Sentencia T-770-05

Referencia: expediente T-1084709

Acción de tutela instaurada por Marillac Consuelo Moreno, contra, las Direcciones Seccional de Fiscalías de Cundinamarca y Seccional Administrativa y Financiera de Cundinamarca.

Magistrada ponente:

Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil cinco (2005).

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente

SENTENCIA

en el proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Fusagasuga y la Sala Civil- Agraria del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cundinamarca, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por la señora Marillac Consuelo Moreno, contra, las Direcciones Seccional de Fiscalías de Cundinamarca y Seccional Administrativa y Financiera de Cundinamarca.

I. ANTECEDENTES

Hechos y pretensiones:

La señora Marillac Consuelo Moreno, interpuso acción de tutela el día 15 de diciembre de 2004, contra las Direcciones Seccional de Fiscalías de Cundinamarca y Seccional Administrativa y Financiera de Cundinamarca, para que le fueran protegidos los derechos fundamentales propios, los de su señora madre y los de sus tres hijas menores, a la familia, al trabajo en igualdad de condiciones, dignidad humana, salud y vida, que consideró en inminente riesgo de vulneración por el traslado de que fue objeto de la ciudad de Fusagasuga, donde desde hace 9 años prestaba sus servicios como  Secretaria Judicial I en  la Unidad Local de Fiscalías, a la  ciudad de Leticia, sin atender su situación de madre cabeza de familia, responsable tanto del cuidado de sus hijas menores como de su señora madre que se encuentra enferma.

Solicitó que en aplicación de lo dispuesto por el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, se ordenara la inmediata suspensión de la aplicación del acto administrativo que disponía su traslado, habida cuenta que por la proximidad de la vacancia judicial,  la acción impetrada no alcanzaba a ser tramitada antes de que ella debiera presentarse a laborar en su nuevo puesto de trabajo, so pena de que le compulsaran copias por abandono del cargo. Igualmente, pidió que al concedérsele la tutela, se ordenara a las accionadas  revocar directamente la orden de traslado y definir su permanencia en la ciudad de Fusagasuga o en alguna de las unidades cercanas del mismo circuito judicial.

Manifiesta que podría pensarse en que para solucionar su caso existe  una vía judicial distinta a la tutela, que sería la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovida ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pero, alega que si bien es cierto es la acción judicial ordinaria para el efecto, no es la idónea en su caso por la reconocida lentitud de esa justicia, que implicaría que para cuando esa produzca un fallo, ya se haya producido una efectiva violación a sus derechos que hoy apenas considera están amenazados.

La accionante funda sus peticiones en los siguientes hechos:

Manifiesta que desde la infancia reside en la ciudad de Fusagasuga, donde se desarrolla su entorno personal y social, junto con el de su núcleo familiar que lo componen tres hijas menores de edad,  de 15, 13 y 9 años, actualmente estudiantes de bachillerato, económicamente dependientes de ella en forma exclusiva y, su señora madre que está enferma y bajo su cuidado. Igualmente afirma que está cursando un postgrado en derecho probatorio.

Informa que mediante Resolución 01191 del 16 de noviembre de 2004, la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de Cundinamarca y a solicitud de la Dirección Seccional de Fiscalías del mismo circuito judicial,  dispuso su traslado a la ciudad de Leticia, para continuar en el cargo de Secretaria Judicial I, que venía desempeñando desde noviembre de 1995 en la Unidad Local.

Que el día 18 de ese mes, fue informada que debía desplazarse a la ciudad a la que había sido trasladada, el día 30 de noviembre de 2004, atendiendo la disponibilidad de un vuelo de apoyo de la Fuerza Aérea de Colombia para el efecto.

Asegura que por el estado de angustia que le produjo la decisión y la inminencia de su cumplimiento, pensando en que sus hijas concluyeran el año lectivo y ella su postgrado, el 22 del mismo mes, se apresuró a solicitar tanto al Fiscal General de la Nación como a la Directora Seccional de Fiscalías de Cundinamarca, el aplazamiento del traslado para el mes de enero de 2005 y con la alternativa de que fuera modificado para los municipios de Silvana, Pandi o Arbeláez.

