Sentencia T-587A-03
Referencia: expediente T-695926
Peticionario: Hugo Galvis Pinzón
Accionado: Consejo de Justicia de Bogotá y la Alcaldía Local de Fontibón
Magistrado Ponente:
Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil tres (2003).
La Sala Sexta de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las sentencias proferidas por el Juez Treinta y Dos Civil Municipal de Bogotá el 8 de noviembre de 2002, y el Juez Veintidós Civil del Circuito de Bogotá, el 18 de diciembre de 2002.
Mediante auto del veintiséis (26) de junio de dos mil tres (2003), la Sala Sexta de la Corte Constitucional profirió auto para decretar pruebas para mejor proveer, porque resultaba necesario verificar si se surtieron actuaciones en el Consejo de Justicia con posterioridad a la resolución del recurso de reposición, el 1 de agosto de 2002, proferido por la Alcaldía Local de Fontibón. Así mismo, para verificar el momento en que el accionante realizó la demolición de la obra.
Por lo expuesto, esta Sala decretó una solicitud de pruebas y una inspección judicial. Decretó que el Consejo de Justicia de Bogotá le informara si con posterioridad al 1 de agosto de 2002, fecha en la que resolvió el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, se surtió alguna actuación en el Consejo de Justicia. Se realizó una inspección judicial, con exhibición de documentos, en la carrera 100 No 44-01 de la ciudad de Bogotá, para buscar elementos de juicio que permitieran deducir cuando se efectuó la demolición. Dentro de la inspección se recibió la declaración del señor Hugo Galvis Pinzón.
El primero (1) de julio de 2003 la Corte realizó la Diligencia de Inspección Judicial en la carrera 100 No 44-01 de la ciudad de Bogotá. Se comprobó que se trata de un establecimiento de comercio que desarrolla la actividad de mantenimiento preventivo y correctivo de vehículos, y es de aproximadamente setecientos cincuenta (750) metros cuadrados, con dos galpones unidos, y con un mezanine donde funcionan las oficinas. En el costado oriental del establecimiento, siendo este el que da a la carrera 100, a continuación de la verja, la cual se aprecia en la fotografía del folio 260, cuaderno 2, hay un patio sementado donde se ubican los carros para ser limpiados (trabajo que se realiza al interior del establecimiento). En el costado sur, después de la verja y hacia el interior, existen cuatro (4) pequeños jardines integrados, padrizados, sembrados con cuatro (4) arbustos y cada jardín tiene separadores de ladrillo. La verja tiene una altura aproximada de un metro con setenta centímetros (1.70) sobre la carrera 100. En el andén que da sobre la carrera se han ubicado doce (12) bolardos, con las especificaciones permitidas por las autoridades urbanísticas. Se interrogó al señor Hugo Galvis Pinzón. Manifestó el señor Galvis Pinzón que la demolición de la parte del costado sur del establecimiento fue realizada más o menos en los primeros días de enero de 1999. Esta se hizo por orden de la alcaldía de Fontibón, y consistió en demoler una cubierta que estaba soportada por dos columnas en estructura de hierro, y que no tenía ninguna pared de ladrillo. Agregó que después solicitó licencia de cerramiento a la Curaduría 4 y, por orden de la Alcadía, construyó las materas. Declaró que en el momento en que realizó la demolición ya tenía conocimiento de la decisión de la Alcaldía, mientras que desconocía la decisión del Consejo de Justicia.
El siete (7) de julio de dos mil tres (2003) fue recibido en la Secretaría de esta Corporación el Oficio No 200-03, y cuatro anexos, de fecha cuatro (4) de julio de dos mil tres (2003), suscrito por el doctor Heliodoro Fierro Méndez, Presidente del Consejo de Justicia de la Alcaldía Mayor de Bogotá.
En sentencia del 8 de noviembre de 2002, el Juez 32 Civil Municipal de Bogotá decidió negar el amparo formulado por Hugo Galvis Pinzón en contra del Consejo de Justicia de Bogotá y la Alcaldía Local de Fontibón. Consideró el juzgador que a pesar de que el incremento de la sanción impuesta en primera instancia configura una transgresión a los derechos fundamentales del apelante, esta garantía constitucional sólo es aplicable frente a las decisiones judiciales, y por tanto no puede hacerse extensiva a otras resoluciones diferentes, como aquellas de carácter administrativo objeto de reproche en el asunto en análisis. Por esta razón no compete al juez de tutela ampliar la aplicación del principio en contravención con lo dicho en la norma fundamental, y no existe entonces violación alguna en este aspecto en particular.
