RESOLUCIÓN 001474 DE 2013
(agosto 12 DE 2013)

Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición.

El Superintendente Nacional de Salud,

en ejercicio de sus atribuciones legales y reglamentarias que le confieren la Ley 100 de 1993, la Ley 715 de 2001, la Ley 1122 de 2007, la Ley 1438 de 2011, el Decreto número 1018 de 2007, el artículo 116 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, demás normas concordantes y complementarias, y

CONSIDERANDO:

1. ANTECEDENTES
La Superintendencia Delegada para Medidas Especiales, en desarrollo de sus funciones realizó un seguimiento y monitoreo al Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo EPS y el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A., e informó los avances y acciones que se habían realizado durante la Medida Cautelar de Toma de Posesión de los Bienes, Haberes y Negocios y de Intervención Forzosa Administrativa para Administrar, concluyendo para el efecto lo siguiente:
“(…).
Conclusión: Se establece que las principales causales que dan origen a tutelas son las que tienen que ver con medicamentos y procedimientos No POS, así mismo un alto porcentaje de tutelas por servicios POS tienen que ver con procedimientos POS (24.7%) citas especialistas (11.9%), y programación de cirugías (3.8%). Para abril de 2013 la EPS tiene 360 tutelas.
(…).
Conclusiones componente técnico científico
1. La falta de legalización de contratos para la Red de Prestadores de Solsalud EPS, no permite la viabilidad de la prestación de los servicios de salud que en suficiencia y calidad demandan sus afiliados.
2. Los servicios de salud se ven afectados por la falta de oportunidad para el acceso a los servicios en especial de atención para medicina especializada de cirugía general y pediatría, e inconsistencias para el cumplimiento de metas de los programas de promoción y prevención.
3. Solsalud EPS dentro de su proceso de información, implementó un modelo integrado de autorizaciones médicas por regionales, como mecanismo para mejorar su oportunidad y pertinencia.
(…).
El Estado de Resultados del Régimen Subsidiado, registra variaciones entre los ingresos y costos operacionales, los cuales aumentaron en un 40.36% y 23.57%, en su orden, generando así un margen operacional bruto del 1.82%.

Los gastos de administración registraron un incremento del 10.35%. Los gastos operacionales, al igual que el régimen contributivo cumplen con el artículo 23 de la Ley 1438 de 2011, dado que estos corresponden a un 5.81% del total de los ingresos operacionales,
cuando el máximo permitido es el 8%.

De igual forma los gastos no operacionales se vieron incrementados en un 814,87% por el impacto de las provisiones por valor de $43.682.800, generando un aumento en la pérdida en $1.104.376.

En conclusión la EPS no está cumpliendo las indicaciones de permanencia patrimonial, Suficiencia Patrimonial (-$36.647.873) y Patrimonio Mínimo (-$38.489.285) para el régimen contributivo; y Margen de Solvencia (-$2.569.047) y Patrimonio Mínimo (-$159.019) para el régimen subsidiado.

A esto se suma que no obstante el avance en la depuración contable, la falta de razonabilidad de los estados financieros y el subregistro de cuentas a cargo de la EPS, lo que no permite utilizar la información financiera como fuente de toma de decisiones de la entidad.
(…)”.
El día 3 de mayo de 2013, la Superintendencia Delegada para la Generación y Gestión de los Recursos Económicos del Sector Salud, mediante memorando identificado con número 3-2013-007214, rindió un informe relacionado con las condiciones financieras del Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo EPS y el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A., concluyendo para el efecto lo siguiente:
“(…)
1.1. Solsalud EPS S.A., en el programa de Régimen Subsidiado, presenta con corte a 31 diciembre de 2012 Margen de Solvencia negativo de $2.569.047 miles, y un Patrimonio Mínimo negativo de $159.019 miles, con lo cual incumple lo establecido en el artículo 230 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 8° del Decreto número 515 de 2004, modificado por el artículo 3° del Decreto número 3556 de 2008, que establece que para su permanencia las Entidades deben demostrar las condiciones financieras que dieron lugar a la habilitación para operar, entre otros exige: “(…) 8.2. Acreditar el monto de patrimonio mínimo previsto en las disposiciones legales correspondientes a la naturaleza jurídica de cada entidad, con la periodicidad que para tal efecto establezca la Superintendencia Nacional de Salud. 8.3. Acreditar y mantener el margen de solvencia, conforme a las disposiciones vigentes. (…)”.

