Sentencia T-714-99
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Legalidad de actos administrativos
ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia de tutela para controvertir legalidad
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para revivir términos de caducidad
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Elementos
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para obtener regalías en favor de municipios/ACCION POPULAR-Defensa del patrimonio público
Referencia: Expediente T-193617
Acción de tutela instaurada por el Municipio de Chinú y otros municipios contra el Ministerio de Minas y energía y el Municipio de Tolú.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados doctores Alvaro Tafur Galvis, Fabio Morón Díaz, y Alejandro Martínez Caballero, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo adoptado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de tutela instaurado por los municipios de Chinú y otros contra el Ministerio de Minas y Energía y el Municipio de Tolú.
ANTECEDENTES
1.1. Los municipios de Chinú, San Carlos, Canalete, San Bernardo del Viento, Momil, San Pelayo, Cotorra, Tierralta, Lorica, Los Córdobas, Puerto Libertador, Pueblo Nuevo, Planeta Rica, Puerto Escondido, instauraron tutela contra el Ministerio de Minas y Energía y el Municipio de Tolú, por considerar que se ha violado el derecho al debido proceso y que hubo falta de competencia en la expedición de actos administrativos sobre participación en regalías.
1.2. Las peticiones que se formulan mediante tutela son estas:
"1. Que se restablezca el derecho fundamental del debido proceso que ha sido violado por el Viceministro de Energía encargado de las funciones de Ministro de Minas y Energía al proferir el oficio 81874 de fecha 29 de octubre de 1998 dirigido al Presidente de ECOPETROL, toda vez que al consignar en el mencionado oficio que "En consecuencia, ECOPETROL deberá dar cumplimiento a las comunicaciones 77493 del 28 de agosto de 1998 y 78626 del 14 de septiembre del mismo año", se extralimitó en dar cumplimiento a un fallo de tutela y con ello (i) revivió la Resolución 8-1586 del 5 de agosto de 1998 que fuera revocada por el propio Ministerio de Minas y Energía mediante Resolución 8-1857 del 21 de septiembre de 1998 en razón -entre otras- a la falta de competencia para distribuir las regalías y, (ii) desconoció la distribución establecida por la Comisión Nacional de Regalías en la Resolución 82039 del 23 de octubre de 1998.
2. Que como consecuencia de lo anterior, se ordene al Ministerio de Minas y Energía limitarse a dar estricto cumplimiento al fallo de tutela proferido el 16 de octubre de 1998 por el Juez Veintitrés Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, esto es, a dejar sin efecto "los memorando Nº 78310 del 9 de septiembre de 1998 y 78689 del 14 de septiembre del mismo año, dirigidos por el Director de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía JULIAN PERTUZ BARRERA al también Director de Relaciones Externas de la Empresa Colombiana de Petróleos MIGUEL ANGEL SANTIAGO"; y -además- se ordene de manera perentoria al Ministerio de Minas y Energía abstenerse de seguir interviniendo en el trámite del expediente respectivo hasta tanto le corresponda efectuar la liquidación de las regalías de acuerdo con la distribución que -en firme- le remita la Comisión Nacional de Regalías, como organismo competente para ello."
1.3. Califica como "marco normativo" de la presente tutela:
De la Constitución Político: arts. 360, 29, 21 Decretos 1056 de 1968, 2119 de 1992, 625 de 1996.
La ley 141 de 1994 o ley de regalías.
1.4. Dentro de las acciones y omisiones que darían lugar a la presunta violación del debido proceso están: Resolución 6009/98 de la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía.
Resolución 8-1586/98 que modificó la anterior.
Los coteja frente a la ley 141 de 1994.
Insiste en que se afectó la participación por regalías de los mencionados municipios.
