Sentencia T-848/99

EMPLEADOR-Deber de descontar y efectuar aportes en seguridad social

EMPLEADOR-Asunción, en principio, servicios de salud por mora en aportes

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Asunción por empleador servicio de salud y evaluación para reconocimiento de eventual indemnización o pensión de invalidez

MUNICIPIO-Asunción servicio de salud por mora en aportes y evaluación para reconocimiento de eventual indemnización o pensión de invalidez

MUNICIPIO-Asunción pago de salarios y prestaciones sociales por mora en aportes hasta reconocimiento de pensión de invalidez

Referencia: Expediente T-227554

Acción de tutela instaurada por Lidia María Redondo González contra el Seguro Social

Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintiséis (26) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las previstas en los artículos 86 y  241-9 de la Carta Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

dentro del proceso de revisión de los fallos del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, Sala Laboral, y de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, proferidos los días 28 de abril y 26 de mayo de 1.999, respectivamente, al resolver sobre la acción de tutela en referencia.

I. ANTECEDENTES

Lidia Redondo González, actuando mediante apoderado, dirigió acción de tutela contra el Seguro Social por violación de sus derechos a la vida, al libre 
desarrollo de la personalidad, a la igualdad y a la protección de la mujer, vulneración que, en su concepto, se configura a partir de los siguientes hechos:

La accionante laboraba como empleada del Municipio de Riohacha en el cargo de aseadora, Clase I, Nivel 7, desde el 28 de julio de 1.995. Aproximadamente el 23 de julio de 1.997, al levantar una caneca de basura, sintió repentinamente un fuerte dolor en la cadera y quedó sin reflejos en las extremidades inferiores. De inmediato informó verbalmente al director del Colegio en el cual trabajaba, y éste la remitió a la Alcaldía, donde dieron orden para que la atendieran. Los resultados de los exámenes que se le practicaron mostraron una “Hernia discal en la L.5 y S.1”.

Obtenido el diagnóstico, el médico le ordenó traslado dentro de la semana siguiente, pero la Alcaldía no resolvió al respecto. Transcurrieron dos meses, hasta que el Alcalde de Riohacha ordenó oficiar al Seguro Social, pero allí no la atendieron por cuanto la Alcaldía no estaba a paz y salvo con los aportes de ley. Posteriormente, según el escrito de tutela, la Secretaría General del organismo hizo diligencias para que a la señora Lidia Redondo la afiliaran dentro del régimen subsidiado, con lo cual, según expresó, fue transgredido el régimen de Seguridad Social, ya que ninguna persona puede estar afiliada a dos regímenes. 

Redondo se trasladó a Barranquilla por su propia cuenta, y allí  fue intervenida el 27 de octubre de 1998, por hernia discal L5/S1, de lo cual le quedó una secuela funcional que la incapacita definitivamente para continuar laborando. El 25 de enero de 1999 fue valorada por el médico especialista de turno del Hospital Nuestra Señora de los Remedios, quien le diagnosticó una incapacidad total que le impide desempeñar cualquier actividad.

Lidia Redondo González es viuda, madre cabeza de familia, con hijos menores que derivan su sustento del sueldo que ella devenga en el Municipio de Riohacha. Este, además de lo dicho, se encuentra atrasado en el pago de los salarios de varios meses.

A pesar de haber transcurrido 180 días continuos desde la fecha del accidente de trabajo, la accionante no ha sido sometida a valoración por la Junta de Calificación de Invalidez, toda vez que el Seguro Social se niega a atenderla, alegando que el Municipio de Riohacha no está al día en el pago de los aportes correspondientes, no obstante estar plenamente determinada su incapacidad. Precisamente, según la demanda, la conducta omisiva del Municipio de Riohacha, al no efectuar el pago de los aportes por concepto de accidentes de trabajo y riesgo profesional al Seguro Social, ha hecho que esta última entidad no asuma la obligación que le corresponde.

Lidia Redondo González se encuentra gravemente enferma y requiere la debida asistencia médica y terapéutica, así como el pago del auxilio económico por enfermedad a que tiene derecho. Necesita igualmente una valoración inmediata que compruebe su estado de invalidez y que se proceda al reconocimiento y pago de la pensión correspondiente o, en su defecto, a la indemnización que se determine.

