Sentencia T-082-01

DERECHO DE PETICION-Pronta resolución equivale a quince días mientras legislador fija término distinto

DERECHO DE PETICION ANTE EL SEGURO SOCIAL-Aplicación analógica de término de cuatro meses para resolver reconocimiento de pensiones legales

DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Deber de resolver la solicitud

Referencia: expedientes acumulados:

T-348041, T-348146, T-348689, T-348690

T-349306, T-349478, T-349479, T-349487

T-349689, T-349952, T-350531, T-356895

T-364891, T-364894, T-364917, T-365236

T-365276, T-365592, T-365594, T-365743

T-366271, T-366524, T-366756, T-367119

Peticionarios:

María del Rosario Ruiz Rojas, Marta Elena Tobón Arboleda, Carmenza Cortés de Abella, Raimundo Emiliano Plata Plata, Stella Celina Hernández Montenegro, Cecilia Abdala de Plata, Miguel Angel Silva Lozano, Edgar Fuentes Rojas, Martha Dilia Mena Aguirre, Dalmiro Lopera Aristizabal, Asceneth Vergara, María Elena Bonilla Cobo, Fidel Jurado Ramírez, Nelson José Lenis, Orlando Arango Trejos, Rafael Caballero Pión, Saulo Londoño Londoño, José Alvaro Calderón Jiménez, Jesús Benito Murcia, Luz Mireya Vega de Picón, Diego Carvajal Terranova, Luz Nohora Tovar Montealegre y Manuel Guillermo Ibarra.

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Bogotá D.C. enero veintinueve (29) de dos mil uno (2001).

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Alfredo Beltrán Sierra y Martha Victoria Sáchica Méndez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

dentro del trámite de revisión de los fallos adoptados en los procesos de tutela instaurados así:

I. ANTECEDENTES.

1. Hechos.

Para una mejor comprensión de cada expediente, esta Sala decidió elaborar un cuadro estructurado en seis columnas, las cuales comprenden: número de expediente; demandante; demandado; hechos; decisión de primera instancia; de segunda instancia, así:

2. Pretensiones.

Las pretensiones de todos los demandantes, se dirigen a que se ordene a las entidades demandadas responder las solicitudes inmediatamente, por considerar que se les ha violado el derecho de petición consagrado en el artículo 6° del Código Contencioso Administrativo.

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

1. Planteamiento del problema.

El asunto a dilucidar en el presente caso, consiste en determinar si las entidades han violado el derecho de petición consagrado en el artículo 6° del Código Contencioso Administrativo o si por el contrario se encontraban dentro del término para resolver sus peticiones, de conformidad con el Decreto 656 de 1994.

2. Solución al problema.

2.1. Los demandantes en las tutelas T-348041, T-348146, T-348689, T-348690, T-349306, T-349478, T-349479, T-349487, T-349952, T-350531, T-356895, T-364917, T-365236, T-365743, T-366271 y T-366756, coinciden en que las entidades ante las que solicitaron el reconocimiento de pensiones de jubilación y pensiones de gracia no les han respondido sus solicitudes, pero en todos los casos el tiempo transcurrido entre la petición y la fecha de presentación de las acciones de tutela no habían superado los cuatro meses en el momento de interponer las acciones de tutela.

En cuanto al término máximo con que cuentan las entidades para resolver las solicitudes relacionadas con pensiones de jubilación, invalidez y sobrevivencia, la jurisprudencia de la Corte ha señalado lo siguiente1:

“3.6. En el caso sometido a estudio, se afirma que el Seguro Social no ha desconocido el derecho de petición del señor Ramírez Giraldo, por cuanto existe norma expresa que lo faculta para resolver las solicitudes relacionadas con pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia en un término máximo de cuatro (4) meses.”

“La norma a la que se hace referencia, es al  artículo 19 del decreto 656 de 1994, por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades  que administren fondos de pensiones. El mencionado artículo, faculta al Gobierno Nacional para establecer plazos y procedimientos  para que las administradoras de fondos de pensiones decidan las solicitudes que sobre las diversas clases de pensiones que se les presenten, plazo que en ningún caso puede ser superior a cuatro (4) meses. Al tiempo que el artículo 21 del mismo decreto, impone sanciones en el evento en que dicho  término sea incumplido, sanción que consiste en el pago de una pensión provisional hasta tanto exista un reconocimiento definitivo de la prestación.”

