Acción de tutela instaurada por Claudia Andrea Nieto Gutiérrez y Nathaniel Seth Spinks contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil cinco (2005).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
en el proceso de revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Dieciocho de Familia de Bogotá y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Familia, dentro de la acción de tutela instaurada por Claudia Andrea Nieto Gutiérrez y Nathaniel Seth Spinks contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
La Corporación ha adoptado como medida de protección del derecho a la intimidad de los menores involucrados en este proceso, suprimir de esta providencia y de toda futura publicación de la misma, sus nombres, datos e informaciones que permitan su identificación. Esta determinación, que se orienta a la protección de ese derecho fundamental, resulta compatible también con las disposiciones del Código del Menor que ordenan que en la sentencia de adopción deben omitirse los nombres de los padres respecto de los cuales se destruye el vínculo y que las actuaciones administrativas y judiciales relacionadas con ese proceso deben mantenerse en reserva por el término de 30 años (Artículos 96 y 114 del Decreto 2737 de 1989)1.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda de tutela.
Los esposos Claudia Andrea Nieto Gutiérrez y Nathaniel Seth Spinks2
, actuando mediante apoderada y en representación de los menores N.N., instauraron acción de tutela contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, Coordinación Grupo de Adopciones Sede Nacional, por considerar que dicha entidad con su actuar administrativo en el proceso de adopción de los niños mencionados, vulneró a estos los derechos fundamentales a la igualdad (Art. 13 C.P.), al libre desarrollo de la personalidad (Art. 16 C.P.), de petición (Art. 23 C.P.), al debido proceso (Art. 29 C.P.) y a tener una familia y no ser separados de ella (Art. 42 y 44 C.P.).
Solicitan se ampare los derechos invocados y, consecuencialmente, se “ordene al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar suspender todo trámite administrativo y judicial tendiente a entregar en adopción a los menores N.N. a la familia española a la que fueron asignados”; “se ordene practicar valoración psicológica objetiva, imparcial a los menores N.N., para establecer los lazos afectivos con la familia Spinks-Nieto, por profesionales idóneos, diferentes a los funcionarios del ICBF que han participado del proceso de adopción”; se “ordene practicar el estudio de idoneidad física, mental, moral y social de la familia Spinks-Nieto, respecto de los niños N.N.”; “se ordene al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, aceptar como Hogar Amigo, la residencia y domicilio de la Familia Nieto-Gutiérrez” en la ciudad de Bucaramanga.
Los demandantes fundamentan su acción en los siguientes hechos:
1.1. Señalan que el 15 de julio de 2002 los menores N.N. ingresaron al Centro de Emergencia Integral del ICBF al ser entregados por su madre, quien ante la falta de recursos no podía brindarles el cuidado y la alimentación adecuada. Días después, el 30 de julio de 2002, el ICBF remitió a los menores N.N. a la Fundación Hogar San Mauricio para que allí permanecieran mientras se surtían los trámites de protección. Los menores fueron declarados legalmente en estado de abandono los días 29 de octubre de 2003 y 18 de febrero de 2004.
1.2. Comentan que la Fundación Hogar San Mauricio, a donde fueron llevados los menores, cuenta con el apoyo de grupos de voluntarios que brindan colaboración a la institución en beneficio de todos los niños que allí se encuentran. Desde el año 2003 la señora Martha Lucía Gutiérrez de Nieto, madre de la accionante, viene vinculada a la fundación a través del llamado “Plan Padrino”, en donde ella y su grupo familiar acogieron a los menores N.N.
1.3. Manifiestan que en el año 2003 inician su relación afectiva con los niños N.N., a través de sucesivas llamadas telefónicas y colaborando no sólo afectivamente sino económicamente, procurando así el bienestar emocional y físico de los menores. Que al comunicarse con los niños por lo menos tres veces a la semana se crean entre ellos fuertes lazos afectivos.
1.4. Sostienen que al haberse consolidado los mutuos vínculos con los menores, mediante correo electrónico de marzo 11 de 2004, comunicaron a la doctora Beatriz Elena Guzmán Mosquera – Coordinadora Grupo de Adopciones del ICBF - su intención de adoptar a los niños, en donde además dicen informar que “se habían iniciado los trámites pertinentes en el exterior para lograr la adopción de los menores a través de la agencia internacional de adopción, la cual tiene convenio legal vigente con el ICBF”.
1.5. Comentan, de otra parte, que el día 31 de marzo de 2004 la Fundación Hogar San Mauricio comunicó mediante oficio a la doctora Martha Isabel Cantillo Silva – Defensora de Familia -, la solicitud de los señores Bonel Nieto Castaño y Martha Lucia Gutiérrez de Nieto (padres de la accionante) para que se les otorgara permiso a los niños de pasar el periodo de vacaciones de Semana Santa en la ciudad de Bucaramanga, resaltando la existencia del vínculo afectivo entre estos y dicha familia. En la misma fecha la Defensora de Familia autorizó que los menores compartieran con la familia Nieto-Gutiérrez entre los días 2 y 11 de abril de 2004, “aclarando que este hecho no era indicativo de que la solicitud de adopción que se llegare hacer no sería despachada favorablemente”.
1.6. Aseguran que luego de la autorización anterior, la familia Nieto-Gutiérrez solicitó a la Defensora de Familia un nuevo permiso para que los niños salieran los días 1 y 2 de mayo de 2004, el cual fue negado en razón a que los menores ya habían pasado al Comité de Adopciones. Que al enterarse de tal situación viajan a Colombia con el fin de agilizar los trámites de adopción y solicitar la práctica del estudio de idoneidad física, mental, moral y social para tal efecto.
1.7. Cuentan que el día 15 de mayo de 2004, mediante comunicación dirigida a la Coordinadora del Grupo de Adopción -, ratifican su intención de adoptar a los menores N.N. En respuesta a esta comunicación la doctora Guzmán Mosquera les señaló que para el día 29 de marzo de 2004 los menores aún no tenían resuelta su situación jurídica, y que la Fundación San Mauricio no estaba autorizada para que con sus actuaciones generara confianza infundada de una posible adopción. Igualmente, que existe un procedimiento de adopción nacional e internacional regulado por la Resolución 1267 de 1996 que no puede omitirse. Así mismo, que la psicóloga del ICBF, al realizar la valoración de los niños, no detectó los lazos afectivos que aseguran existen entre ellos y los menores N.N.
1.8. Señalan que el día 14 de abril de 2004, los menores fueron asignados en Comité de Adopción del ICBF Regional Bogotá a una familia española, sin que dicho Comité y el equipo de la Defensoría de Familia hubieran evidenciado lazos afectivos entre la familia Spinks-Nieto y los niños N.N. Pero que sin embargo, tal “situación no es acorde con la realidad, pues basta con mirar las fotografías que se anexan a la presente acción de tutela, los dibujos hechos por los menores a los accionantes, las cartas enviadas por mis representados, y los varios testimonios que se solicitaran como prueba, que existe una relación más que familiar entre los menores y mis representados”.
1.9. Afirman que los menores no han tenido contacto alguno con la familia española a la que fueron asignados, y que tal situación vulnera la preferencia que tiene la accionante como ciudadana colombiana sobre los ciudadanos extranjeros en el trámite de adopción. Que además de lo anterior, “la mencionada asignación afecta primordialmente a los menores N.N., y lesiona sus derechos fundamentales, que según el artículo 44 de la Constitución Política, prevalecen sobre los derechos de los demás. Los niños tienen derecho a que el Estado les garantice tener una familia y no ser separados de ella. Y tienen derecho al cuidado y amor, pero no de cualquier manera sino de acuerdo con el criterio predominante de su mejor interés y convivencia, por lo cual no es aceptable que, existiendo una familia que ha probado su idoneidad para acogerlos, las posibilidades afectivas de protegerlos y los lazos afectivos ya existentes entre los menores y quienes tienen de ellos conocimiento previo y una relación de afecto, se les confíe por el Estado – de manera arbitraria - a otra familia que carece de los mismos antecedentes y condiciones, y que comparativamente no guarda con los niños relación alguna debidamente probada y establecida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”.
