Sentencia C-870/02

Referencia: expediente D-3987

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 28, parcial, de la Ley 393 de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”

Actor: Carlos Mario Isaza Serrano

Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA  

Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil dos (2002)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 28, parcial, de la Ley 393 de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS

El texto de la disposición objeto de la demanda, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 43096, es el siguiente: 

“Ley 393 de 1997
(julio 29)

Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política

El Congreso de Colombia

DECRETA:
(...)

Artículo 28.  (…)

Artículo 28. Actuación Temeraria. Cuando sin motivo justificado, la misma acción de cumplimiento sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces, se rechazarán o se negarán todas ellas si hubieren sido admitidas.

El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de cumplimiento respecto de los mismos hechos y normas, será sancionado por la autoridad competente con la suspensión de la tarjeta profesional al menos de dos (2) años. En caso de reincidencia, la suspensión será por cinco (5) años, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar.  (Se subraya lo acusado)

III. LA DEMANDA

En opinión del actor, las expresiones demandadas contraría los artículos 29 y 256, numeral tercero, de la Constitución por las siguientes razones: 

“Cuando el artículo 28, del cual hace parte la expresión demandada, establece que en los casos de actuaciones temerarias por parte de los abogados en la presentación de varias acciones de cumplimiento respecto de las mismas normas y hechos, éstos se harán acreedores por la autoridad competente a la sanción de suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos (2) años y en caso de reincidencia, a la sanción de suspensión por cinco (5) años, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias y penales a que haya lugar, viola en relación con la salvedad que realiza respecto de las acciones disciplinarias, el principio estructural del debido proceso, non bis in idem, referido a la potestad sancionadora del Estado, el cual es concebido como una garantía política que prohibe el juzgamiento y la imposición de más de una sanción por un mismo hecho. Lo anterior porque con la cuestionada fórmula legal se estaría habilitando (…) a la jurisdicción disciplinaria para castigar dos veces por la misma conducta, desde la misma perspectiva ético profesional, por cuanto con la sanción al profesional del derecho por la actuación temeraria, bien inicialmente o bien por reincidencia, previo el agotamiento necesario de un debido proceso, según sea el caso, se agotaría la posibilidad de intervención punitiva del Estado; lo cual torna innecesaria la salvedad sin perjuicio de la sanción disciplinaria a la que haya lugar y adicionalmente”.

El demandante también afirma que la expresión “autoridad competente” crea un espacio de ambigüedad según el cual el juez que conoce de la acción de cumplimiento podría “arrogarse la potestad de punir disciplinariamente dichas conductas, desplazando al Consejo Superior de la Judicatura”. Por lo tanto, solicita la exequibilidad de la expresión “autoridad competente”, condicionada a que por esta se entienda que la autoridad que debe imponer la sanción de suspensión de la tarjeta profesional es la “Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura”. 

IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO

El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma parcialmente demandada, por las razones que a continuación se resumen.

1. Después de definir la acción de cumplimiento el interviniente recuerda que  “el numeral 7 del artículo 10 de la Ley 392 de 1997 consagra que una de las actuaciones que debe allegarse en toda acción de cumplimiento al momento de presentarse ante cualquier juez administrativo, es la manifestación, que se entiende presentada bajo la gravedad del juramento, de que el solicitante no ha presentado otra sobre los mismos hechos o derechos.  De esta manera se establece una responsabilidad de carácter penal para los recurrentes, en caso de faltar a la verdad ante la autoridad respectiva cuando afirma que no ha formulado otra acción acerca de los mismos hechos y derechos” .

2. Luego precisa que “según la Ley 393 de 1997, puede el abogado incurrir en una conducta temeraria cuando promueve varias veces la acción de cumplimiento con ocasión de unos mismos hechos, sin que exista razón valedera que la justifique.  La temeridad se pone de manifiesto por su doble o múltiple utilización ante diferentes jueces en cuanto, de una parte, hace que se despliegue de manera innecesaria la actividad judicial frustrando a otras personas el acceso a la administración de justicia y creando congestión en los despachos y, de otra, delata el propósito desleal de obtener la satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar favorable”.  El demandante subraya que “la ley ha contemplado que los abogados que incurran en esta práctica “serán sancionados con la suspensión de la tarjeta profesional de al menos dos años y, en caso de reincidencia, la suspensión será de cinco años.  Así mismo, expresa la norma demandada que esta sanción se impondrá sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar, es decir, que el abogado al ser reincidente está cometiendo otras faltas las cuales deben ser investigadas y, previo el agotamiento del debido proceso, siempre que se compruebe que incurrió en una de ellas, se debe sancionar nuevamente al profesional del derecho” 

De lo expresado concluye “que en este aspecto la norma no vulnera el derecho fundamental a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, como ya se explicó la nueva sanción se debe imponer no por la temeridad, sino que al haber sido reincidente, se incurre en otras faltas disciplinarias las cuales no pueden quedar en la impunidad”.   

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El señor Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma acusada parcialmente, con fundamento en el siguiente argumento.

