PRINCIPIO DE LA BUENA FE Y LA CONFIANZA LEGITIMA / Debido proceso

De lo anteriormente reseñado, la Sala colige que la situación que motivó el inicio de tal investigación fue la falta de calidad de la información reportada por la sociedad demandante al Sistema Único de Información (SUI), y no la situación referente a las liquidaciones de las contribuciones especiales. En tal virtud, considera la Sala que, en el presente asunto, el problema jurídico no hace referencia a que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios haya defraudado la buena fe y la confianza legítima de la Empresa de Energía de Bogotá, por haber autorizado la corrección de la información reportada en un principio en el Sistema Único de Información (SUI), sino que la demandante tenía el deber de cumplir con las exigencias, ritualidades y formalidades  previstas en las normas jurídicas para el reporte de la información respectiva, concretamente las referentes al plan contable y a los gastos de funcionamiento. Encuentra la Sala, de lo que ha quedado reseñado, que durante todo el trámite de la investigación se le respetó a la sociedad demandante su derecho de contradicción y oposición, circunstancia ésta que se evidencia con la posibilidad que tuvo la recurrente de formular los descargos respectivos. Tuvo posibilidad, así mismo, de interponer recursos, de solicitar pruebas, de ser notificada de los actos administrativos en debida forma, así como del contenido claro y preciso de los cargos que oportunamente le formuló la Superintendencia demandada supuesto éste que, además, demuestra una completa identidad entre el pliego de cargos y las Resoluciones sancionatorias enjuiciadas, lo que desvirtúa la tan alegada incongruencia expuesta por la parte demandante en el texto de su recurso de alzada.

FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 – ARTICULO 79 NUMERAL 1 Y 22

NOTA DE RELATORIA: Confianza legítima, Corte Constitucional, sentencia T-900 de 1999; sentencia T-617 de 1995, MP. Alejando Martínez Caballero. Debido proceso, Corte Constitucional, sentencia C-980 de 2010. Debido proceso, Corte Constitucional, sentencia C-980 de 2010.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00666-02

Actor: EMPRESA DE ENERGIA DE BOGOTA S. A. E. S. P

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS

Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 2 de febrero de 2012, proferida por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se deniegan las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES.

I.1.- La EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTÁ S.A. E.S.P., actuando a través de apoderado judicial, y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que mediante sentencia, se declarara, por un parte, la nulidad de la Resolución núm. SSPD 20092400057715 de 4 de diciembre de 2009, por medio de la cual se impuso una sanción pecuniaria a la Empresa de Energía de Bogotá, y, del mismo modo, la nulidad de la Resolución núm. SSPD 20102400007275 de 9 de marzo de 2010, por medio de la cual se confirma el anterior acto administrativo, emitidas por el Superintendente Delegado para Energía y Gas de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Como consecuencia de la anterior declaración, solicita, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento de que la Empresa de Energía de Bogotá S.A. E.S.P. no está obligada a pagar la sanción pecuniaria impuesta a través de los actos administrativos demandados. Así mismo, pretende que, en caso de que para el momento de quedar en firme la sentencia que acoja las pretensiones de la demanda dicha sanción se hubiese pagado por parte de la sociedad demandante, se ordene a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la devolución o restitución en su totalidad de los valores cancelados.    

I.2- Los hechos de la demanda.

La Sala resume a continuación los fundamentos fácticos relacionados por la parte actora en el libelo de su demanda:

Que de conformidad con el numeral 9 del artículo 7° del Decreto 990 de 2002, es función del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios establecer el Sistema Único de Información -SUI-, así como el Formato Único de Información, en los términos previstos en los artículos 14 y 15 de la Ley 689 de 2001.

Que los prestadores de servicios públicos domiciliarios deben reportar la información financiera de las empresas para que la misma sea consignada en el Sistema Único de Información (SUI), de conformidad con lo establecido en la Resolución núm. SSPD 321 de 2003, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante SUPERSERVICIOS).

Adujo que el financiamiento de las actividades que realiza la SUPERSERVICIOS proviene, en gran parte, del pago de una contribución especial a cargo de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, contribución ésta que fue creada e impuesta por la Ley.

Indica que dicha contribución que deben pagar los prestadores de servicios públicos, se calcula siguiendo unas reglas establecidas en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, dentro de las cuales se resalta aquella contenida en el numeral 2 de este artículo, concerniente a la tarifa máxima de cada contribución, la cual, no podrá ser superior al uno por ciento (1%) del valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a la regulación de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro.

Expresa que para el año 2007, la contribución especial se realizó basándose únicamente en la información reportada al Sistema Único de Información (SUI), lo cual generó, atendiendo las particularidades de la entidad demandante, la necesidad de solicitar el cambio de información reportada, sin que ello haya implicado una alteración de la misma, sino simplemente una segregación o división para reflejar los datos concernientes de forma exclusiva al servicio público objeto de regulación.      

Que las distintas Resoluciones y Circulares emitidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, relacionadas con los reportes de información financiera y contable al Sistema Único de Información (SUI), han determinado en forma clara y reiterada que la información objeto de reporte debe incluir el máximo de detalle que utilice la empresa , el plan contable por cada servicio público que preste y un consolidado por empresa de acuerdo con lo establecido en los distintos formatos de reporte de información.      