1.10. Comentan que durante su estadía en Colombia solicitaron al ICBF les realizara una evaluación psicológica para establecer los fuertes lazos afectivos que los unen con los niños. Pero que sin embargo “en una inusual diligencia la psicóloga del bienestar practica el examen solicitado, de cuyo registro no le fue entregada copia a mis poderdantes y donde no se plasman concreta y completamente los temas tratados”. Que mediante derecho de petición del 7 de junio de 2004 solicitaron copia de las actuaciones donde se determinó la inexistencia de lazos afectivos, sin que fuera posible acceder a ellas.
1.11. Sostienen que son personas físicamente sanas y que pueden procrear hijos, “pero aún así han preferido adoptar a estos pequeños, por el amor y el cariño que los menores les profesan, situación que ha sido ignorada por todos los funcionarios del ICBF”.
1.12. Finalmente, arguyen que su única pretensión es lograr el bienestar de los menores N.N., pues el someterlos a la adopción de una nueva familia en el exterior sería contraproducente para su estado psicológico, ya que “teniendo en cuenta los antecedentes de abandono al que se han visto sometidos por su madre, una segunda pérdida para ellos, un segundo abandono, sería un golpe insuperable”.
2. Argumentos de la defensa.
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar una vez notificado de la demanda de tutela, expuso en su defensa las consideraciones que a continuación se resumen.
2.1. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Regional Bogotá.
La doctora Alexandra Rodríguez Gómez – Directora Regional Bogotá del ICBF - manifiesta en primer término, que la institución tiene suscrito contrato de aportes con la Fundación San Mauricio para que brinde protección a los menores que son allí ubicados por el Defensor de Familia, pero que tal fundación no está autorizada para desarrollar programas de adopción. Igualmente, que dentro de la historia de protección de los menores no aparece registro sobre vinculación de los accionantes a la misma fundación, como tampoco que sean personas vinculadas a la atención de menores y búsqueda de familias para niños de difícil adopción.
Sostiene en referencia al supuesto vínculo afectivo entre la pareja Spinks-Nieto y los menores N.N., que tal situación no ha sido de conocimiento del equipo de protección del ICBF de conformidad a los documentos obrantes en la Historia Socio-Familiar. Además, que al estar ubicados los menores en la Fundación San Mauricio, los funcionarios de dicha entidad no enviaron información alguna a la Defensoría de Familia sobre los actos generadores de la construcción de estos posibles vínculos, no obstante tener la obligación de hacerlo. Señala que tampoco existe registro de las llamadas telefónicas y de la forma como se fortalecían los supuestos lazos afectivos.
Comenta que la Historia Socio-Familiar de los menores si da cuenta del interés de la señora Martha Lucía Gutiérrez (madre de la accionante) en constituirse en “Hogar Amigo” de los niños N.N., pero no de una manifestación de interés para adoptar por parte de los accionantes.
Señala que el envío de correos electrónicos y conversaciones telefónicas con la accionante son ciertos, pero que en ellas la Coordinadora de Adopciones de la Sede Nacional le indicó todo lo relacionado con los requisitos y trámites para la adopción, haciéndole saber además la prelación que tiene la familia colombiana en los trámites de adopción, siempre y cuando reúnan tales exigencias.
En cuanto a la autorización a los menores para pasar unos días con los “padrinos” Bonel Nieto y Martha Lucía Gutiérrez (padres de la accionante) en la ciudad de Bucaramanga, señala que tal permiso no es indicativo de que estas personas o sus parientes directos vayan a tener un pronunciamiento favorable sobre la intención de adopción de los menores. Respecto de la negación del permiso en oportunidad posterior, adujo que se debió a la asignación que ya se había hecho el día 14 de abril de 2004.
Explica que los esposos Spinks-Nieto nunca solicitaron se les practicara el estudio de idoneidad física, mental, social y moral, y aunque de haberlo hecho éste no procedía hacerlo en Colombia, teniendo en cuenta que la residencia de los demandantes se encuentra en los Estados Unidos. Que ante la insistencia de la pareja en probar lazos afectivos fueron recibidos por la psicóloga del programa de adopciones de la Regional Bogotá, quien les explicó cuándo se podrían dar los lazos afectivos y el significado de éstos, pero sin que ello implicara una evaluación para determinar idoneidad, aunado a que resultaría ineficaz por el factor de competencia.
Respecto a la afirmación de los accionantes de que estaban adelantando los trámites para los estudios pertinentes en el exterior, señala que le corresponde a la familia presentar los soportes documentales de la solicitud para que sean estudiados y aprobados por el Grupo de Adopciones de la Sede Nacional, para luego ser remitida al Comité de Adopciones de la Regional Bogotá, donde igualmente se evalúa y finalmente se asigna a los menores, todo esto conforme a la Resolución 1267 de 1994 que establece el procedimiento de adopción. Pero que, sin embargo, tal procedimiento no se realizó porque la pareja Spinks-Nieto no aportó los documentos correspondientes. Cosa bien distinta aconteció con la pareja extranjera a la que le fueron asignados los menores, pues ya se encontraban aprobados y en lista de espera, previo su estudio de idoneidad física, mental, moral y social.
Concluye que no se ha vulnerado ningún derecho fundamental a los accionantes y menos con relación a los niños N.N., pues por el contrario la pretensión del ICBF es lograr el bienestar de los mismos en consideración a su interés superior.
2.2. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Coordinación Grupo de Adopciones Sede Nacional.
La doctora Beatriz Elena Guzmán Mosquera – Coordinadora Grupo de Adopciones Sede Nacional del ICBF, expone frente a la demanda de tutela que en conversación telefónica con la señora Claudia Nieto el día 26 de marzo de 2004, le informó lo relativo al trámite de adopción, haciéndole énfasis en que la información sobre el programa y como realizar la solicitud aparece detallada en la página Web del ICBF (www.icbf.gov.co), en donde podía obtener igualmente el formulario de solicitud e información sobre las agencias internacionales acreditadas en el país como intermediarias de la adopción. Del mismo modo, señala que explicó a la accionante la situación jurídica de los menores N.N., la cual para la fecha de la conversación telefónica no se encontraba debidamente resuelta, conforme a la información suministrada por la Defensora de Familia competente. Que le informó sobre la importancia del estudio de idoneidad física, mental, social y moral a la que hace referencia el Código del Menor en el artículo 88 y subsiguientes, indicándole la ubicación de la agencia internacional más cercana a su residencia para que allí les practicaran tales estudios.
Comenta que luego de la asignación de los menores a la pareja española, y ante los mensajes y fotos enviadas por la accionante donde aparecen los padres de la señora Nieto, opta por solicitarle a la Directora Regional Bogotá información sobre los desplazamientos de los menores N.N. y la autorización de la Defensora de Familia para los mismos, y sobre qué vínculos tienen los niños con la familia accionante. “Todo lo anterior, con el ánimo de conocer formalmente y sin duda por parte de esta Coordinación si existían o no lazos afectivos de los niños con la familia de Claudia Nieto y Nathaniel Seth S, teniendo en cuenta que el caso lo tramitan en la Regional Bogotá”.