Sostiene que la respuesta de la Directora Seccional de Fiscalías de Cundinamarca fue negativa, con los argumentos de que por motivos eminentemente presupuestales, debía desplazarse en el vuelo de la FAC del 30 de noviembre de 2004 puesto que era el último de ese año y que las razones del servicio que motivaron el traslado debían anteponerse a las personales que para el aplazamiento ella esgrimía. Respecto de estas últimas, le recomendaba que acudiera a las directivas de la institución en que adelantaba el postgrado para que le adelantaran las evaluaciones y que para la culminación del año de las niñas y matrículas, poniéndose en contacto con los directivos del colegio,  encargara a una persona idónea.

Manifiesta que ante la anterior respuesta, reiterando su condición de madre cabeza de familia que debía atender la etapa de adolescencia de sus hijas, y el hecho que no fue posible lograr que le adelantaran los módulos del postgrado, propuso a la mencionada Dirección Seccional que ella sufragaría los gastos de desplazamiento, a lo que se le respondió negativamente, y dando traslado de la petición a la Dirección Seccional Administrativa y Financiera, por la naturaleza de petición, teniendo en cuenta que jurídicamente los gastos de traslado debían ser asumidos por la Entidad.

Asegura que por la llegada de la fecha del viaje sin solución positiva a sus requerimientos, el día 30 de noviembre de 2004 se vio obligada a pedir vacaciones a partir del 6 de diciembre del mismo año; que telefónicamente le respondieron que debía irse para Leticia a las 5 de la mañana del día siguiente, es decir, del 1º de diciembre.

Asevera que ante esa situación, por el desespero, se vio obligada a presentar renuncia de su cargo el día 1º de diciembre de 2004, con adición el 2 de los mismos de la justa causa por parte del trabajador, para lo que invocó jurisprudencia y de la Constitución Política, los artículos 2, 11, 13, 16, inciso segundo del 43, 44, 46, inciso final del 53 y 93. Que consideró para esta decisión, el que tenía que abandonar a sus hijas a su progenitora, sus estudios y/o que sus hijas tuvieran que dejar su medio cultural y coartar su libre desarrollo de la personalidad.

Afirma que en la misma fecha de aclaración de la renuncia, la llamaron de la Dirección Seccional de Fiscalías para que desistiera de la misma ya que posiblemente la Dirección Seccional Administrativa y Financiera reconsideraría el traslado, y  para comunicarle que las vacaciones le habían sido concedidas a partir del 6 de diciembre, motivo por el cual, ese mismo día desistió de su dimisión.

Dice que posteriormente, la Coordinadora de la Unidad Local la enteró de que ya figuraba en la planta de personal de Leticia, lo que la hizo inferir que no habría reconsideración de su traslado y con ello, se patentizaba inminente violación  o  riesgo de los siguientes derechos fundamentales1:

• Derecho a la dignidad humana: Considera herida su dignidad humana con el traslado inconsulto porque no tuvo en cuenta su condición de madre cabeza de familia y de estudiante, la situación de sus hijas menores de edad, ni el estado de salud de su progenitora. Por tanto, estima vulnerado este derecho consagrado como valor fundante y constitutivo del orden jurídico, ya que la integridad del ser humano constituye razón de ser, principio y fin último de la organización estatal, que las autoridades están  llamadas a proteger como vida plena, es decir física, psíquica y espiritualmente. Que en materia laboral, esta dignidad no solamente se circunscribe  al reconocimiento del empleador de un salario, si no a permitir y brindar las condiciones necesarias para que este pueda desarrollar, en debida forma, la actividad que le ha sido encomendada, con primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos en las relaciones laborales y protección especial de la mujer. Que igualmente, los derechos sociales son derechos humanos.