1.2. El Programa Régimen Contributivo de Solsalud EPS S.A. presenta, con corte a 31 de diciembre de 2012, Margen de Solvencia negativo de $36.647.9 millones y un Patrimonio Mínimo negativo de $38.489.3 millones con lo cual incumple las condiciones financieras de habilitación y permanencia de las EPS en el Sistema General de Seguridad Social de acuerdo con lo establecido en los Decretos 574 y 1698 de 2007, modificados por los Decretos 2353 de 2008, 4789 de 2009 y 970 de 2011.

1.3. De lo expuesto se concluye que Solsalud EPS S.A. no cumple con las condiciones de permanencia situación que genera un riesgo, en el aseguramiento en salud y en la prestación de los servicios de salud ofertados a su población afiliada. En este contexto la Superintendencia Nacional de Salud, debe adoptar y adelantar las actuaciones administrativas correspondientes, en el marco de las normas.
(…)”.
La Superintendencia Delegada para la Atención en Salud, rindió un informe frente a las obligaciones del Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo EPS y el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A., relacionadas con los componentes de aseguramiento y calidad, concluyendo para el efecto lo siguiente:
“(…)
1. La estructura organizacional de Solsalud EPS no cuenta con el soporte que debe tener un administrador de riegos en salud, ya que no cuenta con áreas de apoyo para la gestión de dichos riesgos lo cual coloca en situación de vulnerabilidad a los afiliados de esta EAPB.
2. Respecto de la satisfacción de los usuarios frente a la EPS Solsalud se observa que el número de PQR interpuestas ante la Superintendencia Nacional de Salud da cuenta de los indicadores respecto al número de tutelas interpuestas por los usuarios para acceder a los servicios POS y NO POS, situación que permite concluir que sí existen barreras de acceso a los servicios dadas por falta de red de prestación de los mismos.
3. Analizando los indicadores de gestión de riesgo en salud del presente informe y la cobertura de prestación de servicios de salud de los usuarios de la EPS Solsalud, se puede concluir que existen barreras de acceso a los servicios con baja gestión de riesgo en salud de la población afiliada impactando esto de manera directa en su estado de salud.
4. La EPS Solsalud presenta tiempos prolongados en la referencia de los usuarios, situación que se constituye en una barrera de acceso a la atención en salud para servicios que requieren intervención inmediata, dejando a la población en alto riesgo y vulnerabilidad para la pérdida de su estado de salud.
5. Los tiempos de espera para acceder a la consulta externa General y Especializada, tienen valores extremos que superan los estándares establecidos en la norma, lo cual no garantiza el acceso a los servicios de salud de la población, situación que puede ser causada por insuficiencia en la red de prestación de servicios, recurso humano administrativo y asistencial deficiente, barreras de acceso geográficas, administrativas, policonsulta, entre otras.
6. Incumple con la cobertura de municipios para los servicios de baja y alta complejidad.
7. No tienen cobertura de servicios en la totalidad de los municipios donde cuentan con afiliados, lo cual impacta en las condiciones de salud de la población que no cuenta en sus municipios con prestación de servicios de baja complejidad, en lo que se refiere a acciones de atención básica donde se encuentran las actividades de protección específica y detección temprana; respecto a la alta complejidad en lo referente al control y seguimiento de patologías de alto costo.
8. Incumplimiento en la gestión de los programas de detección temprana y protección específica, así como la no priorización que la EPS le otorga a los programas de salud pública con fatales consecuencias en la población afiliada a la Solsalud EPS, que a su vez incrementa de manera sustancial la morbilidad y el alto costo en salud, impactando de forma negativa en el comportamiento del sistema de salud.
(…)”.
La Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario y la Participación Ciudadana, informó que el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo EPS y el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A., presentaba la siguiente situación:
“(…)
Conforme a las competencias de la Delegada para la Protección al Usuario y la Participación ciudadana se procede, en primer lugar, a hacer una ilustración del comportamiento de la vigilada Solsalud EPS con base en las estadísticas presentadas a esta Delegada frente a la prestación efectiva de los servicios de salud previstos en el Plan Obligatorio de Salud, donde se puede evidenciar que un número significativo de los usuarios adscritos a ella, manifiestan inconformidades y presuntas irregularidades y/o conductas que vulneran el Sistema General de Seguridad Social en Salud

