Sentencia C-739/02

Referencia: expediente D-4037

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 114 (parcial) del Decreto Ley 2150 de 1995

Actor: Juan Diego Buitrago Galindo

Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil dos (2002).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 5 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

en relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo contra el artículo 114 (parcial) del Decreto Ley 2150 de 1995, “por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, publicado en el Diario Oficial Nº 42.137 del 6 de diciembre de 1995.

I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

A continuación se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto de proceso:

"DECRETO NUMERO 2150 DE 1995
(diciembre 5)
‘por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública"

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, oída la opinión de la Comisión prevista en dicho artículo, y

CONSIDERANDO
(...)
DECRETA:
(...)
Artículo 114. Contratos de prestación de servicios.  El artículo 282 de la Ley 100 de 1993, quedará así:

‘Artículo 282. Las personas naturales que contraten con el Estado en la modalidad de prestación de servicios no están obligadas a acreditar afiliación a los sistemas de salud y pensiones previstos en esta Ley, siempre y cuando la duración de su contrato sea igual o inferior a tres meses”.

II. LA DEMANDA

En criterio del demandante, los apartes normativos acusados vulneran los artículos 13, 48 y 49 de la Carta Política.

Afirma que, a pesar de que el propósito de la norma es que los contratistas del Estado acrediten afiliación a los sistemas de salud y pensiones, se desconoce el derecho a la igualdad en la medida en que se otorga un trato discriminatorio a las personas naturales que realicen la contratación a través del modo de prestación de servicios, frente a aquellas que contraten con el Estado bajo una modalidad diferente, pues mientras a las primeras se les exige certificar afiliación a los sistemas, respecto de las segundas no se dice nada.

A su juicio, no existe un criterio que justifique el trato discriminatorio de la norma en tanto que la obligación de acreditar la vinculación sólo se predica de las personas naturales que suscriban un contrato de prestación de servicios cuya duración sea superior a tres meses y no se exige tal requisito para aquellas que lo hagan por un periodo igual o inferior. Aduce que como no se establece un límite máximo de contratos iguales o inferiores a tres meses, se pueden celebrar varios contratos por dicho término, los cuales en la práctica no presentan solución de continuidad y con ello se evaden los recursos de la Seguridad Social.

Así las cosas -continúa el actor-, el criterio del término de duración del contrato carece de sentido para justificar una diferencia en el tratamiento dado por la norma acusada, ya que lo importante es la cuantía del contrato y el ingreso que va a percibir el contratista, y las disposiciones no reparan en el monto de los contratos sino en el término de duración, permitiendo “la discriminación y la inequidad entre quienes reciben menos dinero pero trabajan más tiempo frente a quienes trabajan menos tiempo pero ganan más, lo cual se acentúa en inequidad al permitirse el denominado ‘carrusel contractual’”.

Considera igualmente que se quebrantan los principios de universalidad y solidaridad pues no se cumple con la meta de dar acceso a la seguridad social a todas las personas, y además se impide que personas que reciben ingresos contribuyan con quienes no los tienen, es decir aporten dineros al régimen subsidiado. Anota que la afiliación al sistema General de Seguridad Social es obligatorio, salvo las excepciones de los regímenes especiales, y con la norma se infringe el postulado constitucional de la irrenunciabilidad de la seguridad social, pues no sólo las personas jurídicas que celebren contratos con el Estado pueden renunciar a ese derecho sino también las naturales que contraten bajo la modalidad de prestación de servicios por un término igual o inferior a tres meses.

Agrega que se elude el deber de cuidar la salud propia y la del grupo familiar al permitirse la renuncia a un derecho que la Constitución establece como irrenunciable de manera expresa.

Manifiesta que la norma es discriminatoria en tanto sólo se refiere a las personas naturales pero no a las jurídicas, de tal forma que frente a una contratación con el Estado las primeras deben cumplir requisitos que a las segundas no se les exige. Con ese privilegio que se otorga a las personas jurídicas y esa exigencia para las naturales que contraten sus servicios de manera directa con el Estado bajo la modalidad de prestación de servicios se vulnera el derecho a la igualdad frente a la ley.

De otro lado, asegura que la expresión “Estado”, utilizada por la norma, no es clara si se tiene en cuenta que, de conformidad con la Ley 80 de 1993, se debería utilizar la de entidades estatales que es más amplia y no da lugar a discriminación al quedar excluida la contratación que se realice con otras entidades.

Con fundamento en lo anterior, solicita a la Corte que haga los siguientes pronunciamientos:

-Declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “con el Estado”, en el entendido de que la norma también se refiere “a las entidades estatales, a la Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. Igualmente se tendría que incluir al Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos”.