• Derecho al libre desarrollo de la personalidad:  cuyas limitaciones para no redundar en arbitrarias, deben tener un fundamento constitucional que prime, pues no bastan el derecho de otras personas o la facultad de la autoridad aunque estén basados en normas jurídicas válidas. En consecuencia, las simples invocaciones del interés general, de los deberes sociales o de los derechos ajenos no son suficientes para limitar su alcance. Afirma que en este contexto, sus hijas y ellas se verían afectadas por el cambio cultural y de entorno viendo truncados sus sueños o sin poder lograr sus expectativas de vida.

• Derecho al trabajo:  Lo considera violado porque se le impide desarrollar su labor donde lo ha hecho con seriedad y compromiso. Agrega que además, por la apartada ubicación geográfica del sitio de traslado, sería muy grande la carga económica que le  generaría el desplazamiento para las visitas familiares, inconveniente que no se presentaba en el lugar donde laboraba. Alega que el trabajo como principio informador del Estado Social de Derecho, implica respeto a la dignidad humana; por lo que, cualquier limitación debe contar con una legitimación clara, razonable y explícita, ausente en su situación.

• Derecho a la integridad personal: por cuanto no está únicamente referido al aspecto físico, material y corporal de la vida humana, si no que en su intangibilidad y plenitud, comportan en todos los ámbitos de la vida social especiales consideraciones relacionadas fundamentalmente con los mas altos valores sociales y con  la dignidad plena de la persona natural sin distingo alguno.

• Derecho a la vida: Estima que con el traslado se pone en riesgo la vida de su señora madre porque ella debe cuidarla en su enfermedad y la propia, porque el desvelo por la separación de sus hijas le sería mortal.

• Derecho a la igualdad: con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado, pretende que se le de trato igualitario al de similares situaciones en las que esa Corporación precisó que a términos del inciso 2 del artículo 76 del Decreto Ley 2699 de 1991, el traslado de un servidor de la Fiscalía puede tener origen en las necesidades del servicio y  será procedente siempre y cuando no implique condiciones menos favorables para el trasladado o perjuicios para la buena marcha del servicio. Que igualmente, ese organismo al decidir un caso de traslado en que el afectado tenía hijos menores y estaba haciendo una especialización, consideró para fallar a su favor, que para efectos de los traslados,  deben atenderse  factores como la seguridad social del empleado, su bienestar que comprende también el vínculo familiar, el medio en el cual vive y sus incidencias económicas, por lo que al Estado no le pueden ser indiferentes  las condiciones en que se desarrollan las prestaciones principales y secundarias del trabajador a su servicio, y por ello, no puede darle un tratamiento  que no sea humano con el solo y materialista argumento de que el salario no le fue disminuido.

• Derechos fundamentales de sus niñas a tener una familia y a no ser separadas de ella.

• Desconocimiento de la protección prioritaria a adolescentes, a las personas de la tercera edad y a las madres cabeza de familia.

El Juzgado de conocimiento de la tutela, consideró procedente la solicitud de aplicar como medida provisional de urgencia, la suspensión de la ejecución del acto administrativo de traslado, y así lo ordenó en auto de apertura de la actuación, proferido el 16 de diciembre de 20042.

Respuesta de las accionadas:

2.1. La Directora Seccional Administrativa y Financiera de Cundinamarca, niega que la entidad que representa haya vulnerado los derechos invocados por la accionante al expedir el acto administrativo con el que muestra inconformidad, por cuanto la vinculación legal y reglamentaria que aquella ostenta, que es la de libre nombramiento y remoción, permite la adopción de tal determinación que se soporta legalmente en el artículo 95 del Decreto Ley  261 de 2000 que dispone: “El traslado se producirá cuando un funcionario o empleado de carrera o de libre nombramiento o remoción se designe para suplir la vacancia definitiva de un cargo o para intercambio con otro cuyas funciones sean afines al que desempeña de la misma naturaleza, categoría, nomenclatura y remuneración. El traslado podrá tener origen en las necesidades del servicio o en la solicitud del interesado y será procedente siempre y cuando no implique condiciones menos favorables para el traslado o perjuicios para la buena marcha del servicio”. Estas exigencias se reproducen desde los artículos 37 y 38 de la Resolución 0-1280 del 6 de junio de 1995 expedida por  el Fiscal General de la Nación.

