Sentencia C-175/06

CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general  y excepción

SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Diseño debe estar amparado en el principio de razón suficiente

CARRERA ADMINISTRATIVA-Categorías 

REGIMEN GENERAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Aplicación supletoria en carrera docente/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Incompetencia para administrar y vigilar los sistemas especiales de carrera administrativa de origen constitucional/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Competencia para vigilar y administrar carreras especiales de origen legal

Las normas demandadas de la Ley 909 de 2004, pretenden que frente a un posible vacío en la normatividad que rige a los servidores públicos de la carrera especial de docentes, sea posible remitirse con carácter supletorio a las disposiciones establecidas en la ley mencionada o de los Decretos 2400 y 3074 de 1968. Ahora bien, al retomar los argumentos de inconstitucionalidad planteados por el actor, para la Corte es claro que se está partiendo de una premisa errada al incluir dentro de las carreras especiales a que se refiere la Constitución Política en su artículo 130 la de los docentes, pues la excepción prevista en dicho artículo, se refiere a las carreras especiales de origen constitucional y no a las especiales de creación legal, como es el caso de la de los docentes. En consecuencia, la remisión supletoria que hace el legislador para que la ley de carrera administrativa sea aplicada a la carrera de docentes no viola la Constitución Política, pues lo que proscribe la Carta es la administración y vigilancia de las carreras especiales de origen constitucional por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Por el contrario, la Corte ha determinado que la Comisión Nacional del Servicio Civil es el órgano competente para la vigilancia y administración de las carreras especiales de origen legal. 

CARRERA DOCENTE-Carrera especial de origen legal

Referencia: expediente D-5925

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3 y 55 (parciales) de la Ley 909 de 2004

Actor: Luis Alberto Jiménez Polanco

Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil seis (2006).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Alberto Jiménez Polanco demandó los artículos 3 y 55 (parciales) de la Ley 909 de 2004.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto de proceso, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 45.680 de 23 de septiembre de 2004, subrayando la parte demandada: 

“LEY 909 DE 2004
(septiembre 23)

por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones

El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 3°. Campo de aplicación de la presente ley.
1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos:
a) A quienes desempeñan empleos pertenecientes a la carrera administrativa en las entidades de la Rama Ejecutiva del nivel Nacional y de sus entes descentralizados.
-Al personal administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores, salvo cuando en el servicio exterior los empleos correspondientes sean ocupados por personas que no tengan la nacionalidad colombiana.
-Al personal administrativo de las instituciones de educación superior que no estén organizadas como entes universitarios autónomos.
-Al personal administrativo de las instituciones de educación formal de los niveles preescolar, básica y media.
-A los empleados públicos de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional.
-A los empleados públicos civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
-A los comisarios de Familia, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 30 de la Ley 575 de 2000;
b) A quienes prestan sus servicios en empleos de carrera en las siguientes entidades:
-En las corporaciones autónomas regionales. 
-En las personerías.
-En la Comisión Nacional del Servicio Civil.
-En la Comisión Nacional de Televisión.
-En la Auditoría General de la República.
-En la Contaduría General de la Nación;
c) A los empleados públicos de carrera de las entidades del nivel territorial: departamentos, Distrito Capital, distritos y municipios y sus entes descentralizados;
d) La presente ley será igualmente aplicable a los empleados de las Asambleas Departamentales, de los Concejos Distritales y Municipales y de las Juntas Administradoras Locales. Se exceptúan de esta aplicación quienes ejerzan empleos en las unidades de apoyo normativo que requieran los Diputados y Concejales.
2. Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como:
-Rama Judicial del Poder Público.
-Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo.
-Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales.
-Fiscalía General de la Nación.
-Entes Universitarios autónomos.
-Personal regido por la carrera diplomática y consular.
-El que regula el personal docente.
-El que regula el personal de carrera del Congreso de la República.
Parágrafo 2°. Mientras se expida (sic) las normas de carrera para el personal de las Contralorías Territoriales y para los empleados de carrera del Congreso de la República les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley.

(…)

Artículo 55. Régimen de administración de personal. Las normas de administración de personal contempladas en la presente ley y en los Decretos 2400 y 3047 de 1968 y demás normas que los modifiquen, reglamenten, sustituyan o adicionen, se aplicarán a los empleados que presten sus servicios en las entidades a que se refiere el artículo 3° de la presente ley.

Parágrafo. El personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en los demás aspectos de administración de personal, distintos a carrera administrativa, continuará rigiéndose por las disposiciones vigentes al momento de la expedición de la presente ley”.

III. ACLARACIÓN PREVIA

En su escrito inicial el actor manifestó que las disposiciones acusadas infringían el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 13, 130 y 150 -numeral 23- de la Carta Política. Sin embargo, y toda vez que no sustentó en debida forma el concepto de la violación, mediante Auto del 18 de agosto de 2005, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda y le otorgó tres días al actor para que la corrigiera.