-Declarar inexequible la expresión “naturales” o, en su defecto, la exequibilidad condicionada, en el entendido de que la norma vincula también a las personas jurídicas.

-Declarar inconstitucional la expresión “en la modalidad de prestación de servicios”, o declarar su exequibilidad condicionada en el entendido de que la norma se ajusta a la Carta Política siempre y cuando se interprete que la misma es aplicable a las demás modalidades de contratación o vinculación.

-Declarar la inexequibilidad de las expresiones “no” y “siempre y cuando la duración de su contrato sea igual o inferior a tres meses”, toda vez que es una obligación estar afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud y al Sistema General de Pensiones.

III. INTERVENCIONES

Bernardo Alfonso Ortega Campo, actuando en su calidad de apoderado del Ministerio de Salud, presenta escrito justificando la constitucionalidad de la disposición acusada.

Luego de señalar las funciones que Colombia como Estado Social de Derecho debe cumplir a la luz de la Constitución, y de transcribir algunos apartes de la Sentencia C-714 de 1998, proferida por esta Corporación, en la que se estudia el tema de la seguridad social, manifiesta que la norma impugnada no hace más que desarrollar los principios constitucionales, los cuales buscan facilitar el desarrollo de los contratos de prestación de servicios. 

Afirma que la norma acusada no pretende, como lo manifiesta el demandante, que los contratistas no deban afiliarse al sistema de seguridad social en salud y pensiones, sino que tales personas no están obligadas a acreditar la afiliación.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare inexequible el artículo 114 del Decreto Ley 2150 de 1995, debido a que el Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias a él conferidas.

A su juicio, a pesar de que la norma acusada contiene una reforma a un trámite preexistente, cual era la acreditación de afiliación a seguridad social, lo cierto es que ese requisito no era de aquellos que pudiera suprimir y reformar el Presidente de la República a través del aludido Decreto, en tanto que no entra dentro de la órbita de los trámites que quiso el legislador ordinario que fuesen suprimidos para agilizar y dar preeminencia al artículo 83 de la Carta Política. Afirma que el requisito consagrado en la Ley 100 de 1993 es un desarrollo del derecho a la seguridad social y del deber que tiene el Estado de protegerlo, y tal exigencia no era innecesaria ni estaba generando trabas en la administración, por el contrario “es un mecanismo para hacer cumplir el principio de la universalidad del sistema de seguridad social”.

Respecto de los cargos formulados por el actor, sostiene que la norma acusada no desconoce el derecho a la igualdad. Aduce que la Constitución consagró la seguridad social como uno de los derechos sociales, económicos y culturales de las personas naturales, pero no de las jurídicas, es decir, que estas últimas, en cuanto tales y por su misma naturaleza, no son sujetos del derecho a la seguridad social.

Manifiesta que cosa distinta es el deber que tiene la persona jurídica de afiliar directamente a sus trabajadores (personas naturales) al sistema de salud y pensiones, ya se trate del representante legal o de sus trabajadores, y es obvio que a las personas morales que contraten con el Estado no se les puede exigir el requisito de afiliación de las personas naturales que a ellas están vinculadas, pero ello no obsta para que constituyan las pólizas que la ley ordena.

De otro lado, asevera que por la misma naturaleza del contrato de prestación de servicios, éste sólo es posible suscribirlo con personas naturales, pues su objeto es que la entidad contratante “pueda realizar la labor a ella encomendada cuando su personal de planta no pueda hacerlo o se requieran conocimientos especializados, sin que por ello se genere relación laboral alguna”, y de ahí la exigencia hecha por la norma acusada y la no referencia a personas jurídicas ni a otros contratos.

En concepto del Jefe del Ministerio Público el tratamiento diferenciado que se le da al contrato de prestación de servicios frente a los demás contratos estatales está razonablemente justificado. Asegura que dado el carácter de aquel contrato es comprensible que el legislador le hubiese dado herramientas a la entidad estatal contratante para que el contratista haga uso de su derecho a la afiliación a seguridad social, en tanto que la sola existencia de tal contrato no genera relación laboral ni prestaciones sociales y, en el evento en que se presenten los elementos del contrato de trabajo -subordinación, prestación personal del servicio y remuneración-, rige el principio de la primacía de la realidad sobre las formas y, en su caso, el juez competente podrá declarar la existencia de una relación laboral con las correspondientes consecuencias que ello genera.

De otro lado, manifiesta que tampoco se desconocen los principios de universalidad y solidaridad, pues la norma no excluye en ningún momento el deber de afiliarse a los sistemas sino que se refiere a la acreditación de la afiliación para poder realizar el contrato.