Que en respuesta a lo anterior, la Directora Regional – doctora Alexandra Rodríguez le comunicó que “revisada la Historia socio familiar en cada una de sus partes antes de presentarla al Comité de Adopciones, en ninguna de ella se observó que los niños N.N. hubiesen establecido vínculo afectivo alguno con ninguna familia distinta a las personas responsables en la institución San Mauricio de su cuidado y atención, motivo por el cual al ser presentados los menores al Comité de Adopciones para su asignación, ello ocurre, en sesión celebrada el 14 de abril del año que transcurre, según Acta de Comité N° 10, siendo asignados a la familia española…”.
Manifiesta que el día 21 de mayo de 2004, a pesar de que los menores ya habían sido asignados a la familia española, la Coordinación de Adopciones de la Sede Nacional citó de manera extraordinaria al Comité de Adopciones de la Regional Bogotá y al Grupo de la Defensoría de Familia encargado del caso, para que de manera directa y personal informaran sobre la presunta existencia de los lazos afectivos que los peticionarios manifestaban de manera reiterativa. Que “en esta reunión cada uno de los citados y en lo que le corresponde manifiesta que no se evidencian lazos afectivos entre los niños y la familia accionante hoy de esta tutela. Para mayor certeza, se hace leer en voz alta el informe que se realiza por parte de la Psicóloga del ICBF que evalúa los niños para la presentación de las diligencias al Comité de Adopción de la Regional Bogotá, en tal informe no aparece referencia de vínculos afectivos de los niños con la familia Nieto- Spinks”.
Afirma que el día 25 de mayo de 2004, los esposos Spinks-Nieto son atendidos por la Dirección General y Coordinación del Grupo de Adopciones de la Sede Nacional, reunión en la cual los esposos manifiestan su extrañeza al informarles que no existen reportes de la Fundación San Mauricio sobre los lazos afectivos de éstos con los niños. Indica que nuevamente se les explicó el trámite, la improcedencia de adopciones directas conforme al Código del Menor, el procedimiento y la importancia que el ICBF le dá a la constitución de los lazos afectivos, comentándoles la ruta seguida en este caso con el ánimo de comprobar las relaciones de afecto que dicha pareja insiste tener con los menores. Que al ver a los esposos tan ansiosos se concertó para el mismo día una entrevista con una psicóloga del ICBF para que los escuchara desde la perspectiva de tal disciplina. Comenta que “en el registro de esta entrevista que realiza la psicóloga Fabiola Gómez, los señores Nieto-Spinks, informaron que apenas habían conocido a los niños el 15 de mayo del presente año, y que habían estado compartiendo con ellos en este tiempo de estadía en Bogotá”.
Sostiene que las evaluaciones realizadas a los niños por la psicóloga que conoce del caso en la Defensoría de Familia, previa presentación de la historia socio familiar al Comité de Adopciones de la Regional Bogotá, no aparece evidencia alguna sobre la vinculación afectiva de los niños con la familia solicitante. Incluso registra la psicóloga que los niños han compartido es con la familia extensa de la señora Nieto y no con los accionantes.
Resalta que la familia Spinks-Nieto no ha hecho una solicitud de orden formal en el Grupo de Adopciones de la Sede Nacional, y que si “ha expresado una intención que debe sin lugar a dudas materializarla para realizar un análisis sobre sus condiciones sociales, mentales, físicas y morales sobre las cuales la administración pueda pronunciarse, estamos ante un análisis imposible de realizar por simple sustracción de materia. No es suficiente en el tema de la idoneidad expresar mi condición favorable como familia adoptante, se requiere conocer de manera más puntual y en detalle la dinámica familiar. Cabe el ejemplo del estudio y análisis de la pareja española a la cual se le asignó los niños N.N.”
Concluye afirmando que “el derecho de los niños debe consagrarse sobre actos lícitos y no sobre acciones que desconocen los elementales principios de organización administrativa por quienes prestan un servicio público de bienestar, como en el caso que nos ocupa, los niños han sido asignados a familia que cumple con los requisitos formales de ley para que sean acogidos en el seno de un hogar, con la certeza de brindarles de manera idónea la estabilidad física, emocional, mental y moral a las que refiere el Código del Menor”.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión.
Desde el día de admisión de la acción de tutela, esto es, el 24 de junio de 2004, el a-quo ordenó como medida provisional suspender toda actuación administrativa relativa la adopción de los menores, hasta tanto no se surtiera el trámite de amparo, levantándola el día 16 de julio del mismo año.
3.1. Decisión de Primera Instancia.
El Juzgado 18 de Familia de Bogotá D.C., mediante fallo de julio 09 de 2004 decidió negar el amparo de los derechos fundamentales invocados por los actores.
Observa el juez de instancia que la situación fáctica alegada presuntamente a favor de los menores es la negativa del ICBF– Coordinación Grupo de Adopciones – en considerar a los accionantes como grupo familiar para efectos de la adopción de los mismos, obviando los mutuos vínculos afectivos que dicen existir.
En relación con el derecho a la igualdad invocado (Art. 13 C.P.), el a-quo considera conforme a las pruebas aportadas, que no existe circunstancia que permita inferir trato discriminatorio o desigual para con los accionantes y en relación a otra u otras personas por parte del ICBF, en razón a la carencia de fundamento plausible o conducta demostrada al respecto. Aclara que si bien la pareja Spinks-Nieto ha manifestado su interés en acceder a la adopción de los menores N.N., previamente deben cumplir con los requisitos legales exigidos para el efecto, sin que de manera alguna puedan tener prelación o igualdad frente a otros que ya han cumplido con tales requisitos.
Resalta que “en materia de adopciones y dada la trascendencia de esta, no es posible acceder a la misma sin que se cumplan todos y cada uno de los requisitos preestablecidos por la normatividad, pues ello llevaría contrariar el espíritu y finalidad que tiene la conformación de la familia dentro del marco legal de un estado social de derecho como el nuestro (art. 1° C.N.)”
Considera en cuanto a la vulneración de derecho al libre desarrollo de la personalidad (Art. 16 C.N.) de los menores, que al estar estos bajo protección del ICBF en las instituciones adecuadas para tal fin, donde precisamente el Estado les brinda el debido amparo ante el abandono de que fueron objeto por parte de su familia biológica, han podido relacionarse con otras personas de sus mismas características y condiciones, facilitándoseles de esta manera el libre desarrollo de su personalidad. Explica que “por el hecho que de manera voluntaria y a través del llamado Plan Padrino, los padres de la accionante Claudia Andrea Nieto Gutiérrez han tenido vinculación con los mismos, propendido dentro de un marco humanitario en hacer felices a los niños tantas veces mencionados, esto no puede entenderse que ante la negativa del ICBF de tener en cuenta para fines de adopción de aquellos (los menores) a los ahora accionantes, se pueda argumentar que por tal circunstancia les está impidiendo el libre desarrollo de la personalidad a los menores”.
Sobre el derecho de petición (Art. 23 C.P.) que se dice vulnerado, señala el Juez de instancia que a folios 194 a 196 del expediente obra copia de la misiva enviada por la Directora Regional Bogotá del ICBF a los accionantes, en donde de manera clara y expresa se les da respuesta a todas y cada una de las peticiones incluidas en la solicitud del 07 de junio de 2004, y se les precisa que no es posible acceder a la entrega de los documentos pedidos en virtud de la reserva que sobre los mismos tiene establecida los artículos 15 de la Constitución y 114 del Código del Menor, ratificada en la Sentencia T-443 de 1994 proferida por la Corte Constitucional. Aclara que la respuesta se da en término acorde con el Código Contencioso Administrativo y en armonía con la prohibición legal de entregar documentos como los peticionados, por lo que al respecto consideró existe un hecho superado.