Cuando la norma acusada dispone que en caso de reincidencia en la actuación temeraria allí contemplada “el abogado que incurra en ella será objeto de dicha sanción, ´sin perjuicio de las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar´ se hace obvio que el legislador ha establecido una doble sanción disciplinaria en relación con un mismo hecho, esto es, en relación con el hecho de reincidir, el profesional del derecho, en la conducta irregular prevista en dicha norma”. Teniendo en cuenta lo anterior, el Procurador considera que le asiste razón al demandante cuando sostiene que la expresión acusada ha quebrantado el principio del debido proceso,  “ya que con ella el legislador ha establecido una doble sanción en relación con unos mismos hechos, con lo cual ha vulnerado el principio del non bis in idem”. 

De otra parte, el Procurador sostiene que la Corte debe declarar la exequibilidad de la expresión “autoridad competente”, ya que en este caso el enunciado es claro y no hay “razón para pensar que la autoridad competente sea distinta a la enunciada por la Constitución y las normas” y el “intérprete deberá atenerse al tenor literal de la norma”.  

VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política. 

2. Problemas jurídicos

Corresponde a la Corte Constitucional abordar dos problemas jurídicos que se resumen en las siguientes preguntas: Primero, ¿La expresión “autoridad competente” contenida en el artículo 28 demandado, vulnera el artículo 256 numeral 3º de la Constitución, puesto que, dada la ambigüedad de la expresión, el juez de conocimiento podría invadir la competencia de la jurisdicción disciplinaria? Segundo, ¿Permitir que una persona sea sometida a sanciones disciplinarias adicionales a las establecidas por el comportamiento temerario descrito en el artículo 28 demandado es una vulneración del principio non bis in idem consagrado en el artículo 29 de la Constitución?

3. La expresión “autoridad competente” no genera imprecisiones inconstitucionales en cuanto a la autoridad  competente para imponer la sanción establecida en el artículo 28 de la Ley 393 de 1997. 

El demandante considera que la expresión “autoridad competente” no es suficientemente clara en definir quién puede sancionar al abogado que incurra en temeridad. Afirma que la indefinición mencionada puede llevar a que el juez que conoce de la acción de cumplimiento estime que es de su competencia imponer la referida sanción. En contra de la anterior posición, el Procurador General es de la opinión que el tenor literal de la norma es suficientemente claro, lo cual excluye la posibilidad de error por parte del juez que conozca de la acción de cumplimiento temeraria. Pasa la Corte a analizar el primer problema jurídico.   

Para la Corporación, es claro que el enunciado bajo análisis se refiere a la autoridad que tiene a su cargo la función de investigar y sancionar los casos de comportamiento temerario descritos en el artículo 28 demandado. El concepto de competencia alude a la atribución de una o varias funciones por parte de la normatividad a cierta autoridad. De esta manera, la expresión “autoridad competente” remite a lo señalado por las normas constitucionales y legales vigentes, es decir, al artículo 256 de la Carta, y a los artículos 111, 112 y 114 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que establecen la competencia para conocer de un proceso disciplinario por temeridad contra un abogado, la cual corresponde en primera instancia a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura. Por lo anterior, no cabe una interpretación de la expresión demandada que sea contraria a las mismas normas a las que ella refiere.

Por lo tanto, la Corte encuentra que las pretensiones de la demanda son infundadas. El enunciado según el cual la sanción será impuesta por la autoridad competente no permite una interpretación de la que se deduzca que el juez competente para conocer de la acción de cumplimiento también tiene competencia para imponer la sanción por temeridad. Las competencias son fijadas por el ordenamiento jurídico y, las autoridades, antes de pronunciarse  sobre un asunto, deben analizar si existe una norma que los faculte  para pronunciarse sobre la cuestión que ha sido sometida a su consideración. El juez que conozca de la acción de cumplimiento encontrará que los artículos 111, 112 y 114 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en desarrollo del artículo 256 de la Carta, establecen que la autoridad competente para conocer de los procesos disciplinarios contra abogados que incurran en temeridad es, en primera instancia, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de la jurisdicción en donde se presente la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la expresión demandada será declarada exequible. 

4. La expresión “disciplinaria” viola el principio non bis in idem en cuanto permite que, además de las sanciones aludidas en el artículo 28 demandado, se impongan sanciones disciplinarias adicionales al abogado. 

Para el actor y el Ministerio Público la expresión “disciplinaria” quebranta el principio non bis in idem ya que permite que una persona pueda ser sujeta a varias sanciones disciplinarias por la comisión de un mismo hecho. Para estudiar este cargo, la Corte primero estudiará la norma demandada de tal manera que se identifiquen el alcance de las sanciones previstas en ella y la eventualidad de un doble juicio o sanción por un mismo hecho; segundo, resumirá la jurisprudencia de la Corte en cuanto a los fundamentos y alcances del principio non bis in idem; y por último, analizará si la doble sanción permitida en el artículo 28 de la Ley 393 viola el principio non bis in idem. 
4.1. El artículo 28 de la Ley 393 de 1997 establece que al abogado que presente varias acciones de cumplimiento respecto de los mismos hechos y normas debe ser sometido a un juicio disciplinario que materialmente puede concurrir con otros procesos del mismo régimen disciplinario. 

