Sentencia C-023-04
Referencia: expediente D-4723
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 parágrafo 1 (parcial) de la Ley 790 de 2002 “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República”
Actor: Alfredo Castaño Martínez.
Magistrado ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Alfredo Castaño Martínez, demandó la inconstitucionalidad del artículo 2 parágrafo 1 (parcial) de la ley 790 de diciembre 27 de 2002.
Por auto del veintinueve (29) de julio de dos mil tres (2003), el Magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó su fijación en lista. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y se comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma acusada.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA.
A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el diario oficial número 45.046, de diciembre 27 de 2002, con la advertencia de que se subraya lo acusado.
(diciembre 27)
por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República.
DECRETA:
CAPITULO I.
FUSIÓN DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALES Y DE MINISTERIOS.
(...)
ARTÍCULO 2o. FUSIÓN DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALES. El Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, podrá disponer la fusión de entidades u organismos administrativos del orden nacional, con objetos afines, creados, organizados o autorizados por la ley, cuando se presente al menos una de las siguientes causales:
a) Cuando la institución absorbente cuente con la capacidad jurídica, técnica y operativa para desarrollar los objetivos y las funciones de la fusionada, de acuerdo con las evaluaciones técnicas;
b) Cuando por razones de austeridad fiscal o de eficiencia administrativa sea necesario concentrar funciones complementarias en una sola entidad;
c) Cuando los costos para el cumplimiento de los objetivos y las funciones de la entidad absorbida, de acuerdo con las evaluaciones técnicas, no justifiquen su existencia;
d) Cuando exista duplicidad de funciones con otras entidades del orden nacional;
e) Cuando por evaluaciones técnicas se establezca que los objetivos y las funciones de las respectivas entidades u organismos deben ser cumplidas por la entidad absorbente;
f) Cuando la fusión sea aconsejable como medida preventiva para evitar la liquidación de la entidad absorbida. Cuando se trate de entidades financieras públicas, se atenderán los principios establecidos en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
PARÁGRAFO 1o. La entidad absorbente cumplirá el objeto de la entidad absorbida, además del que le es propio. La naturaleza de la entidad fusionada, su régimen de contratación y el régimen laboral de sus servidores públicos, serán los de la absorbente.
El Presidente de la República, al ordenar la fusión armonizará los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento.
PARÁGRAFO 2o. En ningún caso, los costos para el cumplimiento de los objetivos y las funciones por parte de la entidad absorbente podrán superar la suma de los costos de cada una de las entidades involucradas en la fusión. Cuando la fusión implique la creación de una nueva entidad u organismo, los costos de ésta para el cumplimiento de los objetivos y las funciones no podrán superar los costos que tenían las fusionadas.
II. LA DEMANDA.
En concepto del demandante, la norma transcrita vulnera los artículos 2, 13, 25, 39, 55, 58 y 125 de la Constitución Política.
Para el actor, en la fusión de entidades u organismos nacionales, el hecho de que el régimen laboral de los servidores públicos de la entidad absorbida sea el de la entidad absorbente, depende de que la naturaleza jurídica de las entidades u organismos nacionales sea la misma, ya que de lo contrario, los derechos, beneficios y prestaciones sociales que están en cabeza de los empleados públicos de carrera administrativa, de carreras especiales o de sistemas técnicos y específicos de administración de personal que venían o vienen laborando en establecimientos públicos, en unidades administrativas especiales o superintendencias, así como los derechos establecidos para los trabajadores oficiales que venían o vienen laborando en empresas industriales y comerciales del Estado y en sociedades de económica mixta del orden nacional, contemplados en Convenciones Colectivas de Trabajo o en acuerdos o en laudos arbitrales, podrían desaparecer automáticamente como consecuencia de la fusión de la entidad absorbida, pues entrarían a regir las condiciones de empleo de las entidades, organismos o sociedades absorbentes.
La norma demandada permite que mediante un simple acto de fusión de organismos y entidades, en forma automática se cambie la forma de vinculación y el régimen de empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades involucradas, desmejorando no sólo sus condiciones de empleo, sino también los derechos adquiridos cuando existen de por medio convenciones y contratos colectivos de trabajo vigentes al momento de la fusión.
IV. INTERVENCIONES.
a. Ministerio del Interior y de Justicia.
Ana Lucia Gutiérrez Guingue, apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia, intervino dentro del término establecido en el proceso de la referencia, solicitando la exequibilidad del aparte acusado.
En su concepto, la reforma de las entidades y organismos sólo será procedente si conforme a los mandatos constitucionales se ajusta a las funciones asignadas a los poderes públicos y no vulnera los derechos fundamentales de los ciudadanos en especial los derechos laborales de los servidores públicos.
La reestructuración de una entidad u organismo estatal, también puede comprender una nueva regulación legal del régimen laboral de sus trabajadores. Por ello, la norma acusada resulta acorde con lo dispuesto en la Constitución, en la medida en que la fusión de entidades, es posible y necesaria conforme a los fines perseguidos, siempre y cuando se respeten los derechos adquiridos.
b. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, doctor Jaime Romero Mayor, señaló que la Ley 790 de 2002, contrario a lo afirmado por el ciudadano demandante, lo que pretende es robustecer el Estado Social de Derecho y, para lograrlo, necesariamente debe modificar la estructura de la Administración Pública, fundado para ello en numerosos estudios realizados por varias entidades, entre ellas, el Departamento Nacional de Planeación.
Advierte que de conformidad con el artículo 123 de la Constitución Política, los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercen funciones en la forma prevista por la Constitución y la Ley.
