Sentencia C-638/00

ACCION DE CUMPLIMIENTO-Sujeto activo

Por lo que tiene que ver con el sujeto activo de la acción, del texto transcrito emana que este puede ser “toda persona”. La jurisprudencia constitucional, refiriéndose a esta expresión, ha precisado que ella es comprensiva tanto de las personas naturales como de las jurídicas y, dentro de éstas, las personas jurídicas de derecho público y las de derecho privado. Por su parte los servidores públicos pueden también interponer dicha acción, bien a nombre propio o a nombre de las entidades respecto de las cuales actúan como representantes legales.

ACCION DE CUMPLIMIENTO-Sujeto pasivo

En lo que tiene que ver con el sujeto pasivo de la acción de cumplimiento, es decir con la persona en contra de la cual se interpone dicha acción, aunque la Constitución no lo indica expresamente, de su tenor literal puede inferirse que el mecanismo judicial en referencia puede dirigirse en contra de cualquier autoridad o particular en ejercicio de funciones públicas, responsable del cumplimiento de una ley o de un acto administrativo.

ACCION DE CUMPLIMIENTO-Objeto

ACCION DE CUMPLIMIENTO DE UNA LEY-Alcance

ACCION DE CUMPLIMIENTO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO-Alcance

ACCION DE CUMPLIMIENTO-No persigue indemnización de perjuicios/ACCION DE CUMPLIMIENTO-No es declarativa de derechos/JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Indemnización de perjuicios 

El objeto de la acción de cumplimiento es hacer efectivos la ley o el acto administrativo. Por lo tanto, el legislador no estaba obligado a configurar una acción de cumplimiento cuyo objeto cobijara la pretensión de indemnización de perjuicios. La naturaleza de la acción de cumplimiento la aleja de aquellas que se revisten de un carácter declarativo de derechos. Lo que el constituyente quiso fue establecer un mecanismo para hacer efectivos mandatos o derechos expresamente consagrados en la ley o en el acto administrativo anterior, sobre los cuales no existe discusión o incertidumbre. El pago de indemnizaciónes de perjuicios puede ser demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa cuando una operación material de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones públicas ha causado un daño antijurídico a un tercero (acción de reparación directa), o cuando un acto administrativo nulo genera un daño de la misma índole ( acción de nulidad y restablecimiento del derecho), o cuando se demanda el incumplimiento de un contrato estatal y la responsabilidad consecuencial. En todos estos casos de responsabilidad patrimonial del Estado, por regla general es menester demostrar en juicio la acción u omisión de la autoridad pública, el daño antijurídico, y el nexo de causalidad material entre uno y otro. Para esos efectos el legislador ha diseñado mecanismos procesales adecuados que permiten un debate probatorio y jurídico amplio. En la acción de cumplimiento, no estando de por medio la declaración de la responsabilidad por un daño antijurídico, sino el efectivo cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, no se hace necesario estructurar mecanismos procesales iguales a los que deben surtirse para la declaración de la responsabilidad estatal. Si lo que el constituyente busca es lograr el cumplimiento de la ley o del acto administrativo, el legislador asegura de mejor manera este propósito diseñando para el trámite de la acción de cumplimiento un procedimiento breve y ad hoc, que excluya la posibilidad de que dentro de él se surta un debate encaminado a la declaración de derechos, como es el propio de un juicio de responsabilidad contractual o extracontractual.  Si tan posibilidad se abriera, el juicio sería más dilatado, y el efectivo cumplimiento de la ley o el acto administrativo quedaría, entre tanto, en entre dicho. 

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Determinación de trámites y procedimientos para demandar responsabilidad patrimonial del Estado

Referencia: expediente D-2666
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 de la Ley 393 de 1997.

Actor: Luis Eduardo Martínez Llerena

Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA

Santafé de Bogotá, D.C., mayo treinta y uno (31) de dos mil (2000).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Luis Eduardo Martínez Llerena, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del artículo 24 de la Ley 393 de 1997.

Mediante auto del 16 de noviembre de 1999, el suscrito magistrado sustanciador admitió la demanda y dio traslado al señor Procurador General de la Nación para lo de su competencia.

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

El tenor de las disposiciones demandadas es el siguiente:

“LEY 393 DE 1997

“por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.

