Sentencia C-885-04
Objeciones Presidenciales
Referencia: Expediente OP-080
Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley No. 158/01 Senado – 151/01 Cámara “Por medio de la cual se reglamentan las especialidades médicas de Hematología, Oncología Clínica, Hematología Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematológica, Oncología Pediátrica”
Magistrado ponente :
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Jaime Araujo Rentería y por los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández,
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio de 31 de agosto del año en curso, y con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado por el artículo 167 de la Constitución Política, el Presidente del Senado de la República remitió a esta Corporación el Proyecto de Ley No. 158/01 Senado – 151/01 Cámara “por medio de la cual se reglamentan las especialidades médicas de Hematología, Oncología Clínica, Hematología Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematológica, Oncología Pediátrica y se dictan otras disposiciones, el cual fue objetado por inconstitucionalidad e inconveniencia por el Ejecutivo, y radicado en la Corte como expediente OP-080.
El trámite legislativo del proyecto de ley fue el siguiente:
1. El proyecto de ley fue presentado ante la Secretaría General del Senado de la República, el 16 de marzo de 2001 por el H. Senador de la República, José Jaime Nicholls. En la misma fecha, el Presidente de esa Corporación repartió el proyecto de ley en mención a la Comisión Séptima Constitucional Permanente, y dispuso su envió a la Imprenta Nacional para su publicación.
2. El día 6 de junio de 2001 se dio el primer debate al Proyecto de Ley 158/01 Senado, en la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado de la República y se aprobó. El segundo debate se surtió en la Sesión Plenaria del Senado el 6 de noviembre de 2001.
3. El proyecto fue remitido a la H. Cámara de Representantes en donde le correspondió el No. 151/01, y recibió primer debate en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes el 24 de abril de 2002. Luego de ser aprobado, se surtió el segundo debate en la Plenaria el 20 de junio de 2002.
4. Aprobado el Proyecto de Ley No.158/01 Senado – 151/00 Cámara, el Presidente de la Cámara de la Representantes lo remitió al Presidente del Senado de la República, quien lo envió para la correspondiente sanción presidencial el 8 de julio de 2002, con sus respectivos antecedentes.
5. El Presidente de la República recibió el proyecto y devolvió el expediente legislativo el 25 de julio de 2002 al Presidente del Senado de la República, sin la sanción presidencial, con objeciones de inconstitucionalidad e inconveniencia.
6. Las mesas directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, ante la tacha de inconstitucionalidad del proyecto de ley por parte del Presidente de la República, conformaron una Comisión Accidental cuyo informe desestimatorio de las objeciones presidenciales fue considerado y aprobado en la Plenaria de la H. Senado de la República el 16 de diciembre de 2002, y en la Plenaria de la H. Cámara de Representantes el 24 de agosto de 2004. El Presidente del Senado de la República remitió el proyecto a esta Corporación para que decida sobre su inconstitucionalidad.
TEXTO DE LA NORMA OBJETADA
El proyecto de ley objetado establece:
“PROYECTO DE LEY 158 DE 2001 SENADO.
por la cual se reglamentan las especialidades médicas de: Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Definición:
a) Hematología. Es una supraespecial idad de la Medicina Interna basada en las ciencias biológicas, sociales y humanísticas como fundamento primordial para el diagnóstico, tratamiento, prevención y rehabilitación de las enfermedades hematológicas malignas y benignas.
b) Oncología Clínica. Es una supraespecialidad de la Medicina Interna basada en las ciencias biológicas, sociales y humanísticas como fundamento primordial para el diagnóstico, tratamiento, prevención y rehabilitación de las enfermedades neoplásicas malignas, así como enfermedades benignas con un comportamiento clínico maligno.
c) Hematología/Oncología Clínica. Es una supraespecialidad de la Medicina Interna basada en las ciencias biológicas, sociales y humanísticas como fundamento primordial para el diagnóstico, tratamiento, prevención y rehabilitación de las enfermedades neoplásicas malignas, así como enfermedades benignas no hematológicas con un comportamiento clínico maligno y enfermedades hematológicas benignas.
d) Hematología Pediátrica. Es una supraespecialidad de la Pediatría basada en las ciencias biológicas, sociales y humanísticas como fundamento primordial para el diagnóstico, tratamiento y prevención y rehabilitación de las enfermedades hematológicas malignas y benignas.
e) Oncología Pediátrica. Es una supraespecialidad de la Pediatría basada en las ciencias biológicas, sociales y humanísticas como fundamento primordial para el diagnóstico, tratamiento, prevención y rehabilitación de las enfermedades neoplásicas malignas, así como enfermedades benignas con un comportamiento clínico maligno.
f) Hematología/Oncología Pediátrica. Es una supraespecialidad de la Pediatría basada en las ciencias biológicas, sociales y humanísticas como fundamento primordial para el diagnóstico, tratamiento, prevención y rehabilitación de las enfermedades neoplásicas malignas, así como enfermedades benignas no hematológicas con un comportamiento clínico maligno y enfermedades hematológicas benignas.