Respecto al derecho fundamental al debido proceso (Art. 29 C.P.), el Juzgado de Familia no lo consideró vulnerado por cuanto advirtió de las pruebas obrantes, que los accionantes no han formalizado trámite definitivo y regular para acceder a la adopción, pues no basta hacer manifestaciones informales de intención sino que debe surtirse la vía legal correspondiente para una eventual aprobación de la adopción. Pese a lo anterior, explica que la adopción no es directa y quienes pretendan adoptar deben someterse a un Comité de evaluación y de posterior asignación, sin importar la condición de los niños que se les entreguen en cuanto a su raza, rasgos y demás, pues no es dable la escogencia de quienes se pretende tener como hijos, en la medida de que llevaría a una discriminación absurda y contraria a derecho frente a otros menores en condiciones similares. Indica que “no puede hablarse que hubo violación al debido proceso, ya que esto sólo es posible dentro de una actuación administrativa, policiva o judicial, la que como se colige no existe aún con relación a los accionantes (…) Es claro que el ICBF no puede retardar actos propios de la función que por ley tiene encomendada para proceder a las adopciones, ni menos entrar a dar privilegios a determinadas personas que aún no han cumplido con el lleno de los requisitos legales para acceder a los programas de adopción”.
En cuanto al derecho a tener una familia y no ser separado de ella (Arts. 42 y 44 C.P.), el a-quo es enfático en señalar que no puede hablarse de la conformación de una familia entre los esposos Spinks-Nieto y los menores N.N., pues el nexo entre los mismos surgió a raíz de la participación de los padres de la accionante en el Plan Padrino. Comenta que este plan no implica compromiso alguno para que la familia o sus parientes puedan acoger a los menores como posibles adoptantes, como presumiblemente lo entendieron los tutelantes. Aunado a lo anterior, indica que “los esposos Spinks-Nieto jamás han interactuado como grupo familiar con los menores, ya que si bien estuvieron durante algunos días visitándolos en el lugar donde se encuentran y de manera clandestina salieron con ellos de la institución, ello no puede considerarse como una integración familiar, para extraer los lazos de afectividad que han querido hacerse ver a través de la presente acción. (…) Es que la familia como lo indica la norma superior invocada, no se conforma por una simple visita, menos a través de llamadas telefónicas, sino bajo una serie de circunstancias y hechos que no dejen duda sobre la identidad de afectos entre quienes la conforman”.
Concluye el Juez de instancia que no está investido para a través de la acción de tutela sobreponerse a decisiones administrativas de resorte de otras autoridades, menos aún cuando los menores N.N. ya fueron asignados en adopción a otras personas y sólo el organismo encargado de tales procedimientos puede definir si ello es procedente o no, salvo que se advierta de manera evidente la vulneración de derechos constitucionales, lo cual no se evidencia en el presente caso.
3.2. Impugnación.
Los accionantes impugnaron la decisión adoptada por el Juez de Tutela en primera instancia ante la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C.
Afirman que el fallo del Juzgado 18 de Familia de Bogotá no es acorde a los derechos impetrados, incurriendo en error de hecho y de derecho; que dicha providencia se niega a cumplir el mandato legal a los agraviados al pleno goce de sus derechos como lo establece la ley, y que se funda en consideraciones inexactas. Aseguran que el fallador incurre en un error esencial de derecho especialmente respecto del ejercicio de los derechos conculcados a los menores, y que no resuelve de fondo la totalidad de las pretensiones solicitadas.
Aducen que “si bien es cierto, la petición de adopción formal no se encuentra radicada ante el ICBF, los trámites pertinentes se iniciaron desde el mes de marzo de 2004, ante la agencia internacional que para tales efectos se encuentra autorizada por la entidad accionada, situación de pleno conocimiento del ICBF, pues así lo confiesa en su escrito de contestación de la tutela el ente accionado”.
Señalan que lo solicitado en concreto es la aplicación íntegra del debido proceso, teniéndoseles en cuenta como posibles padres adoptantes “eso si cumpliendo con todos los requisitos legales, sin que el ICBF ignore de facto las manifestaciones hechas por ellos sobre la iniciación de los trámites dirigidos a tal fin”.
Manifiestan que les resulta inexplicable que el Comité de Adopciones haya tomado la decisión de asignar a los menores a una pareja española con la cual ni siquiera han tenido contacto telefónico, sin detenerse a analizar la realidad psico-afectiva de los niños e ignorando a la familia Spinks-Nieto como merecedores de una posible asignación de los mismos. Aseveran que “los hechos conformadores (sic) de los lazos afectivos saltan de bulto dentro del expediente y hacen procedente la concreción de los derechos de dichos menores a tener una familia, obviamente con el cumplimiento de todos los requisitos legales los cuales se están surtiendo en la actualidad”.
Precisan que durante todo el trámite que se ha llevado en la adopción de los menores N.N., han intervenido no sólo con las llamadas telefónicas o con su ayuda económica, sino que han brindado todo su amor y cariño a los menores “al punto de luchar por todos los medios para que se les tenga en cuenta como sus padres adoptantes incluyendo el acudir a la presente acción”.
Concluyen afirmando que la decisión no tiene asidero probatorio ni constitucional, y que además “primaron “normas técnicas” no aportadas al proceso, que condujeron de forma inexplicable al juez de primera instancia y al ICBF a desestimar a la familia Spinks-Nieto como posibles padres adoptantes, sin efectuar la valoración psicológica imparcial solicitada en el numeral segundo de las pretensiones de la acción principal”. Pretenden así que se revoque la decisión de instancia y en su lugar se tutelen los derechos fundamentales invocados.
3.3. Decisión de Segunda Instancia.
La Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante fallo del 18 de agosto de 2004, decidió confirmar la decisión de primera instancia exponiendo las consideraciones que enseguida se resumen.
En criterio del ad-quem que centra sus consideraciones en el derecho fundamental de petición invocado, éste no fue vulnerado por cuanto el ICBF se pronunció de fondo respecto a la solicitud del 7 de junio de 2004, informándole a los actores que no le era posible acceder a la entrega de los documentos pedidos por gozar de reserva. Igualmente, que al darse curso a la solicitud de los peticionarios y conforme a las normas que regulan lo concerniente a la reserva, no resultó entonces arbitraria ni caprichosa la negativa para expedir las copias solicitadas, razón por la cual tampoco se encuentra conculcado el derecho al debido proceso.
Considera el Tribunal que a los accionantes no se les ha vulnerado derecho fundamental alguno por parte del ICBF, pues el hecho de que los menores N.N. hayan sido acogidos por los padres de la señora Claudia Nieto Gutiérrez por un corto periodo de tiempo y en virtud del Plan Padrino, no implicaba que los niños iban a ser entregados en una eventual adopción a la pareja demandante, ya que tal programa no tiene entre sus objetivos esta consecuencia, y menos el de generar prerrogativas o expectativas infundadas a parientes de los “padrinos”, en este caso los esposos Spinks-Nieto, “máxime si por parte de estos no existía solicitud formal de adopción de los menores, hecho corroborado con la copia de la solicitud que se presenta en esta instancia de fecha agosto 4 de 2004, razón más que suficiente para colegir que en efecto no existe vulneración por parte del ICBF a los derechos invocados por la accionante ni a ningún otro consagrado como fundamental, circunstancia que conlleva igualmente a que con las actuaciones adelantadas por la entidad accionada tampoco se le causa algún perjuicio irremediable a la solicitud de amparo”.