Aduce que para el caso de la EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTÁ es necesario anotar, que a diferencia de lo que ocurre con la mayoría de las empresas de servicios públicos domiciliarios, las cuales sólo se dedican a desarrollar actividades relacionadas con el servicio público que prestan, dicha sociedad realiza actividades diferentes a la prestación de servicios públicos, actividades éstas que no son objeto de regulación, control ni vigilancia por parte de la SUPERSERVICIOS.

Agrega la demandante que reportó la información consolidada de la empresa, la cual incluye tanto los datos financieros y contables de la “actividad regulada”, es decir, aquella relativa al servicio público prestado, como los datos financieros y contables de las “actividades no reguladas”, es decir, aquellas que no tienen nada que ver con la prestación de un servicio público.

Argumenta que en el año 2007, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no aceptó la posibilidad de realizar la autoliquidación basándose en la información consolidada reportada al Sistema Único de Información (SUI), la cual, repite, para el caso de la Empresa de Energía de Bogotá engloba la totalidad de los gastos e ingresos percibidos, los cuales no se derivan exclusivamente del servicio público prestado y objeto de regulación, sino que, en su mayoría, se componen del desarrollo de las “actividades no reguladas” o ajenas a la prestación del servicio público de que se trate.

Expresa que mediante comunicación radicada en la SUPERSERVICIOS bajo el núm. SSPD 20075290258472 de fecha 23 de julio de 2007, la Empresa de Energía de Bogotá solicitó autorización para eliminar la información cargada en el Sistema Único de Información (SUI) y, a su vez, realizar un nuevo cargue de información denominado “Plan Contable Servicio” que incluyera de forma exclusiva la información relativa al servicio público regulado y no el consolidado de la empresa; lo anterior, debido a que la empresa, siguiendo los mandatos de la Resolución núm. SSPD 20061300025985 de 25 de julio de 2006, cargó al sistema la información del plan contable consolidado.

La anterior solicitud fue resuelta por la Oficina de Informática de la entidad pública demandada mediante comunicación telefónica efectuada el día 23 de agosto de 2007, reiterada a través del Oficio núm. SSPD 2007160053774 de 7 de noviembre de 2007, en la cual se manifestó que no era posible dar trámite a la petición efectuada por cuanto la misma no cumplía con los requisitos señalados en la Resolución núm. SSPD 20061300050145 de 15 de diciembre de 2006, de conformidad con la cual es necesario indicar de forma clara y precisa cuál va a ser el cambio, las causales que lo originen, anexar los soportes que le den sustento e indicar específicamente los datos que sufrirán modificación como consecuencia de la solicitud.      

Sostiene que, en vista de lo anterior, la Empresa de Energía de Bogotá, a través de comunicación radicada con el núm. SSPD 200752900335582, precisó los fundamentos de su solicitud, reiterando las explicaciones relacionadas con el desarrollo de las distintas actividades por parte de la empresa y aclarando que la información cargada al Sistema Único de Información, además de contener los datos relativos al servicio público prestado, incluye el Plan Contable Consolidado de la Empresa.

Indica que el Superintendente Delegado para Energía y Gas, mediante Oficio núm. SSPD 20072200536541 de 6 de noviembre de 2007, contestó la anterior solicitud y decidió no autorizar el cambio ni el nuevo cargue de datos al Sistema Único de Información (SUI), debido a que la Empresa de Energía de Bogotá no allegó el acta de aprobación de los estados financieros por parte de la Asamblea o Junta de Socios, de acuerdo con lo establecido en la Resolución núm. SSPD 20061300050145 de 15 de diciembre de 2006.

Posteriormente, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a través del Superintendente (E) Delegado para Energía y Gas, mediante Comunicación núm. SSPD 20082200453581 de 1o. de julio de 2008, autorizó la solicitud de eliminación de la información del Plan Contable de Energía Eléctrica y así mismo habilitó los aplicativos para reportar nuevamente la información requerida.

Que una vez obtenida la respectiva autorización, la SUPERSERVICIOS reportó el 17 de julio de 2008 la información sobre el Plan Contable de Energía Eléctrica, circunscribiéndola a la prestación del servicio público regulado y excluyendo lo relativo a las restantes actividades, información ésta que fue enviada bajo el número 37607.

Advierte que mediante Comunicación núm. SSPD 20082400886971 de 17 de diciembre de 2008, la SUPERSERVICIOS abrió investigación administrativa contra la Empresa de Energía de Bogotá, por presuntas fallas en la calidad de la información reportada al Sistema Único de Información (SUI) y formuló los cargos correspondientes.

Agrega la accionante que rindió los respectivos descargos mediante comunicación radicada el 5 de enero de 2009, en donde se expusieron los hechos referidos a la actividad que desarrolla la demandante y las particularidades sobre el suministro de información al Sistema Único de Información, justificando y explicando las razones por las cuales se realizó el cambio en la información cargada a disco sistema.

Sostiene que una vez surtido el respectivo trámite administrativo sancionatorio, en el cual la Dirección Técnica de Gestión de Energía rindió un informe técnico sobre los datos reportados al Sistema Único de Información (SUI) por parte de la Empresa de Energía de Bogotá, el Superintendente Delegado para Energía y Gas profirió el acto administrativo contenido en la Resolución núm. SSPD 20092400057715 de 4 de diciembre de 2009, en el cual se sancionó a la entidad demandante por el incumplimiento de la normatividad contenida en el numeral 2 de la Circular Externa núm. SSPD 001 de 2006.    