1.5. Concluye lo siguiente:
"De todo lo expuesto se concluye:
Si bien -señores Magistrados- el Ministerio de Minas y energía (E), mas adelante, mediante Resolución 8 1857 del 21 de septiembre acepta la falta de competencias del Ministerio para expedir las resoluciones del 11 de marzo y del 5 de agosto y en razón a ello y a la violación al debido proceso, revoca tales actos; lo lamentable es que al Ministerio se le venía advirtiendo de su incompetencia y éste obstinadamente -bajo los mas absurdos argumentos jurídicos- insistía en adscribírsela. Para la muestra, lo manifestado por el Jefe de la Oficina Jurídica en el oficio 71744 del 21 de mayo de 1998 (apoyado en el memorando 71179 del 13 de mayo de 1998 de la División Legal de Hidrocarburos), cuando concluye en el último inciso del numeral 1º lo siguiente:
"la normatividad aludida (se refiere a los Decretos reglamentarios de la ley 141 de 1994; 507 de 1995, 145 de 1995, 2319 de 1994 y 625 de 1996) permite entender que la función en principio asignada a la Comisión Nacional de Regalías en el numeral 7º del artículo 8º de la Ley 141 de 1994, por el propio desarrollo reglamentario de la ley al igual que por circunstancias de tipo contractual, resultó en esencia modificada".
En verdad creo que son pocas las Oficinas Asesoras Jurídicas que se pueden dar lujo de advertir a los particulares que, la ley que fijó una competencia resultó -en criterio de ella- modificada por sus decretos reglamentarios y por las relaciones contractuales.
Este concepto jurídico como otros a los que mas adelante se hará referencia y que abundan en el expediente no merecen mayores comentarios. Son tan abruptamente contrarios a los principios elementales que rompen con el Estado de Derecho. Y sólo dejan en el ambiente el interrogante respecto al interés que motivaba a los funcionarios del ministerio para autoconferirse una competencia que a todas luces no les correspondía."
1.6. Luego agrega que unos oficios del Director General de Hidorcarburos violan el debido proceso.
1.7. Ataca luego actuaciones de la Comisión Nacional de Regalías.
1.8. Entra luego a analizar un fallo de tutela proferido por el Juzgado 23 Civil del Circuito de Bogotá que ordenó:
"En la parte resolutiva del fallo de la tutela es del siguiente tenor:
"1º CONCEDER el amparo respecto del derecho fundamental del debido proceso, solicitado por el Municipio de Santiago de Tolú -Sucre- a través de su alcalde JAIRO ROMERO BONILLA.
"2º DECLARAR sin valor ni efecto los Memorandos Nº 78310 del 9 de septiembre de 1998 y 78689 del 14 de septiembre del mismo año, dirigidos por el Director General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía JULIAN PERTUZ BARRERA, al también Director de Relaciones Externas de la Empresa Colombiana de Petróleos MIGUEL ANGEL SANTIAGO.
"3º Por Secretaría expídase copia auténtica de esta providencia y entréguesele al tutelado al momento de su notificación personal.
"4º En caso de no ser impugnada esta providencia, por secretaría envíese a la H. Corte Constitucional para eventual revisión."
Consideran que bajo la disculpa de cumplirse en fallo se violan des derechos.
2. PRUEBAS
"1. Poderes otorgados por los quince alcaldes de los municipios de Córdoba para representar sus intereses en el trámite administrativo tendiente al reconocimiento de sus derechos.
2. Resolución 832 del 29 de octubre de 1996 de la Superintendencia General de Puestos.
3. Oficio 16495 del 24 de octubre de 1996 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
4. Informe de comisión de la visita realizada a las instalaciones de OCENSA calendado 12 de septiembre de 1997 y radicado el 18 de septiembre.
5. Resolución 952 del 31 de agosto de 1995 del Ministerio del Medio Ambiente.
6. Poder otorgado por el Gobernador de Sucre al doctor Vicente De La Ossa Gamarra.
7. Memorial presentado por el apoderado del Departamento de Sucre el 21 de noviembre de 1997.
8. Oficio 22849 del 30 de diciembre de 1997 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
9. Poder otorgado por el Alcalde del Municipio de Santiago de Tolú (Sucre) al doctor Vicente De La Ossa Gamarra.
10. Memorial presentado por el apoderado del municipio de Santiago de Tolú calendado 28 de enero pero radicado con fecha 22 de enero de 1998.