4. Medida cautelar adoptada por la Corte Constitucional.
Con base en los hechos acreditados en el expediente, y para efectos de proteger el interés superior de los menores N.N. mientras se adoptaba una decisión final en el proceso de la referencia, la Sala Novena de la Corte Constitucional resolvió, mediante auto del día once (11) de noviembre de dos mil cuatro (2004), suspender en forma provisional el trámite administrativo de adopción de los menores. En consecuencia, ordenó al ICBF no adelantar ninguna medida relacionada con éste tramite ni autorizar la salida del país de los mismos hasta tanto se llegara a una decisión definitiva sobre el asunto bajo revisión. La decisión de la Sala fue del siguiente tenor:
“Primero: ORDENAR la suspensión provisional del trámite administrativo que en relación con la adopción de los menores N.N., adelanta el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Por lo tanto, dichos menores deberán permanecer bajo el cuidado del Instituto, quien no podrá adoptar ninguna medida relacionada con éste trámite, y por ende tampoco autorizar la salida del país de los mismos, hasta tanto no se tome una decisión final por parte de ésta Corporación, en la acción de tutela de la referencia”.
La Directora Regional Bogotá del ICBF, mediante oficio radicado el 18 de noviembre de 2004 ante la Secretaría General de ésta Corporación, manifiesta el acatamiento a la orden impartida por la Sala.
5. Pruebas que obran en el expediente.
Dado a que el expediente de la acción de tutela suma un total de 1505 folios, de los cuales su gran mayoría corresponden a documentos con importante carácter probatorio, la Sala sólo destacará los más relevantes:
5.1. Pruebas aportadas por las partes y evaluadas por los jueces de instancia.
Del material probatorio allegado al expediente por los accionantes y por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Corte señala los siguientes:
5.1.1. Copia de Acta de declaración rendida por la madre biológica de los menores N.N. del 15 de julio de 2002, donde entrega a los niños al Centro de Emergencia Integral, exponiendo las razones de su decisión (folios 70 y 71 del cuaderno N° 1).
5.1.2. Copia de la solicitud de febrero 10 de 2004 suscrita por los señores Bonel Nieto Castaño y Martha Lucía Gutiérrez Echeverri y dirigida a la Fundación San Mauricio, en donde piden sea aceptada su casa como Hogar Amigo de los menores N.N. (folio 6 del cuaderno N° 1).
5.1.3. Copia de escrito informal enviado a través de correo electrónico por los señores Claudia Andrea Nieto y Nathaniel Seth Spinks de marzo 11 de 2004, con destino a la Coordinadora Grupo de Adopciones Sede Nacional del ICBF, manifestando el interés en la adopción de los menores N.N. (folios 8 al 10 del cuaderno N° 1).
5.1.4. Copia del oficio de abril 28 de 2004 suscrito por la Trabajadora Social y el Psicólogo de la Fundación San Mauricio, dirigida a la Defensora de Familia, solicitando autorización para que los menores N.N. pasaran los días 1 y 2 de mayo de 2004 con los señores Bonel Nieto y Martha L. Gutiérrez (Plan Padrino) (folio 15 del cuaderno N° 1).
5.1.5. Copia del escrito de mayo 4 de 2004 suscrito por los esposos Spinks-Nieto y con destino a la Coordinadora Grupo de Adopción Sede Nacional del ICBF, expresando su pesar ante la imposibilidad de adoptar a los menores (folios 16 a 18 del cuaderno N° 1).
5.1.6. Copia de oficio de mayo 11 de 2004 suscrito por la Directora Regional Bogotá del ICBF con destino a la Coordinadora Nacional del Programa de Adopciones del ICBF, informando sobre la inexistencia de vínculos afectivos entre los accionantes y los menores. (folio 164 del cuaderno N° 1).
5.1.7. Copia del Acta de Visita de mayo 22 de 2004 realizada a la Fundación Hogar San Mauricio por la Coordinadora, la Trabajadora Social y la Psicóloga del Centro Zonal Revivir, donde evidencian irregularidades en la permanencia de los menores en tal institución (folios 179 a 182 del cuaderno N° 1).
5.1.8. Copia del oficio de mayo 25 de 2004, suscrito por la Coordinadora del Grupo de Adopciones del ICBF y dirigido a la Secretaria del Comité de Adopciones, remitiendo la historia socio familiar de los menores e informando los participantes de la reunión del Grupo de Adopciones de la Regional Bogotá en relación al caso de los menores. (folios 170 y 171 del cuaderno N° 1).
5.1.9. Copia de la entrevista psicológica realizada a los esposos Spinks-Nieto el día 25 de mayo de 2004 por la Psicóloga del Equipo de Adopciones Regional Bogotá del ICBF. (folios 123 y 124 del cuaderno N° 1).
5.1.10. Copia de derecho de petición radicado el 18 de mayo de 2004, suscrito por los esposos Spinks-Nieto con destino a la Coordinadora Grupo de Adopciones Sede Nacional del ICBF, ratificando su intención de adoptar a los menores y manifestando los vínculos afectivos con los mismos. (folios 19 y 20 del cuaderno N° 1).
5.1.11. Copia de respuesta a derecho de petición de mayo 31 de 2004, suscrita por la doctora Beatriz Elena Guzmán Mosquera – Coordinadora Grupo de Adopciones Sede Nacional del ICBF -, dirigida a los esposos Spinks-Nieto en donde se les informa sobre el trámite regular para adoptar y lo relativo a la inexistencia de lazos afectivos. (folios 24 a 26 del cuaderno N° 1).
5.1.12. Copia de derecho de petición de junio 7 de 2004 con radicado de junio 11 del mismo año, suscrito por los accionantes y dirigido a la Coordinadora Grupo de Adopciones Sede Nacional del ICBF, donde solicitan información sobre la asignación de los menores y copias de las actuaciones administrativas surtidas dentro de dicho proceso (folios 27 y 28 del cuaderno N° 1).
5.1.13. Copia de respuesta a derecho de petición suscrito por la Directora Regional del ICBF de junio 17 de 2004, dirigida a los accionantes en donde se les informa el trámite de la asignación de los menores y la imposibilidad de otorgar copias sometidas a reserva. (folios 194 a 196 de cuaderno N° 1).
5.1.14. Copia de escrito de junio 14 de 2004 suscrito por los accionantes, donde dicen a la Coordinadora Grupo de Adopciones del ICBF, les de un tiempo mientras reúnen los requisitos para participar en el proceso de adopción (folios 29 y 30 del cuaderno N° 1).
5.1.15. Copia del oficio de junio 16 de 2004 suscrito por la Representante de la Asociación Española en Atención y Apoyo a Familia y Adopción ASEFA dirigido a la Coordinadora de Adopciones del ICBF, informando sobre una llamada recibida por quien dijo identificarse como la Directora de la Fundación San Mauricio, quien la advirtió sobre la interposición de una acción de tutela para que los menores fueran entregados en adopción a los “padrinos”. (folios 197 y 198 del cuaderno N° 1).
5.1.16. Copia del oficio de junio 25 de 2004, suscrito por la Defensora de Familia – Adopciones del ICBF y dirigida a la pareja de ciudadanos españoles a quienes habían sido asignados los menores, informándoles sobre la Suspensión Provisional del trámite administrativo de adopción de los niños N.N. ordenada por el Juzgado 18 de Familia de Bogotá, en razón a la acción de tutela interpuesta. (folio 199 del cuaderno N° 1).