El artículo 28 de la Ley 393 de 1997 establece que al abogado que incurra en el comportamiento temerario por él descrito se le debe imponer la sanción de suspensión de la tarjeta profesional por dos años. Para la Corte, la sanción en cuestión debe ser considerada como disciplinaria. Como bien lo señala el representante del Ministerio Público, dado que “la suspensión del ejercicio de la profesión de abogado está prevista en los artículos 59 y 61 del estatuto del abogado como una sanción disciplinaria, se deduce de ello que igualmente la suspensión de la Tarjeta Profesional constituye una sanción de esa naturaleza”. 

Es importante aclarar que la temeridad se configura en el momento en el cual el abogado presenta varias acciones de cumplimiento por los mismos hechos y normas, pero no en los casos en los que la segunda acción sea incoada en representación de diferentes personas para que se cumpla la misma norma respecto de dichas personas que se encuentran en una circunstancia fáctica diversa. En este evento, el fallo esperado no beneficiaría a las personas cobijadas por la otra acción de cumplimiento. 

A su vez, la norma establece para los casos en los cuales el abogado reincida en la misma falta que la suspensión, debe ser de cinco años, sin perjuicio de la aplicación de las otras sanciones disciplinarias y penales “a que hubiere lugar”.    

Así las cosas, considera la Corte que la norma parcialmente demandada permite una sanción disciplinaria que podría ser entendida como adicional a la impuesta en virtud de cualquier disposición del régimen disciplinario general. Lo anterior es suficiente para que el demandante y el Procurador General de la Nación consideren que las expresiones deban ser retiradas del ordenamiento, por restringir el principio non bis in idem. Pasa la Corte a decidir si la autorización legal de que concurran dos sanciones o juicios disciplinarios es violatoria del principio mencionado. Antes, sintetizará la jurisprudencia de la Corte sobre dicho principio. 

4.2. El principio non bis in idem en la jurisprudencia constitucional.  Fundamentos y alcances del principio.

El principio non bis in idem se encuentra estipulado en el inciso 4º del artículo 29 de la Constitución.  En él se establece que “quien sea sindicado tiene derecho (…) a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”. Esta disposición ha sido sujeta a un extenso desarrollo jurisprudencial, que la Corte resumirá en lo relacionado con (i) los fundamentos del principio non bis in idem y (ii) la interpretación de la disposición constitucional que se refiere al principio mencionado.   
 
4.2.1. Los fundamentos del principio non bis in idem son la seguridad jurídica y la justicia material. 

En varias ocasiones, esta Corporación ha establecido que los fundamentos de existencia del principio non bis in idem son la seguridad jurídica y la justicia material. En la sentencia T-537 de 2002, la Corte sostuvo que: 

“Este principio implica que el Estado se halla legitimado para imponer, luego de los procedimientos legales respectivos, sanciones penales o disciplinarias cuando demuestre la ocurrencia de delitos o de faltas y concurra prueba que acredite la responsabilidad de quienes en ellos intervinieron pero que una vez tomada una decisión definitiva sobre el hecho constitutivo del delito o de la falta y sobre la responsabilidad o inocencia del implicado, no puede retomar nuevamente ese hecho para someterlo a una nueva valoración y decisión.  

En virtud de ese principio, cualquier persona cuenta con la seguridad de que las decisiones definitivas que se han proferido en los procesos tramitados en su contra, con miras a establecer su responsabilidad penal o disciplinaria, realizan la justicia en cada caso particular e impiden que los mismos hechos puedan ser objeto de posteriores debates.  Por ello se dice que el principio non bis in ídem es una manifestación de la seguridad jurídica y una afirmación de la justicia material.”          

Pasa la Corte a identificar cuál ha sido la interpretación constitucional de la disposición constitucional que consagra el principio.      

4.2.2. Los alcances del principio non bis in idem como un derecho fundamental de aplicación inmediata, que protege a cualquier sujeto activo de una infracción y prohibe dos o más juicios y sanciones por un mismo hecho.

El principio non bis in idem está incluido en el conjunto de disposiciones que hacen parte del derecho fundamental al debido proceso. Como se observó anteriormente, el artículo 29 establece: “Quien sea sindicado tiene el derecho (...) a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”. La Corte analizará esta disposición, de acuerdo a la estructura de la norma. Primero, se estudiarán las implicaciones del enunciado “sindicado” en el ámbito de aplicación del principio mencionado; segundo, se examinará el término “derecho”; tercero se observarán las implicaciones de las expresiones “juzgado” y “dos veces” en la aplicación del principio non bis in idem; y por último, la Corte se referirá a su jurisprudencia en cuanto al significado de la expresión “mismo hecho”.   

4.2.2.1. El principio non bis in idem puede estar dirigido a la protección de diferentes sujetos activos. Lo anterior tiene consecuencias en la amplitud del principio non bis in idem. De esta manera, la normatividad puede proteger con dicho principio a todas las personas, lo cual extendería su aplicación a la totalidad de los regímenes del Estado, o restringir el alcance del principio únicamente a los sindicados penalmente, lo cual llevaría a la aplicación del principio exclusivamente en el régimen penal.
  
Como se observa en el artículo 29, quienes son protegidos por la prohibición al doble juicio son los “sindicados”, lo cual ubica este principio dentro del régimen penal. Por eso, esta Corte ha admitido que quien está siendo juzgado o ha sido juzgado penalmente pueda también ser llamado a responder, por ejemplo, en un juicio civil o fiscal por los mismos hechos.