Afirma que el principio de universalidad exige la protección para todas las personas sin excepción, lo que incluye también a los trabajadores independientes. Asegura que como la seguridad social es un derecho irrenunciable, la Ley 100 de 1993 estableció distintos sistemas de afiliación a salud y pensiones y los trabajadores independientes se pueden afiliar en forma voluntaria, lo que no significa que sea una obligación “aunque por mandato constitucional, gradualmente todas las personas estarán cobijadas, no queriendo decir que de algún modo estén renunciando a ese derecho por la forma de afiliación que el legislador estableció para ellos”.

Manifiesta que como los contratistas son trabajadores independientes pertenecientes al sistema de afiliación voluntaria, no se viola el principio de universalidad porque ello no excluye la posibilidad de que cumplan con el deber de cuidar su salud afiliándose al sistema. Lo cierto es que el contratista, con base en la exención establecida en la norma, no puede dejar de afiliarse y contribuir al sistema.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION

1. Aclaración preliminar

A pesar de que el accionante al presentar su demanda ante la Corte suscribió el escrito bajo el nombre de Simón Buitrago Galindo, con posterioridad y dentro del término otorgado por el Magistrado Sustanciador para corregir la demanda, solicitó se tuviera en cuenta para todos los efectos que efectuó aclaración de su registro civil para cambio de nombre, motivo por el cual se acepta tal pedimento.

2. Problema jurídico

Debe la Corte determinar si se vulnera el derecho a la igualdad en cuanto la norma acusada sólo se refiere a los contratos de prestación de servicios y no a otro tipo de vinculación con el Estado, y si la alusión que hace a las personas naturales constituye una discriminación frente a las jurídicas.

Así mismo, debe analizar si se viola tal derecho fundamental por el hecho de que la disposición exija a las personas naturales que contraten con el Estado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios por un período superior a tres meses acreditar afiliación a los sistemas de salud y pensiones, frente a aquellas que contraten por un término igual o inferior, en tanto que a estas últimas no se les demanda tal requisito. De igual forma, se deberá dilucidar si ese término de tres meses consignado en la norma es o no razonable para marcar la diferencia.

Por otro lado, la Corte debe precisar si con la disposición objeto de juicio se desconocen los principios de universalidad y solidaridad propios de la seguridad social.

3. La supresión de trámites, finalidad del Decreto 2150 de 1995

El Decreto 2150 de 1995 fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, que a la letra dice:

“ARTICULO 83. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que en el término de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación de la presente Ley, expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la administración pública. En ejercicio de dichas facultades no podrá modificar códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas.

Los presidentes de las comisiones primeras constitucionales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes designarán, cada una, dos de sus miembros que colaboren con el Gobierno para el ejercicio de las facultades a que se refiere este artículo".

La facultad que por dicha norma se confiere tiene un indudable carácter legislativo, ya que, conforme a los artículos 26, 84 y 334 de la Carta Política, es al legislador a quien corresponde establecer -y por ende reformar y suprimir- los requisitos, formalidades, procedimientos y trámites que puedan exigirse a las personas para el ejercicio de sus actividades, tanto en el campo de profesiones y oficios y en la esfera de la iniciativa privada y la empresa, como en lo relativo a las gestiones y asuntos propios de las múltiples relaciones entre los particulares y el Estado.

Así las cosas el Ejecutivo procedió a dictar el Decreto 2150 de 1995, cuyo objetivo primordial es suprimir y reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública.

Esa finalidad del Decreto tiene connotaciones importantes para efectos de analizar los cargos formulados por el actor, pues no puede la Corte entrar a estudiar la constitucionalidad de una disposición sin tener en cuenta el contexto dentro del cual fue expedida y la finalidad de la misma.

El artículo 282 de la Ley 100 de 1993 que fue reformado por el artículo 114 ahora impugnado decía: “ninguna persona natural podrá prestar directamente sus servicios al Estado, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, sin afiliarse a los sistemas de pensiones y salud previstos en la presente Ley”.

Nótese que a pesar de que con el Decreto 2150 de 1995 se modifica una norma contenida dentro del ordenamiento por el cual se crea el sistema de seguridad social, su propósito es diferente, la eliminación de trámites innecesarios existentes en la administración pública.

Es claro para la Corte que el precepto demandado no hace más que suprimir un trámite que, a juicio del Presidente de la República no era indispensable, el requisito de acreditar afiliación a los sistemas de salud y pensiones en aquellos casos en que un particular contrate con el Estado a través de la modalidad de prestación de servicios por un término inferior o igual a tres meses. 