Sobre el cargo referente a la supuesta vulneración de derechos adquiridos, citando jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, el interviniente afirmó que no puede afirmarse que la relación legal que vincula a un funcionario con la administración haga parte de ellos respecto de situaciones consumadas, como lo es el caso de situaciones laborales adquiridas como el derecho a una pensión, razón por la que solicitó la exequibilidad de la disposición acusada.
c. Departamento Administrativo de la Función Pública.
El representante del Departamento Administrativo de la Función Pública, en su intervención solicitó a la Corte no acceder a las pretensiones de la demanda, por cuanto en su concepto, la ley 790 de 2002 tiene como propósito aprovechar al máximo la racionalización de los recursos económicos y para el logro de este objetivo, es preciso modificar algunas condiciones existentes como son las estructuras de las entidades y organismos del Estado, y esto conlleva a la modificación o cambio de algunos regímenes, como el caso del régimen laboral de los servidores públicos que pasan a una entidad absorbente.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Por medio de concepto número 3355 de septiembre 24 de 2003, el Procurador General de la Nación, doctor Edgardo José Maya Villazón, solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada, o en caso de haberse producido el fallo dentro de los procesos acumulados D-4427 y D-4432, estarse a lo allí resuelto.
La razón para elevar la anterior solicitud, la fundamenta en el hecho de que los cargos presentados por el actor en esta oportunidad son en esencia iguales a los presentados en los expedientes acumulados números D-4427 y D- 4432.
Por ello, trascribiendo el concepto enviado anteriormente señaló: “el cambio de régimen laboral deviene como consecuencia del cambio de naturaleza jurídica de las entidades públicas transformadas, lo cual no afecta per se las relaciones laborales individuales en materia de derechos adquiridos, pues son relaciones laborales en curso que siguen sin solución de continuidad al presentarse el cambio de empleado público a trabajador oficial, o al contrario, porque las normas que determinan la naturaleza del vinculo de los servidores del Estado tienen efecto general inmediato, y por tanto, no se puede oponer derecho adquirido alguno frente al cambio institucional, pues a la luz del orden constitucional y legal nadie tiene derecho adquirido para estar en la categoría de empleado público o trabajador oficial” (Consejo de Estado, sección segunda, Auto de marzo 16 de 1983). En este sentido, sólo se puede hablar de derechos adquiridos para situaciones particulares y concretas consolidadas al interior de cada régimen laboral. De lo contrario, consideró “cualquier proceso de modernización del Estado, sería imposible, lo cual iría en contra de la existencia del mismo Estado y el cumplimiento de sus fines”.
En relación con los ingresos salariales y prestacionales de los servidores públicos, afirmó que “éstos si constituyen situaciones particulares concretas consolidadas que dan lugar a derechos adquiridos, los servidores públicos de las entidades fusionadas que resulten cobijados por el régimen laboral de la entidad absorbente, no pueden ser desmejorados en tales aspectos porque resultaría atentatorio contra la justicia propia del Estado Social de Derecho al vulnerar la dignidad humana en asuntos laborales”.
En consecuencia, manifestó que la norma demandada al regular que para los proceso de fusión, el régimen laboral de los servidores públicos de la entidad fusionada pasa a ser el de la absorbente, no desconoce el orden constitucional en materia de derechos adquiridos, siempre y cuando en ningún caso el régimen laboral de las entidades absorbentes, desmejore los aspectos salariales y prestacionales de los servidores públicos de las entidades fusionadas.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Corte es competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la
Segunda. Cosa juzgada constitucional.
La demanda de la referencia fue admitida el veintinueve (29) de julio de 2003, fecha en la que se encontraban en curso las demandas de constitucionalidad radicadas bajo los números D-4427 y D- 4432, en la que se acusaban, entre otros, apartes de las normas objeto de la demanda que ahora ocupa la atención de esta Sala, específicamente en lo que respecta a la expresión “y el régimen laboral de sus servidores públicos, serán los de la absorbente” contenida en el artículo 2 parágrafo 1 de la ley 790 de 2002.
Efectuado el estudio de constitucionalidad planteado en los expedientes acumulados, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia C-880 de primero (1) de octubre de 2003, con ponencia de los doctores Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño, declaró la exequibilidad de la expresión “y el régimen laboral de sus servidores públicos” contenida en el parágrafo 1° del artículo 2°, de la Ley 790 de 2002, solamente por el cargo formulado en el proceso D-4432, en el entendido que el trabajador a quien se le ofrece continuar en la entidad que resulte de la fusión, tiene la opción de recibir una compensación por los salarios y prestaciones que no percibirá en el nuevo régimen de la entidad absorbente, o a integrarse al nuevo régimen sin ser desmejorado en los aspectos salariales y prestacionales
En el referido fallo, se analizaron diversos aspectos, que son, precisamente, los que dieron origen a la demanda de la referencia.
Así, por existir, en relación con la norma parcialmente acusada sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, en los términos del artículo 243 de la Constitución, se ordenará estarse a lo resulto en la sentencia C-880 de 2003.
VII.- DECISIÓN.
Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTÉSE a lo resuelto en la sentencia C-880 del primero (1) de octubre de 2003, que declaró exequible la expresión “y el régimen laboral de sus servidores públicos” contenida en el parágrafo 1° del artículo 2°, de la Ley 790 de 2002, en el entendido que el trabajador a quien se le ofrece continuar en la entidad que resulte de la fusión, tiene la opción de recibir una compensación por los salarios y prestaciones que no percibirá en el nuevo régimen de la entidad absorbente, o a integrarse al nuevo régimen sin ser desmejorado en los aspectos salariales y prestacionales
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)