

(…)

Entidades Promotoras de Salud como Objetivos y Ámbito de Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia Nacional de Salud.

De conformidad con lo establecido en los artículos 3° y 4° del Decreto número 1018 de 2007 del Ministerio de la Protección Social, las Entidades Promotoras de Salud, hacen parte de los objetivos y del ámbito del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia Nacional de Salud como cabeza del Sistema General de Seguridad Social en Salud:

Artículo 3º. Objetivos. Los objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud son los siguientes:

3. Supervisar la calidad de la atención de la salud, mediante la inspección, vigilancia y control del aseguramiento, la afiliación, la calidad de la prestación de los servicios y la protección de los usuarios.

Artículo 4º. Ámbito de Inspección, Vigilancia y Control. Corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, en el marco que determine la ley, la inspección, vigilancia y control de:

1. Los que programen, gestionen, recauden, distribuyan, administren, transfieran o asignen los recursos públicos y demás arbitrios rentísticos del sistema general de Seguridad social en Salud;

(...)

6. Las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud (EAPB) de Cualquier naturaleza;

(…)

Parágrafo. Se entiende por Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud (EAPB) las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, Empresas Solidarias de Salud, las Asociaciones Mutuales en sus actividades de Salud, las Entidades Promotoras de Salud Indígenas, las Cajas de Compensación Familiar en sus actividades de salud, las Entidades que administren planes adicionales de salud, las entidades obligadas a compensar, las entidades adaptadas de Salud, las entidades pertenecientes al régimen de excepción de salud y las Universidades en sus actividades de salud.

Como se advirtió con anterioridad, la habilitación se erige como un componente del Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad, el cual se encuentra reglamentado por el Decreto 1011 de 2006, y cuyos componentes generales son los siguientes:

Auditoria para el mejoramiento continuo de la calidad. Es un proceso de autocontrol, que involucra al cliente y sus necesidades, que consiste en la identificación permanente de aspectos del proceso que resulten susceptibles de mejoramiento, con el fin de establecer los ajustes necesarios y superar las expectativas de dichos clientes.

Acreditación. Está orientado más allá de unos requisitos mínimos, va a los procesos y a mejorarlos, a la planeación permanente donde el único beneficiado es el usuario, todo dentro de un modelo de mejoramiento continuo, incentivando la cultura del autocontrol, del crecimiento organizacional donde están involucrados todos los miembros de la organización con reconocimiento permanente de su talento, competitividad y capacitación continua dentro del proceso y con los que interactúa.

La finalidad del componente de Habilitación, es garantizar a los usuarios del Sistema, que las entidades a las que la Superintendencia Nacional de Salud, autoriza su habilitación, acreditaron el cumplimiento de unas condiciones mínimas y dentro de estas de unos estándares mínimos, que en el caso de las Entidades Promotoras de Salud, determinen que cuentan con capacidad para garantizar el aseguramiento en salud, de manera responsable y eficiente y brindar en este, el acceso a los servicios de salud a su población afiliada, sin condicionamientos e ininterrumpidamente.

El Sistema General de Seguridad Social en Salud se basa entren otros en los principios de equidad, obligatoriedad, protección integral, libre escogencia e integración funcional, que el Sistema General de Seguridad Social en Salud, tiene entre otros propósitos resolver problemas de inequidad en el acceso a los servicios y mejorar la calidad en la prestación de los mismos, enfrentar la desarticulación entre las diferentes instituciones y la debilidad de la estructura institucional y administrativa.

El Sistema General de Seguridad Social en Salud, es el conjunto de normas, instituciones y procedimientos para mejorar la calidad de vida de la población colombiana protegiéndola contra riesgos que afectan su salud y la de su comunidad, y es la forma como se brinda un seguro que cubre los gastos de salud a los de los habitantes del territorio nacional, colombianos y extranjeros.

El propósito fundamental del sistema, el aseguramiento, constituye la principal herramienta de acceso universal de la población a los servicios de salud, delegando en las Entidades Promotoras de Salud la administración del riesgo de salud de los afiliados.

Las EPS hacen el papel de articulador entre la población y los prestadores, y entre el financiamiento y la prestación, ya que es el conducto de canalización de los recursos hacia la órbita de la prestación de servicios de salud.

Aseguramiento en Salud.

Entiéndase por aseguramiento en salud19

1. La administración del riesgo financiero.

2. La gestión del riesgo en salud.

3. La articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo.

4. La garantía de la calidad en la prestación de los servicios de salud y

5. La representación del afiliado ante el prestador y los demás actores sin perjuicio de la autonomía del usuario.

Lo anterior exige que el asegurador asuma el riesgo transferido por el usuario y cumpla con las obligaciones establecidas en los Planes Obligatorios de Salud, esto es, la salud y la vida del usuario afiliado.

Los aseguradores en salud deben coordinar las pautas necesarias para los procedimientos, ser diligentes y prudente en todos los contratos, y además, actuar con buena fe; si esto se aplica no tienen porque presentarse problemas en la atención de los servicios de salud. Lo que sí no se puede es desplazar la falta de diligencia al paciente para que pague, ya que todos somos pacientes potenciales, y lo que se está haciendo es proteger a la sociedad.