De los informes remitidos por las Superintendencias Delegadas de la Superintendencia Nacional de Salud, se encontró que el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo EPS y el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A., a pesar de las acciones realizadas dentro del proceso de toma de posesión para administrar, no se logró superar las causales que dieron origen a la misma, situación que fue confirmada por la firma Crowe Horwath CO S.A., designada como Contralora por la Superintendencia Nacional de Salud, en los siguientes términos: “los estados financieros de la EPS presenta abstención de opinión por considerar que debido a la incertidumbre y efectos materiales que están pendientes por reconocer por parte de Solsalud a diciembre 31 de 2012, no proporciona una base razonable y adecuada para expresar una opinión. Adicionalmente, informa que el margen de solvencia negativo, genera duda sustancial sobre la capacidad de la compañía para continuar operando como un negocio en marcha, toda vez que no se incluyeron la totalidad de los costos y gastos a corte de 31 de diciembre de 2012”.

La Superintendencia como resultado del ejercicio de las funciones constitucionales y legales de inspección, y vigilancia efectuados al Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo EPS y el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A., evidenció que con las condiciones y bajo los parámetros en que se encontraba operando, generaba un riesgo inminente, no sólo en la prestación de los servicios de salud ofertados a su población afiliada, sino también en su estabilidad financiera, aseguradora y de calidad del propio Sistema General de Seguridad Social en Salud.

En atención a lo mencionado anteriormente, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución número 000735 del 6 de mayo de 2013, ordenó la Toma de Posesión de Bienes, Haberes y Negocios y la Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo EPS y el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A.

El señor Ángel Alirio Moreno Matéus, presentó recurso de reposición contra la Resolución número 000735 del 6 de mayo de 2013, mediante Oficio identificado con número 1-2013-038355 del 16 de mayo de 2013.

2. Recurso de reposición
El señor Ángel Alirio Moreno Matéus, presentó recurso de reposición contra la Resolución número 000735 del 6 de mayo de 2013, mediante Oficio identificado con número 1-2013-038355 del 16 de mayo de 2013, argumentando para el efecto lo siguiente:

– Vía de hecho, debido proceso y falta de motivación suficiente para adoptar la Toma de Posesión de bienes, haberes y negocios y la Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar.

– Concepto previo para ordenar la Toma de Posesión de bienes, haberes y negocios y la Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar.

3. Consideraciones de la Superintendencia Nacional de Salud Por haber sido interpuesto el recurso de reposición en el término de ley, y con el lleno de los requisitos establecidos para los efectos, se resolverán de fondo en el presente asunto los argumentos expuestos por el recurrente.

a) Vía de hecho, debido proceso y falta de motivación suficiente para adoptar la Toma de Posesión de bienes, haberes y negocios y la Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar.

Las razones por la cuales la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución número 000735 de 2013, ordenando la toma de posesión para Liquidar el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo EPS y el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A., se encuentran consignadas en los considerandos del citado acto administrativo, estas situaciones ameritaban la decisión administrativa adoptada y sustentan que no se configure una vía de hecho.

La motivación con que cuenta la Superintendencia Nacional de Salud, para ordenar la Toma de Posesión de Bienes, Haberes y Negocios y la Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar, es la situación actual que atraviesa la vigilada, lo anterior se sustenta en la información recaudada por las Superintendencias Delegadas en virtud de las funciones de Inspección, Vigilancia y Control asignadas por la ley a esta entidad.