11. Resolución 6009 del 11 de marzo de 1998 proferida por la Dirección General de Hidrocarburos.
12. Memorando 69779 del 23 de abril de 1998 dirigido por el Jefe de la Oficina Jurídica al Director General de Hidrocarburos.
13. Memorando 71179 del 13 de mayo de 1998 del Jefe de la División Legal de Hidrocarburos al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica.
14. Oficio 71744 del 21 de mayo de 1998 de la Oficina Asesora Jurídica.
15. Acta de Entendimiento y Compromiso entre los Alcaldes de San Antero (Córdoba) y Santiago de Tolú (Sucre).
16. Resolución 8 1586 del 5 de agosto de 1998 del Ministro de Minas y Energía.
17. Memorial de desistimiento del recurso presentada por el Apoderado del Municipio de San Antero el 5 de agosto de 1998.
18. Recurso interpuesto el 28 de agosto de 1998 en representación de quince municipios del departamento de Córdoba.
19. Oficio 77493 del 28 de agosto de 1998 del Director General de Hidrocarburos al Director de Relaciones Externas de ECOPETROL.
20. Oficio DRE 00268 del 2 de septiembre de 1998 del Director de Relaciones Externas de ECOPETROL al Director General de Hidrocarburos.
21. Oficio 78310 del 9 de septiembre del Director General de Hidrocarburos al Director de Relaciones Externas de ECOPETROL.
22. Oficio 78403 del 10 de septiembre de 1998 del Director General de Hidrocarburos al Director General de la Comisión Nacional de Regalías.
23. Oficio 78626 del 14 de septiembre de 1998 del Director General de Hidrocarburos al Director de Relaciones Externas de ECOPETROL.
24. Oficio 78627 del 14 de septiembre de 1998 del Director General de Hidrocarburos al Director General de la Comisión Nacional de Regalías.
25. Oficio 78689 del 14 de septiembre del Director General de Hidrocarburos al Director de Relaciones Externas de ECOPETROL.
26. Resolución 8-1857 del 21 de septiembre de 1998 del Secretario General, encargado de las funciones del Despacho del Ministerio de Minas y Energía.
27. Resolución 8-2039 del 23 de octubre de 1998 del Ministerio de Minas y Energía en su calidad Presidente de la Comisión Nacional de Regalías.
28. Memorial del 27 de octubre de 1998 del doctor Vicente De La Ossa Gamarra remitiendo fallo de tutela.
29. Fallo de tutela del 16 de octubre de 1998.
30. Demanda de tutela presentada ante el Juez Civil del Circuito de Bogotá.
31. Memorial de la apoderada de los municipios de Córdoba radicado el 30 de octubre de 1998, dirigido a la Comisión Nacional de Regalías con copia al Ministro de Minas y Energía.
32. Oficio 81874 del 29 de octubre de 1998 del Viceministro de Energía encargado de las funciones del Ministro de Minas y Energía."
5º resolución número 6 009 del 11 de marzo de 1998, con las constancias de notificación.
6º Resolución número 8 1586 del 5 de agosto de 1998, con las constancias de notificación.
7º Resolución número 8 1857 del 21 de septiembre de 1998, con las constancias de notificación.
8º. Oficio 74493 del 28 de agosto de 1998, de la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía.
9º Oficio 78310 del 9 de septiembre de 1998, de la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía.
10. Oficio 78626 del 14 de septiembre de 1998, de la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía.
11. Oficio 78689 del 14 de septiembre de 1998, de la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía.
12. Resolución 8 2039 del 23 de octubre de 1998.
13. Oficio 81874 del 29 de octubre de 1998, del Viceministro de Energía, encargado de las funciones del Ministerio de Minas y Energía.