Durante el término concedido el ciudadano Jiménez Polanco presentó escrito de corrección, pero, en atención a que no satisfizo en su totalidad las exigencias impuestas, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada solamente por la alegada violación del artículo 130 de la Constitución y la rechazó respecto de los demás cargos. 

Así las cosas, el relato de la demanda se circunscribirá solamente a los cargos planteados por el actor relacionados con la presunta violación del artículo 130 C.P.

IV. LA DEMANDA

Manifiesta el demandante que si bien el artículo 130 de la Constitución otorga competencia a la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar las carreras administrativas de los servidores públicos, también lo es que consagra una excepción a esa regla respecto de las carreras que tengan carácter especial. De manera que las carreras especiales, entre ellas la docente, deben contar para efectos de administración y vigilancia, con un organismo igualmente especial.

En esa medida, afirma que el artículo 3 de la Ley 909 de 2004 desconoce el referido precepto constitucional por cuanto dispone su aplicación a la carrera docente. A su juicio, existe una excepción constitucional y la ley no puede crear una excepción legal para eludir el mandato superior “cuando el organismo especial que debe regular las carreras especiales no ha sido creado y tampoco sus normas especiales”. En su criterio, con la aplicación supletoria de la Ley 909 de 2004, se elude la creación del organismo que debe administrar y vigilar las carreras especiales.

De otra parte, expresa que la excepción prevista en el artículo 130 C.P. excluye la aplicación directa y sustantiva de los decretos 2400 y 3074 de 1968 a los servidores vinculados por carreras especiales, tal como lo ordena el artículo 55 en lo acusado. Asegura que el régimen general de carrera no puede convertirse en el “regulador” del régimen especial, dado que con ello se desconoce la excepción constitucional que limita la aplicación de normas supletorias con carácter principal.

Finalmente, el actor solicita que se declaren inconstitucionales las normas acusadas y, en su defecto, su constitucionalidad condicionada en el entendido que la normatividad comprendida en la Ley 909 de 2004 se puede aplicar únicamente con carácter supletorio a las carreras especiales, siempre que no existan disposiciones particulares que regulen estas carreras.

V. INTERVENCIONES

En representación del Departamento Administrativo de la Función Pública y en orden a justificar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, presentó escrito Ramón González González.

Aduce que, contrario a lo sostenido por el demandante, las carreras especiales se encuentran reguladas en disposiciones especiales, tal como ocurre con el Decreto 1278 de 2002 que rige lo relativo a la carrera docente, la Ley 270 de 1996 que se ocupa de la Rama Judicial, el Decreto 262 de 2000 dirigido a la Procuraduría General de la Nación, el Decreto 268 de 2000 para la Contraloría General de la República y el Decreto 274 de 2000 que regula la carrera diplomática y consular.

Manifiesta que el numeral 2 del artículo 3 de la Ley 909 de 2004 no indica que las carreras especiales se rijan por el sistema general, sino que ante el vacío que pudiera presentarse en el régimen especial, se habrá de acudir a las disposiciones generales. Ello no es más que la aplicación de un  principio general de Derecho, contemplado en la Ley 153 de 1887, según el cual cuando se presenten vacíos en la normatividad que rige una determinada materia se llenarán con normas de carácter general.

Considera que el primer inciso del artículo 55 demandado se ajusta a los preceptos constitucionales puesto que el legislador lo que hace es presentar herramientas de solución ante los vacíos que puedan generarse en las normas que rigen las carreras especiales. Así mismo, asegura que el legislador cuenta con amplias facultades para hacer extensiva una normatividad prevista para ciertas entidades a otras de la administración pública y precisa que dentro del campo de aplicación de la Ley 909 de 2004 no se encuentra la carrera docente.

Así las cosas, señala que el legislador no se está desprendiendo de su facultad de legislar ni está supliendo la normatividad especial con la general.

VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare exequible, por los cargos analizados, los artículos 3 y 55 de la Ley 909 de 2004.

En su criterio, el artículo 3, en lo acusado, no faculta a la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar o vigilar las carreras especiales de los servidores públicos, sino que ante la posible existencia de un vacío en los regímenes especiales, se previó la aplicación, de manera supletoria, de las normas contenidas en la Ley 909 de 2004.