No obstante, la jurisprudencia constitucional ha extendido el principio non bis in idem a un ámbito diferente al penal, puesto que ha estimado que éste forma parte del debido proceso sancionador. De tal manera que cuando la finalidad de un régimen es regular las condiciones en que un individuo puede ser sancionado personalmente en razón a su conducta contraria a derecho, este principio es aplicable. En efecto, la palabra sindicado puede ser interpretada de  diferentes maneras, es decir, en sentido restringido o en sentido amplio. Como se observa en el inciso primero del artículo 29 Superior, el ordenamiento constitucional colombiano ha escogido la segunda de las opciones, pues establece que los principios constitutivos del debido proceso penal se extienden, en lo pertinente y en el grado que corresponda dada la naturaleza del proceso no penal, a todas las “actuaciones judiciales y administrativas” sancionatorias. Por esto, la Corte Constitucional ha manifestado de manera reiterada que los principios que regulan el derecho penal son aplicables, con algunas variaciones, al derecho disciplinario en todas sus manifestaciones, por cuanto éste constituye una modalidad del derecho sancionatorio.

En concordancia con lo anterior, la aplicación del principio non bis in idem no está restringida al derecho penal, sino, como lo ha dicho esta Corporación, “se hace extensivo a todo el universo del derecho sancionatorio del cual forman parte las categorías del derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de punición por indignidad política (impeachment) y el régimen jurídico especial ético - disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos (pérdida de investidura de los Congresistas)”. En resumen,  el principio analizado hace parte de las garantías a las que tiene derecho el sindicado, en sentido amplio, por procesos disciplinarios. Así, una persona no puede ser juzgada disciplinariamente dos veces por los mismos hechos contrarios al régimen disciplinario. Empero, la Corte ha considerado que una misma persona puede ser juzgada dos veces por los mismos hechos cuando la jurisdicción es diferente dado que tales hechos son calificados como infracciones diversas por regímenes sancionadores distintos. Hasta la fecha, no ha declarado inexequible una norma por permitir que ello ocurra.

4.2.2.2. De otra parte, observa la Corte que, de acuerdo a la disposición constitucional bajo análisis, no ser juzgado dos veces por el mismo hecho es un “derecho”. De acuerdo a los criterios jurisprudenciales reiterados por esta Corte, éste derecho es fundamental y de aplicación directa e inmediata.  

La función de este derecho, conocido como el principio non bis in idem, es la de evitar que el Estado, con todos los recursos y poderes a su disposición, trate varias veces, si fracasó en su primer intento, de castigar a una persona por la conducta por él realizada, lo cual colocaría a dicha persona en la situación intolerable e injusta de vivir en un estado continuo e indefinido de ansiedad e inseguridad. Por eso, éste principio no se circunscribe a preservar la cosa juzgada sino que impide que las leyes permitan, o que las autoridades busquen por los medios a su alcance, que una persona sea colocada en la situación descrita. De ahí que la Constitución prohiba que un individuo sea “juzgado dos veces por el mismo hecho.”

El principio non bis in idem no es solo una prohibición dirigida a las autoridades judiciales con el fin de impedir que una persona ya juzgada y absuelta vuelva a ser investigada, juzgada y condenada por la misma conducta. También es un derecho fundamental que el legislador debe respetar. Una norma legal viola este derecho cuando permite que una persona sea juzgada o sancionada dos veces por los mismos hechos. Dicha permisión puede materializarse de diferentes formas, todas contrarias a la Constitución. De tal manera que la única forma en que el legislador viola dicho principio no se contrae a la autorización grosera de que quien hubiere sido absuelto en un juicio penal puede volver a ser juzgado exactamente por la misma conducta ante otro juez nacional cuando un fiscal así lo solicite, mediante una acusación fundada en el mismo expediente. El principio non bis in idem, por lo menos, también prohibe al legislador permitir que una misma persona sea objeto de múltiples sanciones, o juicios sucesivos, por los mismos hechos ante una misma jurisdicción.

4.2.2.3. Adicionalmente, la Corte constata que el constituyente colombiano prefirió una consagración del principio non bis in idem según la cual la prohibición no está dirigida exclusivamente a una doble sanción. La prohibición se dirige a ser “juzgado” dos veces. Considera la Corte, que lo anterior se ajusta a los fundamentos del principio non bis in idem ya que la seguridad jurídica y la justicia material se verían afectadas, no sólo en razón de una doble sanción, sino por el hecho de tener una persona que soportar juicios sucesivos por el mismo hecho. El principio non bis in idem prohibe que después de que ha terminado conforme a derecho un juicio, posteriormente se abra investigación por el mismo “hecho” dentro de la misma jurisdicción. De tal manera que la expresión “juzgado” comprende las diferentes etapas del proceso de juzgamiento, no sólo la final.

Ahora bien, la Corte pone de presente que el principio non bis in idem no se circunscribe únicamente al tenor literal de la norma pues sus finalidades incluyen tanto la prohibición de un eventual doble juzgamiento como la de una doble sanción por el mismo hecho. Esta posición es acorde con los fundamentos del principio non bis in idem, ya que la seguridad jurídica y la justicia material se ven igual o más afectados cuando un individuo es sancionado dos veces por el mismo hecho. Por lo tanto, sería contrario al principio pro libertatis dar un alcance restrictivo al debido proceso, de manera tal que supusiera una afectación del sindicado únicamente a partir de un juicio repetido y fuera indiferente ante la posibilidad de que fuera sancionado dos veces por el mismo hecho.  