Respecto a la supuesta violación al debido proceso alegada por el actor, el juez tampoco encuentra que haya vulneración alguna, ya que éste contaba con la posibilidad de agotar la vía gubernativa contra los actos administrativos que en su sentir le eran perjudiciales. En su opinión, no le es dable al accionante que luego de transcurridos dos años de ejecutoria del acto, pueda pretender obtener la revocatoria de aquellos por esta vía constitucional, pues la tutela no puede ser usada para revivir los términos de instancia.
No encuentra el juez que estén comprometidos derechos de carácter fundamental del actor, y que si bien la vía gubernativa no le resultó eficaz, éste contaba, y cuenta, con otros mecanismos como la acción de nulidad, o incluso con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos aludidos.
Finalmente, señala que según lo informado por el Consejo de Justicia de Bogotá, el actor cumplió con la sanción que se le impuso, y por consiguiente la acción impetrada carece de objeto por ausencia de derecho fundamental a proteger.
El día 15 de noviembre de 2002, el señor Hugo Galvis Pinzón presentó impugnación contra el fallo proferido en primera instancia por el juzgado Treinta y Dos Civil Municipal. El apelante citó jurisprudencia de la Corte Constitucional para defender su opinión, según la cual, el principio de la reformatio in pejus también tiene aplicación en las actuaciones administrativas. Sostiene que éste principio tiene plena aplicabilidad en materias administrativas, tanto en el agotamiento de la vía gubernativa, como en el desarrollo del procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que se origina en los artículos 29 y 31 de la Constitución Política. Señaló que el Consejo de Justicia, al proferir el Acta 036 del 10 de diciembre de 1999, le agravó su situación, sin importar que fuera apelante único, por lo cual solicitó la revocatoria de dicho acto. Sostuvo que se le están vulnerando sus derechos porque el alcalde de Fontibón revocó un acto particular y concreto sin contar con su consentimiento.
En sentencia del 18 de diciembre de 2002, el Juzgado Veintidós Civil del Circuito decidió confirmar la sentencia de primera instancia. Consideró que el accionante tiene otras vías de defensa, como lo es la vía de lo contencioso administrativo, para pedir la revocación de los actos, no siendo la tutela el mecanismo alternativo para ello.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.
a. El Debido Proceso y la no Reforma en Perjuicio en las actuaciones administrativas
El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho al Debido Proceso, el cual debe ser aplicado a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Se produce violación al debido proceso cuando el juez o la autoridad administrativa no respetan las formas propias del proceso. Esta violación puede ser ostensible, caso en el cual se trata de una vía de hecho. “Una vía de hecho se produce cuando el juzgador, en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad, actúa en franca y absoluta desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico1.”
Esta Corporación ha considerado que en el proceso administrativo, la vía de hecho se produce“ si la revocatoria directa del acto hace más gravosa o afecta en forma negativa la situación del administrado frente a lo decidido inicialmente por la Administración y que ha dado lugar al recurso2.”
El artículo 31 de la Constitución señala que “El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único.” En este caso se estaría violando el derecho de la no reforma en perjuicio, también conocida como reformatio in pejus.
La Corte, en múltiples pronunciamientos, ha dicho que la reformatio in pejus tiene aplicación en las actuaciones administrativas. En efecto, “ha considerado que por ser la no “reformatio in pejus” un principio general de derecho y una garantía constitucional del debido proceso es aplicable a todas las actividades del Estado que implique el ejercicio de su poder sancionatorio. La prohibición de la reformatio in pejus tiene plena aplicabilidad en materias administrativas, tanto en el agotamiento de la vía gubernativa como en el desarrollo del procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, circunstancia que se origina en la interpretación armónica y sistemática de los artículos 29 y 31 de la Constitución Política, logrando de esta manera hacer efectivo el derecho al debido proceso y por ende de los demás principios y derechos constitucionales que guardan correspondencia con dicha institución jurídica. De suerte que la congruencia y la prohibición de la no reformatio in pejus, limitan la actuación de la Administración en aras de la transparencia, legalidad y garantía en la actuación administrativa3.”