“3.7. El Gobierno hasta la fecha no ha reglamentado esta norma, pese a su importancia. Sin embargo, es claro que el artículo en comento consagra un límite máximo que no sólo obliga al Gobierno sino a las sociedades administradoras de pensiones, pues el mencionado precepto sirve de parámetro-límite tanto a la función reglamentaria de aquél como a la discrecionalidad de éstas al momento de decidir sobre esta clase de solicitudes. Así las cosas, la inexistencia de reglamentación sobre los plazos y procedimientos de que trata la norma en mención, no impide su aplicación, en cuanto ella determina el límite máximo para dar respuesta a las solicitudes sobre reconocimiento de pensión, en cualquiera de sus modalidades.”

“3.8. Lo expuesto hasta aquí, aunado a la facultad que tiene el legislador de establecer plazos diversos al señalado en el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, en relación con el término para dar respuesta a las peticiones que presenten los administrados en interés particular o general, como el que se señala en el decreto 656 de 1994, nos llevaría a concluir que para el momento en que el actor instauró la acción de tutela de la referencia, aún no habían transcurrido los cuatro (4) meses de que ella trata, para que el Seguro Social decidiera la solicitud de pensión ante él radicada.”

“3.9. Sin embargo, esta Sala debe precisar que el decreto 656 de 1994 no tiene como destinatario al Seguro Social. Veamos:

“El decreto 656 de 1994 fue dictado en uso de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República en el artículo 139 de la ley 100 de 1993, entre otras cosas, para establecer el régimen jurídico y financiero de las sociedades administradoras de fondos de pensiones. Estas sociedades, son aquellas que por disposición del artículo 90 de la ley 100 de 1993, tienen por objeto administrar los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad, constituido por el ahorro individual que efectúan sus afiliados y por los rendimientos que éste produce. Este régimen es diverso al que administra el Seguro Social, denominado  régimen solidario de prima media con prestación definida, artículo 52 de la 100 de 1993, que se basa en unas cotizaciones previamente establecidas por la ley, en donde la cuantía de la pensión también está preestablecida por el legislador.”

“Así las cosas, es claro que el decreto 656 de 1994 tiene como únicos destinatarios a las sociedades administradoras de fondos del régimen de ahorro individual y no al Seguro Social.”

“3.10. Significa lo anterior que mientras el legislador no establezca un plazo específico para que el Seguro Social resuelva las solicitudes pensionales que le presenten sus afiliados, éste sigue rigiéndose en materia de derecho de petición por el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, según el cual la respuesta a las peticiones en carácter particular o general, deben ser resueltas en el término de quince (15) días. La solicitud de pensión es una petición de carácter particular.”

“Sin embargo, para la Sala es claro que la naturaleza misma de la solicitud de pensión, por los trámites internos que ella impone para su reconocimiento o denegación, hace del término de quince (15) días, un plazo muy breve para que la entidad resuelva en debida forma sobre éste. Razón por la que ha de entenderse que como en dicho término no puede darse una respuesta de fondo, núcleo esencial del derecho de petición, el Seguro Social ha de informar al solicitante si la documentación allegada está completa y en caso contrario señalar la que hace falta, así como advertir el término que empleará para resolver de fondo la solicitud. Término éste que debe ser igualmente razonable. Razonabilidad que queda a la discrecionalidad del funcionario, y que en su momento ha de ser evaluada por el juez de tutela, cuando tenga que resolver sobre la existencia o no de vulneración del derecho de petición en un caso concreto. Por tanto, se puede afirmar que la inexistencia de un término exacto señalado directamente por el legislador, genera, en si mismo, inequidades entre los diversos afiliados al sistema de seguridad social.”