4.2.2.4. En cuanto a la cantidad de ocasiones que la disposición prohíbe juzgar al sindicado por un mismo hecho, la Corte observa que tal cuestión puede ser solucionada de diversas maneras: Éstas pueden incluir expresiones tales como “varias veces”, “más de una vez” “sucesivamente” o como lo establece el artículo 29 superior, “dos veces”. En consideración de la Corte, la expresión “dos veces” ha de ser interpretada de manera extensiva, de tal manera que la prohibición sea entendida como dirigida a impedir cualquier número de juicios o sanciones mayor a uno, por el mismo hecho. 
   
4.2.2.5. De otra parte, es preciso definir cuál es el objeto del juicio que no se puede repetir. Las normas de otros países han dispuesto que el juicio no puede repetirse por un mismo delito, ofensa o infracción. Sin embargo, en el caso de la Constitución colombiana, el artículo 29 establece el derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo “hecho”. El término escogido por el constituyente colombiano es amplio. Además apela a una circunstancia fáctica, no a la calificación o denominación jurídica de la misma.

En el mismo sentido, la Convención Interamericana de Derechos Humanos dispone que “el inculpado absuelto por una sentencia en firme no podrá ser sometido a un nuevo juicio por los mimos hechos”, norma que ha sido interpretada por la Corte Interamericana como referida a una misma circunstancia fáctica, lo cual amplía sus alcances.
 
Sin embargo, una vez que se ha ampliado el ámbito de aplicación de este principio a todos los regímenes sancionatorios surge la pregunta de si pueden concurrir juicios adelantados por diferentes jurisdicciones “por el mismo hecho”.

Para la Corte, cuando el artículo 29 establece que un sindicado en sentido amplio tiene el derecho a no ser “juzgado dos veces por un mismo hecho” no se refiere a una misma circunstancia fáctica,  sino a un mismo hecho sancionable, de tal forma que una misma conducta puede generar diversas consecuencias jurídicas, y por ello, ser objeto de distintos juicios concurrentes y diferentes sanciones. En otras palabras, la Corporación ha entendido que un comportamiento humano puede lesionar varios intereses jurídicos que el legislador ha considerado tutelables, y por lo tanto constituir simultáneamente  diversas infracciones sancionables. 

De esta manera, en la sentencia C-391 de 2002 (Jaime Córdoba Triviño), la Corte considera que un mismo supuesto fáctico, puede llevar a dos consecuencias jurídicas negativas para la misma persona. 

“Ello es así porque la proscripción de generar dos o más juzgamientos por un mismo hecho exige mucho más que la simple identidad del supuesto de hecho que desencadena los distintos procesos (...) Es cierto que toda persona tiene derecho a la emisión de una decisión definitiva en los conflictos suscitados y a la proscripción de la facultad estatal de reconsiderar esa decisión definitiva pues es claro que con un tal proceder se extendería un manto de inseguridad jurídica sobre las decisiones de los poderes públicos y se socavarían las bases mismas del Estado de derecho. Sin embargo, para que tal derecho se consolide se requiere mucho más que la simple identidad en la situación de hecho que sirve de punto de partida a esas diversas actuaciones, circunstancia que explica por qué la jurisprudencia y la doctrina, recogiendo decantadas elaboraciones, exijan la triple identidad de objeto, causa y persona entre dos actuaciones para afirmar la vulneración del principio non bis in idem. (...) 

De ser cierto que la identidad en el supuesto fáctico que genera las diversas actuaciones bastara para ampararse en ese principio, al Estado le resultaría imposible promover los distintos procedimientos que, partiendo de los mismos hechos, implican diferentes títulos de imputación. Así, tras la comisión por un agente estatal de una conducta punible que ha afectado el patrimonio público, al Estado le resultaría imposible investigar y juzgar penalmente a tal agente por la comisión de una conducta lesiva de la administración pública como bien jurídico penalmente protegido, sancionarlo disciplinariamente por la infracción de sus deberes funcionales y condenarlo fiscalmente a la reparación del daño patrimonial causado a la entidad pública.  No obstante, nada se opone a que, tomando como punto de referencia un mismo supuesto de hecho, esas distintas actuaciones se adelanten y en cada una de ellas se adopten las sanciones consecuentes pues la naturaleza de tales procedimientos y la índole de la responsabilidad que en cada caso se debate permite el seguimiento de esos múltiples procesos.”

Para definir los supuestos de aplicación del principio non bis in idem la Corte ha señalado que deben concurrir tres identidades. Así, la sentencia C-244 de 1996 establece que:

Este principio que, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, tiene como objetivo primordial evitar la duplicidad de sanciones, sólo tiene operancia en los casos en que exista identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la imputación.

"La identidad en la persona significa que el sujeto incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma índole.

"La identidad del objeto está construida por la del hecho respecto del  cual  se  solicita  la  aplicación  del  correctivo penal. Se exige entonces la correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual naturaleza.

"La identidad en la causa se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos."  