Informa como procedimiento para el efecto, que la Dirección Seccional de Fiscalías solicite el traslado de acuerdo con la realidad existente en las dependencias a su cargo y en atención a garantizar el derecho de acceso a la justicia y la prevalencia del interés general sobre el particular, atendiendo la necesidad objetiva del servicio. Asegura que así se procedió en el asunto objeto de examen, y  en las mismas condiciones laborales de cargo, nivel jerárquico y grado salarial,  estrictamente por necesidades del servicio, se dispuso el traslado de la accionante de la Unidad de Fiscalía Delegada ante Jueces Municipales y Promiscuos Municipales de Fusagasuga, Cundinamarca, a la Unidad de Fiscalía Delegada ante Jueces Municipales y Promiscuos Municipales de Leticia,  Amazonas.

Sostiene que la calificación de las necesidades del servicio, corresponde a un acto de disposición propio de la facultad discrecional de la Administración, orientada  a propender por el buen servicio. Que el marco de jurisdicción y competencia que a esa entidad le confiere la Constitución, es el que le permite darle a la planta de personal un manejo global y flexible en todo el territorio nacional, para garantizar el acceso y buen funcionamiento de la administración de justicia.

Considera entonces que al cumplirse con las preceptivas anteriores y la observancia de las demás regulaciones normativas pertinentes3, con  en el acto administrativo por el que se decidió el traslado de la señora Moreno, no se le han vulnerado sus derechos, además, porque la circunstancia de un potencial traslado a otra sede geográfica, es conocida por los funcionarios de la Fiscalía desde su posesión, al saber de la condición de planta global a la que pertenecen.

Funda sus argumentos en pronunciamientos doctrinales y jurisprudenciales de las altas Cortes, en los que dice, se  precisa que el Estado como empleador no puede asimilarse, tratarse y juzgarse como un empleador privado para el que la regla general de su gestión es el buen resultado económico, pues para ese, la figura del Ius Variandi se aborda desde la perspectiva de las razones de necesidad del servicio y buen servicio público para justificar un traslado como expresión de las mismas, respetándose las condiciones objetivas del empleo del trabajador, y  priman sobre las subjetivas  que oponga el empleado trasladado, pues de lo contrario la movilidad geográfica en la función pública sería absolutamente imposible, toda vez que es lógico partir de la base que una determinación en ese sentido alguna incomodidad genera para quien se le ordena4.

Cita del Consejo de Estado, la manifestación hecha en el sentido de considerar que el traslado es una medida administrativa no sancionatoria prevista en la Ley, en la que se deben respetar condiciones objetivas del trabajador, referidas a la categoría del empleo, a la percepción de emolumentos, al nivel y rango de ocupación; pues, si se consideraran aspectos subjetivos en la norma, los traslados serían del todo imposibles por cuanto por regla general siempre implican problemas de instalación , discontinuidad en el estudio de los hijos, desadaptación al clima, desconocimiento de la vida social etc.5

Igualmente, invoca de la sentencia T-468 de 2002, M.P., Eduardo Montealegre Lynett, el siguiente pronunciamiento: “Con tal propósito, algunas entidades disponen de plantas globales y flexibles que les permite adoptar con la suficiente celeridad las medias necesarias para garantizar el cumplimiento de las funciones a su cargo. En ellas el director goza de un margen de discrecionalidad más amplio al momento de valorar las circunstancias para ordenar un traslado, sin que esa potestad pueda confundirse con arbitrariedad, no solo porque siempre debe atender las necesidades del servicio sino, además, porque las especiales circunstancias de la persona y sus condiciones laborales son aspectos a tener en cuenta en decisiones de esta naturaleza. La Fiscalía General de la Nación, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Aeronáutica Civil, los cuerpos de la Fuerza Pública y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, son algunas de esas entidades.”