“3.11. Lo anterior  evidencia la necesidad e importancia de una regulación expresa en esta materia, no sólo en cuanto a la fijación de un plazo sino a un procedimiento, que permitan tanto al Seguro Social como a sus afiliados, tener certeza sobre el término que debe emplear éste para absolver peticiones de esta clase, sobre todo cuando de su decisión, depende el goce de otros derechos que, según las circunstancias de cada caso, podría involucrar derechos de carácter fundamental. La reglamentación de esta materia, entonces, permitirá que principios como los de igualdad, eficacia y eficiencia que imperan la función administrativa tengan plena ejecución.”

“3.12. Así, mientras el legislador cumple su función de establecer  un término razonable en que entidades como el Seguro Social deben emplear para dar respuesta a las solicitudes que sus afiliados, específicamente en materia de reconocimiento de pensiones, ha de entenderse que esta entidad debe aplicar por analogía el lapso contenido en el artículo 19 del decreto 656 de 1994, según el cual las solicitudes de pensión deben resolverse de fondo en un término máximo de cuatro (4) meses desde el momento en que se radique la respectiva petición. Hecho éste que tendrá que ser informado al solicitante en el lapso al que hace referencia  el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo.”

“De esta manera, no sólo se protege el núcleo esencial del derecho de petición, sino que se salvaguarda el derecho a la igualdad entre quienes han optado por un régimen de pensión diverso al que administra el Seguro Social, y aquellos que han seleccionado éste. Dado que para los primeros existe una norma expresa que no sólo contempla un término máximo de respuesta, sino una sanción específica por su desconocimiento, sanción que está establecida en beneficio del solicitante.”

En armonía con la anterior jurisprudencia, habrán de confirmarse las decisiones de instancia que negaron las tutelas interpuestas, en los casos en que las acciones se impetraron antes de los cuatro meses de haberse presentado la solicitud de reconocimiento de pensión. Sin embargo, debe aclararse que como a la fecha de esta decisión ya han transcurrido mas de los cuatro (4) meses a que se hace referencia, habrá de ordenarse a las entidades demandadas que de no haber emitido decisión de fondo, deberá hacerlo dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo.

2.2. En los expedientes T-364894, T-364891, T-365276, T-365592, T-367119, los actores reclaman también la protección del derecho de petición, porque cuando interpusieron la acción ya había transcurrido el término consagrado en el artículo 6° del Código Contencioso Administrativo y el 23 de la Constitución.

Al respecto debe reiterarse lo expuesto en el punto anterior, toda vez que se trata de nuevas solicitudes relacionadas con las pensiones; situaciones que se enmarcan dentro de los eventos previstos en la sentencia T-170/00 ya citada, donde se interpretó el artículo 19 del decreto 656 de 1994 y se dejó en claro que en ningún caso el término para resolver este tipo de peticiones puede exceder de cuatro meses.

En consecuencia, teniendo en cuenta que en ninguno de los casos se había superado el término previsto para que se resolvieran las solicitudes de reliquidación de pensiones, habrá de negarse la protección solicitada. Sin embargo, debe aclararse que como a la fecha de esta decisión ya han transcurrido mas de los cuatro (4) meses a que se hace referencia, habrá de ordenarse a las entidades demandadas que de no haber emitido decisión de fondo, deberá hacerlo dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo.

2.3. La señora Martha Dilia Mena Aguirre, actora dentro del expediente T-349689, presentó el 3 de abril de 2000 un recurso de apelación ante el I.S.S. contra la Resolución 001531 de 1999, que le había negado el derecho a la pensión de sobreviviente, y el señor Diego Carvajal Terranova, demandante dentro de la acción de tutela número T-366524, presentó el 26 de mayo de 2000 un recurso de apelación ante Cajanal contra la Resolución 006257 de 2000, por medio de la cual se le reconoció la pensión de gracia.

Los citados señores invocaron el amparo de la acción de tutela, por considerar que se les ha violado el derecho de petición, porque aunque interpusieron los referidos recursos dentro del término legal, y a la fecha de interposición de la tutela -22 de mayo y 4 de agosto respectivamente - no se les había dado ninguna respuesta.