Lo anterior guarda perfecta armonía con lo dispuesto en el artículo 209 de la Carta Política, según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla, entre otros, con base en los principios de eficacia, economía y celeridad.

4. Los contratos de prestación de servicios. Su finalidad y su celebración tanto por personas jurídicas como por personas naturales

Por regla general la función pública se presta por parte del personal de planta perteneciente a una entidad estatal, y sólo de manera excepcional y en los casos previstos en la ley, aquélla puede ser desarrollada por personas que se vinculan a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. 

Los contratos de prestación de servicios están definidos en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así

“Artículo 32. 
(...)
3. Contrato de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.

De la norma transcrita se desprenden dos situaciones distintas que son importantes para el estudio de constitucionalidad de la disposición acusada. 

Por un lado, que la finalidad de dichos contratos es desarrollar actividades relacionadas con la administración y funcionamiento de la entidad. 

Desde esta perspectiva, siempre que las entidades estatales requieran atender asuntos que tengan que ver con su administración o funcionamiento, pueden acudir a dicha figura. Para ello pueden contratar tanto personas jurídicas como personas naturales.

En segundo lugar, es claro que si la entidad estatal decide contratar los servicios con una persona natural, sólo podrá hacerlo cuando dichas actividades para las cuales se contrata no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En todo caso y según la Ley 80 de 1993, tales contratos no generan relación laboral ni prestaciones laborales y únicamente podrán celebrarse por el término estrictamente indispensable para desarrollar la actividad.

La persona que contrata con el Estado no adquiere por ese solo hecho la categoría de empleado público o de trabajador oficial y, por tanto, la subordinación del empleado y del trabajador oficial se opone a la independencia y autonomía de que gozan los contratistas de prestación de servicios, de tal forma que la situación legal y reglamentaria de los primeros no es equivalente ni asimilable a la posición que ostenta el contratista independiente.

Conforme a lo anterior el trato diferente que reciben unos y otros se justifica por la existencia de una razonable diferencia dada por el carácter independiente y autónomo de los contratistas frente a la dependencia y subordinación de los trabajadores y empleados públicos.

La vigencia del contrato de prestación de servicios es, por su naturaleza, temporal y sólo podrá celebrarse por el término estrictamente indispensable para ejecutar el objeto convenido. Y, en caso contrario, como lo ha dicho la Corte “será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”. 

Con tal medida se pretende evitar el denominado por el actor “carrusel contractual”, figura que, conforme al ordenamiento jurídico y a la propia naturaleza del contrato de prestación de servicios, no es admisible. En caso de que, como lo afirma el impugnante, la entidad estatal de manera irregular disfrace una relación laboral bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, esto sería una situación de hecho que escapa al control de constitucionalidad por parte de esta Corte.

Según el actor, se desconoce el derecho a la igualdad en la medida en que la norma impugnada otorga un trato discriminatorio a las personas naturales que suscriban un contrato de prestación de servicio, frente a aquellas que lo hagan bajo una modalidad diferente.

Es importante señalar que el actor no manifestó a la Corte cuáles eran las otras modalidades de contratación a las que se refiere en su libelo y con las cuales pretende realizar una comparación con los contratos de prestación de servicios. No obstante lo anterior, hay que decir que la Corporación en reiteradas oportunidades se ha pronunciado sobre las diferencias existentes entre el contrato de trabajo y el contrato de prestación de servicios.

No entrará ahora la Corte, en tanto que no es relevante para el debate de constitucionalidad que se plantea, a analizar las diferencias existentes entre los contratos de prestación de servicios y los demás contratos estatales señalados en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tales como los de obra, consultoría, concesión y encargos fiduciarios.

De otro lado, la Corporación considera importante señalar que si el cargo central del impugnante consiste en atacar la norma por el hecho de que no exige acreditar la afiliación a los sistemas de salud y pensiones en determinados eventos, es necesario realizar algunas precisiones sobre el derecho a la seguridad social.

4. Irrenunciabilidad del derecho a la seguridad social. Los principios de universalidad y solidaridad no resultan vulnerados con la norma acusada. El objeto del Decreto 2150 de 1995 es la supresión de trámites

Expresa el actor que con la norma acusada se vulneran los artículos 48 y 49 de la Constitución, por cuanto se desconocen los principios de universalidad y solidaridad de la seguridad social.

En criterio de la Corte la disposición acusada no es violatoria de los cánones constitucionales señalados por los siguientes motivos.