Alega  que no se demostró por la accionante que con el traslado se le hayan lesionado o amenazado los derechos invocados, y rebate los fundamentos de hecho y de derecho de la demanda, así:

1. La decisión de la Fiscalía por si sola no implica deterioro de la armonía y unidad familiar, ni resquebrajamiento del amor, afecto o ruptura de los vínculos familiares, ya que la unidad familiar no es solo unidad física, de techo y lecho, si no que va mas allá, a lazos espirituales de amor y afecto para los cuales no existe lejanía ni imposibilidad en la distancia, y porque de todos modos se cumple la finalidad social de esa entidad6.

2. En cuanto al derecho al libre desarrollo de la personalidad, niega que haya vulneración porque cuando la persona acepta el cargo en una entidad como esa, fue libre en direccionar su vida; sabe que es susceptible de prestar el servicio en cualquier lugar del país  donde se le requiera, es decir, tuvo libertad de escoger el trabajo y de conocer las reglas a las que se sometería. Argumento que manifiesta, tiene fundamento en la doctrina jurisprudencial del Consejo de Estado que ha citado.

3. Respecto del derecho a la integridad personal, sostiene que un traslado no significa ninguna de las conductas que describe el artículo 12 Superior para definir la contravención a este derecho y que lo acaecido, corresponde al desarrollo de las funciones de la entidad, que ha estado  precedido del respeto a la funcionaria y de la observancia del procedimiento establecido para ello.

4. Tratándose del derecho a la dignidad humana, manifiesta que tampoco se ha vulnerado porque no obstante el traslado, el Estado no la ha desprotegido al preservarle las condiciones laborales que ostentaba y ofrecerle las condiciones necesarias para efectuar de manera digna sus labores. Por tanto, se ha cumplido con el mandato de la norma que establece el derecho y en los términos en que la jurisprudencia constitucional lo ha desarrollado.

5. Del derecho a la vida propio y de la progenitora de la accionante  invocados como puestos en peligro, se admite que un traslado causa traumatismos de tipo familiar y afecta sentimientos, pero insiste en que hay deberes y obligaciones prevalentes entre los que se encuentra el prestar los servicios como funcionaria en cualquier parte del territorio nacional donde la entidad disponga.

Concluye su intervención, recalcando que con su proceder, la entidad que representa no vulneró ni amenazó  derecho alguno a la accionante, pues se limitó a cumplir con sus deberes  constitucionales y legales de competencia en la administración del personal de su jurisdicción, en procura de garantizar el derecho de acceso a la justicia y su buena prestación.

2.2.  A su turno, la Dirección Seccional de Fiscalías de Cundinamarca, descorre el traslado como accionada refiriendo a cada uno de los argumentos de violación expuestos por la demandante, para oponerse a ellos y solicitar que no sean admitidos para  acceder a la tutela, así:

6. La dirección Seccional de Fiscalías, tiene la competencia legal de dirigir, asignar y controlar las actividades de investigación y acusación adelantadas por las Unidades de Fiscalías adscritas y en ejercicio de las mismas, esa dependencia expidió el oficio DSFC No. 5042 del 16 de noviembre de 2004, solicitando a la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de Cundinamarca unos traslados de personal, por necesidades del servicio, entre ellos el de la señora Marillac Consuelo Moreno, el cuál fue dispuesto para la ciudad de Leticia, mediante la Resolución 001191 de esa fecha, para hacerse efectivo  a partir del 18 de noviembre de 2004 en el mismo cargo. La fecha de efectividad fue modificada para el 30 de ese mes, mediante circular 0167 del 17 de noviembre de 2004 en atención a la realización del vuelo de la Fuerza Aérea que transportaría a los funcionarios.