Que la Empresa de Energía de Bogotá interpuso el recurso de reposición contra la anterior Resolución sancionatoria el día 25 de enero de 2010.

Afirma que dicho recurso fue resuelto por el Superintendente Delegado para Energía y Gas mediante Resolución núm. SSPD 20102400007275 de 9 de marzo de 2010, en la que se confirmó la decisión de sancionar a la demandante por la supuesta falta incurrida al momento de cargar la información al Sistema Único de Información (SUI).

Asegura que esta Resolución fue notificada mediante fijación de edicto fechado 30 de abril de 2010, desfijado el 13 de mayo de 2010, fecha esta última en la que se entiende realizada la notificación del acto administrativo que pone fin a la actuación administrativa surtida.

Finaliza argumentando que la SUPERSERVICIOS liquidó la Contribución Especial correspondiente al año 2007 tomando en consideración tanto las cifras de las “actividades reguladas” como las de las “actividades no reguladas”, liquidaciones que son objeto de cuestionamiento judicial ante la Sección Cuarta de esta Corporación Judicial (Expediente núm. 2008-00123-01). Considera importante esta última situación planteada por evidenciar que por un mismo hecho (cargue de la información correspondiente a las “actividades reguladas” y a las “no reguladas”), la SUPERINTENDENCIA demandada en forma antijurídica liquidó equivocadamente la Contribución Especial del año 2007 y, además, sancionó por esa razón a la demandante.        

I.3- Considera la parte actora que con la expedición de los actos administrativos acusados se violaron las siguientes normas:

- Artículo 29 de la Constitución Política (violación al debido proceso constitucional administrativo).

- Artículo 83 de la Constitución Política (violación al principio de la buena fe y de la confianza legítima).

Adujo en síntesis, los siguientes cargos de violación en contra de los actos administrativos enjuiciados:

Respecto de la violación del artículo 29 de la Constitución Política, asegura que existe una total inexistencia de los presupuestos para la imposición de la sanción, pues la conducta que de conformidad con la SUPERSERVICIOS constituye un hecho reprochable y meritorio de sanción administrativa, no se encuentra definida por las normas legales, a tal punto que es la misma entidad la que sanciona por el supuesto incumplimiento de una Circular Externa cuyo vigor normativo no es el propio de las normas que definen las conductas sancionables y que además no brinda claridad sobre la estructura de la falta por la cual, para el caso concreto, se profirió Resolución sancionatoria.

Considera, igualmente, que la falta o conducta objeto de reproche por al cual es injustamente sancionada no se encuentra tipificada o determinada como una falta meritoria de una sanción administrativa.

Aduce que no hay fundamento legal alguno que de origen a la imposición de la sanción; concluye que las Resoluciones demandadas toman como único fundamento el supuesto incumplimiento de lo dispuesto en el numeral 2 de la Circular Externa SSPD núm. 001 de 2006, Circular ésta que establece más que una facultad de la Superintendencia demandada relacionada con el ejercicio de sus funciones de vigilancia y control, en virtud de las cuales evaluará la información reportada con el fin de verificar su consistencia y calidad, frente a lo cual podrá adelantar las respectivas investigaciones administrativas cuando encuentre errores, inconsistencias o imprecisiones.   

Señala, igualmente, que en el presente asunto todas aquellas observaciones del informe técnico en relación con el reporte de la información fueron utilizadas con posterioridad por parte de la convocada para endilgar nuevos supuestos incumplimientos a los deberes y obligaciones de la Empresa de Energía de Bogotá, sin haberse surtido y agotado frente a estos nuevos cargos la respectiva oportunidad para ejercer la defensa y contradicción. En

otras palabras, para efectos de la imposición de la sanción se utilizaron nuevos cargos y argumentos que desbordaron la materia objeto de discusión y el marco específico de la investigación impuesto en el pliego de condiciones.  

Finaliza su argumentación señalando que la conducta de la empresa accionante no generó ningún impacto sobre la buena marcha del servicio público, situación que fue pasada por alto al momento de imponer la sanción, no obstante los conceptos presentados a la luz de lo prescrito en la Ley 142 de 1994. De esta forma se desprende claramente que el monto de la sanción y la imposición de la misma carecen de fundamento ajustado a la normatividad operante y específicamente desconoce los lineamientos de la citada Ley de Servicios Públicos Domiciliarios, que en su artículo 81 faculta a la SUPERSERVICIOS para imponer multas hasta por un monto de dos mil salarios mínimos legales mensuales vigentes (2.000 s.m.l.m.v), que se graduará en atención al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público y la reincidencia.

Sostiene que como aparece demostrado, la sociedad demandante no ha dado lugar a afectación alguna sobre el servicio público prestado, ni se ha generado un impacto sobre la buena marcha del mismo. Igualmente, la Empresa de Energía de Bogotá no ha reincidido en conductas reprochables, pues, incluso, su obrar ha estado ceñido a los parámetros de la buena fe, la confianza legítima y el principio general del derecho de no actuar contra los actos propios.