La seguridad social constituye una garantía irrenunciable de los trabajadores, que impone a los patronos la obligación de afiliar a sus empleados a una entidad prestadora de los servicios de seguridad social. 

En el marco del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.), la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio destinado a hacer efectivas unas condiciones de vida digna. En otras palabras, es un “conjunto de medios de protección institucionales frente a los riesgos que atentan contra la capacidad y oportunidad de los individuos y sus familias para generar los ingresos suficientes en orden a una subsistencia digna”. Es un servicio prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley. 

Cabe aclarar que la seguridad social es un derecho de los individuos, es decir, de toda persona humana. El servicio público de la seguridad social está destinado a todos los habitantes del país con el fin de garantizarles una vida digna.

Las personas jurídicas son titulares de una amplia gama de derechos, dentro de los cuales también los hay fundamentales, en cuanto están estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece. La naturaleza propia de las personas jurídicas, la función específica que cumplen y los contenidos de sus derechos constitucionales conducen necesariamente a que no todos los que se enuncian o se derivan de la Carta en favor de la persona humana les resulten aplicables.

La Sala encuentra, entonces, que el actor parte de una premisa equivocada para argumentar la violación del derecho a la igualdad, pues el propio Constituyente no contempló, y precisamente por la misma naturaleza del derecho a la seguridad social, que las personas jurídicas fueran titulares del mismo.

Así las cosas, como las personas jurídicas no son titulares del derecho a la seguridad social, mal podría el legislador extraordinario incluirlas en la norma objeto de examen. Cosa distinta es que la empresa cumpla o no con el deber legal de afiliar a sus trabajadores a los sistemas de salud y pensiones, pero eso es asunto que no es objeto de estudio en este momento por parte de la Corte.

Dentro de los principios que rigen la seguridad social están los de universalidad y solidaridad, que son los que el actor ha indicado en su demanda como violados. El primero de ellos hace relación a que todas las personas, sin discriminación alguna, tienen derecho a acceder a la seguridad social y que el Estado es responsable de garantizar que las entidades de la seguridad social, ya sean públicas o particulares, estén dispuestas en todo momento a brindar la atención que demanden los usuarios, en forma oportuna y eficaz.

El principio de solidaridad implica que todos los que participan en el sistema tienen el deber de contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deban, en general, cotizar, no sólo para poder recibir los distintos beneficios, sino para preservar el sistema en su conjunto.

También ha dicho esta Corporación que tal principio “permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es necesario, a través de la exigencia de prestaciones adicionales por parte de las entidades que han cumplido con todas sus obligaciones prestacionales, conforme a lo establecido en las leyes”.

Así mismo, la seguridad social se instituye como un derecho irrenunciable de los individuos, de carácter prestacional que está a cargo de las entidades públicas o privadas cuyo contenido y extensión dependen de las políticas sociales y económicas del Estado, pero ello no conduce necesariamente a que el Estado deba obligar a los particulares a afiliarse a los sistemas de salud y pensiones cuando estos no mantengan una relación laboral.

Al respecto es importante señalar que el sistema de seguridad social en salud, conforme a la Ley 100 de 1993, cuenta con dos regímenes diferentes mediante los cuales se puede acceder al servicio, para los cuales se tienen en cuenta las posibilidades y los requisitos de afiliación y su financiamiento. 

El régimen contributivo, al cual pertenecen las personas que se encuentran vinculadas laboralmente mediante un contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados, así como los trabajadores independientes con capacidad de pago;  y el régimen  subsidiado, al cual se afilia la población más pobre del país (artículos 157 y 201 de la Ley 100 de 1993).

Dentro del primer grupo, como trabajadores independientes, se encuentran las personas que contratan bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios.

En este orden de ideas, la norma impugnada no desconoce los principios de solidaridad ni universalidad y mucho menos el carácter irrenunciable de la seguridad social. Bajo el control, dirección y coordinación del Estado se encuentra la seguridad social, y el objetivo primordial de ésta es garantizar las prestaciones económicas y de salud a quienes gozan de una relación laboral o tienen capacidad económica suficiente para afiliarse al sistema o a los diversos grupos humanos de la población que hacen parte del régimen subsidiado, o garantizar los servicios sociales complementarios.

El actor parte de un supuesto errado al considerar que se vulnera la Carta Política por el hecho de que la disposición acusada no exija acreditar afiliación a los sistemas de salud y pensiones a quienes contratan con el Estado bajo la modalidad de prestación de servicios con una duración igual o inferior a tres meses.