“El Congreso de Colombia

“DECRETA:

...

“Artículo 24.  Indemnización  de Perjuicios.  La Acción de Cumplimiento no tendrá fines indemnizatorios. Cuando del incumplimiento de la Ley o de Actos 
Administrativos se  generen perjuicios, los  afectados podrán solicitar las indemnizaciones por  medio de las  acciones judiciales pertinentes.

“El ejercicio de la acción de que trata esta Ley, no revivirá en ningún caso los términos para interponer las acciones de reparación de perjuicios.”

III. LA DEMANDA

1. Normas constitucionales que se consideran infringidas

Estima el actor que la disposición acusada es violatoria de los artículos 2°, 4º, 5º, 53, 84, 87, 90, 93, 95 numeral 7º de la Constitución Política de Colombia. 

2. Fundamentos de la demanda

Según el demandante, al no permitirse la reclamación del pago de indemnizaciones de perjuicios mediante la acción de cumplimiento, se le está restando eficacia a la administración de justicia, pues una persona se ve obligada a entablar dos demandas diferentes por un mismo hecho.  Una, para solicitar el cumplimiento de un deber legal desatendido, y otra para obtener el pago de las referidas indemnizaciones. 

Para ilustrar su argumento, expone unos ejemplos en los cuales un empleador o un contratante (el demandante no precisa si se trata de particulares o de personas de derecho público), infringen la Ley y con ello le ocasionan perjuicios a un trabajador o a un contratista, respectivamente, perjuicios que sólo pueden ser reparados mediante indemnización. El trabajador o el contratista en cuestión no podrían acudir a la acción de cumplimiento porque el artículo demandado se los prohibe. Así, en virtud de la norma acusada resulta imposible, por la vía de la acción de cumplimiento, hacer efectiva la responsabilidad del Estado, la cual también es una obligación legal. 

Esta situación determinada por la norma acusada, en sentir del actor resulta contraria a los principios de economía, celeridad y eficacia de que trata el artículo 2° de la misma Ley 393 de 1997, pues impide que los procedimientos se adelanten en el menor tiempo posible y con la menor cantidad de gastos. 

Así mismo, a su juicio, esta duplicación de procesos judiciales provocada por la norma demandada, conduce a la imposibilidad de que los particulares cumplan con la responsabilidad correlativa al ejercicio de sus derechos, que es la de contribuir al buen funcionamiento de la administración de justicia (C.P. art. 95-7), pues al tener que entablar dos acciones diferentes por una misma causa, se están duplicando los gastos de la administración de justicia y se está contribuyendo a la congestión de los despachos judiciales. A su vez, esta limitación muestra que la norma está dando mayor importancia a lo procedimental que a lo sustancial.

Para el actor, impedir el cobro de indemnizaciones a través de la acción de cumplimiento, contradice el artículo 84 de la Constitución que establece que las autoridades públicas no podrán exigir requisitos adicionales para el ejercicio de un derecho que haya sido reglamentado de manera general, pues el artículo 87 de la Constitución, al establecer que “toda persona podrá exigir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo” no le impuso límites ni requisitos al ejercicio a tal derecho. 

IV. INTERVENCIONES

El ciudadano José Camilo Guzmán Sánchez, obrando en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes apreciaciones:

En primer lugar, afirma que la Ley 393 de 1998, al regular la acción de cumplimiento, estableció quiénes eran los sujetos activo y pasivo de la misma, así como la pretensión. Adicionalmente, para completar su definición de lo que es la acción de cumplimiento, cita la Sentencia C-157 de 1998, proferida por esta Corporación, y con fundamento en ella concluye que la interpretación hecha por el demandante “resulta fácilmente censurable” pues “la acción de cumplimiento, en principio, no procede contra particulares.”  Por el contrario, afirma, “tiene como única pretensión ‘hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo’”.  Finalmente, asegura que si lo que se pretende es la indemnización de perjuicios, “la persona afectada podrá demandar la reparación ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

Según el concepto fiscal, la norma objeto de la presente demanda no limita el ejercicio del derecho consagrado en el artículo 87 de la Constitución, pues en su inciso, éste dice claramente que “En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.” Con ello, se le da una finalidad precisa a la acción, la de lograr el cumplimiento de los deberes de la Administración.  Agrega que si del incumplimiento se deriva un perjuicio patrimonial, los administrados tienen la posibilidad de obtener la indemnización a través de otras acciones judiciales.  Por ello, no se está limitando el ejercicio de los derechos de las personas, ni se está dando preeminencia a lo procedimental sobre lo sustancial.