5.1.17. Copia de la carta de junio 29 de 2004 suscrita por la pareja de nacionalidad española dirigida al ICBF Regional Bogotá – Comité de Adopciones, donde expresan su inconformidad y frustración ante la suspensión provisional de la entrega de los menores N.N. a ellos asignados. (folio 267 del cuaderno N° 1).
5.1.18. Copia del oficio de junio 24 de 2004 suscrito por la Representante Legal de la Fundación San Mauricio y dirigido a la Directora General del ICBF Sede Nacional, donde relata los pormenores de la estadía de los menores en la Fundación. (folios 273 a 279 del cuaderno N° 1).
5.1.19. Copia del Requerimiento al Contrato de Aportes N° 29/18/03/1658, suscrito por la Coordinadora y la Trabajadora Social con funciones de supervisión del Centro Zonal Revivir del ICBF de junio 2 de 2004, dirigido a la Representante Legal de la Fundación Hogar San Mauricio, donde se exponen las irregularidades encontradas en el manejo y permanencia de los menores N.N. en tal institución. (folios 131 a 135 del cuaderno N° 1).
5.1.20. Copia del informe de seguimiento psico-social a los menores N.N. realizado el 7 de junio de 2004 por la Psicóloga y la Trabajadora Social del Centro Especializado Revivir, dirigido a la Defensora de Familia. (folios 125 a 127 del cuaderno N° 1).
5.1.21. Copia del Resumen Ejecutivo de la Historia Socio Familiar de los menores N.N. suscrita por la Coordinadora Grupo de Adopciones del ICBF. (folios 172 a 176 del cuaderno N° 1).
5.1.22. Original de la audiencia de recepción de testimonio de la señora Gloria Londoño de Cajiao (Representante Legal Fundación Hogar San Mauricio) ante el Juzgado 18 de Familia de Bogotá (folios 281 a 285 del cuaderno N° 1).
5.1.23. Copia de solicitud formal de adopción de agosto 4 de 2004, dirigida a la Coordinadora de Adopciones Sede Nacional, suscrita por la señora Helena R. de Olea – Representante de Adopciones – de los señores Spinks-Nieto. (folios 10 y 11 del cuaderno N° 2).
5.1.24. Copia de respuesta a derecho de petición dirigido a los accionantes y suscrito por la Secretaria del Comité de Adopciones del ICBF Regional Bogotá de octubre 29 de 2004, donde se informa del procedimiento surtido en el trámite de asignación de los menores y la realizada el 15 de octubre de 2004 a otra pareja aprobada y en lista de espera (folios 23 y 24 del cuaderno N° 3).
5.1.25. Copia de oficio de septiembre 29 de 2004 suscrito por la Subdirectora de Intervenciones Directas del ICBF y dirigido a los esposos Spinks-Nieto, informándole sobre la aprobación de la solicitud e inclusión en la lista de espera de menores indeterminados, hermanos hasta los 7 años de edad (folio 25 del cuaderno N° 3).
5.1.26. Copia de escrito presentado por la apoderada de los accionantes en noviembre 9 de 2004 a la Sala de Revisión, exponiendo otras irregularidades en relación a la aprobación de la solicitud de adopción de los esposos Spinks-Nieto, reiterando la violación al debido proceso, la existencia de lazos afectivos entre los menores y los accionantes, y solicitando la suspensión provisional del proceso de adopción (folios 26 a 30 del cuaderno N° 3).
5.1.27. Copia de la Resolución N° 1267 de julio 5 de 1994 del Ministerio de Salud – ICBF “Por medio de la cual se establecen unos procedimientos en materia de adopción”. (folios 136 a 147 del cuaderno N° 1).
5.1.28. Copia parcial de la Resolución N° 0888 de mayo 16 de 2003 del Ministerio de la Protección Social – ICBF Dirección de Gestión Humana “Por medio de la cual se establecen Grupos Internos de Trabajo de las dependencias de la Sede Nacional del ICBF y se dictan otras disposiciones”, en donde se detallan las funciones del Grupo de Adopciones del ICBF. (folios 200 a 203 del cuaderno N° 1).
5.1.29. Copia del Manual de Procedimiento para estudio de solicitudes de adopción de familias colombianas y extranjeras residentes en el exterior, de la Subdirección de Intervenciones Directas del ICBF, donde se describen los requisitos, ruta de las solicitudes, etapas de organización de documentos, estudios, estado, registros y agencias extranjeras. (folios 204 a 228 del cuaderno N° 1).
5.2. Pruebas decretadas por la Corte Constitucional y documentos varios allegados a la Corporación.
La Magistrada Ponente, mediante auto del día once (11) de noviembre de dos mil cuatro (2004), y con el fin de que la Sala adopte una decisión informada en el asunto de la referencia, decretó la práctica de las siguientes pruebas:
“Segundo: Ordenar a la Secretaría General de esta Corporación, que ponga en conocimiento del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la comunicación enviada por Claudia Andrea Nieto Gutiérrez y Nathaniel Seth Spinks el 9 de noviembre de 2004, para que dentro de los tres días siguientes a la notificación del presente auto, se pronuncien sobre lo allí planteado.
Tercero. Por Secretaría General, ofíciese a la Defensoría del Pueblo a fin que dentro de los tres días siguientes a la notificación del presente auto, alleguen copia integra del expediente N° 44570, a cargo de Sonia Ruth Sánchez y Luisa Fernanda París, relacionado con el proceso de la referencia”.
Tanto el ICBF como la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Auto mencionado, allegaron a esta Corporación varios documentos entre los cuales se reseñan los siguientes:
5.2.1. Original de oficio radicado el 18 de noviembre de 2004 ante la Secretaría General de la Corte Constitucional por parte de la Directora del ICBF Regional Bogotá, donde manifiesta el acatamiento de la suspensión provisional ordenada y se pronuncia sobre la comunicación de los accionantes de noviembre 9 de 2004 (folios 44 a 51 del cuaderno N° 3). Se anexa a este oficio dos AZ (cuadernos 4 y 5 del expediente) cuyo contenido es: Historia Socio Familiar de los menores en un total de 475 folios, y Actuaciones Regional Bogotá - Actuaciones Sede Nacional en un total de 395 folios.
5.2.2. Copia de escrito de septiembre 22 de 2004 suscrito por la pareja de ciudadanos españoles dirigido a la Coordinadora Grupo de Adopciones del ICBF y la Defensora de Familia, denunciando la violación a su derecho a la intimidad y confidencialidad ante la llamada telefónica a su domicilio por parte de una familiar de la accionante, quien dio a entender que poseía documentos confidenciales respecto a la asignación hecha a ellos e indisponiéndolos frente a la adopción. (folios 54 y 55 del cuaderno N° 3).
5.2.3. Copia de Auto de Visita de noviembre 3 de 2004 suscrita por el Defensor del Pueblo Regional Bogotá, con el fin de revisar el expediente del Centro Revivir relacionado con el trámite de adopción de los menores. (folio 62 del cuaderno N° 3).
5.2.4. Copia del oficio de noviembre 3 de 2004 suscrito por el Defensor del Pueblo Regional Bogotá, dirigido a la Directora de la Fundación Despertar del Alma, donde aclara la razón de la visita realizada por funcionarios de la Defensoría del Pueblo y el incidente presentado con los señores Bonel Nieto y Martha Gutiérrez. (Folios 63 y 64 del cuaderno N° 3).
5.2.5. Copia de Auto de Visita de noviembre 4 de 2004 suscrita por el Defensor del Pueblo Regional Bogotá, con el fin de conversar con los integrantes del Comité de Adopciones del ICBF en relación con el trámite de adopción de los menores. (folio 65 del cuaderno N° 3).