La Superintendencia Nacional de Salud en desarrollo de los preceptos constitucionales previstos en los artículos 48, 49 y 365 y en el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el inciso 1º del artículo 6º del Decreto número 506 de 2005, la Ley 1122 de 2007 y la Ley 1438 de 2011, tiene la facultad de tomar en posesión a las entidades vigiladas que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra entidad, con el fin de salvaguardar la prestación del servicio público de salud (atención a la población afiliada) y los recursos del Sistema General de Seguridad Social.

Dichos procesos de toma de posesión se rigen por lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus Decretos Reglamentarios, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, la Ley 1122 2007 y la Ley 1438 de 2011, hasta tanto el Gobierno Nacional reglamente la materia.

Esta medida de intervención, tiene un procedimiento propio y especial contemplado en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus decretos reglamentarios, procedimiento expedito, eficaz e idóneo para preservar y proteger el derecho fundamental de la salud, sin que ello implique desconocimiento o vulneración del debido proceso. En consecuencia no se aplica el procedimiento sancionatorio establecido en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011.

Resulta pertinente destacar que la toma de posesión que ordena la Superintendencia Nacional de Salud, es de carácter preventivo mas no sancionatorio, toda vez que la toma de posesión no se encuentra prevista dentro de las sanciones que puede imponer esta Entidad; siendo ello, una razón más para no aplicar lo dispuesto en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011, que regula el procedimiento sancionatorio.

Referente a este tema la Corte Constitucional se manifestó al respecto en la Sentencia Unificación SU-447 de 2011, de la cual se pueden extraer las siguientes ideas relevantes:“1. Las medidas –como la toma de posesión y la liquidación forzosa– son MEDIDAS PREVENTIVAS que buscan preservar bienes jurídicos fundamentales constitucionales como el derecho a la salud de una colectividad.

En este orden de ideas, la toma de posesión y la liquidación forzosa NO SON MEDIDAS SANCIONATORIAS. De acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional este tipo de MEDIDAS –toma de posesión y liquidación forzosa- SON MEDIDAS DE APLICACIÓN INMEDIATA Y DE EJECUCIÓN INSTANTÁNEA.

2. En consecuencia, el ejercicio del DEBIDO PROCESO no puede aplicarse de manera ABSOLUTA como se hace en un proceso sancionatorio, disciplinario o penal. Lo importante en este tipo de procesos es su PUBLICIDAD. Lo cual se cumplió por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. En el evento de querer controvertirse un acto de este tipo, es indispensable acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa.

3. Sería ILÓGICO poner en sobreaviso a los socios de una persona jurídica a tomar posesión y a liquidar, si PRECISAMENTE lo que se busca es EVITAR que los bienes que hacen parte de la sociedad entren a respaldar las obligaciones que garantizan los bienes fundamentales constitucionales que se protegen.De ahí, afirma la sentencia, que exista en este tipo de procesos un PROCESO ADMINISTRATIVO ESPECIAL.

4. Así las cosas, de aceptarse la tesis de la primera instancia, se estaría DESNATURALIZANDO LOS PROCESOS DE TOMA DE POSESIÓN Y LIQUIDACIÓN FORZOSA que por ser acciones de ÚLTIMA RATIO pretenden salvaguardar INTERESES SUPERIORES a los de la sociedad- EPS- como serían los derechos fundamentales a la salud de los usuarios del sistema”.

La Superintendencia Nacional de Salud, al ordenar la Toma de Posesión de Bienes, Haberes y Negocios y la Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar, se acoge a establecido en los preceptos constitucionales previstos en los artículos 48, 49 y 365 y en el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el inciso 1º del artículo 6º del Decreto número 506 de 2005, la Ley 1122 de 2007, los cuales fueron determinados en la Resolución No. 000735 de 2013, por lo que queda completamente desvirtuado que esta Entidad haya incurrido en una vía de hecho con la expedición de la Resolución número 735 de 2013.

De lo expuesto en la Resolución número 735 de 2013, se tiene que el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo EPS y el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A., no cumple con las condiciones de capacidad técnico-administrativa, capacidad financiera y capacidad tecnológica y científica que debe tener para mantener su permanencia en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, tal como se encuentra establecido en el Decreto número 515 del 20 de febrero de 2004, modificado por el Decreto número 3556 del 16 de septiembre de 2008, el Decreto número 506 del 25 de febrero de 2005 y el Decreto número 3880 de 2005.