Los aseguradores en salud deberán exigirle a sus prestadores de servicios de salud PSS que cumplan con los manuales de los procedimientos y que los firmen. Se entiende que toda actividad, procedimiento e intervención en salud tienen un protocolo y si estos se siguen disminuyen las responsabilidades y establecen una forma de salir a la defensa, en estos casos. El deber no es solo hacer la actividad, procedimiento e intervención, sino también todo lo correspondiente para que sea exitosa.

Conforme a lo establecido por el artículo 38 del Decreto 1011 de 2006, los aseguradores en salud incorporarán, en sus Programas de Auditoría para el Mejoramiento de la Calidad de la Atención de Salud, procesos de auditoría externa que les permitan evaluar sistemáticamente los procesos de atención a los usuarios por parte de los Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales. Esta evaluación debe centrarse en aquellos procesos definidos como prioritarios y en los criterios y métodos de evaluación previamente acordados entre la entidad y el prestador. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la vigilancia, inspección y control sobre el desarrollo de los procesos de auditoría para el mejoramiento de la calidad por parte de los aseguradores en salud de acuerdo con lo definido en el artículo 59 del Decreto 1011 de 2006.

Responsabilidad derivada del Contrato de Aseguramiento en Salud.

A quien se afilia el usuario es al asegurador en salud, no al prestador de servicios de salud, y quien se compromete en la calidad, oportunidad, eficiencia en el servicio, en el manejo de la salud, en el manejo de la vida, es el asegurador no el prestador, todo esto derivado de la responsabilidad contractual establecida por la firma del contrato de aseguramiento entre el asegurador y el afiliado, y entre el asegurador y el alcalde municipal en el caso del régimen subsidiado.

Conforme a la definición del aseguramiento en salud, son los aseguradores en salud y no los PSS, los responsables de la calidad, oportunidad, eficiencia, y eficacia de la prestación de los servicios de salud, y por ende, los que deberán responder por toda falla, falta, lesión, enfermedad e incapacidad que se genere en la prestación de los mismos, teniendo en cuenta que el aseguramiento en salud, exige que el asegurador, asuma el riesgo transferido por el usuario, esto es, la salud y la vida de asegurado, y cumpla con cabalmente con las obliga

ciones establecidas en los Planes Obligatorios de Salud, derivado esto, de las obligaciones y responsabilidades contractuales que surgen del Contrato de Aseguramiento.

La asunción directa de las responsabilidades en materia de servicios de salud, serán por parte de quien asegura, quien es el verdadero y directo responsable Contractual, y no del prestador de servicios de salud, quien responderá solidariamente con el asegurador, solo cuando el PSS, habiéndose entregado por el Asegurador, los elementos claves de atención esto es los requisitos que se deben tener en cuenta para la negociación y suscripción de los acuerdos de voluntades para la prestación de servicios de salud, haya hecho caso omiso a estos y haya generado la lesión, enfermedad, o incapacidad en el usuario, por su omisión, arbitrariedad y el desconocimiento de lo ordenado, pactado y planteado por el asegurador en salud.

Por lo hasta aquí manifestado, la Superintendencia Nacional de Salud debió proceder a actuar en forma inmediata, a fin de proteger el derecho a la salud y a la vida de las personas que pueden resultar afectadas, ante la falta de garantía en la administración del riesgo en salud de los afiliados a la "EPS Saludcoop.", entidad que por lo encontrado, no garantizaba su adecuado funcionamiento, así como tampoco el cabal desarrollo de su objeto social, conforme a las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Encontrándose así obligada la Superintendencia Nacional de Salud, a propender porque la cobertura del servicio de salud frente a las dificultades de un ente responsable de este servicio, no implicaran vulneración de los principios de universalidad y solidaridad, ni pusieran en riesgo la prestación del servicio de salud, el cual, debe brindarse en forma accequible, oportuna, segura, pertinente y continua a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Para ello, los servicios de salud deben ser sostenibles en el largo plazo y de no ser esto posible, se pondrían en riesgo, los principios superiores de solidaridad y universalidad.

Es de resaltar que en ejercicio de las facultades legales de inspección, vigilancia y control que le competen a la Superintendencia Nacional de Salud, la medida que se adoptó tiene como finalidad garantizar el adecuado aseguramiento en salud y la adecuada prestación del servicio de salud, en los términos y con la debida observancia de las normas que rigen el Sistema General de Seguridad Social en Salud, para consecuentemente, buscar superar las deficiencias administrativas y financieras que ocasionan la inadecuada prestación del servicio, buscando además, garantizar las normas técnicas y científicas relacionadas con la calidad del mismo, así como los derechos de los afiliados, teniendo esta medida como objeto, contrarrestar los hechos y circunstancias que ponen en peligro y lesionan el orden jurídico que se protege, esto es la población afiliada a la EPS Saludcoop, así como el establecimiento de la situación real de la entidad intervenida para administrar, a fin de lograr el cabal cumplimiento de su objeto social, y determinar si la "EPS Saludcoop" puede ser objeto de salvamento.