Obran en el expediente las siguientes pruebas:

a. Incapacidad médica por 10 días a partir del 20 de agosto de 1998 (folio 6).
b. Certificación médica sobre la imposibilidad de la peticionaria de levantar pesos o hacer movimientos bruscos por espacio de cuatro meses (folio 8).
c. R.M.N. Columna Lumbosacra, cuya conclusión fue “Hernia Central del Disco L-5 S-1 (folio 9).
d. Informe Electromiográfico con la siguiente conclusión: “EMG Anormal indicativo radiculopatía S1 Bilateral” (folio 13).
e Hoja de valoración expedida por el Hospital Nuestra Señora de los Remedios el 25 de enero de 1999 en la cual se expresó:

“Paciente femenino que desde hace más o menos 5 meses viene presentando dolor localizado en zona lumbar con irradiación a la MMII, lo cual la incapacita totalmente para sus actividades de la vida diaria.
Al examen muscular: no se realizó por demasiado dolor.
Diagnóstico: Paciente totalmente incapacitada para laborar.
Apto para pensión por enfermedad profesional” (subrayado fuera de texto) (folio 15).
f. Resolución 561 de 1998, expedida por la Alcaldesa Mayor de Riohacha, mediante la cual ordena desglosar de las nóminas del personal que labora en el Municipio, correspondiente a los meses de junio, julio y agosto de 1997, las mesadas que le adeudan a la accionante, Aseadora Clase I, Nivel 7, adscrita a la Secretaría de Obras Públicas.
g. Certificación de la Asociación "Empresa Solidaria de Salud de Riohacha", del 8 de octubre de 1998, en la cual se hace constar que Lidia Marina Redondo González se encuentra afiliada al Régimen Subsidiado de Salud (folio 19).
h. Carta del 23 de diciembre de 1998 dirigida a Lidia Redondo y suscrita por la Alcaldesa Mayor de Riohacha, en la cual se lee:

“En los próximos días y hasta el último día del mes de enero de 1999, la admistración a mi cargo se propone implementar el proceso de reestructuración administrativa que, en su oportunidad, autorizó el Honorable Concejo Municipal mediante acuerdo.

Para mí, como cabeza visible de la administración, no es nada grato tener que comunicarle que el citado proceso conlleva necesariamente la supresión de cargos para que nos podamos acomodar a la nueva estructura funcional que tendremos que adoptar. Sé las consecuencias que este hecho acarrerará en relación con las posibilidades de empleo que ofrece nuestro limitado mercado laboral.

A pesar de lo anterior, el proceso de reestructuración es inevitable y, lamento decirlo, un mal necesario para, en el mediano plazo, curar la grave enfermedad que hoy agobia las finanzas municipales. En este punto las cifras resultan ser más elocuentes que las palabras. Para mí sinceramente es alarmante y calamitoso, que a Ud., personalmente, el municipio le esté adeudando sus salarios y prestaciones laborales a que tiene derecho..
(...)
Finalmente, a pesar de este trago amargo, aprovecho la oportunidad para desearle una Feliz Navidad y un venturoso año nuevo. Junto a Ud. y con Ud. confío en que Dios sabrá guiarnos por caminos mejores” (subrayado fuera de texto) (folio 21).

i. A Folio 41 se encuentra certificación del Seguro en la que consta que por Lidia Redondo González sólo se cotizó hasta el mes de abril de 1997.

II. LAS SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, Sala Laboral, en providencia del 28 de abril de 1999, resolvió conceder la tutela por vulneración del derecho a la seguridad social en conexidad con el derecho a la vida y ordenó al Seguro Social, Regional de la Guajira, que en el término de 48 horas dispusiera lo necesario para que se prestara a Lidia Redondo González las atenciones y cuidados médicos y hospitalarios respectivos, con el fin de preservar su salud y su vida. No concedió la tutela en relación con las pretensiones formuladas para que se le pagaran las prestaciones económicas, se calificara su estado de invalidez y se le reconociera y pagara la pensión correspondiente, por ser ella improcedente, ya que se dispone de otro medio de defensa judicial.

Impugnada la sentencia, correspondió conocer en segunda instancia a la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, que, mediante Fallo del 26 de mayo del año en curso, revocó el inicial. Consideró la Corte Suprema que, de conformidad con la Ley 100 de 1993, el no pago de la cotización al sistema contributivo produce la suspensión de la afiliación y del derecho a la atención del Plan de Salud Obligatorio.

Esto significa -según la providencia- que, aun cuando es obligación del Estado garantizar la prestación de los derechos a la salud y a la seguridad social, también constituye obligación de los empleadores hacer los correspondientes aportes al Seguro Social, pues de lo contrario la misma ley faculta a la entidad prestadora de servicios para suspenderlos.

Manifestó la Corte Suprema: 

“En el presente caso se observa que es la misma peticionaria la que informa que su empleadora, Alcaldía de Riohacha, dejó de cotizar para el sistema de atención en salud al Instituto de Seguros Sociales hecho que la entidad corrobora, luego entonces mal puede imponérsele al Instituto que le preste los servicios que aquella reclama, puesto que es la Alcaldía la que no ha cumplido con el mandato legal”.