14. Oficio 82144 del 4 de noviembre de 1998, Ministerio de Minas y Energía -Ecopetrol.
15. Resolución 8 2100 del 5 de noviembre de 1998 - Constancias de Notificación.
16. Escrito de Impugnación presentada el 30 de octubre de 1998."
SENTENCIA OBJETO DE REVISION
3. El 5 de febrero de 1999 se escogió la tutela T-.194542, se repartió a la doctora Martha Sáchica de Moncaleano, de la Sala Sexta de Revisión.. El 26 de febrero del mismo año se escogió la T-193617, repartida a la misma magistrada y a la misma Sala Sexta. La magistrada Martha Sáchica, en ambos casos se declaró impedida y le fue admitido el impedimento, pasando a ser ponente, en orden alfabético, el doctor Alejandro Martínez Caballero.
3.2. Aunque el Alcalde de Tolú no fue notificado, consta en el expediente que el 13 de noviembre de 1998 dicho alcalde confirió poder al abogado Alvaro González Urzola, quien por escrito pidió que se negaran las pretensiones. Y, en efecto, el 19 de noviembre de 1998, en sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fallo que precisamente es el que se revisa) DECLARÓ IMPROCEDENTE la tutela . Luego, la posible nulidad quedó subsanada por la presencia del representante del municipio de Tolú.
3.3. El expediente fue repartido al Juzgado 23 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá. No hay constancia de que la iniciación de la tutela se hubiera notificado al Ministerio de Minas y Energía; por el contrario, este Ministerio pidió la nulidad por falta de notificación la cual no fue decretada por el citado juzgado.
El Juzgado accedió a las peticiones de la tutela mediante sentencia de 16 de octubre de 1998. Fue notificada al Ministerio de Minas y Energía el 28 de octubre de 1998, el cual dio cumplimiento a lo ordenado mediante Resolución 82100 de 5 de noviembre de tal año.
El apoderado González Urzola pidió adición de la sentencia para que se dieran órdenes y plazos precisos y pidió aclaración sobre el alcance de una de las resoluciones que atacaba: la 81857 de 1998. Adición y aclaración negadas por improcedentes el 5 de noviembre de 1998. En ese mismo auto se concedió la impugnación presentada por el Ministerio de Minas y energía.
2.1. El 5 de febrero de 1999 la Sala de Selección Nº 2 escogió la tutela T-194542, quedando repartida a la doctora Martha Sáchica de Moncaleano, de la Sala Sexta de Revisión. A su vez, en la Sala de Selección del 26 de febrero del mismo año se escogió la T-193617, repartida a la misma magistrada y a la misma Sala Sexta. En ambos casos la doctora Sáchica se declaró impedida y le fue admitido el impedimento el 15 de marzo de 1999 por la Sala Sexta de Revisión, pasando a ser ponente, en orden alfabético, el doctor Alejandro Martínez Caballero.
2.2. Como ya se había admitido el impedimento de la doctora Sáchica, un nuevo expediente, que fue seleccionado, el de la tutela T-202122, por auto de 16 de abril de 1999 se ordenó acumular al expediente T-194542.
2.3. Estando para decidir los tres casos, se ha proferido un auto en el expediente T-193617 que ordena desacumular la T-193617 por cuanto las situaciones de los otros dos expedientes, en el ámbito procesal que se dilucidará en la presente sentencia, son diferentes. Igualmente en la misma providencia, la Sala de Revisión nombró al Dr. Pablo E. Leal Ruiz como Secretario Ad Hoc para el conocimiento de todos lo casos anteriores, en virtud del regreso de la Dra. Sáchica a su cargo de Secretaria General.
2.4. La T-193617 contiene una tutela instaurada por los municipios de Chinú y otros, contra el Ministerio de Minas y Energía, pero esta tutela no tiene nada que ver con el tema procesal que será analizado en la presente sentencia.
2.5. Los términos fueron suspendidos, por decisión de la Sala Plena; y, para los tres expedientes, la fecha de vencimiento es del 3 de agosto de 1999.
Naturaleza y ámbito de protección de protección de las Acciones Populares y de Grupo
Cabe anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”. Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley.