Tampoco encuentra el procurador, que al excluir la indemnización de la acción de cumplimiento se estén desconociendo los principios de economía, celeridad y eficacia pues la finalidad de la acción, por expresa disposición constitucional, es únicamente la de lograr el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo.

En virtud de lo anterior, el procurador general de la Nación solicita que se declare la exequibilidad de la norma acusada.

Vi. Consideraciones de la Corte.

 La competencia

1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer las acusaciones formuladas en contra del artículo 24  de la Ley 393 de 1997.

Lo que se debate

2. Como se señaló en el acápite de Antecedentes, el actor estima que la disposición que demanda, al impedir que mediante el trámite de la acción de cumplimiento se pueda demandar la indemnización de perjuicios, desconoce la prevalencia de lo sustancial sobre lo adjetivo y los principios de celeridad, eficacia y economía procesal, así como el mandato constitucional contenido en el artículo 84, según el cual las autoridades no pueden exigir a los particulares requisitos adicionales para el ejercicio de derechos o actividades reglamentadas de manera general. 

Sujetos y objeto de la acción de cumplimiento

3. La acción de cumplimiento tiene un objeto propio y un sujeto activo y otro pasivo, que son definidos directamente por la Constitución. En efecto, el artículo 87 de la Carta que consagra la referida acción, literalmente indica que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.” 

4. Por lo que tiene que ver con el sujeto activo de la acción en comento, del texto transcrito emana con claridad que este puede ser “toda persona”. La jurisprudencia constitucional, refiriéndose a esta expresión, ha precisado que ella es comprensiva tanto de las personas naturales como de las jurídicas y, dentro de éstas, las personas jurídicas de derecho público y las de derecho privado. Por su parte los servidores públicos pueden también interponer dicha acción, bien a nombre propio o a nombre de las entidades respecto de las cuales actúan como representantes legales. En este sentido, la Sentencia C- 158 de 1998, refiriéndose al tema de la legitimación activa para interponer la acción de cumplimiento, señaló: 

“...en el término “personas” quedan comprendidas tanto las naturales como las jurídicas. Estas últimas, sean de derecho público o de derecho privado, en su condición de personas, valga la redundancia, deben ser reconocidas como titulares de la acción. Por ello, aquellas entidades de derecho público que tienen personería jurídica, pueden interponer la acción de cumplimiento a través de los servidores públicos que sean  sus representantes legales.”

5. En lo que tiene que ver con el sujeto pasivo de la acción de cumplimiento, es decir con la persona en contra de la cual se interpone dicha acción, aunque la Constitución no lo indica expresamente, de su tenor literal puede inferirse que el mecanismo judicial en referencia puede dirigirse en contra de cualquier autoridad o particular en ejercicio de funciones públicas, responsable del cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. Sobre el particular la Corte ha precisado:

“El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.” (Negrillas fuera del original)

6. Por último, en lo que concierne al objeto propio de esta acción de rango constitucional, es decir a lo que se persigue con su interposición y trámite, la Carta define expresamente que tal finalidad consiste en “hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.” 

Comentando esta expresión del constituyente, la Corte ha considerado que “la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo.”

7. Precisando sobre lo que debe entenderse por “ley” para efectos de la posibilidad de interponer la acción que viene estudiándose, la Corte ha señalado que la expresión cobija a las leyes en sentido formal y material y también  a aquellos actos que se revisten de fuerza material de ley.

“...esta acción puede ser utilizada para asegurar el cumplimiento de todas las normas con fuerza de ley, lo cual incluye no sólo a las leyes en sentido formal, que por el sólo hecho de ser expedidas por el Congreso y sancionadas por el Presidente, tienen fuerza de ley, sino también a otros actos normativos, que sin ser leyes formalmente, tienen por expreso mandato constitucional, fuerza de ley, como sucede con los decretos de facultades extraordinarias.” 