La norma sólo pretende agilizar los trámites ante la administración con el fin de lograr la efectividad de los principios de eficacia, economía y celeridad, pero en manera alguna está consagrando la posibilidad de que las personas renuncien a su derecho a la seguridad social, desconociendo así el carácter obligatorio del mismo.

La norma acusada no está imponiendo al particular que va a recibir ingresos por parte del Estado que no se afilie al sistema y que no cumpla con una obligación constitucional, sino simplemente está suprimiendo el requisito de acreditar tal afiliación cuando se vaya a contratar por un periodo igual o inferior a tres meses. El legislador, en este caso el extraordinario, podía suprimir tal requisito con el fin de reformar la regulación existente sobre la materia y eliminar trámites innecesarios ante la administración.

El fin de la norma era ese y no otro, eliminar un trámite que se consideraba engorroso para el particular que deseara contratar con el Estado por un periodo mínimo, el de tres meses, pues debe entenderse que si la entidad estatal requería los servicios de una persona por ese término es porque necesitaba atender una insuficiencia específica, urgente y de rápida realización.

Como la finalidad de la disposición no es que las personas dejen de afiliarse al sistema de salud y pensiones, sino hacer más rápida la contratación con el Estado en esos eventos, a través de la eliminación de un requisito innecesario, no se desconocen los principios de universalidad y solidaridad plasmados en la Constitución.

5. El derecho a la igualdad no se vulnera si el trato diferenciado tiene una justificación razonable

Según el actor, con la regulación demandada se vulnera el derecho a la igualdad en atención a que la acreditación a que hace alusión la norma sólo es exigible para aquellas personas naturales que contraten bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios cuya duración sea superior a tres meses y no exige tal acreditación a las que lo celebren por un tiempo igual o menor a tres. Agrega que el término de duración del contrato carece de sentido para justificar la diferencia de trato.

La igualdad -ha señalado la Corte- se traduce en el derecho que tienen los individuos a que no se instauren excepciones o privilegios que exceptúen a unos de lo que se concede a otros en idénticas  circunstancias y que “el núcleo del principio de igualdad queda establecido en términos de la razón suficiente que justifique el trato desigual”

Corresponde a esta Corporación hacer la evaluación de la justificación de un trato desigual. O, en otras palabras, determinar si existe o no una razón suficiente que justifique el trato diferente que el legislador extraordinario da a los contratistas de prestación de servicios cuando contraten por un periodo igual o inferior a tres meses y a aquellos que lo celebren  por un tiempo superior.

En nada se opone a la Constitución el hecho de que el legislador hubiese establecido que no es necesario acreditar la afiliación a los sistemas de salud y pensiones cuando la persona que fuere a contratar con el Estado bajo la modalidad de prestación de servicios lo hiciere por un término igual o inferior a tres meses.

Ese término resulta razonable para el establecimiento de un trato desigual, por cuanto no hay que olvidar que el precepto demandado hace parte del Decreto 2150 de 1995, el cual fue dictado por el legislador extraordinario en ejercicio de las facultades extraordinarias a él conferidas por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995 y con el fin de suprimir y reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración.

Para el caso, es pertinente recordar lo que ha dicho la jurisprudencia sobre los supuestos que justifican el trato diferente:

“Una simple aproximación a la idea de igualdad, como concepto, como principio, o como derecho reconocido al interior de un ordenamiento jurídico, revela inmediatamente que se trata de una noción que no responde a un sentido unívoco sino que admite múltiples acepciones aplicables de acuerdo con las particularidades de cada caso. Desde una perspectiva estrictamente jurídica, la igualdad se manifiesta como un derecho relacional que involucra usualmente, cargas, bienes o derechos constitucionales o legales, y cuya efectiva garantía, no se traduce en la constatación de una paridad mecánica y matemática, sino en el otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del sujeto. 

La aplicación efectiva de la igualdad corresponde, entonces, al juicio que se hace sobre  una determinada circunstancia, de tal forma que resulta indispensable tomar en consideración las condiciones que afectan o caracterizan a cada uno de los miembros de una comunidad jurídica y el entorno en el que se desenvuelven.  Así, puede decirse que la vigencia del derecho a la igualdad no excluye necesariamente la posibilidad de dar un tratamiento diferente a personas y hechos que, de acuerdo con sus condiciones, hacen razonable la distinción”.

El término de tres meses establecido en la norma resulta razonable y la finalidad buscada con  el tratamiento diferenciado es concreta y constitucionalmente admisible: agilizar los trámites que el particular debe cumplir ante la administración pública para efectos de suscribir un contrato de prestación de servicios, cuando éste tiene una duración igual o menor a tres meses.