5.2.6. Copia de oficio de noviembre 9 de 2004 dirigido a la Directora Regional Bogotá del ICBF suscrito por el Defensor del Pueblo Regional Bogotá, informando lo encontrado durante el desarrollo de la visita a la Fundación Despertar del Alma y en relación al proceso de adopción de los menores (folios 66 y 67 del cuaderno N° 3).
5.2.7. Copia de oficio de noviembre 9 de 2004 dirigido a la Defensora de Familia Centro Zonal Revivir suscrito por el Defensor del Pueblo Regional Bogotá, informando lo observado durante el desarrollo de la visita a la Fundación Despertar del Alma y en relación al proceso de adopción de los menores (folios 68 y 69 del cuaderno N° 3).
5.2.8. Copia del concepto emitido en razón a la visita de noviembre 3 de 2004 por parte de la Defensoría del Pueblo a la Fundación Despertar del Alma, resultado de la entrevista psicológica hecha a los menores por parte de la Psicóloga de la Defensoría, en donde se arguye la existencia de lazos afectivos entre los menores N.N. y los accionantes. (folios 68 a 74 del cuaderno N° 3).
5.2.9. Copia del oficio de noviembre 5 de 2004 suscrito por la Defensora de Familia Regional Bogotá del ICBF y dirigido al Defensor del Pueblo, exponiendo las irregularidades presentadas en la Visita de los funcionarios de la Defensoría Regional Bogotá a la Fundación Despertar del Alma. (folios 76 a 78 del cuaderno N° 3).
5.2.10. Copia de oficio de enero 26 de 2005, suscrito por la accionante y dirigido a la Corte Constitucional en donde se anexa un álbum de color azul con 188 fotografías de los menores (folios 151 a 153 del cuaderno N° 3).
5.2.11. Copia de oficio de abril 12 de 2005 suscrito por la accionante y dirigido a la Corte Constitucional, en donde manifiesta que uno de los menores padece de una enfermedad y anexa historia clínica del mismo. (folios 176 a 208 del cuaderno N° 3).
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
Esta Corte es competente para revisar los fallos de tutela proferidos en este proceso, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico
Los accionantes manifiestan que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar les ha vulnerado sus derechos fundamentales, al no tenerlos en cuenta en el proceso administrativo de adopción de los menores N.N., pese a haber adelantado los trámites correspondientes para tal propósito y existir mutuos vínculos afectivos entre ellos y los mencionados niños.
Por su parte, la entidad accionada afirma que no se vulneró derecho alguno, por cuanto la institución se ciñó a lo establecido en la Ley, el Código del Menor y los reglamentos que rigen los trámites de adopción, resaltando que los accionantes no fueron tenidos en cuenta al no haber tramitado una solicitud formal con fines de adopción, y no advertirse según la historia socio-familiar y las valoraciones psicológicas de los menores, los lazos afectivos alegados.
Los jueces de instancia niegan el amparo al no evidenciar vulneración alguna a los derechos fundamentales invocados, señalando en cuanto al derecho a la igualdad, que no existe situación que permita inferir trato discriminatorio con relación a otros sujetos; que los menores en los hogares de protección interactúan con otras personas facilitándoseles su libre desarrollo de la personalidad; que los derechos de petición les fueron resueltos de fondo y conforme a ley; que al no adelantar en debida forma su intención de adoptar, no se les vulneró el derecho al debido proceso; que de la mínima interacción con los menores no puede afirmarse la configuración de un núcleo familiar, y por tanto, el derecho a tener una familia y a no ser separado de ella no resulta violentado.
De acuerdo con lo anterior, la Sala deberá determinar si en el caso concreto los derechos fundamentales invocados han sido amenazados o vulnerados en el tramite administrativo de adopción adelantado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, habida cuenta de la posible existencia de vínculos afectivos de gran categoría entre los menores N.N. y los esposos Spinks-Nieto, que permita a éstos últimos un trato preferencial y diferenciado en el proceso de adopción cuestionado.
Dado a que la eventual vulneración de los derechos deprecados se deriva del proceso de adopción adelantado por el ICBF, se hace necesario, a efectos de resolver el problema jurídico, que la Corte entre a estudiar los siguientes temas: (i) presupuestos sobre del debido proceso administrativo, (ii) el ICBF como autoridad legitimada para adelantar los procesos de adopción, (iii) la adopción como medida de protección en referencia al interés superior del menor, y (iv) el procedimiento y los requisitos legales para adoptar por parte de extranjeros o colombianos residentes en el exterior. Una vez establecidas las reglas que deben ser aplicadas a estos asuntos, procederá la Sala a estudiar la situación concreta de los esposos Spinks-Nieto, verificando el procedimiento adelantado por el ICBF y observando con especial atención el aspecto probatorio referente a los lazos afectivos alegados, para así tomar una decisión a la mayor brevedad, en consideración a que los menores están bajo una medida de protección temporal que no les permite establecer vínculos afectivos duraderos y estables.
3. Presupuestos sobre el debido proceso administrativo.
3.1. El derecho al debido proceso administrativo ha sido estudiado en múltiples oportunidades por esta Corporación. Esta garantía se encuentra consagrada de manera expresa en el artículo 29 constitucional, entre otras disposiciones superiores, y consiste en el respeto a las formas previamente definidas, en punto de las actuaciones que se surtan en el ámbito administrativo, salvaguardando en todas sus etapas los principios de contradicción e imparcialidad. Corresponde en este contexto al juez constitucional determinar su alcance y aplicación, en atención a los principios de eficacia de la administración y observancia de los fines inherentes a la función pública3.
Así pues, este derecho es definido como (i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal4.
El objeto de esta garantía superior es entonces (i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados5.
3.2. El derecho al debido proceso administrativo se traduce en la garantía que comprende a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos fundamentales de los mismos. Es entonces la garantía consustancial e infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer prerrogativas6. Si bien la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los asociados7.
La Corte, desde la sentencia T-442 de 1992, desarrolló ampliamente la esencia del derecho fundamental al debido proceso administrativo:
“Se observa que el debido proceso se mueve dentro del contexto de garantizar la correcta producción de los actos administrativos, y por ello extiende su cobertura a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales, es decir, cobija a todas sus manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses.
El debido proceso tiene reglas de legitimación, representación, notificaciones, términos para pruebas, competencias, recursos e instancias garantías establecidas en beneficio del administrado, etapas que deben cumplirse dentro del procedimiento administrativo señalado. Se concluye que estos actos deben formarse mediante procedimientos previstos en la ley, que la observancia de la forma es la regla general, no sólo como garantía para evitar la arbitrariedad, sino para el logro de una organización administrativa racional y ordenada en todo su ejercicio, el cumplimiento estricto para asegurar la vigencia de los fines estatales, y para constituir pruebas de los actos respectivos, que permitan examinarlos respecto de su formación, esencia, eficacia y validez de los mismos”8.
El interés jurídico relacionado con la necesidad de someter los actos del poder público a normas previamente establecidas, es consustancial al Estado de Derecho y, naturalmente, a toda organización política que se caracterice por la vigencia de un sistema democrático, en el cual los ciudadanos y las demás personas tienen derecho a conocer y a controvertir las decisiones adoptadas por las autoridades públicas.
3.3. El debido proceso administrativo “comprende una serie de garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas sustantivas y procedimentales, el desarrollo de las actuaciones adelantadas por las autoridades en el ámbito judicial o administrativo, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas vinculadas, pues es claro que el debido proceso constituye un límite material al posible ejercicio abusivo de las autoridades estatales”9. Así mismo, es desarrollo del principio de legalidad, según el cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como también las funciones que les corresponden y el trámite a seguir antes de la adopción de determinadas decisiones. Igualmente, el principio de legalidad impone a las autoridades el deber de comunicar adecuadamente sus actos y el de dar trámite a los recursos administrativos previstos en el ordenamiento jurídico.