Por lo tanto, la decisión de ordenar la toma de posesión y la Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar obedece a que la EPS representa un riesgo para la salud y vida de los afiliados y la estabilidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud. b) Concepto previo para ordenar la Toma de Posesión de bienes, haberes y negocios y la Intervención Forzosa Administrativa para LiquidarLa Superintendencia Nacional de Salud, no requiere concepto, para adoptar una Toma de Posesión de Bienes, Haberes y Negocios y la Intervención forzosa Administrativa para Liquidar una Entidad que sea objeto de vigilancia, y se encuentre incumpliendo la normatividad que rige el Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo anterior en virtud de lo estipulado en el artículo 1° del Decreto número 3023 de 2002, en concordancia con el artículo 68 de la Ley 715 de 2001 y las normas de procedimiento del Decreto-ley número 663 de 1993 y sus Decretos Reglamentarios.

La Superintendencia Nacional de Salud, lo que busca es la protección de intereses jurídicos que van dirigidos a que los integrantes del Sistema General de Seguridad cumplan con la normatividad vigente, para que de este modo, la Seguridad Social de la Nación cuente con estabilidad y seguridad jurídica.

Finalmente, este Despacho encuentra que los argumentos expuestos por el recurrente, no logran desvirtuar que el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo EPS y el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A., genera un riesgo inminente, no sólo en el aseguramiento en salud y la garantía en la prestación de los servicios de salud ofertados a su población afiliada, sino también en su estabilidad financiera, y la del propio Sistema General de Seguridad Social en Salud, por lo que se observa viable la adopción de la Toma de Posesión para Liquidar, ordenada por esta Superintendencia Nacional de Salud.

Con lo mencionado, se encuentra que el recurrente no desvirtuó las causales de hecho y de derecho que dieron lugar a la expedición de la Resolución número 00735 de 2013, mediante la cual se ordenó la Toma de Posesión para Liquidar y la Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo EPS y el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A., siendo procedente confirmar el acto administrativo recurrido.

En mérito de lo expuesto este Despacho,

RESUELVE:

Artículo 1°. Confirmar la Resolución número 000735 del 6 de mayo de 2013, por medio de la cual se ordenó la Toma de Posesión inmediata de los Bienes, Haberes y Negocios y la Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo EPS y el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A., identificada con NIT 804.001.273-5, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución.

Artículo 2°. Notificar personalmente el contenido de la presente resolución al Representante Legal del Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo EPS y el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A., mediante citación dirigida a la dirección Carrera 26 número 30-70 en la ciudad de Bucaramanga (Santander), o al lugar que se indique para tal efecto, para que comparezca dentro de los cinco (5) días siguientes para la práctica de esta diligencia.

Parágrafo. En caso de no poderse efectuar la notificación personal, ésta se surtirá por aviso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo 3°. Notificar personalmente el contenido de la presente Resolución al señor Ángel Alirio Moreno Matéus, mediante citación dirigida a la dirección Carrera 24 número 35-191 Torre 4 Apartamento 501 Altos de Cañaveral 6 Etapa en Floridablanca (Santander), o al lugar que se indique para tal efecto, para que comparezca dentro de los cinco (5) días siguientes para la práctica de esta diligencia.

Parágrafo. En caso de no poderse efectuar la notificación personal, ésta se surtirá por aviso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo 4°. Comunicar el contenido de la presente Resolución al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Cuenta de Alto Costo, al Administrador Fiduciario del Fosyga “Consorcio SAYP”, y a las Entidades Territoriales en donde el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo EPS y el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A., tenga cobertura geográfica y poblacional.

Artículo 5°. Publicar el contenido de la presente resolución en el Diario Oficial conforme a lo dispuesto en el literal e) del artículo 1° de la Ley 57 de 1985.

Artículo 6°. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y contra ella no procede recurso alguno, quedando agotada la vía gubernativa.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 12 de agosto de 2013.
El Superintendente Nacional de Salud,
Gustavo Enrique Morales Cobo