En relación con la violación al artículo 83 constitucional, aduce que el comportamiento desplegado por la Empresa de Energía de Bogotá fue leal, transparente, honesto y correcto durante la totalidad del período en el que los hechos anotados tuvieron lugar.

Señala que desde el momento mismo en que la SUPERSERVICIOS, con fundamento en la Ley 142 de 1994, impuso la obligación de reportar la información financiera y contable de las empresas que ejercían “actividades reguladas” por dicha entidad en el Sistema Único de Información (SUI), la sociedad demandante desplegó sus actividades en el cumplimiento de los requerimientos y así, de manera diligente, dispuso la totalidad de su información contable y financiera a manera de consolidado, aclarando en reiterada oportunidades que la totalidad de sus actividades no corresponden en forma exclusiva a aquellas que constituyen objeto de regulación por parte de la entidad pública demandada.

Así las cosas, agrega, teniendo en cuenta que la información reportada al Sistema Único de Información (SUI) no corresponde en forma exclusiva con los datos relacionados a los gastos de funcionamiento de la “actividad regulada”, por haberse reportado el consolidado de la Empresa, y no poderse discriminar dentro de los formatos previstos para el reporte de las distintas actividades, la Empresa de Energía de Bogotá recurrió al mecanismo de autoliquidación de la contribución, pues para su caso no era posible calcular tal contribución con base en la información reportada al SUI, ya que los gastos de funcionamiento reportados son, como resulta obvio, mayores a aquellos que atañen de manera exclusiva a la “actividad regulada”, es decir, a la prestación del servicio público respectivo.

Afirma que la SUPERSERVICIOS, en actuaciones anteriores, tales como las liquidaciones oficiales de la contribución especial emitidas entre los años 2003 y 2006, aceptó el contenido de las autoliquidaciones proporcionadas por la demandante, en donde se ponían de presente las características y situación concreta de la misma Empresa en torno al reporte de la información al sistema, generando en ésta última una confianza legítima y la seguridad jurídica de estar actuando de conformidad con lo que el ordenamiento jurídico imponía respecto de la obligación del reporte de la información.

Por tal motivo, asegura que la Administración pública, y en particular, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, actuó en contra de la confianza legítima y de la seguridad jurídica que su comportamiento había generado en la sociedad demandante.  

I.4- La demanda fue oportunamente contestada por el apoderado judicial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, quien en su escrito señaló que se opone a todas y cada una de las pretensiones formuladas con base en los siguientes fundamentos fácticos y jurídicos:

Asegura que la SUPERSERVICIOS actuó a través de su Delegada para Energía y Gas, en virtud de la competencia que le confirió el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por la Ley 689 de 2001, artículo 13, conforme al cual la entidad tiene la función de vigilar y sancionar a las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios por el incumplimiento del reporte al Sistema Único de Información (SUI).

En ejercicio de tal función, la entidad debe verificar que las circulares que regulan el reporte al SUI sean atendidas por los prestadores del servicio, amén de que el artículo 14 de la Ley 689 de 2001, la cual adicionó la Ley 142 de 1994, dispuso que corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia, establecer, administrar, mantener y operar un sistema de información que se surtirá de la proveniente de los prestadores de servicios públicos sujetos a su control, inspección y vigilancia, para que su presentación al público sea confiable.

Igualmente, arguye que el artículo 79 numeral 22 de la citada Ley de Servicios Públicos le otorgó al ente demandado la facultad de verificar la consistencia y calidad de la información, la cual sirve de base para efectuar la evaluación permanente de la gestión y resultados de las personas que prestan servicios públicos.

Señala, por otra parte, que la SUPERSERVICIOS actuó con fundamento en la verificación de una regulación preexistente y de obligatorio cumplimiento para los prestadores, como lo es la Circular Externa núm. SSPD 001 de 2006, que en su numeral primero prescribe que una vez cargada la información al SUI “…esta se considera oficial para todos los efectos previstos en la ley y podrá ser rectificada acorde con el procedimiento definido por esta entidad, sin perjuicio de las investigaciones  a que haya lugar”.

Manifiesta que si la entidad autorizó al prestador para que  efectuara cambios de información en el SUI, lo hizo bajo el entendido de que una vez certificados, éstos se considerarán oficiales y válidos para todos los efectos de planeación, regulación, vigilancia y control, sin perjuicio de las medidas a que haya lugar por parte de la Superintendencia.

Bajo esta consideración, concluye, una vez analizados los descargos del prestador, que a través de la Dirección Técnica de Gestión de Energía, procedió a acreditar que el prestador demandante, en la cuenta de gastos del servicio de transmisión de energía, no registra los gastos correspondientes de manera exclusiva al servicio sometido a regulación, ya que el registro general y la distribución de los gastos es por porcentaje, además de que no reporta en el Plan Contable 2006 los valores de los gravámenes correspondientes a los movimientos financieros relacionados con cobros por chequeras, el cuatro por mil, IVA de la cuenta del proyecto de interconexión con Ecuador, lo que acredita, entre otras cosas, que corresponde a la “actividad regulada”.

Por lo anterior, asegura, que no hubo vulneración del debido procedimiento administrativo en torno a la conducta endilgada, comparada con el marco regulatorio, el cual, entre otras cosas, goza de presunción de legalidad.