Artículo 2º. Las supraespecialidades de la Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, estudian la biología del cáncer, principios de la Terapia Citotóxica, Terapia Biológica, Hormonoterapia, Terapia Monoclonal y Terapia Génica. Proponen conductas médicas e interpretación de análisis clínicos. Así también, utiliza los instrumentos y materiales necesarios para producir diagnósticos y realizar procedimientos terapéuticos óptimos con fundamento en un método científico, académico e investigativo, así:
a) Biología del Cáncer: Los médicos supraespecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, deben conocer la biología de las células normales y el proceso básico de carcinogénesis, deben poseer un entendimiento de la estructura génica, organización, expresión y regulación. Un entendimiento fundamental del ciclo celular, su control por oncogenes y su interacción con diferentes modalidades citotóxicas. Deben entender la cinética tumoral celular, proliferación, muerte celular programada y el balance entre la muerte celular y la proliferación celular. Estos especialistas deben estar familiarizados con técnicas moleculares como la Reacción de Cadena Polimerasa (PCR), análisis cromosómico y otras técnicas de biológica molecular y de biología celular.
b) Principios de Radioterapia: Los médicos supraespecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, deben estar familiarizados con los principios de radioterapia, mecanismo de muerte celular y tolerancia del tejido normal y toxicidad e interacción de esta modalidad terapéutica con la quimioterapia.
c) Farmacología y Farmacocinética: Los médicos supraes-pecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, deben conocer los mecanismos de acción metabolismo y degradación de los agentes biológicos y anti-neoplásicos. Deben estar familiarizados con los principios básicos de farmacología y ser capaces de interpretar la información farmacocinética básica. Deben conocer las dosis apropiadas, rutas de administración e interacciones entre medicamentos. Deben estar familiarizados con los mecanismos de acción de nuevos medicamentos en desarrollo y cómo estos agentes son probados clínicamente.
d) Epidemiología: Los médicos supraespecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, deben entender la etiología y epidemiología de cada enfermedad maligna.
e) Inmunología Tumoral: Los médicos supraespecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Onc ología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, deben entender cómo el organismo identifica sustancias como propias y responden a células que no son vistas como propias. Deben tener conocimiento básico de los componentes celulares y humorales del sistema inmune y la acción regulatoria de citoquinas sobre el sistema inmune. Deben entender la interrelación entre el sistema inmune del huésped y el tumor, incluyendo la antigenicidad tumoral, citotoxicidad antitumoral mediada inmunológicamente y el efecto directo sobre tumor.
f) Estudios Clínicos: Los médicos supraespecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, deben poseer una educación en la designación y desarrollo de estudios clínicos a través de grupos cooperativos nacionales, internacionales y conocer en forma adecuada las siguientes instrucciones:
a) Designación de estudios clínicos;
b) Revisión de las medidas éticas, regulatorias y legales de los diferentes estudios designados;
c) Criterios para definir respuesta al tratamiento;
d) Criterios para definir calidad de vida;
e) Bases estadísticas;
f) Criterios para graduar y medir toxicidad;
g) Experiencia en obtener el conocimiento informado por parte del paciente;
h) Conocimiento de los mecanismos regulatorios gubernamentales en la monitorización de los diferentes estudios clínicos;
i) Conocimiento del costo de los medicamentos oncológicos y la relación costo efectividad;
j) Capacidad de apreciación para interpretar la historia natural alterada, toxicidad e impacto de la enfermedad en el paciente anciano.
g) Principios básicos en el manejo y tratamiento de las enfermedades neoplásicas: El manejo de las enfermedades malignas requiere expertos en diferentes especialidades médicas. Los médicos supraespecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología /Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, deben conocer la contribución de cada una de estas especialidades en hacer el diagnóstico, medir el estado de la enfermedad y entender el tratamiento y sus complicaciones, deben interactuar en cada una de estas disciplinas para ganar una mejor apreciación en el beneficio y entender cada una de las limitaciones de cada especialidad. Deben ser capaces de medir las condiciones médicas de conformidad, así como el efecto tóxico y eficacia de los diferentes tratamientos formulados. Deben tener un conocimiento extenso de los estados del cáncer con énfasis en las diferentes formas de clasificación.
Artículo 3º. Competencia. Los médicos supraespecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, participan con las demás especialidades en el manejo integral del paciente con cáncer y por ende pueden prescribir, realizar tratamientos médicos, expedir certificados y conceptos sobre el área de la supraespecialidad e interactuar e intervenir como auxiliares de la justicia.
Artículo 4º. Ejercicio. Los médicos supraespecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, son los autorizados para ejercer estas especialidades.
Artículo 5º. Título de Especialista: Dentro del territorio de la República de Colombia sólo podrán llevar el Título de Especialista en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/ Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Clínica Pediátrica y Hematología/ Oncología Clínica Pediátrica:
a) Quienes hayan realizado los estudios de Medicina y Cirugía, con especialización en Medicina Interna y supraespecialización en Hematología, Oncología Clínica y Hematología/ Oncología Clínica, en facultades de medicina reconocidas por el Estado;
b) Quienes hayan realizado los estudios de Medicina y Cirugía, con especialidad en Pediatría y supraespecialización en Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica, Hematología/Oncología Pediátrica, en facultades de medicina reconocidas por el Estado;
c) Quienes hayan realizado estudios de Medicina y Cirugía con especialidad en Medicina Interna y supraespecialización en Hematología, Oncología Clínica y Hematología/ Oncología Clínica, en universidades y facultades de medicina de otros países con los cuales Colombia tenga Tratados, Convenios sobre Reciprocidad de Títulos Universitarios en los términos de los respectivos Tratados o convenios y siempre que los respectivos títulos estén refrendados por las autoridades colombianas competentes en el país de origen de los títulos;
d) Quienes hayan realizado estudios de Medicina y Cirugía con especialización en Pediatría y supraespecialización en Hematología, Pediatría, Oncología Pediátrica, Hematología/Oncología Pediátrica, en universidades y facultades de Medicina de otros países con los cuales Colombia tenga Tratados, Convenios sobre Reciprocidad de Títulos Universitarios en los términos de los respectivos Tratados o Convenios y siempre que los respectivos títulos estén refrendados por las autoridades colombianas competentes en el país de origen de los títulos;
e) Médicos cirujanos, especialistas en Medicina Interna, quienes hayan realizado estudios de Hematología, Oncología Clínica y Hematología/Oncología Clínica, en universidades, facultades de Medicina o en instituciones de reconocida competencia, avaladas por éstas en el exterior. En concepto del Instituto Nacional de Cancerología, en la Sociedad Colombiana de Hematología y Oncología.