El interés colectivo se configura en este caso, como un interés que pertenece a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección. En la exposición de motivos correspondiente al proyecto de ley que después se convirtió en la Ley 472 de 1998, se lee :
“Es así como, de acuerdo con la naturaleza de los intereses amparados, las acciones populares pueden formularse en defensa de la calidad sobre los bienes y servicios que le son ofrecidos y prestados ; a disfrutar de un ambiente sano ; a que se prevengan y controlen los factores de deterioro ambiental ; a que no se fabriquen, importen ni usen en el territorio nacional armas químicas, biológicas o nucleares ; a que se proteja y conserve la integridad del espacio público y su destinación al uso común ; el derecho a la paz y todos aquellos inherentes a una convivencia pacífica, democrática y participativa ; los que asisten a las comunidades indígenas y demás grupos étnicos a orientar y desarrollar sus actividades, de conformidad con sus tradiciones. Además, llama la atención la definición de intereses colectivos como la administración clara, transparente y eficaz de la cosa pública ; la protección del patrimonio cultural y el acceso garantizado a una infraestructura adecuada de servicios públicos con fundamento en el principio de solidaridad social.”1
Estos instrumentos forman parte del conjunto de mecanismos que el movimiento constitucionalista occidental contemporáneo ha ido incorporando de manera paulatina a los sistemas jurídicos, para optimizar los medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la administración pública y de los grupos económicamente más fuertes. No se trata entonces, únicamente de ampliar el catálogo de derechos constitucionales, sino de crear instrumentos que aseguren su efectividad.
De igual manera, el precepto constitucional del artículo 88 se encuadra dentro del conjunto armónico y ordenado de las demás vías y competencias judiciales ordinarias y especializadas concebidas con tal propósito y que por lo mismo, tienen idéntico fundamento constitucional. Ya corresponde al legislador, desarrollar las regulaciones que confieran a cada uno de tales instrumentos la coherencia que dentro de ese sistema, permita su efectivo ejercicio por todas las personas.
Tradicionalmente en nuestro sistema constitucional, los mecanismos judiciales previstos para la protección de los derechos de las personas, se han dividido en: a) Mecanismos de protección inmediata de los derechos constitucionales (hábeas corpus, acciones públicas de inconstitucionalidad y nulidad); b) Mecanismos ordinarios, que se refieren a los derechos subjetivos y a intereses individuales legítimos (procesos civil y contencioso administrativo). La Constitución vigente avanzó más allá, al actualizar la Carta de los derechos fundamentales de la persona y a la vez, establecer medios más específicos y efectivos para su protección, como lo son la acción de tutela y las acciones populares y de grupo.
Como ya se ha señalado, las acciones populares no son extrañas al sistema jurídico colombiano. En una primera etapa, surgieron como acciones populares y ciudadanas con fines abstractos, en cuanto buscaban la defensa de la legalidad y la constitucionalidad de los actos jurídicos de carácter legislativo y administrativo. Posteriormente, como acciones populares con fines concretos, en virtud del interés colectivo de un sector de la comunidad que se busca defender.
En el Código Civil colombiano, se regulan acciones populares que se agrupan en : a) Protección de bienes de uso público (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y 2360), conducentes a preservar la seguridad de los transeúntes y el interés de la comunidad respecto de obras que amenacen causar un daño ; y b) Acción por daño contingente (art. 2359 y 2360), que puede derivarse de la comisión de un delito, la imprudencia o negligencia de una persona, que pongan en peligro a personas indeterminadas.
De otro lado, existen acciones populares reguladas por leyes especiales : a) Defensa del consumidor (Decreto Ley 3466 de 1982 - Estatuto del Consumidor - ) ; b) Espacio público y ambiente (La Ley 9ª de 1989 (art. 8º) - Reforma Urbana - , que remite a la acción popular establecida en el Código Civil (art. 1005) “... para la defensa de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de las conductas que comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios” ; c) Competencia desleal : (Ley 45 de 1990) relativa a la intermediación financiera, normas que en materia de la actividad aseguradora, hacen el reenvío a las disposiciones de protección de las personas perjudicadas con esas prácticas contenidas en el Decreto Ley 3466 de 1982.