Respecto de la violación al principio de la buena fe que le endilga la demandante, sostiene que dentro del trámite administrativo, la Superintendencia puso de manifiesto que se dio inicio a la investigación para verificar la calidad y consistencia de la información reportada al SUI, como mecanismo idóneo con el que cuenta la entidad para ejercer sus funciones de control y vigilancia y que, por consiguiente, no tenía relación de causalidad con el tema de la contribución de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994. En consecuencia, la actuación de la demandada se circunscribió única y exclusivamente a verificar, con fundamento en el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, el incumplimiento del reporte al SUI.

En este orden de ideas, afirma que la actuación de la Delegada es meramente objetiva, donde lo que hace es verificar si la información reportada al SUI reúne las condiciones previstas por la misma entidad, en ejercicio de su función de establecer, administrar, mantener y operar dicho Sistema de Información; y no la de determinar si la Empresa actuó con dolo o negligencia, debido a que su función de control y vigilancia propende por mantener el orden público económico, el cual se vulnera por una indebida información que genere ambivalencia y desconfianza en el mercado energético y en el conocimiento de los competidores y los usuarios finales.          

II. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA APELADA.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante la sentencia impugnada denegó las súplicas de la demanda, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

Que en el presente caso la situación que dio origen a la investigación administrativa, que culminó con la expedición de las Resoluciones acusadas, es la calidad de la información reportada por la Empresa de Energía de Bogotá al Sistema Único de Información (SUI), mas no la situación concerniente con las liquidaciones de las contribuciones, asunto este último que escapa a la esfera de su competencia.

Que en efecto, al haber sido cargada la información, la Superintendencia demandada contaba con la facultad de efectuar la revisión de la misma, esto es, el simple cargue de la información no lleva en sí mismo la afirmación o caracterización de que sea veraz, clara y suficiente, pues al encontrarse inconsistencias en ellas, la entidad accionada puede solicitar informes a la vigilada, o bien, iniciar y adelantar las correspondientes investigaciones administrativas, lo que de ninguna manera se traduce en una transgresión al principio de buena fe, ya que debe advertirse que este principio debe ir siempre amparado por la legalidad de las actuaciones que adelantan los particulares, todo ello bajo el amparo de las facultades previstas en los artículos 14 de la Ley 689 de 2001 y 79, numeral 22, de la Ley 142 de 1994, concernientes a que dicha Superintendencia tiene la función de vigilar la consistencia y calidad de la información que reportan las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios al Sistema Único de Información (SUI).   

Asegura el Tribunal de instancia que la Dirección Técnica de Gestión de Energía de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios rindió un informe técnico en el que señaló que “una vez efectuados los nuevos reportes aún se mantiene la información consolidada idéntica a la del cargue inicial”, situación que conllevó a que la Superintendencia Delegada para Energía y Gas adelantara las investigaciones del caso. Sobre este punto, advierte que dicho informe técnico conserva validez y es una prueba válida tanto en el procedimiento administrativo sancionatorio, como en el presente proceso judicial.

Consideró, igualmente, que el punto no es que la Empresa de Energía de Bogotá se haya “confiado” de que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios le autorizó el cargue de la información, sino que era su deber cumplir con las exigencias, formalidades y normas previstas para introducir tal información, concretamente con lo referente a gastos de funcionamiento y el plan contable.   

Advierte la sentencia impugnada que los informes de la Dirección Técnica de Gestión Eléctrica no fueron discutidos por parte de la sociedad demandante, en lo que hace referencia a la parte técnica de los mismos, esto es, a que se hayan efectuado de manera concreta y veraz los registros individualizados en tales informes. En efecto, en dichos documentos se determinó que la información reportada originalmente presentaba inconsistencias, no obstante la que fue corregida por la entidad siguió presentando inconsistencias y se trató de una información que no era de calidad ni veraz, y que por ende, generaba el inicio de la correspondiente investigación administrativa que conllevó a la expedición de los actos administrativos acusados, situación que no fue desvirtuada en el proceso judicial.

En esas condiciones, considera que no se configura transgresión al principio de la buena fe.

Respecto del cargo referente a la violación del debido proceso administrativo constitucional (artículo 29 de la Carta Política), consideró el a-quo que la conducta objeto de sanción corresponde a la contenida en la Circular Externa núm. SSPD 001 de 2006. Así las cosas, pone de presente que la misma contiene un acto administrativo de carácter general, que es plenamente aplicable, pues no ha sido declarado nulo ni suspendido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tiempo que las normas que contiene se encuentran vigentes en la medida en que no han sido derogadas, modificadas o subrogadas. 

En ese orden de ideas, consideró que la entidad pública demandada tiene la facultad de vigilar y controlar el cumplimiento tanto de las leyes como de las demás normas jurídicas a las que se encuentran sujetas las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios, y dentro de las cuales se haya la Circular Externa núm. SSPD 001 de 2006.

Señala que la Circular en comento prevé las obligaciones y deberes a cargo de los prestadores de servicios públicos, dentro de las cuales se encuentra la de reportar y cargar al Sistema Único de Información (SUI) datos que sean veraces, oportunos y confiables, so pena de la imposición de las sanciones previstas en el artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994, como ocurrió en el presente asunto, puesto que la Empresa de Energía de Bogotá, en su calidad de prestador del servicio público de transmisión de energía eléctrica cargó al sistema una información que no contaba con las exigencias previstas en las normas legales.