f) Médicos Cirujanos especialistas en Pediatría, quienes hayan realizado estudios de Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica, hematología/oncología Pediátrica, en universidades, facultades de Medicina o en instituciones de reconocida competencia avaladas por éstas en el exterior.
En concepto del Instituto Nacional de Cancelorogía y de la Asociación Colombiana de Hematología y Oncología Pediátrica.
Artículo 6º. Del registro y la autorización. Los títulos expedidos por las universidades de otros países que habla el artículo 5º, deberán registrarse ante las autoridades de conformidad con las disposiciones vigentes.
Artículo 7º. Médicos en entrenamiento. Unicamente podrá ejercer como Médico Supraespecialista en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica, Hematología/Oncología Pediátrica en el territorio nacional, quien obtenga el título de Especialista, de conformidad con el artículo 5º de la presente ley.
Artículo 8º. Permisos transitorios. Los médicos supra-especialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica, Hematología/Oncología Pediátrica, que visiten el país en misión científica o académica, de consultoría o asesoría, podrán ejercer la especialidad por el término de un (1) año, con el visto bueno del Ministerio de Salud, Instituto Nacional de Cancerología y la Sociedad Colombiana de Hematología y Oncología o de la Asociación Colombiana de Hematología y Oncología Pediátrica, a petición expresa de una institución de Educación Superior.
Artículo 9º. Modalidad del ejercicio. Los médicos supraes-pecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, podrán ejercer su profesión de manera individual, colectiva, como servidor público o empleado particular, como asistente, docente universitario, investigador o administrador de Centros Médicos o similares.
Artículo 10. Derechos. Los médicos supraespecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica al servicio de Entidades pertenecientes al sistema Nacional de Seguridad Social, tendrán derecho a:
1º. Estar clasificados como profesionales Universitarios Especializados de acuerdo con los títulos que lo acrediten.
Parágrafo. En las entidades en donde exista clasificación o escalafón para los especialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, serán contratados y recibirán una asignación igual a la que reciben los profesionales con especialización o quienes desempeñen cargos equivalentes en dicha entidad.
2º. Recibir la asignación correspondiente a su clasificación como médico especializado en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica o profesional universitario especializado.
3º. Recibir honorarios que estén a la altura de las condiciones dignas y justas y de la delicada labor médica desarrollada en el ejercicio de la especialidad sin que en ningún caso el profesional se vea obligado a trabajar por debajo de los costos.
4º. Acceder al desempeño de funciones y cargo de dirección, conducción y orientación institucionales, manejo y asesoría dentro de la estructura orgánica del sistema de seguridad social.
5º. Recibir los elementos básicos de trabajo de parte de los órganos que conforman el sistema de seguridad social, para garantizar un ejercicio idóneo y digno de la especialidad.
6º. Disponer de los elementos de protección en la preparación, administración y almacenamiento de los medicamentos citotóxicos.
Artículo 11. Obligación de contar con especialistas. Las Instituciones pertenecientes al sistema de seguridad social que ofrecen los servicios de atención a los pacientes con diagnóstico de cáncer, enfermedades hematológicas o enfermedades benignas con comportamiento maligno, deberán prestar dichos servicios por medio de especialistas en el área.
Artículo 12. Período de amortiguamiento. Los médicos con supraespecialidad en Hematología, Oncología Clínica y Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Oncología/Hematología Pediátrica, pero que no han acreditado sus estudios o títulos académicos, deben obtener su acreditación por parte del Instituto Nacional de Cancerología y la Sociedad Colombiana de Hematología y Oncología o de la Asociación Colombiana de Hematología y Oncología Pediátrica, en un lapso no superior a un (1) año a partir de la sanción de la presente ley.
Artículo 13. Programa de acreditación. El Ministerio de Educación tendrá a su cargo la reglamentación de un programa de acreditación para todos los especialistas que ejerzan la Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, con el fin de promover la educación continua y garantizar la calidad e idoneidad de los servicios prestados a la comunidad.
Artículo 14. Organismo consultivo. A partir de la vigencia de la presente ley y de conformidad con el inciso final del artículo 25 de la Constitución Nacional, la Sociedad Colombiana de Hematología y Oncología, la Asociación Colombiana de Hematología y Oncología Pediátrica y las que en el futuro se conformen con iguales propósitos gremiales, se constituirán como organismos asesores, consultivos y de control del ejercicio de la práctica de la especialidad.
Artículo 15. Funciones. La Sociedad Colombiana de Hematología y Oncología y la Asociación Colombiana de Hematología y Oncología Pediátrica tendrán, entre otras, las siguientes funciones:
a) Actuar como asesor consultivo del Gobierno Nacional en materias de sus especialidades médicas;
b) Actuar como organismo asesor y consultivo del Consejo Nacional del ejercicio de la profesión médica y de instituciones universitarias, clínicas o de salud, que requieran sus servicios y para efectos de representación o control del ejercicio profesional en Hematología, Oncología Clínica, y Hematología/Oncología Clínica;
c) Ejercer vigilancia y contribuir con las autoridades para que la profesión de Hematología, Oncología Clínica y Hematología/Oncología Clínica, no sea ejercida por personas no autorizadas y no calificadas legalmente;
d) Propiciar el incremento del nivel académico de sus asociados promoviendo en unión del Estado colombiano, de las instituciones educativas, de entidades privadas, de organismos no gubernamentales, mediante foros, seminarios, simposios, talleres, encuentros, diplomados y especializaciones;
e) Vigilar que los Centros Médicos que ofrecen servicios de Hematología y Oncología, que conforman el Sistema Nacional de Seguridad Social, cumplan con los requisitos que el Ministerio de Salud establezca con respecto a la prestación de estos servicios y permisos de funcionamiento;
f) Delegar funciones de asesoría, consulta y control en zonas o zonales de la Sociedad Colombiana de Hematología y Oncología;
g) Darse su propio reglamento y asumir las que le llegare a asignar el Estado colombiano o el Consejo Nacional del ejercicio de la Profesión Médica.
Artículo 16. Ejercicio ilegal. El ejercicio de la especialidad en Hematología, Oncología Clínica y Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, por fuera de las condiciones establecidas en esta ley, se considerarán ejercicio ilegal de la medicina.
Artículo 17. Responsabilidad profesional. En materia de responsabilidad profesional, los médicos a que hace referencia la presente ley están sometidos a los principios generales de responsabilidad a los profesionales de la salud y la prescripción de sus conductas éticas legales, disciplinarias, fiscal o administrativa, será la que rige para todos los profesionales de la salud y las normas generales.
Artículo 18. Normas complementarias. Lo no previsto en la presente ley se regirá por las normal generales para el ejercicio de las profesiones de la salud.
Artículo 19. Vigencia. Esta ley rige a partir de la fecha de su sanción y publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias”.
OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL
El Presidente de la República objeta el proyecto de ley de la referencia, por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia.
En relación con las objeciones por inconstitucionalidad al proyecto de ley en cuestión, que es el asunto que compete estudiar a esta Corporación, considera el Presidente de la República que éste viola los artículos 136, numeral 1, 150, numeral 19, y 13 de la Constitución Política.
Se aduce en las objeciones presidenciales que el artículo 150, numeral 19, consagra la atribución del Congreso de la República para dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. En desarrollo de esa disposición se expidió por parte del legislador la Ley 4 de 1992, mediante la cual se fijaron las normas generales en materia del régimen salarial de los servidores públicos.
Aduce el Presidente de la República que el parágrafo del artículo 10, literal 1°, así como los literales 2° y 3° del proyecto de ley objetado, establecen como derecho para las especialidades allí referidas, estar clasificados como profesionales universitarios especializados, recibir una asignación igual a la que reciben los profesionales con especialización o quienes desempeñen cargos equivalentes en dicha entidad, recibir la asignación correspondiente a su clasificación y recibir honorarios que estén a la altura de las condiciones dignas y justas, y de la delicada labor médica que desarrollan en el ejercicio de su especialidad, con lo cual el legislador está invadiendo las competencias propias del Presidente de la República, pues de conformidad con lo consagrado en la Constitución Política el Congreso solamente se encuentra facultado para dictar normas generales que fijen objetivos y criterios, pero no para proferir regulaciones específicas.
Así las cosas, considera que el proyecto de ley en cuestión resulta violatorio de los principios que rigen el régimen salarial de los servidores públicos (Ley 4 de 1992), al imponer condiciones adicionales a la fijación de salarios de éstos profesionales de la medicina que pertenecen al sector público.
Por otra parte, se aduce en las objeciones presentadas por el Presidente de la República, que el artículo 136, numeral 1, de la Carta Política, consagra la prohibición para el Congreso de inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes en asuntos de competencia privativa de otras autoridades, lo cual sucede con el proyecto de ley que se objeta, mediante el cual el legislador está vaciando la competencia del Primer Mandatario para fijar el régimen salarial de los servidores públicos.
Finalmente, también considera el Presidente de la República que con el proyecto que objeta se vulnera el artículo 13 de la Constitución, pues si bien el Congreso goza de una libertad de configuración, ella se encuentra limitada a la Constitución y, en ese sentido no puede actuar arbitrariamente. Siendo ello así, el derecho de los profesionales a los que se refiere el proyecto de ley objetado a ser contratados por el hecho de contar con las especializaciones objeto de esa iniciativa, “[d]etermina el crear vía legal una nueva carga para las entidades del Sistema de Seguridad Social, a favor de un grupo determinado de profesionales, generando una condición especial y diferente respecto de aquellos profesionales de la salud que también cuenten con especialidades médicas de iguales o similares condiciones, dejando de lado los criterios del equilibrio y ponderación constitutivos del principio de igualdad”.
IV. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA
El Presidente del Senado de la República, designó como ponente para presentar informe sobre las objeciones presidenciales al Senador José Ignacio Mesa Betancur, quien presentó concepto solicitando desestimar las objeciones presidenciales, informe que fue aprobado por la Plenaria del Senado el 16 de diciembre de 2002.
Por su parte, la Cámara de Representantes designó al Representante Manuel Berrio Torres, quien coadyuvó en todo su contenido el informe presentado por el Senador José Ignacio Mesa Betancur, ponencia que recibió la aprobación de la Plenaria de la Cámara de Representantes el 24 de agosto de 2004.
En los argumentos esgrimidos para desestimar las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 158/01 Senado 151/01 Cámara, se indica que el proyecto de ley en cuestión no pretende fijar salarios u honorarios a determinados profesionales, sino que se les está reconociendo el derecho de igualdad que consagra la Constitución Política en su artículo 13. Adicionalmente, se agrega que en la Ley 4 de 1992 se fijaron como criterios y objetivos para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, los siguientes:
“j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño.
k) El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral”.
Así las cosas, consideran los congresistas designados para presentar los informes en relación con las objeciones presidenciales que se examinan, que “[E]n el numeral 2° de las objeciones de la Presidencia de la República se refiere a los derechos de igualdad consagrados en el artículo 13 de la Constitución Nacional para lo cual me permito informar que no se esta violando este principio puesto que no se excluye a ninguna profesión a tener los mismos derechos simplemente se esta ratificando los derechos anteriormente mencionados”.
V. INTERVENCIONES
Dentro del término concedido a los ciudadanos para intervenir impugnando o defendiendo la constitucionalidad de la norma objetada por el Presidente de la República, no se presentó escrito alguno.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
La Procuraduría General de la Nación en concepto de 2 de septiembre de 2004, solicita a esta Corporación declarar inexequible el proyecto de ley 151 Cámara - 158 Senado, por considerar que en el trámite de expedición del proyecto de ley citado, el Congreso de la República incurrió en la violación del artículo 162 de la Constitución Política, tal como fue interpretado por esta Corte.
En efecto, solicita el Ministerio Público que se dé plena aplicación a la doctrina constitucional contenida especialmente en la sentencia C-069 de 2004, en la cual se señaló expresamente que en aplicación del artículo 162 superior, el Congreso de la República tiene dos legislaturas para resolver las objeciones presidenciales que se presenten a un determinado proyecto, término que empieza a contarse a partir del momento en que el Presidente de la República ha objetado el correspondiente proyecto de ley.
Así las cosas, se tiene que las objeciones presidenciales se presentaron el 25 de julio de 2002, en la legislatura que iba del 20 de julio de 2002 al 20 de junio de 2003, y los informes de las comisiones designadas por el Congreso de la República para resolverlas fueron radicados en las Plenarias el 20 de noviembre de 2002 (Senado) y 10 de agosto de 2004 (Cámara), siendo aprobadas el 16 de diciembre de 2002 y 24 de agosto de 2004, respectivamente, es decir en la legislatura que va del 20 de julio de 2004 al 20 de junio de 2005. Ello significa que transcurrieron tres legislaturas entre la presentación de las objeciones y su estudio por parte de las células legislativas, con lo cual se vulnera flagrantemente el artículo 162 de la Carta Política y su auténtica interpretación contenida en la sentencia C-069 de 2004.
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
Corresponde a la Corte, en los términos de los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política, decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley objetados por el Presidente de la República, por razones de inconstitucionalidad. Así en el caso de la referencia, entrará esta Corporación a decidir sobre las objeciones presentadas en contra del proyecto de ley 158/01 Senado - 151/01 Cámara.
2. Inconstitucionalidad del proyecto de ley 158/01 Senado - 151/01 Cámara, por violación de los límites temporales a los cuales se encuentra sujeto el Congreso de la República para resolver las objeciones presidenciales.
Encuentra la Corte Constitucional que, como acertadamente lo expresa el Ministerio Público, en las objeciones presidenciales al proyecto de ley que se examina, el Congreso de la República incurrió en violación del artículo 162 de la Constitución Política, según el cual “…[N]ingún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”.
La doctrina constitucional establecida por esta Corporación en relación con el límite temporal que tienen las Cámaras para la presentación de las insistencias a las objeciones que presente el Presidente de la República a un proyecto de ley, ha precisado que el término con el que cuenta el Congreso de la República para pronunciarse sobre las objeciones presidenciales no puede ser en ningún caso superior al término con el que cuenta para la formación de la ley. En ese sentido, expresó la Corte en reciente sentencia que “[d]e conformidad con el artículo 162 superior las objeciones presidenciales aun proyecto de ley deben estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término que debe computarse en forma adicional al de las dos primeras legislaturas que tuvo el Congreso para expedir el texto que fue objetado por el Presidente. En síntesis, una interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución permite afirmar que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule el Gobierno Nacional”1
.
Posteriormente, la Corte al pronunciarse sobre las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 11/99 Senado – 216/99 Cámara2, precisó y rectificó la doctrina constitucional sobre el límite temporal con que cuenta el Congreso para pronunciarse sobre las objeciones presentadas por el Presidente de la República a un proyecto de ley, para lo cual se tuvieron en cuenta varias consideraciones, a saber: “(1) Consideración literal, según la cual el artículo 162 de la Constitución no distingue entre proyectos objetados y no objetados, sino que se refiere a los proyectos en términos generales. Además, conforme a lo dispuesto en el artículo 167 ibídem el proyecto objetado ‘volverá a segundo debate’, de donde se concluye que la insistencia de las cámaras hace parte del procedimiento legislativo. (2) Consideración lógica, en virtud de la cual no existe contradicción entre los artículos 167 y 162 de la Carta en razón a que los preceptos específicos sobre objeciones no establecen ningún plazo especial para que las cámaras insistan, y ese silencio de regulación especial debe interpretarse en el sentido que el legislador y el Constituyente quisieron que ese punto se rigiera por la normatividad general. (3) Interpretación sistemática, según la cual las discrepancias respecto a los proyectos de ley entre las Ramas Legislativa y Ejecutiva deben realizarse de manera ágil, y si se aceptara la tesis de que el Congreso puede tomarse todas las legislaturas que estime convenientes para pronunciarse sobre las objeciones, se afecta el sistema de frenos y contrapesos, en cuanto al Presidente de la República sí se le establece un plazo perentorio para que pueda hacer uso de su facultad de objetar. (4) Interpretación finalística, en atención a que se racionaliza el trámite legislativo y se permite una más adecuada formación de la voluntad democrática. Además, sería absurdo que el Congreso dispusiera de dos legislaturas para aprobar integralmente un proyecto de ley, pero para terminar de aprobarlo cuando es objetado, pueda dejar pasar indefinidas legislaturas”3.
En el asunto que se examina, se tiene que las objeciones al proyecto de ley fueron presentadas por Presidente de la República el 25 de julio de 2002, esto es, en la legislatura que iba del 20 de julio de 2002 al 20 de junio de 2003. Los informes de las comisiones que fueron designadas en el Congreso de la República para pronunciarse sobre ellas, fueron radicados en la Plenaria del Senado de la República el 20 de noviembre de 2002, y aprobado en la sesión Plenaria de esa célula legislativa, el 16 de diciembre de ese año. En la Cámara de Representantes el informe fue presentado el 10 de agosto de 2004 y aprobado en la Plenaria de esa cámara el 24 de agosto del mismo año, es decir, en la legislatura que va del 20 de julio de 2004 al 20 de junio de 2005.
Lo anterior significa que entre la radicación de las objeciones y la insistencia del Congreso de la República transcurrieron más de dos legislaturas, razón por la cual la insistencia es extemporánea y, por lo tanto inválida, pues se desconoció el término establecido por el artículo 162 de la Constitución Política, vicio que por lo demás resulta insubsanable pues precluyó el término máximo para que las Cámaras insistan, circunstancia que impone una declaratoria de inexequibilidad del Proyecto de Ley 158/01 Senado 151701 Cámara “Por el cual se reglamentan las especialidades médicas de: Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematológica, Oncología Pediátrica y se dictan otras disposiciones”.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el Proyecto de Ley 158/01 Senado – 151/01 Cámara “Por el cual se reglamentan las especialidades médicas de: Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematológica, Oncología Pediátrica y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
RODRIGO ESCOBAR GIL
MARCO GERARDO MONROY CABRA
ALVARO TAFUR GALVIS
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto del Magistrado HUMBERTO SIERRA PORTO a la sentencia C-885 de 2004
1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el salvamento de voto manifestado en la Sala Plena del día xx de octubre de 2004, respecto de la sentencia C-885 de 2004.
2.- En dicha providencia se resolvió declarar inexequible el proyecto de Ley 158/01 Senado – 151/01 Cámara, “Por el cual se reglamentan las especialidades médicas de: Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y se dictan otras disposiciones”. Los fundamentos para tal decisión se resumen en el siguiente aparte que se transcribe y que a su vez tiene origen en las sentencias C- 069 y C-433 de 2004: “ Consideración Literal, según la cual el artículo 162 de la Constitución no distingue entre proyectos objetados y no objetados, sino que se refiere a los proyectos en términos generales. Además, conforme a lo dispuesto en el artículo 167 ibídem el proyecto objetado “volverá a segundo debate”, de donde se concluye que la insistencia de las cámaras hace parte del proyecto legislativo (2) Consideración lógica, en virtud de la cuál no existe contradicción entre los artículos 167 y 162 de la Carta en razón a que los preceptos sobre objeciones no establecen ningún plazo especial para que las cámaras insistan, y ese silencio de regulación especial debe interpretarse en el sentido que el legislador y el Constituyente quisieron que ese punto se rigiera por la normatividad general. (3) Interpretación sistemática, según la cual las discrepancias respecto a los proyectos de ley entre las Ramas Legislativa y Ejecutiva deben realizarse de manera ágil, y si se aceptara la tesis de que el Congreso puede tomarse todas las legislaturas que estime convenientes para pronunciarse sobre las objeciones, se afecta el sistema de frenos y contrapesos, en cuanto al Presidente de la República sí se establece un plazo perentorio para que pueda hacer uso de facultad de objetar. (4) Interpretación finalística, en atención a que se racionaliza el trámite legislativo y se permite una más adecuada formación de la voluntad democrática. Además, sería absurdo que el Congreso dispusiera de dos legislaturas para aprobar integralmente un proyecto de ley, pero para terminar de aprobarlo cuando es objetado, pueda dejar pasar indefinidas legislaturas”
Concluyendo entonces, la mayoría de la Sala que “…[e]l término con el cuenta el Congreso de la República para pronunciarse sobre las objeciones presidenciales no puede ser en ningún caso superior al término con el cuenta para la formación de la ley ”, por lo que declaró inexequible el proyecto de Ley 158/01 Senado – 151/01 Cámara, el cual superó en el trámite de las objeciones el término establecido en la citada doctrina constitucional (dos legislaturas).
3.- En opinión del suscrito, la Sala no tuvo en cuenta los siguientes aspectos, que conforman las razones de mi disentimiento y que paso a detallar:
(i) La función legislativa se sujeta a los términos de la Constitución, según lo dispuesto en el artículo 3° de la misma, cuando dice que la soberanía la ejerce el pueblo “en forma directa o por medio de sus representantes en los términos que la Constitución establece” (subrayado y negrillas fuera de texto).
(ii) Esa función legislativa, tiene varios límites: uno de ellos es el temporal del artículo 162 de la Constitución, que explícitamente restringe su aplicación al trámite del proyecto, que por no hacer distinción es preciso entenderlo en su desarrollo normal, esto es, hasta su aprobación. Dentro de dicho plazo no puede entenderse incluido el trámite de las objeciones, porque a éstas solo se refiere el artículo 167, el cual, a diferencia del precitado artículo 162, no contempla plazo adicional alguno para el trámite de dichas objeciones. Lo anterior es suficiente para disentir de la interpretación extensiva del referido artículo 162 para señalar un plazo adicional de dos años, porque no fue esa la intención del Constituyente; y porque convierte un plazo de dos años en un plazo de cuatro años, tratándose de proyectos objetados.
(iii) Así mismo, el suscrito tampoco considera procedente que la ausencia de plazo para el trámite de dichas objeciones, pueda ser solucionado mediante aplicación analógica. Porque, la función legislativa, tratándose no del trámite del proyecto sino del proyecto objetado, se sujeta a lo dispuesto en el artículo 167 de la Carta, el cual no prevé plazo alguno para presentar la eventual insistencia.
(iii)a. Esa ausencia de plazo no puede suplirse por el plazo establecido en el artículo 162 mencionado por analogía, porque sería crear una norma temporal para tramitar las objeciones, lo que va en contra del artículo 3° de la Carta; ni tampoco por una interpretación extensiva del artículo 162, como lo establecen las sentencias C-069 y C-433 de 2004, porque siendo la voluntad del Constituyente darle un término específico solo al trámite de los proyectos, antes de su aprobación y eventual objeción, no es aceptable extender su contenido, y crear un nuevo plazo para la objeción (fenómeno que solo es posible después de agotado el trámite del proyecto), plazo éste que vendría a ser de rango constitucional y por ende de competencia exclusiva del Constituyente.
Además, ello conduce a facultar a la Corte Constitucional (con facultades de poder constituido) a establecer jurisprudencialmente contenidos normativos de rango constitucional (para lo que se requiere facultades de poder constituyente).
(iv) De lo anterior se puede concluir que existe un vacío para el establecimiento del plazo que tiene el Congreso para tramitar las objeciones, ante lo cual procede a lo sumo el exhorto por parte de la Corte tanto al Gobierno como al Congreso para que de los primeros al segundo se solicite, en virtud del mencionado vacío, el respeto tanto de los principios de celeridad en el trámite de las leyes, como de aquellos principios que conforman el sistema de frenos y contrapesos entre las ramas del poder público, que bien exalta con vigor la Sala.
4. Resulta claro entonces, para el suscrito, que tratándose del ejercicio del control de constitucionalidad de las leyes por parte de esta Corporación, así la interpretación como el resultado de la misma, está restringido por las facultades de poder constituido de la Corte. Luego si una interpretación como la que se desarrolla en la sentencia C-069-04, y a la que se acoge la Sala en el presente estudio, está llenando un vacío de una norma procedimental referida a la elaboración de las leyes, se hace necesario reflexionar sobre el curso de acción a seguir por la Corte.
Y es precisamente en la determinación de ese curso de acción, que a mi juicio yerra la Corte Constitucional, por las razones que paso a exponer:
(i) En la tarea de establecer el plazo que tiene el Congreso para tramitar las objeciones presidenciales, como bien se anota en la mencionada C-069-04, se encuentran dos opciones hermenéuticas. La primera de ellas es la de declarar que existe un vacío y por esto establecer que el trámite de objeciones presidenciales por parte del Congreso no tiene término. Y la segunda es extender el alcance de los artículos 162 y 167 de la Carta al mencionado trámite y con ello establecer un término para el mismo.
(ii) Ahora bien, si se reflexiona sobre el curso de acción que se puede seguir de los anteriores establecimientos interpretativos, tenemos que del primero no necesariamente se genera que el tan mentado trámite de las objeciones presidenciales en el Congreso quede indefinido en el tiempo. Esto porque es viable que Gobierno y Congreso hagan uso de los principios del sistema de frenos y contrapesos para resolver el término del trámite, bien haciendo uso responsable de las cargas que cada uno de ellos tiene o bien legislando sobre el asunto. Entonces el curso de acción de la Corte se configuraría en un exhorto a las cabezas de las otras dos ramas del poder público que ponga de presente los inconvenientes que produce la falta de claridad en el término del trámite del que se viene hablando.
Sobre el segundo camino hermenéutico, tenemos que el curso de acción que se sigue es el que por jurisprudencia se asuman contenidos normativos de rango constitucional, y por ende por fuera de la órbita competencial de esta Corte, determinado un plazo que no establece expresamente ninguna norma y declarando a su turno las inexequibilidades que de esta interpretación se desprendan.
(iii) Así las cosas, al analizar las implicaciones de cada uno de los posibles cursos de acción que tiene la Corte –encuentro- que frente al rango de la regulación sobre la que se hace la interpretación es necesario que se equilibre adecuadamente el resultado de dicha interpretación con el alcance de lo que de éste se sigue.
(iii)a. Si se declara un exhorto en el sentido explicado, no es cierto que de plano el trámite de las objeciones presidenciales sea interminable en el tiempo, pues la Corte no está guardando silencio al respecto y por el contrario está planteando, por cierto mediante una importante cantidad de argumentos ad absurdum4, la inconveniencia o lo absurdo de las situaciones que se pueden generar de la aceptación que el término del trámite de las objeciones presidenciales sea interminable. Por lo que el exhorto cumpliría su cometido.
Además, lo que ocurre es que la Carta Política, en armonía con la Ley 5ª de 1992 (artículos 199 y 202) procura que los órganos que intervienen en la producción de la ley adelanten el trámite lo más pronto posible, puesto que si bien no le establece un plazo determinado para su trámite, lo cierto es que en caso de inconstitucionalidad del proyecto, se le impone al Congreso la obligación de darle “prioridad en el orden del día” (artículo 202 Ley 5ª/92), para lo que, igualmente, el exhorto del Gobierno cumpliría también su cometido.
De lo arriba expuesto se hace claro que el Constituyente insiste en que para la tramitación posterior de las objeciones no se señale plazo alguno, debido a la diversidad de situaciones que pueden presentarse en razón a múltiples circunstancias5 que, por ejemplo, se deben tener en cuenta tan solo para dar a las objeciones “prioridad en el orden del día”.
Adicionalmente, con este curso de acción no se desdibuja la diáfana diferenciación que debe existir entre los poderes constituidos y los poderes constituyentes y los respectivos límites competenciales que los configuran.
(iii)b. La declaración de inexequibilidad, por el contrario, como curso acción no da cuenta del contexto que lo sustenta, pues hay un paso muy ligero que media entre: (1) la determinación de la situación según la cual habría que inferir de lo establecido en los artículos 162 y 167 de la Constitución6 el contenido normativo consistente en que el trámite de las leyes, cuando se da la objeción presidencial al proyecto, se debe dar en un lapso no superior a cuatro legislaturas, y (2) el hecho que a pesar de ser un contenido normativo de rango constitucional que no se origina en el Constituyente sino en un poder constituido, autorice a esta misma autoridad constituida a declarar una inexequibilidad con base en ese mismo contenido normativo. El rigor de lo anterior sería más bien que el contenido normativo establecido por la Corte orientara al poder Constituyente en su recto y legítimo establecimiento.
Y aquí resulta de bulto que ante este curso de acción se desdibuja y se deslinda la estructura de los límites entre el poder Constituyente y los poderes constituidos.
De lo anterior concluyo que la evaluación de los cursos de acción que tenía la Corte para plasmar en la decisión de esta sentencia, privilegia la de un exhorto y no la de una declaratoria de inexequibilidad.
En consecuencia, no existen, para el suscrito Magistrado, razones de peso que permitan declarar la inexequibilidad del proyecto de Ley 158/01 Senado – 151/01 Cámara, pues al no existir plazo determinado para surtir el trámite de las objeciones presidenciales a los proyectos de ley, no le es dable a esta Corporación establecerlo jurisprudencialmente, para con base en ello rechazar la entrada en vigor de un proyecto de ley.
Fecha ut supra,
1 Esta tesis de la Corte en relación con el término del Congreso para el pronunciamiento sobre las objeciones presidenciales, fue expuesto en la sentencia C-068 de 2004, Magistrado Ponente Jaime Araujo Rentería, en la cual salvó su voto el Magistrado Rodrigo Escobar Gil, pues en su concepto no puede deducirse de la Constitución Política un término para que el Congreso se pronuncie sobre las objeciones presidenciales. Los argumentos que sustentan dicha posición se encuentran en el salvamento de voto de la sentencia citada.
2 “Por medio de la cual la nación se une al bicentenario del natalicio del General José María Córdova”
3 Cfr. C-069-04 y C-433-04 Magistrados Ponentes Eduardo Montealegre Lynett y Jaime Córdoba Triviño, respectivamente.
4 Ver la argumentación completa de la Sentencia C-069 de 2004. Magistrado Ponente Eduardo Montealegre Lynett. Este tipo de argumentos pretenden reducir al absurdo los resultados que se derivan de la aceptación de una argumentación y/o interpretación determinada.
5 Un desarrollo de esta idea se puede ver en el salvamento de voto del H. M Rodrigo Escobar Gil a la Sentencia C-068 de 2004.
6 El artículo 162 de la Constitución establece categóricamente que “...[N]ingún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”. Y el artículo 167 de la Constitución expone que “[E]l proyecto de ley objetado total o parcialmente volverá a las cámaras a segundo debate”(...)