Es pertinente observar, que las situaciones enunciadas en el artículo 88 de la Carta Política no son taxativas, en la medida en que la propia norma constitucional defiere al legislador, el señalamiento de otros derechos e intereses colectivos que considere deban ser protegidos por medio de este instrumento jurídico ahora consagrado a nivel constitucional, siempre y cuando no contraríen la finalidad pública o colectiva para la que fueron concebidos.
La Ley 472 de 1998 (art. 4o.) define como derechos e intereses colectivos : a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias ; b) La moralidad administrativa ; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, reaturación o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente ; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público ; e) La defensa del patrimonio público ; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación ; g) La seguridad y salubridad públicas ; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública ; i) La libre competencia económica ; j) El acceso a los eervicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna ; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleraes o tóxicos ; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes ; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
La clasificación que la Ley 472 de 1998 hace de los derechos e intereses colectivos susceptibles de ser reclamados mediante acciones populares, tampoco agota en la medida en que la misma norma dispone que, además de los que se enumeran en ese estatuto, son derechos e intereses colectivos, los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. De igual manera, señala que los derechos e intereses de ese rango enunciados en el artículo 4o. de la ley en mención, estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de la presnete ley (6 de agosto de 1999).
Debe destacarse, que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente hubo claridad en cuanto tiene que ver con el carácter público de las acciones populares en defensa de intereses colectivos, en cuanto “... se justifica que se dote a los particulares de una acción pública que sirva de instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión, bien de dirimir los conflictos que pudieren presentarse, bien de evitar los perjuicios que el patrimonio común pueda sufrir”.2
Ese carácter público, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés.
Ahora bien, otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran. Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño.
La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuaniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo. Solamente, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra la persona que actúa en defensa del interés público o de una recompensa, que de todas maneras no puede convertirse en el único incentivo que debe tener en mira quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte.
Así lo ha señalado expresamente la Corte Constitucional, cuando en la sentencia T-067/93, indicó :
“Desde más remotos y clásicos orígenes en el derecho latino fueron creadas [ las acciones populares ] para prevenir y precaver la lesión de bienes y derechos que comprometen altos intereses cuya protección no siempre supone un daño. En verdad, su poco uso y otras razones de política legislativa y de conformación de las estructuras sociales de nuestro país, desdibujaron en la teoría y en la práctica de la función judicial esta nota de principio. Los términos del enunciado normativo a que se hace referencia, no permiten abrigar duda alguna a la Corte sobre el señalado carácter preventivo. Se insiste ahora en este aspecto, en virtud de las funciones judiciales de intérprete de la Constitución que corresponden a esta corporación”. (M.P. : Dr. Fabio Morón Díaz).
Además, ha afirmado la Corte3 “ ... su propia condición permite que puedan ser ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares; su tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos, no subjetivos ni individuales”.
De igual manera, dichos mecanismos buscan el restablecimiento del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tienen un carácter restitutorio, que se debe resaltar.
Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial.
Acciones de grupo
En cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay que señalar que éstas no hacen relación exclusivamente a derechos constitucionales fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre - a diferencia de las acciones populares - la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante la juez. En este caso, lo que se pretende reivindicar es un interés personal cuyo objeto es obtener una compensación pecuniaria que será percibida por cada uno de los miembros del grupo que se unen para promover la acción. Sin embargo, también es de la esencia de estos instrumentos judiciales, que el daño a reparar sea de aquellos que afectan a un número plural de personas que por su entidad deben ser atendidas de manera pronta y efectiva.
En concreto, las acciones de grupo tienen las siguientes características: i) No involucran derechos colectivos. El elemento común es la causa del daño y el interés cuya lesión debe ser reparada, que es lo que justifica una actuación judicial conjunta de los afectados ; ii) En principio, por tratarse de intereses individuales privados o particulares, los criterios de regulación deben ser los ordinarios ; iii) Los mecanismos de formación del grupo y la manera de hacer efectiva la reparación a cada uno de sus miembros sí deben ser regulados de manera especial, con fundamento en la norma constitucional, atendiendo a las razones de economía procesal que inspiran su consagración en ese nivel.