El Seguro Social -agregó- debe cumplir no sólo con la ley sino con sus propios reglamentos y en ese orden de ideas la tutela no es procedente, pues el Decreto 2591 de 1.991 previó la improcedencia del amparo cuando se trate de conductas legítimas de un particular, concepto que debe ser extendible a las autoridades públicas. Concluye el fallo: 

“Como quiera que la omisión frente a las reclamaciones formuladas por la interesada no recaen en cabeza del Instituto de Seguros Sociales, se revocará la decisión impugnada y, por tanto, se negará la tutela impetrada por Lidia Redondo González”.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION

Efectividad de la seguridad social y de la protección a la salud

En el presente caso, Lidia Redondo González dirigió su acción contra el Seguro Social para lograr la atención en salud, así como el reconocimiento de una pensión de invalidez.

Considera la Sala que es necesario precisar algunos aspectos en relación con el derecho a la seguridad social, expresamente consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política. 

Los patronos, como lo ha destacado esta Corte en infinidad de fallos, están legalmente obligados a efectuar aportes para la seguridad social de sus trabajadores y también a descontar a éstos periódicamente el valor de la cotización que a ellos corresponde por salud. La cobertura comprende, entre otros aspectos, el concerniente a enfermedad general, y abarca también los riesgos por maternidad, accidente de trabajo y enfermedad profesional. 

Es perentorio que se giren estos valores a la Entidad Promotora de Salud a la cual se encuentren afiliados los trabajadores, so pena de incurrir en las sanciones previstas en la Ley 100 de 1993. 

Además, la normatividad, y la jurisprudencia han sido contundentes en afirmar que, cuando esas cotizaciones patronales no se efectúan o cuando lo descontado al trabajador no se traslada de inmediato a la entidad de seguridad social, el patrono asume en forma directa e íntegra los costos de la atención de salud que demanden sus empleados, y las familias de éstos.

Y no tiene justificación alguna que el empleador decida afiliar a sus trabajadores al régimen subsidiado, puesto que por expreso mandato legal las personas con contratos de trabajo deben estar en el régimen contributivo. 

Los derechos a la salud y a la seguridad social no pueden convertirse en simple expectativa o en teoría que no tenga alcance práctico y oportuno en el momento en que se requiera, menos todavía en casos como el presente, en los cuales se ponen en peligro derechos fundamentales como la vida, o se afecta la integridad personal. Tampoco puede el patrono trasladar a sus empleados las consecuencias del no giro de las cotizaciones a la respectiva EPS, toda vez que, si así fuera, invocando su propia culpa y su descuido, haría nugatorio el acceso a los servicios de salud y a las prestaciones económicas. 

Lidia María Redondo González se encontraba laborando para el Municipio de Riohacha, como aseadora del Colegio Municipal cuando sufrió lesión de hernia central del disco L5-S1, percance que la ha incapacitado totalmente para laborar, según diagnóstico médico, en el cual, de otra parte, se la ha declarado "apta para pensión por enfermedad profesional".

Cuando sufrió el accidente de trabajo en el mes de julio de 1.997, el Seguro Social se negó a suministrarle la atención debido a que solamente había cotizado hasta el mes de abril de 1997, ya que, según se desprende de la comunicación OF Nº 108 del 4 de mayo de 1999, suscrita por la Directora Jurídica del Seguro Social Seccional Guajira, “.. la tutelante fue atendida en 1997 y hasta ese año cotizó la Alcaldía de Riohacha al Sistema en Salud y Seguridad Social al Instituto y hasta la fecha no ha vuelto a cotizar para ninguno de sus funcionarios y empleados”.

Como si esto fuera poco, sin la menor consideración por la circunstancia y los derechos de una trabajadora que quedó totalmente incapacitada para laborar estando precisamente al servicio del Municipio, y desconociendo los postulados básicos del Estado Social de Derecho, la Alcaldesa de Riohacha la despide sin solucionarle el problema de atención en salud, urgentemente requerido por ella, y sin cancelarle lo correspondiente a salarios y prestaciones.

La Sala considera que la conducta negligente y omisiva del Municipio vulnera en forma protuberante varios derechos fundamentales de la peticionaria, toda vez que pone en riesgo su subsistencia, afecta su vida digna y lesiona su salud y su seguridad social.

De otro lado, la actora, en virtud de su derecho a la seguridad social podría obtener una pensión de invalidez que le permitiera la subsistencia propia y la de sus hijos ante la imposibilidad de seguir laborando. 

Además, carece la peticionaria totalmente de la mínima asistencia para su salud y la de los suyos, pese a la incapacidad declarada y a los diagnósticos médicos sobre requerimientos urgentes que hoy, por la indicada causa, no pueden ser atendidos.