Así mismo, en la T-233 de 19954, dijo que : “La prohibición de reformar la condena en perjuicio del apelante único no solamente es aplicable en materia penal, ni tampoco está limitada a las sentencias judiciales, sino que, por el contrario, cobija otras ramas del Derecho y se hace exigible en las actuaciones administrativas y particularmente en las disciplinarias, las cuales son de clara estirpe sancionatoria.”
En efecto, en la sentencia C-055 del 18 de febrero de 1993, esta Corporación indicó que “la garantía reconocida por el artículo 31 de la Carta al apelante único tiene el sentido de dar a la apelación el carácter de medio de defensa del condenado y no el de propiciar una revisión "per se" de lo ya resuelto. Así que, mientras la otra parte no apele, el apelante tiene derecho a que tan solo se examine la sentencia en aquello que le es desfavorable.”
La Corte reitera que el debido proceso no es aplicable únicamente a los procesos judiciales, sino que también debe respetarse en las actuaciones administrativas.
b. Del caso en concreto
La tutela objeto del presente estudio fue interpuesta por HUGO GALVIS PINZÓN, contra quien la alcaldía local de Fontibón interpuso querella por haber realizado obras urbanas que estaban prohibidas, infringiendo así el articulo 63 de la Ley 9 de 19895. Mediante Resolución No 024 del 25 de agosto de 1998, la alcaldía le impuso la sanción contenida en numeral c) del artículo 66 de la mencionada ley, el cual señala que “Los alcaldes y el intendente de San Andrés y Providencia podrán imponer las siguientes sanciones urbanísticas, graduándolas según la gravedad de la infracción: …c)La demolición total o parcial del inmueble construido sin licencia y en contravención a las normas urbanísticas, y la demolición de la parte del inmueble no autorizada o construida en contravención a lo previsto en la licencia.” Por lo tanto ordenó, entre otros, demoler la totalidad de lo construido. También le fueron impuestas multas sucesivas mensuales de cien mil pesos ($100,000) hasta tanto se diera cumplimiento a lo ordenado. El accionante apeló la decisión.
El Consejo de Justicia de Bogotá, en Acta 036 del 10 de diciembre de 1998, revocó parte de la Resolución No 024 de la Alcaldía. En efecto, revocó el numeral segundo de la Resolución, el cual decía: “Ordenar la demolición total de lo construido en al zona de antejardín del predio de la carrera 100 No 44-01… para lo que se concede un plazo de quince (15) días calendario a partir de la ejecutoria de ésta providencia, advirtiendo que en caso de no hacerse el Distrito Capital lo hará…”, dejándolo así sin efectos. Por otra parte, modificó el numeral segundo quedando así: “SEGUNDO- Imponer al señor HUGO GALVIS PINZÓN la sanción de multa de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes que cancelará una vez quede en firme la presente decisión a favor de la Tesorería Distrital y con destino al Fondo de Desarrollo Local de Fontibón cada dos (2) meses y hasta cuando subsane la infracción.”
Tal y como lo alega el accionante, sí se produjo en su contra reforma en perjuicio. En efecto, la administración modificó la sanción impuesta en virtud de la infracción cometida. La Sala de Obras y Urbanismo del Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá, el 10 de diciembre de 1998, revocó el numeral tercero de la Resolución, por cuanto encontró que en el antejardín no se llevó a cabo construcción alguna sino una modificación consistente en el cambio de zona empradizada por zona dura. Resolvió entonces modificar la multa impuesta al señor Galvis Pinzón.
En respuesta al juez de tutela, el Consejo de Justicia de Bogotá explicó que “La reformatio in pejus se hubiese presentado, si unido a la sanción de multa que ilegalmente impuso el funcionario de primera instancia, por lo que se revocó dicha multa no contemplada como complemento de la demolición. Podía el superior modificar la sanción, dado que ésta es una facultad que le concede el art.50 del C.C.A como se anotó en el aparte superior. Queda desvirtuada la acusación que invoca el peticionario, en cuanto a la decisión adoptada por la Sala de obras y Urbanismo del Consejo de Justicia de Bogotá.”