Como se ha venido manifestando, la medida adoptaba se constituyó a título de medida cautelar a fin de evitar que se afectara el aseguramiento en salud y la prestación del servicio de salud de los afiliados a Salucoop EPS que a la postre, afectarían de manera directa al Sistema General de Seguridad Social en Salud; en tal sentido, con la intervención forzosa administrativa para administrar, se han evidenciado hallazgos de tipo penal frente a una contabilidad que no refleja la situación real de la entidad, los cuales ya son materia de investigación por parte de las autoridades competentes.

Es importante aclarar que siempre, con la medida de intervención forzosa administrativa para administrar, lo primero que se realiza es aclarar la contabilidad de la entidad objeto de intervención, y ver las inconsistencias de la misma, al respecto, lo entregado por Saludcoop EPS, no reflejó la situación real de la entidad, ya que sus gastos y costos, no se encontraban debidamente registrados por parte de la entidad, lo que hoy, si es claro, como parte del proceso de salvamento que realiza la intervención forzosa administrativa para administrar a Saludcoop EPS, razón por la cual durante la intervención forzosa administrativa para administrar a Saludcoop EPS, ha habido un aumento en el gasto médico, pues esto se debe al maquillaje de los balances aquí anotado por parte de Saludcoop EPS, y a la colocación de las cifras reales en balances por parte de la intervención forzosa administrativa para administrar por parte de esta Superintendencia. Si bien con ocasión de la medida hoy tomada se ha venido gastando más en servicios médicos, es porque la entidad sí los está prestando, y no como antes, que se negaban o postergaban para mejorar los números de la entidad. Por ejemplo, el Agente Especial designado por la Superintendencia Nacional de Salud, encontró que había más de 6.000 aparatos dañados o desconectados de forma voluntaria en la red propia, para reducir la prestación del servicio y obligar a los pacientes a ir a otras Instituciones Prestadoras de Salud.

De todo lo transcrito, este Despacho concluye, que Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, genera un riesgo inminente, no sólo en la prestación de los servicios de salud a su población usuaria, sino también en su estabilidad financiera, y la del propio Sistema General de Seguridad Social en Salud, hecho por el cual la Superintendencia Nacional de Salud, se encuentra obligada a mantener la decisión de intervención forzosa administrativa para administrar la misma, máxime, cuando de los hallazgos antes referidos, se desprende sin lugar a equívocos, la existencia de graves inconsistencias en la información suministrada y recopilada en virtud de la visita ordenada por medio del Auto número 000058 del 11 de marzo de 2011.

Por lo expuesto, y pese a las aseveraciones del doctor Carlos Gustavo Palacino Antia, lo que quedó demostrado es que Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, no cumple en estos momentos, con las condiciones de habilitación que le fueron reconocidas y por ende pone en peligro no solo la sostenibilidad financiera de la misma, sino también la del propio Sistema General de Seguridad Social en Salud, con lo cual no puede garantizar el aseguramiento en salud de sus afiliados.

Así las cosas, y en vista a que el impugnante no aporta ningún elemento nuevo o sustentación que lleve a esta Superintendencia a reconsiderar la decisión que se adoptó mediante la Resolución número 00801 del 11 de mayo de 2011, esta será confirmada.

En mérito de lo expuesto este Despacho,

RESUELVE:

Artículo 1°. Confirmar en todos sus apartes, la Resolución número 00801 del 11 de mayo de 2011 por medio de la cual se ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar a Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, NIT 800.250.119-1, por las razones expuestas en el presente acto administrativo.

Artículo 2°. Notificar personalmente el contenido de la presente Resolución, al doctor Carlos Gustavo Palacino Antia (Gerente separado del cargo de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo) o a quien se designe para tal fin, para lo cual se enviará citación a Club Pradera de Potosí, Casa Potosí No. 14, La Calera, Cundinamarca, o a la dirección que se defina para tal fin.

Parágrafo. De no poderse hacer la notificación personal, esta deberá surtirse por edicto de acuerdo con lo establecido en el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo.

Artículo 3°. Comunicar el contenido del presente Acto Administrativo al doctor Mauricio Castro Forero, en su calidad de Agente Especial interventor de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, en la Autopista Norte N°. 109 – 20 de la ciudad de Bogotá.

Artículo 4°. Comunicar el contenido de la presente Resolución al Ministerio de Salud y de Protección Social, a la Comisión de Regulación en Salud, a la Cuenta de Alto Costo y al administrador fiduciario del Fosyga (Consorcio SAYP).

Artículo 5°. Comunicar el contenido de la presente Resolución, a través de la Secretaria General, a la Superintendencia Delegada para Medidas Especiales de la Superintendencia Nacional de Salud, para lo de su competencia.

Artículo 6°. Publicar la presente resolución dentro de los términos establecidos en el inciso 3 del artículo 9.1.1.1.3 del Decreto 2555 del 15 de julio de 2010.

Artículo 7°. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y contra ella no procede recurso alguno, quedando agotada la vía gubernativa.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, y cúmplase.

Dada en Bogotá D. C, a 16 de enero de 2012.

El Superintendente Nacional de Salud,

Conrado Adolfo Gómez Vélez.

(C. F.).