En esos términos, el a-quo encontró que las obligaciones que deben cumplir empresas como la demandante, se encuentran suficientemente claras en la Circular Externa citada, la que constituye norma jurídica de obligatorio y perentorio cumplimiento, que no puede ser desconocida por la demandante.

Finaliza señalando que resulta claro que no se presentan las incongruencias e inconsistencias alegadas por la parte actora, puesto que hay completa identidad entre el pliego de cargos y las Resoluciones acusadas. Además, esta situación no puede traducirse en forma alguna como transgresión al debido proceso, pues la  actora tuvo desde el principio de la actuación administrativa el conocimiento de las situaciones fácticas y jurídicas que abarcaban la investigación iniciada en su contra, lo que implicaba que podía ejercer de forma plena su derecho de contradicción, si se encontraba inconforme con alguna situación.    

Por estos motivos, resolvió denegar las pretensiones de la demanda instaurada.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN.

La parte demandante, dentro del término procesal correspondiente, interpuso el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con base en los argumentos que a continuación se resumen:

Asegura la apelante que la sentencia del a-quo debe ser revocada, teniendo en cuenta que los actos administrativos acusados proferidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y en virtud de los cuales se sancionó a la Empresa de Energía de Bogotá, adolecen de nulidad al estar sancionando una conducta amparada en la buena fe y en la confianza legítima de la demandante, conducta que fue propiciada y convalidada por la entidad demandada, quien además de haber conocido desde el inicio los motivos en que se fundamentó la conducta sancionada, la aprobó y la respaldó tal y como quedó debidamente demostrado en el proceso.

Adicionalmente, los actos administrativos adolecen de nulidad al haber desconocido el principio de legalidad que impera en el régimen administrativo sancionatorio por contener una conducta que no se encuentra definida en normas legales, pues, en efecto, el sustento jurídico de la supuesta conducta reprochable lo extrae la Superintendencia de su propia Circular Externa, siendo ello inadmisible y contrario al principio de legalidad. Igualmente se transgrede el derecho fundamental al debido proceso, por incongruencia de los actos administrativos, al incluir la decisión final (sanción) reproches sobre conductas que no fueron objeto de discusión y contradicción dentro del trámite administrativo sancionatorio.

Sostiene la apelante que para el adecuado análisis de los cargos de nulidad formulados era necesario, como primera medida, tener en cuenta los antecedentes y supuestos de hecho narrados en el acápite respectivo de la demanda, los cuales se encuentran debidamente soportados en las pruebas documentales allegadas al proceso, situación que fue inadvertida y desconocida por el Tribunal de instancia, quien pasó por alto el análisis y valoración de los respectivos antecedentes (supuesto de hecho) que motivaron y explicaron la conducta de la Empresa de Energía de Bogotá, que a la postre fue ilegalmente sancionada por la Superintendencia demandada.

Considera que al versar los cargos de la demanda sobre la imposición de una ilegal sanción, la cual tuvo por objeto una conducta o actuación de la demandante que se produjo como consecuencia de toda una interacción y del desarrollo de la relación existente entre las partes procesales, es apenas obvio que en el análisis y valoración de los cargos, se debe entrar a considerar y estudiar los antecedentes que justifican plenamente la actuación realizada por la parte accionante.       

IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

La Agencia del Ministerio Público, en la oportunidad procesal correspondiente, guardó silencio.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:

En orden a estudiar el asunto que nos ocupa, la Sala analizará los siguientes temas: 1). Del contenido de los actos administrativos acusados; 2). El problema jurídico en la apelación; 3). Sobre la violación al principio de la buena fe y la confianza legítima en el caso concreto; y, 4). Sobre la violación al principio del debido proceso administrativo constitucional en el caso concreto y la legalidad de la pena.

1). Del contenido de los actos administrativos acusados.

Los actos administrativos demandados están integrados por la Resolución núm. SSPD 20092400057715 de 4 de diciembre de 2009, “por la cual se sanciona una Empresa de Servicios Públicos”, expedida por el Superintendente Delegado para Energía y Gas de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y en cuya parte resolutiva se lee “ARTÍCULO PRIMERO.- Imponer multa a la Empresa de Energía de Bogotá S.A. E.S.P., identificada con el NIT núm. 8999990823, por un valor de TRESCIENTOS DOS MILLONES SEISCIENTOS DOCE MIL CIEN PESOS CON CERO CENTAVOS ($302’612.100.oo), la cual se hará efectiva en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la ejecutoria de esta Resolución, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. […]”.

Se demandó, igualmente, la Resolución núm. SSPD 20102400007275 de 9 de marzo de 2010, “por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por una Empresa de Servicios Públicos”, expedida por el Superintendente Delegado para Energía y Gas de la misma Superintendencia, y en cuya parte resolutiva se lee “ARTÍCULO PRIMERO.- Confirmar el contenido de la Resolución número SSPD – 20092400057715 del 2009-12-04, expedida por este Despacho, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente Resolución. […]”.  

2). El problema jurídico en la apelación.