La Corte no comparte el criterio del Consejo de Justicia de Bogotá en cuanto a que no se le agravó la situación al señor Galvis Pinzón, ya que sí hubo modificación de la multa, siendo la segunda más gravosa que la primera. Además, según consta en el expediente, el accionante cumplió con todo lo que le fue ordenado por la Alcaldía de Fontibón, antes de la ejecutoria del fallo de segunda instancia que ocurrió el diez (10) de diciembre de 1998.
Mediante Resolución del 25 de noviembre de 1999, el alcalde local de Fontibón ordenó el archivo de las diligencias en virtud a que se dio cumplimiento a lo ordenado por ese Despacho. Sin embargo, contra este acto que reconoció la pérdida de ejecutoria y ordenó el archivo de las diligencias, la Personería de Bogotá6 interpuso oportunamente recurso de reposición y de apelación, los cuales fueron aceptados por la Alcaldía de Fontibón.
Dentro de las funciones del personero local se encuentra la de intervenir en los procesos administrativos, cumpliendo su función de Ministerio Público. Como la ley no señala vencimiento del término para su intervención, éste puede hacerlo en cualquier momento y de oficio. Por lo tanto, era facultad del personero desarchivar el proceso. Resolvió el Alcalde el 5 de abril de 2002 el recurso interpuesto por el personero de la siguiente manera: primero: “Revocar en su integridad el auto del 25 de Noviembre de 1.999 emitido por este despacho, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente.”; segundo, “Ordenar el envío de las presentes diligencias al Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá sala de Obras y Urbanismo para lo de su competencia.” De la respuesta del Alcalde no se aprecia que haya una ostensible violación del proceso, o de algún derecho, por la determinación que se tomó.
En lo que concierne a la devolución del dinero ya pagado por concepto de la multa, el artículo 1 literal c) del Decreto 306 de 1992 establece que no hay perjuicio irremediable cuando se trata de la devolución de sumas de dinero. Esto ocurre cuando se trata de “orden de restitución o devolución de una suma de dinero pagada por razón de una multa… revisión o modificación de la determinación administrativa de una obligación de pagar una suma de dinero.” Por lo tanto la tutela no procede para obtener la devolución de lo pagado por concepto de multa.
VI.DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
PRIMERO : REVOCAR, por las razones aquí expuestas, la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2002 por el Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Bogotá.
SEGUNDO : En su lugar, CONCEDER la tutela al señor Hugo Glavis Pinzón por violación al debido proceso, y por lo tanto declarar que el accionante no está obligado a pagar la sanción multa de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, contenida en el numeral segundo de la Resolución del Consejo de Justicia proferida el 10 de diciembre de 1998, por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO: Para los efectos del artículo 36 del decreto 2591 de 1991, el juzgado de origen hará las notificaciones y tomará las medidas conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Secretaria General
1 T-56 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
2 T-033 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil
3 T-033 de 2002
4 T-233 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; ver además, T-468 de1999 M.P. José Gregorio Hernandez Galindo
5 artículo 63, ley 09 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes, y se dictan otras disposiciones: “Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación, demolición de edificaciones o de urbanización y parcelación para construcción de inmuebles, de terrenos en las áreas urbanas, y rurales de los municipios, se requiere premiso o licencia expedido por los municipios, se requiere permiso o licencia expedido por los municipios, áreas metropolitanas, del Distrito Especial de Bogotá o de la Intendencia de San Andrés y Providencia (…)”
6El personero distrital es agente del Ministerio Público, veedor ciudadano y defensor de los derechos humanos. El Decreto 1421 de 1993, mediante el cual se expidió el Régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, contiene en su título VI todo lo referente a la Personería de la ciudad. El artículo 99 del Decreto señala cuales son las atribuciones del personero como agente del Ministerio Público, estando entre ellas la de “Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas cuando lo considere necesario para la defensa del orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales.”
La Resolución interna 1347 de 1996, señala en su artículo 5 que el Personero, como Agente del Ministerio Público, ejercerá en sus respectivas localidades, entre otras, las siguientes funciones: “Intervenir en todos los procesos de Policía de carácter civil, administrativo o constitucional de competencia de las autoridades de policía de su jurisdicción.” Por otra parte, en la Resolución interna 044 de 1997, la Personería resolvió atribuir a los Personeros Locales “la competencia para instaurar denuncias o querellas cuando por cualquier medio, conozcan en el territorio de su jurisdicción sobre hechos de invasión de terrenos o edificaciones o de desarrollos ilegales de que tratan la ley 308 de 1996.”