Destaca que en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 150 -numeral 23- de la Constitución el legislador tiene una amplia facultad para establecer regímenes generales y especiales de carrera administrativa, lo que le permite adoptar decisiones como la consagrada en el artículo 3 acusado. Así mismo, sostiene que el legislador puede, sin vulnerar preceptos constitucionales, crear sistemas de carrera de carácter especial para ciertos servidores públicos y determinar que la administración y vigilancia de los mismos sea realizada por la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Manifiesta que a pesar de que el numeral 2 del artículo 3 de la Ley 909 de 2004 se refiere a los servidores públicos de carreras especiales, ello tiene lugar solamente para determinar que las normas generales se aplicarán con carácter supletorio, pero el objeto principal de la norma son las personas que prestan sus servicios en empleos de carrera que no tienen carácter especial. De manera  que cuando el inciso primero del artículo 55 alude a la aplicación de los Decretos 2400 y 3074 de 1968 a los empleados que presten sus servicios en las entidades referidas en el artículo 3 de la Ley, hace referencia no a los empleados sometidos a una ley especial, sino a los de carrera que no tengan carácter especial.

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

El problema jurídico

1. Corresponde a la Corte Constitucional determinar si una disposición legal que establece la aplicación supletoria de normas que regulan la carrera administrativa a la carrera especial de docentes, viola el artículo 130 de la Constitución Política que establece que corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos salvo aquellas que tengan carácter especial.   

La carrera administrativa general y las carreras especiales de naturaleza constitucional y legal. La naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio Civil y el alcance del artículo 130 de la Constitución Política. 

2. El artículo 125 de la Constitución Política dispuso como regla general que los empleos estatales son de carrera, salvo aquellos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Por consiguiente, en principio, los cargos de los órganos y entidades del Estado deberán proveerse conforme a lo estipulado por la Ley 909 de 2004, mediante “(...) la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. 

3. En cuanto a las carreras especiales, la Corte Constitucional ha precisado que su creación obedece a la especificidad de labores que pretende regular, pues si la selección del personal se hace con base en la carrera administrativa no podría la entidad cumplir con las funciones especiales que le han sido asignadas. Esto, ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional como la necesidad de que exista una razón suficiente para que el legislador opte por la creación de un régimen especial, apartándose de la aplicación de la carrera administrativa. No obstante, la particularidad de la regulación de las carreras especiales no las exime de la sujeción a los principios y reglas de la carrera administrativa general, teniendo en cuenta que: “Los sistemas específicos de carrera son constitucionales en la medida en que respeten el principio general, esto es que establezcan procedimientos de selección y acceso basados en el mérito personal, las competencias y calificaciones específicas de quienes aspiren a vincularse a dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores, determinen de conformidad con la Constitución y la ley las causales de retiro del servicio y contribuyan a la realización de los principios y mandatos de la Carta y de los derechos fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de ellos mismos instrumentos ágiles y eficaces para el cumplimiento de sus propias funciones, esto es, para satisfacer, desde la órbita de su competencia, el interés general”. 

4. En reiterada jurisprudencia la Corte ha advertido la existencia de carreras especiales de origen constitucional y carreras especiales de origen legal. En cuanto las carreras especiales de origen constitucional, se pueden relacionar las siguientes: 

•	La de las Fuerzas Militares, prevista en el artículo 217 de la Constitución Política.   
•	La de la Policía Nacional, consagrada en el inciso 3º del artículo 218 de la Constitución Política . 
•	La de la Fiscalía General de la Nación, contemplada en el artículo 253 de la Constitución Política . 
•	La de la Rama Judicial, prevista en el numeral primero del artículo 256 de la Constitución Política .
•	La de la Contraloría General de la República, consagrada en el numeral 10 del artículo 268 de la Constitución Política .
•	La de la Procuraduría General de la Nación, contemplada en el artículo 279 de la Constitución Política . 

Adicionalmente, en sentencia C-746/99 la Corte consideró que el reconocimiento de las carreras constitucionales especiales no era taxativo, y por tanto, determinó que el régimen de las universidades estatales era especial en virtud de lo dispuesto por el artículo 69 de la Constitución Política. 

5. Así mismo, la Corte ha señalado que existen carreras especiales de origen legal, entre las que se encuentran la del personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad, en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, en la Registraduría Nacional del Estado Civil, en la Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales, la carrera diplomática y la carrera de docentes.  

En suma, la jurisprudencia constitucional ha reconocido tres tipos de carreras: la administrativa general, las especiales o específicas de creación legal y las especiales de creación constitucional. Así lo destacó esta Corporación mediante sentencia C-1230/05:

“(...)la jurisprudencia ha dejado establecido que bajo el actual esquema constitucional coexisten tres categorías de sistemas de carrera administrativa: la carrera general, regulado actualmente por la Ley 909 de 2004, y las carreras de naturaleza especial. En relación con los regímenes especiales, ha destacado que éstos tienen origen constitucional, en el sentido de que existe un mandato expreso del constituyente para que ciertas entidades del Estado se organicen en un sistema de carrera distinto al general, y también tienen origen legal, en la medida que es el legislador, ordinario o extraordinario, quien toma la decisión de crearlos a través de leyes o decretos con fuerza de ley”.