El inciso primero del artículo 60 del Código Contencioso Administrativo establece que “Transcurrido un plazo de dos (2) meses contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa”.

En este sentido, esta Corporación ha repetido2 que la autoridad administrativa no puede abstenerse de responder argumentando el silencio administrativo negativo, pues de hacerlo vulnera el núcleo esencial del derecho de petición, el cual debe originar una respuesta clara, pronta y sustancial con relación a lo solicitado. La Corte ha dicho reiteradamente que el silencio es la principal prueba de la transgresión del derecho fundamental de petición3.

- La falta de respuesta dentro del término establecido por la ley al recurso de apelación presentado por Diego Carvajal Terranova, hace necesario conceder la tutela pues, como lo tiene establecido la jurisprudencia de esta Corporación, la inobservancia de los términos para resolver oportunamente los recursos presentados contra los actos administrativos, viola el debido proceso y el derecho de petición4, en tanto el administrado debe recibir una pronta respuesta al recurso presentado en tiempo. La administración con su proceder compromete los principios de eficacia y celeridad, señalados en el artículo 209 de la C.P. como propios de la función pública.

Pero existe constancia en el expediente que, después del fallo, la Caja Nacional de Previsión, mediante Resolución No. 003257 del 29 de agosto de 2000, resolvió el recurso de apelación interpuesto por el actor, razón por la cual carecería de objeto que el juez de tutela ordenara que se resolviera dicho recurso. En consecuencia, se confirmará el fallo de instancia.

- En el caso de la señora Martha Dilia Mena Aguirre, en relación con su recurso de apelación interpuesto, no se dan los presupuestos para concederle el amparo solicitado, dado que a la fecha de interposición de la acción no habían transcurrido los dos meses que establece la ley para tal fin. Sin embargo, debe aclararse que como a la fecha de esta decisión ya han transcurrido mas de dos meses a que se hace referencia, habrá de ordenarse al I.S.S. que de no haberse resuelto el recurso, deberá hacerlo dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del presente fallo.

2.4. Revisado el expediente T-365594, encuentra la Sala que el actor no acompañó copia del documento que acreditara que efectivamente solicitó el reconocimiento de su pensión de jubilación, sólo aportó como prueba un formulario en el que no aparece constancia de haber sido recibida por Cajanal. Así mismo esta entidad, al contestar la demanda de tutela manifiesta que no aparece relacionada ninguna petición a nombre del actor.

No se puede afirmar entonces, que la Caja Nacional de Previsión haya vulnerado el derecho de petición del demandante, toda vez que no se ha probado que la solicitud fue realmente presentada, y que por lo tanto la entidad no podía responder.

En consecuencia, si ante el juez de tutela no se demostró la presentación de la solicitud de reconocimiento de pensión ante Cajanal, mal podría ser condenado, pues procesalmente no existe presupuesto alguno del cual se pueda deducir tal violación.

En reiterada jurisprudencia ha establecido esta Corporación que, la acción de tutela sólo puede prosperar ante la prueba de la vulneración o amenaza de un derecho fundamental, y no ante la mera suposición, como afirma el actor, de que presentó una solicitud en mayo del presente año, sin determinar la fecha cierta de la solicitud y sin aportar siquiera una prueba sumaria de ese hecho.

De conformidad con lo expuesto, habrá de confirmarse la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá, pero por las razones aquí expuestas.

III. DECISION.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. CONFIRMAR las siguientes sentencias:

a) La proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, dentro de la acción de tutela instaurada por María del Rosario de Fátima Ruiz Rojas contra la Caja Nacional de Previsión. (Expediente T-348041).

b) La proferida por el Juzgado Sétimo Penal del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Martha Elena Tobón Arboleda contra la caja Nacional de Previsión. (Expediente T-348689).

c) La proferida por el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Carmenza Cortés de Abella contra el Instituto de los Seguros Sociales. (Expediente T-348689).

d) La proferida por el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Raimundo Emiliano Plata Plata contra la Caja Nacional de Previsión. (Expediente T-348690).