En efecto, el fin de la norma es claro, suprimir un trámite considerado innecesario por el legislador extraordinario, y para ello tenía que contar con un medio, el término de tres meses de duración de los contratos de prestación de servicios.

Ese término resulta adecuado para marcar la diferencia en razón a que los servicios que va a prestar una persona responden a una insuficiencia específica que la entidad estatal requiere atender de manera urgente y que, por contera, se realizará en un tiempo corto.

Así las cosas, el precepto demandado no hace más que suprimir el requisito de acreditar afiliación a los sistemas de salud y pensiones en aquellos casos en que un particular contrate con el Estado a través de la modalidad de prestación de servicios por un término inferior o igual a tres meses. Es claro que la norma suprime tan sólo un requisito formal, considerado innecesario por el Ejecutivo.

El artículo 114 será declarado exequible toda vez que no contraría los preceptos 13, 48 y 49 de la Constitución.

Por otra parte y en cuanto a la petición del accionante, en el sentido de que la Corte declare la constitucionalidad condicionada de la expresión “con el Estado”, utilizada por la disposición acusada, es pertinente anotar que conforme a lo dispuesto por la Ley 80 de 1993, que regula los principios y procedimientos que rigen los contratos de las entidades estatales, para efectos de la contratación hay que remitirse a la definición que sobre entidades estatales contempla el artículo 2, numeral 1 ibídem. Por tal motivo la Corte no entrará a definir nuevamente cuáles entidades son las destinatarias de la norma.

Finalmente, la Sala no entrará a estudiar la razón de inconstitucionalidad planteada por el Procurador General de la Nación, consistente en el exceso de las facultades extraordinarias por parte del Presidente de la República. Ello en razón a que dicho argumento no fue formulado por el actor y atendida su propia naturaleza, en la medida en que se refiere al exceso de facultades, y ello implica confrontar el Decreto con la ley habilitante.

Lo anterior no excluye la posibilidad que tiene la Corte para que en otra ocasión, y, si lo considera oportuno, se pronuncie frente a otras posibles violaciones a la Carta formuladas por el Jefe del Ministerio Público.

DECISIÓN

En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, 

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, pero sólo por los cargos estudiados en esta Sentencia, el artículo 114 del Decreto Ley 2150 de 1995.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente 

JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado

	ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado 	
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA 
Magistrado

	JAIME CORDOBA TRIVIÑO 
Magistrado	
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado

	EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado	
ALVARO TAFUR GALVIS
 Magistrado

	CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada	
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General	

Salvamento de voto a la Sentencia C-739/02

Expediente D-4037. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 114 (parcial) del Decreto Ley 2150 de 1995.
 
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Con el acostumbrado respeto, me permito expresar las razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada por la mayoría de los miembros de la Sala Plena en el proceso de la referencia.

Considero que la Corte ha debido declarar inexequible el artículo 114 del Decreto Ley 2150 de 1995, ya que, como tuve oportunidad de manifestarlo en el curso del debate, si bien el mismo puede constituir un claro desarrollo de los principios constitucionales que gobiernan la función administrativa -eficacia, economía y celeridad-, en el logro de este propósito la norma afecta y desconoce valores superiores relacionados con derecho a la seguridad social, los cuales, en el contexto objetivo de un juicio de ponderación, merecían recibir por parte del Tribunal constitucional un tratamiento privilegiado.

Ciertamente, atendiendo al contenido de la norma, se tiene que, por su intermedio, el legislador extraordinario decidió modificar el artículo 282 de la Ley 100 de 1993, en el que se prohibía a las personas naturales celebrar contratos de prestación de servicios con el Estado “sin afiliarse a los sistemas de pensiones y salud”. Dentro del objetivo propuesto por el Decreto Ley 2150 de 1995, cual era el de suprimir y reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública, con la modificación introducida por el artículo 14 se suprimió el requisito de acreditar afiliación a los sistemas de salud y pensiones, en los casos en que la persona natural contrate con el Estado por un término que “sea igual o inferior a tres meses”.

Un primer análisis de la medida adoptada permite considerar que a través de ella se satisfacen las pretensiones legislativas que justificaron la expedición del Decreto 2150 de 1995; concretamente, la referida a la supresión de trámites innecesarios al interior de la administración pública. Sin embargo, para el suscrito es claro que relevar a los particulares de la obligación de acreditar su afiliación a los sistemas de salud y pensiones, en tratándose de contratos de prestación de servicios iguales o inferiores a tres meses, en realidad no resulta una opción adecuada y proporcional al fin perseguido, en razón a que termina por desestimular el acceso de los contratistas al sistema de seguridad social, desconociendo los principios y mandatos constitucionales que delimitan el alcance de ese derecho, y que tienen como propósito institucional -específico e insustituible- garantizar asistencia a todos los miembros de la comunidad a fin de brindarles unas mejores condiciones de vida. 