Esta Corporación ha analizado en numerosas sentencias4 la naturaleza de las acciones colectivas (populares y de grupo) que aunque participan de algunos caracteres comunes, muestran también diferencias. A este respecto, en la sentencia T-508/92 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), la Corte precisó:
“ En este orden de ideas se observa que el inciso primero del artículo 88 de la Carta, al consagrar las denominadas Acciones Populares como otro de los instrumentos de defensa judicial de los derechos de las personas, señala también el ámbito material y jurídico de su procedencia en razón de la naturaleza de los bienes que se pueden perseguir y proteger a través de ellas; estas aparecen previstas para operar dentro del marco de los derechos e intereses colectivos que son, específicamente, el patrimonio público, el espacio público y la salubridad pública; igualmente, se señala como objeto y bienes jurídicos perseguibles y protegidos por virtud de esas acciones, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica. Esta lista no es taxativa sino enunciativa y deja dentro de las competencias del legislador la definición de otros bienes jurídicos de la misma categoría y naturaleza.
(...)
También se desprende de lo anterior que las acciones populares aunque se enderecen a la protección y amparo de estos concretos intereses y derechos colectivos, no pueden establecerse ni ejercerse para perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la acción o la omisión de la autoridad pública o del particular sobre ellos; para estos últimos fines el constituyente erigió el instituto de las acciones de grupo o de clase y conservó las acciones ordinarias o especializadas y consagró como complemento residual la Acción de Tutela.
Dentro de este ámbito, a lo sumo, podría establecerse en la ley, como consecuencia de su ejercicio y del reconocimiento de su procedencia, una recompensa o premio a quien en nombre y con miras en el interés colectivo la promueva. Por su finalidad pública se repite, las Acciones Populares no tienen un contenido subjetivo o individual, ni pecuniario y no pueden erigirse sobre la preexistencia de un daño que se quiera reparar, ni están condicionadas por ningún requisito sustancial de legitimación del actor distinto de su condición de parte del pueblo.”
Lo anterior también permite distinguir con claridad, las acciones de grupo de la acción de tutela, pues en este caso, aunque se busca proteger derechos individuales, éstos ostentan la categoría de derechos constitucionales fundamentales y sólo de manera eventual, el juez constitucional puede decretar en abstracto, un resarcimiento de los perjuicios causados por la vulneración de tales derechos (Decreto 2591 de 1991, art. 25).
Cosa diferente es que en ocasiones, al configurarse la violación de un derecho fundamental derivada del desconocimiento de un derecho colectivo por una autoridad pública o un particular, el juez deba darle prelación a la protección mediante la acción de tutela, en razón de la inmediatez que exige la defensa de un derecho de ese rango. Así, esta Corporación ha aceptado que, no obstante existir la posibilidad de acudir en tal evento al ejercicio de una acción popular, proceda el amparo por la vía de la tutela y así dejar a salvo un derecho fundamental5.
Esta tesis ha sido desarrollada en distintos fallos de revisión tutela proferidos por las Salas de Revisión de la Corte Constitucional, especialmente en lo que tiene que ver con la protección del ambiente en defensa de la salud y vida de las personas. En estos eventos, es claro que se trata de proteger un interés común, cual es el de la preservación de un ambiente sano (art. 79 de la CP), por lo que en principio procedería una acción popular. Sin embargo, dado el caso de que una situación de contaminación ambiental puede afectar en concreto el derecho a la salud y en algunos casos a la vida, de una persona determinada y una vez demostrada la conexidad de un derecho fundamental con el desconocimiento del derecho colectivo, se da prelación a la acción de tutela frente a las acciones populares.