Igualmente, para la Corporación “la prohibición del doble enjuiciamiento no excluye que un mismo comportamiento pueda dar lugar a diversas investigaciones y sanciones, siempre y cuando éstas tengan distintos fundamentos normativos y diversas finalidades. Esta Corte ha precisado que el non bis in ídem veda es que exista una doble sanción, cuando hay identidad de sujetos, acciones, fundamentos normativos y finalidad y alcances de la sanción”.

Ahora bien, según la jurisprudencia de la Corte, existen múltiples razones por las cuales puede no existir identidad de causa, definida por la sentencia C-244 de 1996 como  el motivo de iniciación del proceso. La Corte ha sostenido que la causa de los juzgamientos concurrentes es distinguible cuando difieren la naturaleza jurídica de las sanciones, su finalidad, el bien jurídico tutelado, la norma que se confronta con el comportamiento sancionable o la jurisdicción que impone la sanción. 

De acuerdo a los criterios anteriores, esta Corporación ha analizado numerosas normas que permiten la imposición de varias sanciones a partir de un mismo hecho. Así, la Corte ha considerado como ajustadas a la Constitución normas que permiten que por la misma conducta, una persona sea sometida a un proceso disciplinario de manera concurrente con otros juicios sancionatorios dentro de los que se encuentran los penales, contencioso administrativos por nulidad del acto de elección del servidor público, de responsabilidad patrimonial del funcionario público y los de índole administrativa, fiscal, correccional  civil y correccional penal. Igualmente la Corte ha aceptado la concurrencia de sanciones disciplinarias con el retiro de la carrera administrativa, y con sanciones en materia de ética médica, civiles, laborales y familiares. La Corporación también ha considerado que no existe violación al principio non bis in idem cuando juicios penales concurren con procesos correccionales o con incidentes relativos al arresto por desacato.  Por último, para la Corte no se viola el principio non bis in idem cuando el mismo comportamiento de un abogado puede llevar a su sometimiento simultáneo a un proceso disciplinario y a un juicio penal, tema mencionado en la norma pero que no es objeto de pronunciamiento por no haber sido demandado.  

La jurisprudencia sintetizada responde a la necesidad de permitir que una misma conducta  sea calificada jurídicamente de manera diversa por normas distintas en razón a los múltiples bienes jurídicos que el ordenamiento protege mediante regímenes concurrentes, y, por lo tanto, que la persona que la realizó sea juzgada más de una vez por dicha conducta. No obstante, la Corte estima importante advertir que llevada al extremo dicha posición podría vaciar de contenido el principio non bis in idem o reducir sus alcances exclusivamente a que una persona no pueda ser juzgada penalmente después de que fue absuelta o condenada por los mimos hechos en un procedimiento penal previo. Ello representaría una interpretación de éste derecho fundamental en exceso restrictiva cuando la jurisprudencia ha señalado que de conformidad con el principio pro libertatis, los derechos han de interpretarse de manera expansiva. 

Para evitar que esto suceda, en una sentencia la Corte interpretó el principio non bis in idem como aplicable al doble juzgamiento por un mismo comportamiento fáctico de competencia de dos jurisdicciones diferentes que aplican regímenes también distintos. En la sentencia C-358 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 328 del Código Penal Militar, que somete a un doble régimen disciplinario a los funcionarios y empleados judiciales del Tribunal Superior Militar en los que coincide la calidad de funcionario judicial con la de miembros en servicio activo de la fuerza pública. La Corte consideró que la norma debía ser declarada exequible bajo la condición de que el funcionario o empleado debía estar “sometido en primer término al régimen disciplinario establecido para la rama Judicial, en las situaciones en las que se encuentre investido de jurisdicción, pues en ese caso su principal función es la de administrar justicia”.

En esta ocasión la Corte consideró:

A la luz de la demanda estudiada, se pregunta la Corte si viola la Constitución la norma que somete a un doble régimen disciplinario la conducta de servidores públicos en los que coincide la calidad de funcionario judicial con la condición de miembros en servicio activo de la fuerza pública.

Un servidor público en el cual se conjuga la doble condición anotada se encuentra en capacidad de afectar con sus actos tanto los bienes jurídicos tutelados por el régimen disciplinario propio de los miembros de la rama judicial como aquéllos protegidos por los reglamentos disciplinarios de la Fuerza Pública. En estas condiciones, no se ajusta a los imperativos constitucionales en materia de igualdad excluir la conducta de los funcionarios del Tribunal Superior Militar que a la vez son miembros de la fuerza pública, de la aplicación de uno de los dos regímenes disciplinarios mencionados, pues su conducta es susceptible de afectar los bienes por ellos tutelados. Sin embargo, puede darse el caso en el que estos dos sistemas normativos tipifiquen como falta la misma conducta y la sometan a consecuencias jurídicas diversas, o que, simplemente, la coincidencia genere incertidumbre acerca del tipo de proceso que ha de seguirse o del juez disciplinario competente. En estas condiciones, la coincidencia de regímenes disciplinarios podría afectar los principios constitucionales relativos al debido proceso o el principio non bis in idem. 