8. En cuanto a lo que, en relación con la acción de cumplimiento, debe entenderse por “acto administrativo”,  la jurisprudencia ha precisado que los de contenido general necesariamente han de ser objeto de la acción de cumplimento, lo mismo que las leyes en sentido material, pues no existe otro mecanismo jurídico idóneo a través del cual pueda lograrse la efectividad de sus mandatos. En este sentido afirmó:

“Cuando se trata de asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material, esto es, de normas generales, impersonales y abstractas, es indudable que el instrumento de protección creado por el Constituyente - la acción de cumplimiento- es el único mecanismo directo idóneo, razón por la cual no le es permitido al legislador crear mecanismos subsidiarios o paralelos para asegurar dicho cumplimiento.

“Iguales consideraciones son válidas con respecto a los actos administrativos de contenido general que por contener normas de carácter objetivo impersonal y abstracto, son equivalentes materialmente a las leyes.

“Dada la generalidad de las leyes y actos administrativos, esto es, en cuanto están referidos a una serie indeterminada de personas, situaciones o cosas, no puede pensarse en que exista un afectado concreto por sus disposiciones. De ahí que toda persona, natural o jurídica, movida por la satisfacción de los intereses públicos o sociales, esto es, el respeto por la vigencia y realización del derecho objetivo, esté habilitada para promover su cumplimiento, mas aún si se tiene en cuenta que en estos casos el Constituyente creó la acción consagrada en el artículo 87 de la Carta Política, como instrumento procesal principal para hacer efectivo el cumplimiento de leyes y actos administrativos, pues el ordenamiento jurídico no contemplaba instrumentos procesales directos destinados a lograr este propósito.” 

9. Cuando no se trata de actos administrativos de contenido general sino subjetivos o concretos, la jurisprudencia ha admitido que, con miras a lograr su efectividad, el legislador está facultado para señalar otros mecanismos judiciales diferentes a la acción de cumplimiento. Es decir, en este caso no es inconstitucional que se prevean mecanismos diferentes a la referida acción, a los cuales pueda acudir la persona interesada en su cumplimiento. Sobre el particular ha afirmado:

“Por el contrario, cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y sociales. Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87 constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que también éste ha instituido para lograr el cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonomía discrecional de que goza para la configuración de la norma jurídica, no resulta contrario al referido mandato constitucional que el precepto acusado permita la existencia de mecanismos alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular y concreto se pueda derivar para el interesado “un perjuicio grave e inminente”. En otros términos, no es inconstitucional que el Legislador haya considerado que la acción de cumplimiento no subsume de manera absoluta las acciones que existen en los diferentes ordenamientos procesales para asegurar la ejecución de actos de contenido particular o subjetivo.”

10. Establecido quiénes pueden interponer la acción de cumplimiento, en contra de quiénes se dirige la acción y cuál es su objeto propio, pasa la Corte a examinar el cargo formulado por el actor según el cual el legislador no puede impedir que mediante la acción de cumplimiento se obtenga la indemnización de perjuicios, pues si así lo hace desconoce la prevalencia de lo sustancial sobre lo adjetivo y los principios de celeridad, eficacia y economía procesal, así como el mandato constitucional contenido en el artículo 84, según el cual las autoridades no pueden exigir a los particulares requisitos adicionales para el ejercicio de derechos o actividades reglamentadas de manera general. 

A juicio de la Corte, el cargo formulado por el demandante no está llamado a prosperar por varias razones. En primer lugar, siguiendo un criterio exegético es válido afirmar que del texto constitucional no se deriva que dicha acción deba incluir como objetivo propio el que reclama el actor, esto es, el logro de indemnizaciones de perjuicios. Su objeto es hacer efectivos la ley o el acto administrativo, entendidos éstos en la forma  en que se explicó anteriormente. Por lo tanto, el legislador no estaba obligado a configurar una acción de cumplimiento cuyo objeto cobijara la pretensión de indemnización de perjuicios. 