Considera la Sala que el problema jurídico que se plantea en sede de la apelación es el mismo presentado por el demandante en la primera instancia, consistente en determinar la ilegalidad de los actos administrativos enjuiciados por ser contrarios al principio de la buena fe y de la confianza legítima, así como por incongruencia de la decisión final, al incluir reproches sobre conductas que no fueron objeto de discusión y contradicción dentro del trámite administrativo. Afirma, igualmente, que adolecen de nulidad por ser contrarios al debido proceso administrativo, ya que se desconoce el principio de legalidad de la pena que impera en el régimen administrativo sancionatorio.    

Por lo anterior, la Sala tratará el estudio del presunto asunto, de conformidad con los reproches presentados por la recurrente en el texto de su recurso de apelación.

3). Sobre la violación al principio de la buena fe y la confianza legítima, en el caso concreto.

La Corte Constitucional ha establecido que el principio de confianza legítima consiste en una proyección de la buena fe que debe ponderar la relación entre las autoridades y los particulares, partiendo de la necesidad que tienen los administrados de ser protegidos frente a los actos arbitrarios, repentinos, súbitos e improvisados por parte del Estado.

Es así como en Sentencia T-900 de 1999, dicha Corporación afirmó:

“[…] Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la Administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la Administración es digna de protección y debe respetarse.

Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por la doctrina jurídica más autorizada, pretende proteger al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades públicas. Se trata, pues, de situaciones en las cuales el Administrado no tiene realmente un derecho subjetivo adquirido, pues su posición jurídica es modificable. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de forma sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege.

En tales hipótesis, en función de la buena fe, el Estado deberá proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación”.

En otro pronunciamiento1, la Corte Constitucional señaló:

“Ahora bien, debe aclararse que la confianza legítima o buena fe de los administrados no se protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales, sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien o derecho afectado. Igualmente este principio tampoco significa donación, ni reparación, ni resarcimiento ni indemnización, como tampoco desconocimiento del principio de interés general”.

Considera la Sala que, como primera medida, resulta indispensable rememorar el trámite e itinerario integral de la actuación administrativa que culminó con la sanción a la sociedad demandante.

La Sala observa que la Empresa de Energía de Bogotá cargó el día 15 de febrero de 2007 la información correspondiente al formato denominado “Plan Contable de Energía Eléctrica”.

No obstante, la sociedad demandante reportó en esa oportunidad la información del “Plan Contable de Energía Eléctrica” con el mismo rigor y características del reporte correspondiente al “Plan Contable de Estados Financieros Consolidados”.

Por ese motivo, solicitó en su momento la accionante a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la autorización para eliminar la información del Plan Contable de Energía Eléctrica para que fuera cargada de manera correcta.

Es así como el 17 de julio de 2008, la Empresa de Energía de Bogotá realizó nuevamente el cargue de la información del Plan Contable de Energía Eléctrica evidenciándose que la información difería sustancialmente de la reportada por primera vez el pasado 15 de febrero de 2007, toda vez que, como la afirma la demandante, había reportado en la primera ocasión la información correspondiente al consolidado y no exclusivamente la referida al servicio de transmisión.

Mediante radicado fechado el 17 de diciembre de 2008, la Superintendencia demandada decide elevar pliego de cargos a la Empresa de Energía de Bogotá, por no reportar presuntamente información de calidad, en lo que se refiere al mencionado Plan Contable.

Ante lo anterior, la sociedad demandante presentó descargos mediante escrito de 6 de enero de 2009 en los que afirma, entre otras cosas, que la información no contiene errores o imprecisiones, toda vez que lo que se pretendió con la modificación fue una desagregación de información reportada por línea de negocio.

En virtud de lo expuesto por parte de la empresa prestadora del servicio público, la Dirección de Investigaciones para Energía y Gas, mediante acto administrativo de 23 de junio de 2009, solicita a la Dirección Técnica de Gestión de Energía que confirmara la información financiera reportada al Sistema Único de Información (SUI) por parte de la accionante.

La inspección fue decretada mediante acto administrativo de fecha 25 de noviembre de 2008, en el que se afirma: “De acuerdo con los hallazgos y conclusiones señalados en el numeral 3, esta Dirección Técnica concluye que la información Plan Contable para el servicio sometido a regulación, es decir, transmisión, y consolidado empresarial para la vigencia 2006 y reportada por el EEB al SUI, no es de calidad” (Subraya fuera de texto). 

En vista de lo anterior, la mencionada Dirección de Investigaciones mediante acto administrativo de 7 de julio de 2009, decidió poner en conocimiento el memorando contentivo de la inspección antes señalada, junto con sus anexos, a la Empresa de Energía de Bogotá S.A. E.S.P., la cual, a través de memorial radicado el día 8 de julio de 2009, expuso sus apreciaciones y solicita aclaración del informe rendido por la Dirección Técnica de Gestión de Energía, ratificando  tal solicitud a través de radicado de fecha 23 de julio de 2009.

Finalmente, mediante las Resoluciones demandadas, el Superintendente Delegado para Energía y Gas sancionó a la sociedad demandante con multa económica.

De lo anteriormente reseñado, la Sala colige que la situación que motivó el inicio de tal investigación fue la falta de calidad de la información reportada por la sociedad demandante al Sistema Único de Información (SUI), y no la situación referente a las liquidaciones de las contribuciones especiales.