(…)

en principio, los funcionarios del Tribunal Superior Militar están sometidos al régimen disciplinario establecido para la Rama Judicial, al menos durante el tiempo en el cual se encuentran investidos de jurisdicción, pues en ese lapso su principal función corresponde a la de administrar justicia y, en consecuencia, están, sobre todo, vinculados a los bienes y valores tutelados por el régimen disciplinario aplicable a la administración de justicia. En consecuencia,  si una conducta de estos servidores públicos se encontrare tipificada como falta en los dos regímenes de que trata la disposición estudiada, habrá de preferirse el estatuto de la administración de justicia y, por lo tanto, a la luz de las normas actuales, su investigación y juzgamiento deberán ser realizados por la Procuraduría General de la Nación conforme a las normas procesales y sustanciales aplicables a los miembros de la rama judicial. (…)No obstante, si un servidor público, en el que confluya la doble condición anotada, incurre en una conducta que no se encuentra tipificada en el régimen disciplinario de la rama judicial pero, sin embargo, sí es considerada como falta dentro del régimen disciplinario de la fuerza pública, deberá ser juzgado disciplinariamente conforme a este último sistema normativo. Por supuesto, lo anterior siempre que el mencionado régimen no resulte incompatible con la función judicial. (…) Idéntico razonamiento se aplica a los denominados “empleados” de Tribunal Superior Militar, que no son otros que los que integran el personal subalterno, al cual se refiere el artículo 321 del Código Penal Militar”.

4.2.2.6. Para solucionar los casos en los que concurren regímenes disciplinarios distintos que someten a juicio al autor de un mismo hecho, caben al menos tres enfoques diferentes. En primer lugar, se encuentra el criterio de la afectación, según el cual debe preferirse el juicio que protege el bien jurídico tutelado de mayor importancia, o en su defecto, aquel que impone la sanción considerada como la más gravosa para el sujeto activo. En segundo lugar, se encuentra el criterio de especialidad, de acuerdo al cual debe seguirse el juicio que conduce a la aplicación de la sanción que esté dispuesta en una norma que describa de manera más específica la conducta realizada por el agente. La tercera alternativa, es la que ofrece el criterio de complementariedad, según el cual una persona puede ser sometida a diferentes juicios por el mismo hecho si las jurisdicciones son diferentes. Este enfoque se ha aplicado en el ámbito del derecho internacional. 

Ya esta corporación ha decidido que cuando dos juicios disciplinarios con base en regímenes distintos coincidan de manera transitoria y circunstancial, la norma que permite que ello suceda no es fácilmente compatible con el principio non bis in idem. En la sentencia C-358 de 1997 (precitada) la Corte decidió que en los casos en los que una misma persona está sometida al mismo tiempo a dos regímenes sancionatorios diferentes por la eventual transgresión a los reglamentos disciplinarios de los servidores de la rama judicial y de las fuerzas militares, entonces los funcionarios y empleados del Tribunal Superior Militar estarán sometidos en primer término al régimen disciplinario establecido para la Rama Judicial. Para decidir lo anterior, la Corte aplica un criterio de especialidad, de acuerdo al cual, como el sujeto activo está investido de funciones judiciales durante el momento en que realiza la conducta sancionable, se debe preferir el régimen especial de los funcionarios judiciales en lugar del reglamento disciplinario  general de los miembros de la fuerza pública, al cual está sujeto en todo momento. Pero si hubiere vacío en dicho régimen, entonces se ha de aplicar en segundo término el régimen disciplinario de la fuerza pública. 
Habiendo establecido los anteriores elementos de juicio, con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Corte pasa a analizar lo establecido en el artículo 28 de la Ley 393 de 1997. 

4.3. Las sanciones establecidas en el Decreto 196 de 1971 pueden tener  una identidad de sujeto, objeto y causa con la dispuesta en el artículo 28 demandado.  

Para resolver si el artículo 28 es violatorio del principio non bis in idem, la Corporación pasa a indagar si existen juicios disciplinarios que se caractericen por una  identidad de sujeto, objeto y causa con el de temeridad. Dado que el demandante ataca exclusivamente la posibilidad de que se presente una dualidad de sanciones disciplinarias, la Corte centrará su análisis sobre ésta eventualidad.

4.3.1. La Corte constata que el artículo 28 de la Ley 393 de 1997 establece una sanción adicional a las que por la misma conducta pueden ser impuestas en virtud de otras disposiciones disciplinarias. Se observa la tipificación de algunos comportamientos en el Estatuto del Abogado. El Decreto 196 de 1971 establece en varios de sus artículos: 

Artículo 47. Deberes del abogado.
(...)
2. Colaborar lealmente en la recta y cumplida administración de justicia.
 
Al incurrir en el comportamiento descrito en el artículo 28 demandado, el abogado falta a los deberes de su profesión. Algunas de las faltas concretas relativas al incumplimiento de ese deber están descritas en el Estatuto del Abogado. 

Artículo 52. Son faltas contra la lealtad debida a la administración de justicia:
(…)
3. Las afirmaciones o negaciones maliciosas o las citas inexactas que puedan desviar el recto criterio de los funcionarios encargados de definir una cuestión jurídica. 

El responsable de una de estas faltas incurrirá en censura, suspensión o exclusión. 