7. Confirma el contenido de las comunicaciones cruzadas entre la accionante y la entidad, referidos en los hechos de la demanda, relativas a las solicitudes de aplazamiento  de la efectividad de la anterior decisión.

8. Informa que como la Seccional tiene la obligación de cubrir el servicio en el Departamento del Amazonas, son muchos los funcionarios que ha ubicado allá para el efecto, por periodos fijos de un año calendario para garantizar entre ellos el principio de igualdad y en razón a que en esa población no se cuenta con personal capacitado y con experiencia para cubrir las demandas de los usuarios en la materia. Dice que Marillac Consuelo Moreno, siempre ha permanecido en Fusagasuga desde su inicio como servidora de la Fiscalía, año 1995, por lo que considera que el revocar la decisión de su traslado, ante los argumentos de la accionante, colocaría a la Entidad en una abierta desatención al fundamental derecho a la igualdad que cobija a todos los funcionarios a su cargo y que le obliga a darles un tratamiento idéntico, máxime cuando las razones alegadas para ello (tener hijos y estar estudiando), no son distintas a las que tendrían los demás funcionarios y esto hace necesaria la ponderación de los derechos fundamentales en igualdad de condiciones y no anteponiendo particularidades, que finalmente resultan comunes, sobre los intereses del Estado. Pone en conocimiento que no obstante, en ocasiones anteriores la accionante ha sido designada para efectuar reemplazos como Fiscal en lugares distintos de Fusagasugá por periodos superiores a los 50 días, sin que se haya opuesto a ello.

9. Que el acto administrativo de traslado fue expedido con fundamento en las necesidades del servicio de la entidad, adecuado a los fines de la norma que lo autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa, además, que en él se tuvieron en cuenta las disposiciones legales que obligan a preservar las condiciones laborales de la accionante y las internas que reglamentan el procedimiento para su emisión.

10. Sobre los derechos que la accionante considera afectados o en riesgo de vulneración, efectúa el siguiente análisis sobre los supuestos riesgos en que la accionante dice, los ha colocado la administración:

Derecho a la Dignidad Humana: no ha sido vulnerado por cuanto, la accionante al optar por prestar sus servicios a la Fiscalía General de la Nación, fue informada sobre la naturaleza de los cargos en la entidad que abarca todo el territorio nacional, donde para el cumplimiento de sus funciones, los servidores adscritos a ella se sujetan para su ubicación, a las necesidades del servicio; y, en el caso concreto, el Departamento del Amazonas  pertenece a la jurisdicción de la accionada. Funda este argumento, en decisiones de la Corte Constitucional7

1Para los argumentos en que funda su concepto de violación o riesgo de los derechos fundamentales que a continuación se sintetizan, la accionante cita , en orden, de esta manera  las siguientes Sentencias de la Corte Constitucional: T-449/92; T-461/98;  T-568/99; C-55/99; T-542/92; C-221/92;  T-529/92; T-525/92; T-339/94;T-110/95; y,  Sentencias del Consejo de Estado  de  diciembre 2 de 2002, expediente 3717-01 y del 22 de mayo de 1982, expediente 6694.

2 Folio 33 cuaderno de primera instancia.

3 Cita los artículos 95 y 96 del Decreto Ley 261 de 2000, capítulo 2, artículos 37 a 44 de la Resolución 0-1280 de 1995 y Resolución 1347, artículo 11 proferidas por la Fiscalía General de la Nación

4 En ese sentido cita  aparte de la Sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, del 2 de agosto de 1999, M.P. Fernando Vásquez Botero.

5 Sentencia  de Junio 3 de 1997, Sección Segunda, Subsección A, Sala Contencioso Administrativa , C. P. Clara Forero de Castro

6 Invoca la Sentencia T-311 de  1993, M.P., Fabio Morón Díaz.

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