6. Ahora bien, en cuanto al órgano encargado de la administración y vigilancia de la carrera administrativa, la Constitución dispuso la existencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. En efecto, el artículo mencionado dispone que: “Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”.

En virtud de lo anterior, la Corte debe reiterar que, sobre las carreras especiales de origen constitucional debe existir un órgano especial que tenga la función de administrarlas y vigilarlas, diferente de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Lo anterior, no obsta para que, como lo reconoció la Corte Constitucional en sentencia C-073 de 2006, el legislador pueda de manera transitoria y excepcional asignar a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia de una carrera especial de origen constitucional. En efecto, en esa oportunidad la Corte concluyó que ante la falta de un régimen especial que regule la carrera de las contralorías territoriales, se justifica la aplicación temporal de la Ley 909 de 2004.  

7. En cuanto a la regulación de las carreras especiales de creación legal, en sentencia C-1230 de 2005 la Corte luego de estudiar la línea jurisprudencial sobre la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, concluyó: “Coincidiendo con el criterio general inicialmente fijado en la Sentencia C-746 de 1999, la Corte encuentra que, respecto a los sistemas especiales de origen legal, denominados por el legislador sistemas específicos de carrera, una interpretación sistemática de los artículos 125 y 130 de la Carta Política permite concluir que los mismos deben ser administrados y vigilados, sin ninguna excepción y con carácter obligatorio, por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tal y como ocurre con el sistema general de carrera.”

Así, la Corte determinó que para el legislador es imperativo asignar las funciones de administración y vigilancia de las carreras especiales de origen legal a la Comisión Nacional del Servicio Civil.   

Constitucionalidad de las normas demandadas.

8. El aparte demandado del artículo 3º de la Ley 909 de 2004 dispone la aplicación supletoria de las normas de carrera administrativa a la carrera que regula el personal docente, en caso de que se presenten vacíos en la normatividad especial que la rige. En igual sentido, el artículo 55 de la Ley 909 de 2004 prevé, conforme a lo establecido en su artículo 3º, la aplicación de las normas de administración de personal de esa ley y de los Decretos 2400 y 3074 de 1968, a las carreras especiales, entre ellas la carrera docente.  

En resumen, las normas demandadas de la Ley 909 de 2004, pretenden que frente a un posible vacío en la normatividad que rige a los servidores públicos de la carrera especial de docentes, sea posible remitirse con carácter supletorio a las disposiciones establecidas en la ley mencionada o de los Decretos 2400 y 3074 de 1968.

9. Ahora bien, al retomar los argumentos de inconstitucionalidad planteados por el actor, para la Corte es claro que se está partiendo de una premisa errada al incluir dentro de las carreras especiales a que se refiere la Constitución Política en su artículo 130 la de los docentes, pues la excepción prevista en dicho artículo, se refiere a las carreras especiales de origen constitucional y no a las especiales de creación legal, como es el caso de la de los docentes.

En consecuencia, la remisión supletoria que hace el legislador para que la ley de carrera administrativa sea aplicada a la carrera de docentes no viola la Constitución Política, pues lo que proscribe la Carta es la administración y vigilancia de las carreras especiales de origen constitucional por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Por el contrario, la Corte ha determinado que la Comisión Nacional del Servicio Civil es el órgano competente para la vigilancia y administración de las carreras especiales de origen legal. 

10. En cuanto a la remisión que hace el legislador a los Decretos 2400 y 3074 de 1968, la Corte debe aclarar que la aplicación residual establecida por el artículo 55 de la Ley 909 de 2004, no contraviene la disposición constitucional invocada, pues no se trata de la aplicación directa de estas normas a carreras especiales de origen constitucional sino a una de carácter legal como la docente. 

Por consiguiente, el artículo 55 de la Ley 909 de 2004 no viola el artículo 130 de la Constitución, pues el legislador no facultó a la Comisión Nacional del Servicio Civil para que administre y vigile alguna de las carreras de origen constitucional que es lo que expresamente exceptúa el artículo 130 de la Constitución. Por el contrario, de acuerdo con el desarrollo de la jurisprudencia constitucional el legislador debe facultar a la Comisión Nacional del Servicio Civil para que vigile y administre las carreras de creación legal.   

Por estas razones la Corte declarará la exequibilidad de los apartes demandados de los artículos 3 y 55 de la Ley 909 de 2004. 

VIII. DECISIÓN

En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, 

RESUELVE:

Primero. Declarar EXEQUIBLE la expresión “El que regula el personal docente” contenida en el numeral 2 del artículo 3º de la Ley 909 de 2004, por el cargo estudiado.

Segundo. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 55 de la Ley 909 de 2004, por el cargo estudiado.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente

JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado

ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado

ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General