En segundo lugar, porque la naturaleza de la acción de cumplimiento la aleja de aquellas que se revisten de un carácter declarativo de derechos. Lo que el constituyente quiso fue establecer un mecanismo para hacer efectivos mandatos o derechos expresamente consagrados en la ley o en el acto administrativo anterior, sobre los cuales no existe discusión o incertidumbre. El pago de indemnizaciónes de perjuicios puede ser demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa cuando una operación material de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones públicas ha causado un daño antijurídico a un tercero (acción de reparación directa), o cuando un acto administrativo nulo genera un daño de la misma índole ( acción de nulidad y restablecimiento del derecho), o cuando se demanda el incumplimiento de un contrato estatal y la responsabilidad consecuencial. En todos estos casos de responsabilidad patrimonial del Estado, por regla general es menester demostrar en juicio la acción u omisión de la autoridad pública, el daño antijurídico, y el nexo de causalidad material entre uno y otro. Para esos efectos el legislador ha diseñado mecanismos procesales adecuados que permiten un debate probatorio y jurídico amplio. En la acción de cumplimiento, no estando de por medio la declaración de la responsabilidad por un daño antijurídico, sino el efectivo cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, no se hace necesario estructurar mecanismos procesales iguales a los que deben surtirse para la declaración de la responsabilidad estatal. 

Desde este punto de vista, el argumento del actor según el cual la prohibición de demandar la indemnización de perjuicios mediante la acción de cumplimiento significa un desconocimiento de los principios constitucionales de celeridad y eficacia, carece de fundamento. En efecto, si lo que el constituyente busca es lograr el cumplimiento de la ley o del acto administrativo, el legislador asegura de mejor manera este propósito diseñando para el trámite de la acción de cumplimiento un procedimiento breve y ad hoc, que excluya la posibilidad de que dentro de él se surta un debate encaminado a la declaración de derechos, como es el propio de un juicio de responsabilidad contractual o extracontractual.  Si tan posibilidad se abriera, el juicio sería más dilatado, y el efectivo cumplimiento de la ley o el acto administrativo quedaría, entre tanto, en entre dicho. 

11. Adicionalmente, no habiéndose previsto en la Constitución que la acción cumplimiento alcance fines indemnizatorios, queda librado a la libertad configurativa del legislador determinar los trámites y procedimientos mediante los cuales puede demandarse la responsabilidad patrimonial del Estado. En efecto, conforme lo indica el artículo 89 de la Carta, aparte de aquellas acciones de rango constitucional como son la de inexequibilidad,  la de tutela, la de cumplimiento y las acciones populares, “la ley establecerá los demás recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.”

Así pues, conforme a la norma constitucional transcrita, que se ve reforzada por la que consagra la cláusula general de competencia del Congreso, la protección de los derechos individuales distintos de aquellos exigibles mediante la acción de tutela, entre ellos la indemnización de perjuicios derivada de la responsabilidad patrimonial del Estado, se demandará mediante los procedimientos que el legislador establezca, y no necesariamente a través de la acción de cumplimiento. 

12. No estima tampoco la Corporación que al excluir los fines indemnizatorios del objeto de la acción de cumplimiento, el legislador esté vulnerando, como afirma el actor, el mandato constitucional contenido en el artículo 84 de la Carta, según el cual las autoridades no pueden exigir a los particulares requisitos adicionales para el ejercicio de derechos o actividades reglamentadas de manera general. Ello por cuanto la propia Constitución, al reglamentar de manera general la acción de cumplimiento en su artículo 87, no previó que los fines indemnizatorios fueran parte de la misma. La reglamentación general de las acciones indemnizatorias, está hecha por el legislador en disposiciones especiales, que no pueden ser vistas como “requisitos adicionales” añadidos al trámite de la acción de cumplimiento, pues ésta, como se ha dicho repetidas veces, no fue concebida por el constituyente para alcanzar fines de reparación de perjuicios. 

13. Finalmente, la Corte encuentra que contra el segundo inciso del artículo 24 de la Ley 393 de 1993, no se hizo una formulación expresa de cargos. En virtud de lo anterior, se declarará inhibida para proferir respecto del mismo un fallo de fondo. 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E LV E

Primero: Declarar  EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 24 de la Ley 393 de 1997. 

Segundo: Declararse INHIBIDA para proferir un fallo de fondo respecto del inciso segundo del artículo 24 de la Ley 393 de 1998. 

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

 ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente

ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado

ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado

CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado

JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado

FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General