El abogado que presenta dos acciones de cumplimiento por los mismos hechos y fundamentos jurídicos, también comete la infracción dispuesta en el artículo 52 numeral 3º citado. En efecto, en la solicitud de acción de cumplimiento, el abogado debe manifestar, bajo la gravedad del juramento, que no ha presentado otra acción respecto de los mismos hechos o derechos ante ninguna otra autoridad. Por lo tanto, el comportamiento temerario descrito presupone una afirmación maliciosa, de acuerdo a lo establecido por el Decreto 196 de 1971.  

Artículo 63. La reincidencia del abogado en faltas disciplinarias se sancionará así: 

a) Después de dos amonestaciones, la nueva sanción no podrá ser inferior a la censura. 
b) Después de tres sanciones entre las cuales hubiere al menos una censura, la nueva sanción no podrá ser inferior a la suspensión. 
c)Después de tres sanciones una de las cuales hubiere sido la suspensión, la nueva sanción no podrá ser inferior a la suspensión por  un año. 
d) Después de dos suspensiones, la nueva sanción será la exclusión. 

El abogado que reincide en el comportamiento temerario también podría ser sometido a juicio y sancionado en virtud de los artículos 47, 52 y 63 del Decreto 196 de 1971. En todos los casos mencionados, el sujeto es la persona que, siendo abogada incurre en la falta de temeridad y, por ello, también desconoce sus deberes como abogado.  De igual manera, en todos los casos la conducta que es sometida a juicio comprende tanto la temeridad como haber hecho una afirmación maliciosa. Por último, la causa de cada uno de los procesos sancionatorios mencionados es la misma. Ambos hacen parte del régimen disciplinario del abogado y tienen la misma naturaleza jurídica. Igualmente, la jurisprudencia ha definido el interés jurídico protegido en los procesos sancionatorios por temeridad como la “preservación de la eficiencia, eficacia y lealtad de la administración de justicia”, mientras que el interés jurídico protegido en el estatuto del abogado se define como “la recta y cumplida administración de justicia”. Se observa entonces que  los casos en los que los abogados son juzgados tanto por temeridad como por actuar en contra de la lealtad debida a la administración de justicia, los procesos son adelantados por la misma jurisdicción,  con el objetivo de proteger un mismo bien jurídico. 

En lo relacionado con la jurisdicción que impone la sanción, como se estableció al inicio de estas consideraciones, el comportamiento de los abogados es investigado y juzgado en primera instancia por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura. De tal manera que éstos son competentes para conocer de un eventual juicio disciplinario por temeridad y de otro por violar el Estatuto del Abogado. 

4.3.2. Las consideraciones anteriores llevan a concluir que las sanciones disciplinarias dispuestas en el Decreto 196 de 1971 son idénticas en cuanto al sujeto, el objeto y a la causa, de las dispuestas en el artículo 28 demandado. Pasa la Corte a preguntarse ¿cuál es la consecuencia constitucional de tal identidad?

La disposición acusada no dice expresamente que las múltiples sanciones disciplinarias puedan ser impuestas en juicios sucesivos por el mismo hecho, pero tampoco excluye esa posibilidad. El que el tenor literal del artículo 28 demandado coloque la sanción penal adicional, que sólo puede ser impuesta en un juicio diferente, al lado y en el mismo plano de la sanción disciplinaria, indica que la norma podría ser interpretada en el sentido de que esa segunda sanción disciplinaria “a que hubiere lugar” podría ser impuesta en un segundo juicio disciplinario “por el mismo hecho”. De acuerdo a lo establecido en esta sentencia, ese sentido normativo viola el principio non bis in idem y por lo tanto debe ser excluido del ordenamiento jurídico para garantizar la armonía entre la disposición acusada y la Constitución.
 
De esta manera, sería violatorio del principio non bis in idem que se juzgara en procesos separados y sucesivos a un abogado que incurriera en la conducta de temeridad, tanto por lo establecido en la ley acerca de las acciones de cumplimiento, como por haber reincidido en la falta en contra de la lealtad debida a la administración de justicia.

4.3.3. Ahora bien, cabe preguntarse ¿qué sucede con la posibilidad de que un mismo hecho lleve a que en un mismo juicio disciplinario sean impuestas dos o más sanciones diferentes? En vista que las sanciones establecidas en el Decreto 196 de 1971 y en el artículo 28 de la Ley 393 de 1997 son impuestas por el mismo órgano, cabe la posibilidad de que la persona sea juzgada una vez por el mismo hecho, pero le sean impuestas dos o más sanciones, bajo el fundamento según el cual su conducta se adecua a varias infracciones descritas en las diferentes normas. Para la Corte, la anterior situación también es inadmisible constitucionalmente. 

En conclusión, el principio non bis in idem prohibe que una persona, por el mismo hecho, (i) sea sometida a juicios sucesivos o (ii) le sean impuestas varias sanciones en el mismo juicio, salvo que una sea tan solo accesoria a la otra. Una norma legal que permita que ello ocurra viola este principio. Es lo que sucede en el presente caso y así lo declarará la Corte en la parte resolutiva. 

VII. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “autoridad competente” contenida en el artículo 28 de la Ley 393 de 1997. 

SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “disciplinarias o” contenida en el artículo 28 de la Ley 393 de 1997. 

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente

ALFREDO BELTRÁN SIERRA			JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado						      Magistrado

								    
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA		JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado					     Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL		EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado						Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS                     CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado						Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General