Siendo desarrollo del principio de legalidad, el debido proceso administrativo representa un límite jurídico al ejercicio del poder político, en la medida en que las autoridades públicas únicamente podrán actuar dentro de los ámbitos establecidos por el sistema normativo, favoreciendo de esta manera a las personas que acuden ante quienes han sido investidos de atribuciones públicas10.
Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha dicho lo siguiente:
"La Constitución Política de 1991, a más de consagrar en forma expresa el derecho al debido proceso en las actuaciones judiciales, lo consagra para las actuaciones administrativas, con lo cual se produce una innovación que eleva a la categoría de Derecho Fundamental, un derecho de los asociados que, tradicionalmente, tenía rango legal, y no hacía parte del concepto original propio del derecho al debido proceso. En efecto, se distinguía entre una y otra realidad jurídica, en tanto ese derecho buscaba, en sus primeros tiempos asegurar la 'libertad física, y, sólo gradualmente se extendió a procesos de naturaleza no criminal, a las demás formas propias de cada juicio, según el texto constitucional anterior; ahora, sigue aumentando su espectro este derecho, que comprende como el que más la necesidad de consultar el principio de legalidad en las actuaciones públicas judiciales y en adelante las administrativas, ampliando su ámbito garantizador. (..)
En realidad, lo que debe entenderse por proceso administrativo para los efectos del artículo 29 de la Constitución Política, es un conjunto complejo de circunstancias de la administración que le impone la ley para su ordenado funcionamiento, para la seguridad jurídica de los administrados y para la validez de sus propias actuaciones, ya que su inobservancia puede producir sanciones legales de distinto género. Se trata del cumplimiento de la secuencia de los actos de la autoridad administrativa, relacionados entre si de manera directa o indirecta, y que tienden a un fin, todo de acuerdo con disposición que de ellos realice la ley”11.
3.4. La aplicación del derecho fundamental al debido proceso en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas constituye un desarrollo del fundamento filosófico del Estado de derecho12. Por virtud de ello, toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con sujeción al principio de legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la garantía de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes.
Así pues, conforme a lo reseñado, los actos y actuaciones de las autoridades administrativas deben ajustarse no sólo al ordenamiento jurídico legal sino a los preceptos constitucionales. Se pretende garantizar el correcto ejercicio de la administración pública a través de la expedición de actos administrativos que no resulten arbitrarios y, por contera, contrarios a los principios del Estado de derecho.
De la aplicación del principio del debido proceso se desprende que los administrados tienen derecho a conocer las actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos administrativos y, en fin, a gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio.
La Corte ha indicado13 que la cobertura del debido proceso administrativo se extiende a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares y a los procesos que adelante la administración con el fin de garantizar la defensa de los ciudadanos.
Conforme a las anteriores precisiones, las actuaciones administrativas deben adelantarse conforme a las reglas previstas en la ley o reglamentos, garantizándose el debido proceso, obviamente, a quien dentro de lo reglado de una u otra forma se ha hecho partícipe en la actuación, o que queriéndolo hacer en debida forma, la administración no se lo permita injustificadamente. Por tanto, a quien no se le adelanta un proceso ni se hace parte de él o sus resultados no lo involucran, le resulta impropio concluir que se le puede violentar el derecho consagrado en el artículo 29 de la Constitución.
Todos estos presupuestos, no sobra decirlo, son de plena aplicación a las actuaciones administrativas adelantadas por el ICBF en los trámites de adopción.
4. El ICBF como autoridad legitimada para adelantar los procesos de adopción.
4.1. El bienestar familiar es un servicio público14 a cargo del Estado, cuya prestación se hace a través del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y su órgano rector es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En Colombia, el ICBF es un organismo del Estado encargado de proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos. Para ello cuenta con instrumentos jurídicos como el Código del Menor, el cual contiene medidas de protección para los menores en situación irregular.
Esta entidad fue creada por medio de la Ley 75 de 1968 “Por la cual se dictan normas sobre filiación y se crea el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”, y reorganizada por la Ley 7 de 1979 “Por la cual se dictan normas para la protección de la Niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones”.
El ICBF es un establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio adscrito al Ministerio de Salud. Su domicilio legal es la ciudad de Bogotá y tiene la facultad para organizar dependencias en todo el territorio nacional. Para la ejecución de sus programas y evaluación de sus actividades el ICBF está formado por tres niveles: Nacional, Regional y Zonal (Art. 19 Ley 7 de 1979).
Este ente coordina el Sistema Nacional de Bienestar Familiar y como tal propone e implementa políticas, presta asesoría y asistencia técnica y socio-legal a las comunidades y a las organizaciones públicas y privadas del orden nacional y territorial.
4.2. Entre los objetivos y funciones del ICBF la Ley 7 de 1979 señala:
“Artículo 20. Modificado por el artículo 124 del Decreto 1471 de 1990: “El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar tendrá por objeto propender y fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos”.
Artículo 21. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar tendrá las siguientes funciones:
Para que pueda otorgarse personería jurídica a las instituciones que tienen por objeto la protección del menor de edad se requerirá concepto previo y favorable del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Desarrollar programas de adopción15
1 La decisión de excluir de cualquier publicación de la presente sentencia los nombres originales de los menores y sus familiares involucrados en el caso bajo estudio, como medida de protección, ha sido tomada en las siguientes sentencias: T-1390/00 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-360/02 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett); T-1025/02 (M.P. Rodrigo Escobar Gil): T-510/03 (M.P. Manual José Cepeda Espinosa); T-292/04 (M.P. Manual José Cepeda Espinosa), entre otras.
2 Conforme a la jurisprudencia de ésta Corporación, los ciudadanos extranjeros están legitimados para interponer acción de tutela: Sentencias T-172 de 1993, T-380 de 1998, entre otras.
3 Sentencias T-582 de 1992 y T-214 de 2004.
4 Sentencia T-552 de 1992.En esta providencia se indicó también que “El proceso administrativo, denominado antes procedimiento administrativo, para diferenciarlo del proceso judicial, en tanto, este último, tenía por finalidad la cosa juzgada; comprende el conjunto de requisitos o formalidades anteriores, concomitantes o posteriores, que establece el legislador para el cumplimiento de la actuación administrativa, y los procedimientos, o pasos que debe cumplir la administración para instrumentar los modos de sus actuaciones en general.”
5 Sentencia T-522 de 1992.
6 Sentencia T-1263 de 2001.
7 Sentencia T-772 de 2003.
8 Sentencia T-442 de 1992.
9 Sentencia C-383 de 2000.
10 Sentencia T-1341 de 2001.
11 Sentencia T-550 de 1992
12 Sentencias T-120 de 1993, T-1739 de 2000 y T-165 de 2001.
13 Sentencias T-442 de 1992 M.P. Simón Rodríguez Rodríguez, T-020 de 1998 M.P. Jorge Arango Mejía, T-386 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-009 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-1013 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
14 Se entiende por servicio público de bienestar familiar el conjunto de organismos, instituciones, agencias o entidades públicas y privadas que total o particularmente atienden la prestación del servicio de protección preventiva y especial, orientada al menor y a la familia asignando al ICBF como entidad rectora que cumpla funciones de planeación, coordinación y evaluación de las actividades desarrolladas por todos los organismos que la integran. (La adopción. Teoría y práctica. Carlos María de la Hoz. Univ. Externado de Colombia. 2000. Pág. 31).
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