En efecto, y tal como lo faculta el numeral 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 19942, una vez cargada y reportada la información por parte de la Empresa Prestadora del Servicio Público, la Superintendencia demandada tenía la potestad de efectuar las revisiones a que hubiere lugar, con el propósito de detectar las inconsistencias y calidad de la información que reportan las empresas vigiladas al Sistema Único de Información SUI.

Esta facultad, además, deviene de lo dispuesto en el numeral 22 del artículo 79 ibídem, que a la letra reza:

“Verificar la consistencia y la calidad de la información que sirve de base para efectuar la evaluación permanente de la gestión y resultados de las personas que presten servicios públicos sometidos a su control, inspección y vigilancia, así como de aquella información del prestador de servicios públicos que esté contenida en el Sistema Único Información de los servicios públicos”.

En tal virtud, considera la Sala que, en el presente asunto, el problema jurídico no hace referencia a que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios haya defraudado la buena fe y la confianza legítima de la Empresa de Energía de Bogotá, por haber autorizado la corrección de la información reportada en un principio en el Sistema Único de Información (SUI), sino que la demandante tenía el deber de cumplir con las exigencias, ritualidades y formalidades  previstas en las normas jurídicas para el reporte de la información respectiva, concretamente las referentes al plan contable y a los gastos de funcionamiento.

Por este motivo, la Sala descartará el cargo alegado por la actora en su recurso de apelación.     

4). Sobre la violación del principio al debido proceso administrativo constitucional en el caso concreto y la legalidad de la pena.

En este punto, considera el apelante que la imposición de la sanción económica contenida en los actos administrativos acusados viola el debido proceso constitucional y el principio de legalidad de la pena, por cuanto la misma no se encuentra prevista en una norma de carácter legal, sino en un acto administrativo.

Respecto del derecho constitucional fundamental al debido proceso, la Corte Constitucional ha señalado, entre otras providencias, en la Sentencia C-980 de 2010 que:

“Como es sabido, el debido proceso es un derecho constitucional fundamental, consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política, el cual lo hace extensivo ‘a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas’. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. La misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos, ‘con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción’. En este sentido, el derecho al debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos. Según lo ha destacado este Tribunal, el derecho al debido proceso tiene como propósito específico “la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P)”.

Encuentra la Sala, de lo que ha quedado reseñado, que durante todo el trámite de la investigación se le respetó a la sociedad demandante su derecho de contradicción y oposición, circunstancia ésta que se evidencia con la posibilidad que tuvo la recurrente de formular los descargos respectivos.

Tuvo posibilidad, así mismo, de interponer recursos, de solicitar pruebas, de ser notificada de los actos administrativos en debida forma, así como del contenido claro y preciso de los cargos que oportunamente le formuló la Superintendencia demandada supuesto éste que, además, demuestra una completa identidad entre el pliego de cargos y las Resoluciones sancionatorias enjuiciadas, lo que desvirtúa la tan alegada incongruencia expuesta por la parte demandante en el texto de su recurso de alzada.

Ahora bien, en lo que respecta a la violación del principio de legalidad de la pena, para la Sala resulta absolutamente claro que las sanciones, cualquiera que ellas sean (disciplinarias, penales, pecuniarias, etc.), deben estar previstas por el Legislador o autorizadas por éste, además de ser impuestas previo el trámite de un debido proceso, en el que se le respete el derecho de defensa y contradicción al investigado.

La Ley 142 de 1994, en su artículo 79, numeral 1, establece dentro de las funciones de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS la de: “1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad”. (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Nótese que la norma transcrita consagra con absoluta claridad la facultad de vigilar y controlar el cumplimiento, no solo de las Leyes emanadas del legislador, sino también de “actos administrativos” en los que se contengan obligaciones y deberes a cargo de las Empresas Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios.

En el caso que nos ocupa, ese acto administrativo se encuentra contenido en la Circular Externa núm. SSPD 001 de 2006, que prevé la obligación y deber a cargo de los prestadores de servicios públicos, de reportar y cargar al Sistema Único de Información (SUI) la correspondiente información, de manera veraz, imparcial y confiable, so pena de la imposición de las sanciones previstas en el artículo 81, numeral 2 de la precitada ley de servicios públicos3.

Ahora bien, esta facultad de vigilancia respecto de la información incorporada al SUI, no solo se encuentra prevista en la Circular citada, sino también en el mismo artículo 79, numeral 22, in fine, el cual reza:

“22. Verificar la consistencia y la calidad de la información que sirve de base para efectuar la evaluación permanente de la gestión y resultados de las personas que presten servicios públicos sometidos a su control, inspección y vigilancia, así como de aquella información del prestador de servicios públicos que esté contenida en el Sistema Único Información de los servicios públicos”. 

Por las razones precedentes, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

CONFÍRMASE la sentencia de 2 de febrero de 2012, proferida por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de julio de 2013.

GUILLERMO VARGAS AYALA                       MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ          Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO                       MARCO ANTONIO VELILLA MORENO                                                                                               Ausente con excusa

1 Sentencia T-617 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.

2 ARTÍCULO 79. FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS. Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes:

1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad. (Destaca la Sala).

3 “ARTÍCULO 81. SANCIONES. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:

[…]

81.2. Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción. La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución” (Subraya la Sala).