Como es sabido, los artículos 48 y 49 de la Constitución Política definen la seguridad social como un derecho irrenunciable y un servicio público obligatorio, que debe prestarse bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con “sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad”. En atención a estos postulados, el sistema de seguridad social -regulado en la Ley 100 de 1993- comporta el servicio-derecho a una asistencia en salud y prestacional irrenunciables; a que su protección se extienda a todas las personas sin ninguna discriminación (Universalidad); a que se expanda bajo la práctica de la mutua ayuda entre las diferentes personas y en atención al principio de protección del más fuerte hacia el más débil (solidaridad); y a que los recursos del sistema se aprovechen de forma adecuada, oportuna y suficiente para un mayor beneficio de los afiliados (eficiencia). 

Pues bien, conforme a estos principios y mandatos constitucionales, no me cabe duda que el artículo 14 del Decreto 2150 de 1995 desconoce el carácter irrenunciable del derecho a la seguridad social, en cuanto impide que quienes hayan contratado con el Estado en las condiciones previstas por su texto, puedan tener asegurada una asistencia frente a las contingencias que en materia de salud y pensión los puedan afectar. En este mismo contexto, encuentro que también vulnera los principios de universalidad y solidaridad pues no permite que se garantice el acceso de los contratistas al sistema de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993, ni que éstos contribuyan con sus ingresos -a través del pago de una cotización-, con la financiación de los servicios asistenciales de las personas pobres y vulnerables y de sus grupos familiares que no están en capacidad de cotizar.

Se afirma en la sentencia de la cual me aparto, que la Constitución le asigna al Congreso la faculta expresa para “establecer -y por ende reformar y suprimir- los requisitos, formalidades, procedimientos y trámites que pueden exigirse a las personas para el ejercicio de sus actividades, tanto en el campo de profesionales y oficios y en la esfera de la iniciativa privada y la empresa, como en lo relativo a las gestiones y asuntos propios de las múltiples relaciones entre los particulares y el Estado. Si bien comparto tal afirmación, debo destacar, siguiendo lo dicho por esta Corte en fallos precedentes, que “también es una tarea propia de la justicia constitucional examinar, dentro de ciertos límites, si los sistemas de seguridad social y salud diseñados por la ley respetan o no principios constitucionales, como el de universalidad, eficiencia y solidaridad, o si desconocen o no otros mandatos superiores”. Y que, resulta del todo inconstitucional, por desconocer el carácter irrenunciable del derecho a la seguridad social y los principios de universalidad y solidaridad, que se consagren normas donde se permita a las personas “escoger entre afiliarse o no a la seguridad social”. Sobre el particular, sostuvo esta Corporación:

Lo anterior no significa, empero, que la discrecionalidad del Congreso en este campo sea total, por cuanto la Carta establece unos principios básicos que obligatoriamente orientan la seguridad social, y que por ende limitan la libertad de configuración del Legislador. Así, según expresos mandatos constitucionales, la Seguridad Social es un derecho irrenunciable y un servicio público de carácter obligatorio, que habrá de ser prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad (CP art. 48). La Corte ha entendido entonces que “la seguridad social es un derecho de la persona que se materializa mediante  la prestación de un servicio público de carácter obligatorio”. Por consiguiente, si el Legislador opta, por ejemplo, por una regulación en virtud de la cual las personas pueden escoger entre afiliarse o no a la seguridad social, ese diseño sería inconstitucional por desconocer el carácter irrenunciable de la seguridad social. Es pues claro que existen unos principios y mandatos constitucionales en materia de seguridad social y salud (CP arts 48 y 49) que enmarcan el alcance de estos derechos y limitan  entonces las posibilidades de regulación por parte del Legislador. (Sentencia              C-1480/2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

En estos términos, dejo consignado mi criterio disidente respecto de la decisión adoptado en la presente causa, no sin antes calificar como un contrasentido que siendo el Estado el obligado a garantizar a los diferentes sectores de la población el acceso a los servicios asistenciales y a las condiciones de vida necesarias, sean sus propias medidas las que terminen por afectar o hacer nugatorio el cumplimiento de tales objetivos constitucionales. Pero además, que sea el propio órgano de control constitucional, en contra vía de sus propios precedentes, quien opte por legitimar decisiones normativas de esa naturaleza.

Fecha ut supra, 

RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado