Referencia: expediente T-813806
Acción de tutela instaurada por Guillermo Pacheco Pacheco contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Municipio de Plato (Magdalena).
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil cuatro (2004).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAUJO RENTERÍA Y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en el trámite de la acción de tutela iniciada a través de apoderado por Guillermo Pacheco Pacheco contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Municipio de Plato (Magdalena).
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El señor Guillermo Pacheco Pacheco, actuando a través de apoderado, interpuso acción de tutela en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Municipio de Plato (Magdalena), por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, trabajo, igualdad, vida y el deber de protección especial consagrado en el inciso 3 del artículo 13 de la Constitución Política en favor de las personas que se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Lo anterior, por cuanto estas entidades no han resuelto un derecho de petición formulado por el actor, con el cual busca obtener el derecho de reconocimiento de la pensión de jubilación.
Para el efecto, el accionante señala que el 18 de octubre de 2003 formuló derecho de petición ante el Municipio de Plato (Magdalena) con el objeto de solicitar el reconocimiento de una pensión de jubilación, sin que a la fecha de interposición de la tutela (1 de agosto de 2003), se hubiera dado respuesta de fondo a tal solicitud.
Añade que el 27 de enero de 2003, el municipio de Plato (Magdalena) elaboró el proyecto de resolución 001, por el cual se reconocería la pensión de jubilación del accionante, siendo comunicada oportunamente a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – Incora, como entidades concurrentes de cuotas partes en el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. No obstante, transcurridos 6 meses desde la elaboración del proyecto de resolución y una vez aceptadas las cuotas partes respectivas por las entidades ya citadas, el Municipio de Plato no ha realizado el correspondiente reconocimiento.
El actor agrega que según información verbal proporcionada en el Municipio de Plato, no ha sido posible darle trámite al expediente porque “MINHACIENDA no lo autoriza”, en tanto, fuentes del ministerio afirman que la parálisis de las solicitudes de pensiones se debe a la propia Alcaldía de Plato y no a decisiones del nivel nacional. De otra parte, aclara que si bien el municipio de Plato se encuentra en proceso de reestructuración, debe existir prelación en el tema pensional cuando se realizan los correspondientes acuerdos, de conformidad con el numeral 7 del artículo 58 de la ley 550 de 1999.
2. Pruebas
Del material probatorio allegado al expediente la Sala destaca los siguientes documentos:
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.
2.1 Sentencia de primera instancia.
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., en sentencia de 12 de agosto de 2003, concedió el amparo solicitado al considerar que el derecho de petición del accionante había sido vulnerado al momento de presentación de la tutela, por transcurrir el término legal sin que la entidad demandada diera respuesta positiva o negativa con la cual resolviera de fondo la solicitud de reconocimiento de pensión de jubilación.
Igualmente encontró que no existía prueba de que el Ministerio de Hacienda hubiera dado respuesta dentro del término de ley de 15 días (art. 6 del C.C.A.) al escrito de 15 de julio de 2003 donde se solicitaba “plantear al Comité de Vigilancia la situación humana y jurídica vivida por el accionante con ocasión de su solicitud de reconocimiento de pensión de jubilación”.
En consecuencia, ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Municipio de Plato-Magdalena que se atienda, ofrezca respuesta y notifique de manera efectiva dentro del término de 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, la solicitud de reconocimiento de pensión de jubilación elevada ante estos entes por el señor Guillermo Pacheco Pacheco.
2.2 Impugnación
El doctor Alberto Carrasquilla Rivera en su calidad de Ministro de Hacienda y Crédito Público, presentó dentro de la oportunidad legal, escrito de impugnación respecto de la sentencia proferida por el a-quo, solicitando desvincular a ese Ministerio del trámite de la acción de tutela. Adicionalmente solicitó se declarara su improcedencia.
El fundamento de la impugnación se basó en los siguientes argumentos:
Consideró que la acción de tutela interpuesta era improcedente por existir otros medios de defensa judicial (procesos ordinarios y ejecutivos laborales) y por no aparecer probado algún perjuicio irremediable causado al accionante. Así mismo, estimó que el principio de legalidad del gasto público aunado a los de disponibilidad presupuestal y legalidad de la función pública, prescritos en los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política y 18 y 49 de la ley 179 de 1994 –orgánica del presupuesto-, se vulneran cuando el gasto es creado o realizado por encima del monto máximo autorizado por la ley de presupuesto durante su ejecución, generando responsabilidades personales, pecuniarias (art. 71 ley 179 de 1994) y penales (art. 399 C.P.) para el funcionario que desatienda este mandato.
De ésta manera, señala que “cualquier acto administrativo que vaya a afectar las apropiaciones presupuestales y por ende el respectivo pago, está sujeto a que exista apropiación presupuestal disponible para ese fin en el presupuesto asignado a las respectivas secciones presupuestales, entre ellas, a la Rama Judicial, sin que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público esté facultado legalmente para intervenir en este procedimiento”. Aclara que el empleador del accionante es el Municipio de Plato – Magdalena, entidad descentralizada territorialmente, con personería jurídica y autonomía patrimonial y técnica, por lo cual considera que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe ser desvinculado de la acción de tutela interpuesta. Igualmente afirma que no es cierto que por ser promotor del proceso de reestructuración del municipio, deba emitir la autorización para reconocer y pagar la pensión con base en las facultades otorgadas por el artículo 8 de la ley 550 de 1999.
Lo anterior, en consideración a que la obligación pensional, por ser un crédito corriente, de conformidad con el artículo 34 de la ley 550 de 1999, es de resorte exclusivo de la entidad territorial. Así, precisó que “en ningún caso corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público reconocer, pagar o autorizar este tipo de acreencias”, y en el remoto evento de necesitarse una autorización para cualquier situación diferente a ésta, se deberá suministrar por el Comité de Vigilancia conformado en el acuerdo de reestructuración del municipio y no por el Ministerio.
Finalmente, aclara que en virtud del artículo 33 del C.C.A., se dio traslado al funcionario competente del derecho de petición presentado ante el Ministerio, que para el caso es el alcalde del Municipio de Plato (Magdalena), tal como lo acredita con los oficios correspondientes.
2.3 Sentencia de segunda instancia
La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia de 8 de octubre de 2003, resolvió revocar el fallo impugnado puesto que a su juicio, la ley señala expresamente el procedimiento judicial que debe seguirse en los casos en que ha operado el silencio administrativo por falta de respuesta de la administración.
En éste sentido, esta Corporación considera que la figura del silencio administrativo contemplado en el artículo 40 del C.C.A. “da lugar a que se repute que se ha producido un acto administrativo, frente al cual el supuesto afectado tiene la posibilidad de ejercitar recursos y de acudir, una vez agotados ellos o si nuevamente existe silencio de la administración, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo para que por esta vía, y no por la del procedimiento cautelar de la acción de tutela, le sea restablecido el derecho que haya podido ser conculcado”.
Por último indica que no puede hablarse de la existencia de un perjuicio irremediable, porque dentro del proceso contencioso administrativo el interesado puede solicitar y obtener la suspensión provisional del presunto acto administrativo.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes.
2. Problema jurídico.
De conformidad con los hechos planteados para este caso y las decisiones adoptadas en sede de tutela, debe la Corte determinar si las entidades accionadas vulneraron el derecho de petición del accionante al no dar respuesta a la solicitud de reconocimiento de pensión de jubilación dentro de los términos consagrados por la ley. Igualmente, es necesario establecer si el silencio administrativo negativo supone una respuesta efectiva que satisfaga las pretensiones del peticionario en los términos del artículo 23 Superior.
3. Derecho de petición.
El derecho de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política como derecho fundamental de aplicación inmediata1, se concreta en la posibilidad que tiene el ciudadano de i) elevar peticiones respetuosas ante los diferentes entes del poder público y ii) la obligación de la administración para resolverlas dentro de los términos legales que el legislador ha determinado para ello, según sea el caso.
De ésta manera, pueden identificarse los componentes elementales del núcleo conceptual del derecho de petición que protege la Carta Fundamental de 1991, consistentes en (i) la pronta contestación de las peticiones formuladas ante la autoridad pública, que deberá reunir (ii) los requisitos de suficiencia, efectividad y congruencia para que se entienda que (iii) ha resuelto de fondo y satisfecho la solicitud del petente.
La Corte ha expresado que una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario2; es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea3 (artículos 2, 86 y 209 de la C.P.); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución a lo pedido verse sobre lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta4.
La Corte ha consolidado la jurisprudencia sobre el derecho de petición en los siguientes términos:
“(i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible5; (v)la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares6; (vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición7 pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa8; (ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder;9 y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado”.10
4. Términos para resolver solicitudes de reconocimiento de pensión de jubilación.
Esta Corporación ha precisado que existen tres términos distintos que corren de manera concomitante para resolver solicitudes de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, los cuales transcurren a partir de la solicitud de reconocimiento de la pensión respectiva11. Así, de acuerdo a una interpretación normativa, se ha establecido que existen los siguientes,:
Quince (15) días para comunicar al petente el estado del trámite respectivo (artículo 6 del C.C.A.12
1 El artículo 85 de la Constitución Política determina: “Son de aplicación inmediata los derechos consagrados en los artículos 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 37 y 40”.
2 Sentencias T-1160A/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-581/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil
3 Sentencia T-220/94 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
4 Sentencia T-669/03 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
5 Sentencia T-481 de 1992, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein.
6 Al respecto véase la sentencia T-695 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierrra.
7 Sentencia T-1104 de 2002, M.P Manuel José Cepeda.
8 Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.
9 Sentencia 219 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz.
10 Sentencia 249 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
11 Sentencia T-760/03 M.P.Jaime Cordoba Triviño.
12 El articulo 6o. del C.C.A. establece: “