e) La proferida por el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Cecilia Abdala de Plata contra la Caja Nacional de Previsión. (Expediente T-349478).

f) La proferida por el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Miguel Angel Silva Lozano contra la Caja Nacional de Previsión. (Expediente T-349479).

g) La proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, dentro de la acción de tutela instaurada por Edgar Fuentes Rojas contra el Instituto de los Seguros Sociales. (Expediente T-349487).

h) La proferida por el Juzgado Diecisiete Penal Municipal de Cali, dentro de la acción de tutela instaurada por Asceneth Vergara contra el Instituto de los Seguros Sociales. (Expediente T-350531).

i) La proferida por el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por María Elena Bonilla Cobo contra CAPRECOM. (Expediente T-356895).

j) La proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro de la acción de tutela instaurada por Orlando Arango Trejos contra el Instituto de los Seguros Sociales. (Expediente T-364917).

k) La proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, dentro de la acción de tutela instaurada por Rafael caballero Pión contra la Caja Nacional de Previsión. (Expediente T-365236).

l) La proferida por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Luz Mireya Vega de Picón contra la Caja Nacional de Previsión. (Expediente T-365743).

m) La proferida por el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Ana Cristina Sarmiento de Ramírez contra la Caja Nacional de Previsión. (Expediente T-366271).

n) La proferida por el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Luz Nohora Tovar Montealegre contra el Instituto de los Seguros Sociales (Expediente T-366756).

ñ) La proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, dentro de la acción de tutela instaurada por Nelson José Lenis contra el Instituto de los Seguros Sociales (Expediente T-364894).

o) La proferida por el Juzgado Cuarenta y Seis Penal del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Saulo Londoño Londoño contra la Caja Nacional de Previsión (Expediente T-365276).

p) La proferida por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por José Alvaro Calderón Jiménez contra la Caja Nacional de Previsión (Expediente T-365592).

q) La proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, dentro de la acción de tutela instaurada por Manuel Guillermo Ibarra contra el Instituto de los Seguros Sociales (Expediente T-367119).

r) La proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, dentro de la acción de tutela instaurada por Martha Dilia Mena Aguirre contra el Instituto de los Seguros Sociales (Expediente T-349689).

s) La proferida por el Juzgado Sexto laboral del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Jesús Benito Murcia contra la Caja Nacional de Previsión (Expediente T-365594).

u) La proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, dentro de la acción de tutela instaurada por Fidel A. Jurado Ramírez contra el Instituto de los Seguros Sociales (Expediente T-364891).

v) La proferida por el Juzgado Sétimo Laboral del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Diego Carvajal Terranova contra la Caja Nacional de Previsión. (Expediente T-366524).

Segundo. REVOCAR las siguientes sentencias:

a) La proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro de la acción de tutela instaurada por Stella Celina Hernández Montenegro contra la Caja Nacional de Previsión, (Expediente T-349306) y en su lugar NEGAR la tutela solicitada.

b) La proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro de la acción de tutela instaurada por Dalmiro Lopera Aristizabal contra la Caja Nacional de Previsión. (Expediente T-349952) y en su lugar NEGAR la tutela solicitada.

Tercero. Si al momento de la notificación de esta providencia, las entidades demandadas no han proferido decisión de fondo en relación con las solicitudes de pensión radicadas por los actores, así como los recursos de apelación interpuestos, ORDENASE a tales entidades dar respuesta a éstas peticiones en el plazo máximo de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la respectiva notificación.

Cuarto. Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Magistrado

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Magistrada (e)

IVAN H. ESCRUCERIA MAYOLO

Secretario General (e)

1 T-170/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

2 Sentencias, T-240, T-344, T-379, T-734, T-811de 1999, T-011, T-637 de 1998, T-663, T-369, T-069 de 1997, T-148 de 1996, T-213 de 1996, T-241 de 1996, T-700 de 1996.

3 Cfr. Sentencias T-242 de 1993 y T-369 de 1997

4 Cfr. sentencias T-294, T-454 de 1997, T-240, T-281, T-291, T-306, T-365 de 1998 y  T-344 de 1999.