“Fundamental advertencia sobre este punto es aquella que señala de modo indubitable que este derecho constitucional colectivo (gozar de un ambiente sano) puede vincularse con la violación de otro derecho fundamental como la salud, la vida o la integridad física entre otros, para obtener por vía de la tutela que establece el artículo 86 de la Constitución Nacional, el amparo de uno y otros derechos de origen constitucional, pues en estos casos prevalece la protección del derecho constitucional fundamental y es deber del juez remover todos los obstáculos, ofensas y amenazas que atenten contra éste. En estos casos, como se ha dicho, el Juez al analizar la situación concreta que adquiera las señaladas características de violación de un derecho constitucional fundamental deberá ordenar la tutela efectiva que se reclama.”6 (negrillas fuera del texto original)
En este orden de ideas y a manera de resumen, se concluye que el inciso primero del artículo 88 de la Carta, al consagrar las denominadas Acciones Populares como instrumentos de defensa judicial de los derechos colectivos, señala también el ámbito material y jurídico de su procedencia en razón de la naturaleza de los bienes que se pueden perseguir y proteger a través de ellas. Tales mecanismos están concebidos para operar de manera específica, dentro del marco de los derechos e intereses colectivos que son, específicamente, el patrimonio público, el espacio público y la salubridad pública; igualmente, el precepto constitucional señala como objeto y bienes jurídicos perseguibles y protegidos por virtud de estas acciones, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, sin que esta enumeración sea excluyente de otros derechos o intereses jurídicos de la misma categoría que dentro de sus competencias defina el legislador y que no contraríen la finalidad pública o colectiva y concreta a que quedan circunscritas estas acciones, por sustanciales razones de lógica y seguridad jurídica.
Así mismo, se recalca como característica fundamental de las Acciones Populares, su naturaleza preventiva, pues los fines públicos y colectivos que las inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que se pueden amparar a través de ellas.
Finalmente, debe reiterarse que las acciones populares aunque se encaminen a la protección y amparo judicial de los intereses y derechos colectivos, no pueden ejercerse como ya se indicó, con el objeto de perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la acción o la omisión de la autoridad pública o del particular sobre ellos. Para estos últimos fines, el constituyente de 1991 creó las acciones de grupo o de clase, a la vez que conservó las acciones ordinarias o especializadas y consagró como complemento residual, la Acción de Tutela. Esas acciones, para su procedencia, exigen siempre que el daño afecte derechos subjetivos de origen constitucional o legal de un número plural de personas que por sus condiciones y por su dimensión deben ser atendidos con prontitud, inmediatez, efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios.
Previas estas consideraciones generales, se procede al examen separado de los cargos de inconstitucionalidad formulados por los demandantes.
En mérito de la expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de pueblo y por autoridad de la Constitución
RESUELVE:
Primero. Desacumular el expediente 193617 del expediente 194542 y por ende del T-202122.
Segundo. Solicitar al Ministerio de Minas y Energía que, en el término de diez días hábiles, remita a esta Sala copia auténtica de las Resoluciones proferidas por el Ministerio de Minas y Energía proferidas sobre el tema que motiva la tutela (la participación en las regalías por la explotación del petróleo crudo y sus derivados, no solo de Tolú sino de los municipios que instauran la presente tutela)
Tercero. Suspender los términos por cuarenta días hábiles.
Cópiese, notifíquese y cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
FABIO MORÓN DÍAZ
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
1 Proyecto de ley No. 69 de 1993.
2 Proyecto de Acto Reformatorio No. 23. Delegatario Alvaro Gómez Hurtado. Gaceta Constitucional No. 19. Marzo 11 de 1991, pág. 3.
3 Sentencia T-405/93. M.P. , Dr. Hernando Herrera Vergara.
4 Ver entre otras, las sentencias T-437/92, T-067/93, T-225/93, T-231/93, T-254/93, T-046-99.
5 Sobre esta tesis se pueden consultar entre otras, las sentencias T-067/93 y T-471/93
6 Sentencia SU-067/93. M.P. Dres. Ciro Angarita Barón y Fabio Morón Díaz