Por eso deberá concederse la tutela y condenarse al Municipio, aunque no fue demandado, pues fue llamado al proceso y tuvo oportunidad de defenderse y la ocasión de exponer sus razones. Cosa diferente es que haya preferido guardar silencio.

En efecto, con el fin de garantizar el derecho de defensa de la entidad territorial, se ordenó al juzgado de instancia notificarlas para que dentro del término allí establecido, rindiera informe acerca de las afirmaciones de la peticionaria, sin que se hubiese obtenido respuesta alguna. Al haberse enterado al Municipio y en cuanto gozo de la oportunidad de dar sus explicaciones, en sede de revisión, la Sala concederá la tutela en su contra, ordenándole el cubrimiento de la totalidad de los gastos médicos que requiera Lidia Redondo González y los que necesiten sus familiares -beneficiarios de la seguridad social que debe cobijarlos por la vinculación de aquélla-, debiendo el Municipio proceder a la evaluación médica que determine el reconocimiento de una posible pensión de invalidez. Mientras ello ocurre, deberá seguir cancelando a la solicitante los salarios y prestaciones sociales que le correspondían en el cargo de aseadora que venía desempeñando.

En cuanto al Seguro Social, dado que en este caso están de por medio derechos fundamentales y de manera ostensible, la Corte reitera:

" Por conducto del sistema General de Seguridad Social en Salud, el Estado garantiza que todas las personas tendrán acceso a la atención de salud bien sea mediante el régimen contributivo a cargo de quienes están vinculados por contratos de trabajo, son servidores públicos , pensionados, y jubilados y trabajadores independientes con capacidad de pago, o bien en el régimen subsidiado, cuando se trata de personas de escasos recursos.

El artículo 210 de la Ley 100 de 1993 consagra la obligación de todos los empleadores, del sector público o privado, de pagar su respectivo aporte al Sistema General de Seguridad Social, y establece sanciones para quienes no cumplan con este deber. Ellos, en todo caso, están obligados a asumir en forma directa los costos de la atención de salud que requieran sus trabajadores, si no los han incorporado al sistema institucional de protección.

Esta Corporación ha señalado en múltiples oportunidades que el derecho a la seguridad social es fundamental cuando está íntimamente relacionado con un derecho como la vida y ha sido enfática en exigir a los empleadores el cumplimiento de su obligación de afiliar a sus trabajadores y pagar oportunamente los aportes que les corresponda". (Cfr. Corte Constitucional. Sala quinta de Revisión. Sentencia T-295 del 17 de junio de 1997).

Es decir, la EPS no podía negar a la accionante el servicio indispensable para la efectiva protección de su vida, integridad y salud, aun sobre la base expuesta, por tratarse de tratamiento urgente y de enfermedad grave. Si de inmediato la situación presupuestal del Municipio le impide en la práctica asumir, como debe, su obligación respecto de la peticionaria y su familia, personas que no pueden quedar desprotegidas y, en consecuencia, prestados que les sean los servicios requeridos, el Seguro podrá repetir contra la entidad territorial. El Alcalde, por sus parte, deberá en tal evento iniciar de inmediato los trámites presupuestales indispensables para el cumplimiento de este fallo.

DECISION

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- REVOCAR el fallo de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, proferido el veintiséis (26) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999), al resolver sobre la acción de tutela incoada por Lidia Redondo González contra el Seguro Social y, en consecuencia, conceder la protección solicitada.

Segundo.- ORDENAR al Municipio de Riohacha el pago de las cotizaciones que adeuda por seguridad social y el cubrimiento total de la atención de salud que requiera Lidia Redondo González para el tratamiento de su afección lumbar e igualmente proceder a la inmediata evaluación de su situación para el reconocimiento, a su cargo, de una eventual indemnización o pensión de invalidez, según el caso. 

De todas formas, el Municipio deberá seguir pagando, de manera ininterrumpida a la citada señora el valor de los salarios y prestaciones sociales que le correspondían hasta el reconocimiento de esta pensión.

En caso de que no existan partidas presupuestales suficiente para asumir la atención médica de la paciente, el Seguro prestará el servicio y podrá repetir contra el Municipio. En tal evento, se concede cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de este Fallo, para que el alcalde inicie los trámites y gestiones pertinentes para cumplir lo ordenado.

Tercero.- El Seguro Social no podrá interrumpir la prestación de los servicios de salud a la accionante ni negarla a sus beneficiarios, pero podrá repetir contra el patrono.

Cuarto.- El incumplimiento de lo aquí dispuesto acarreará la imposición de las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1.991.

Quinto.- Por Secretaría líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO                           ALVARO TAFUR GALVIS
              Magistrado                                                                     Magistrado

MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General