Referencia: expediente D-6301
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.”
Actor: Santiago Guijó Santamaría.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., primero (1) de noviembre de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Santiago Guijó Santamaría demandó el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.”
Mediante auto del veintitrés (23) de mayo de 2006, se admitió la demanda y dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; así mismo, se ordenó fijar en lista la norma acusada para efectos de la intervención ciudadana y comunicar la iniciación de este asunto al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, como también al Ministro del Interior y de Justicia, para que, de considerarlo oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. De igual forma, se invitó a participar al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
Debe advertirse que el presente asunto fue inicialmente repartido al magistrado Alvaro Tafur Galvis, cuya ponencia no fue aprobada por la mayoría de la Sala Plena, por lo que se designó como nuevo ponente a la magistrada Clara Inés Vargas Hernández, según consta en Acta de 1 de noviembre de 2006. En atención a lo anterior, se recoge en esta decisión casi la totalidad de los antecedentes del proyecto de sentencia originalmente presentado por el magistrado Alvaro Tafur Galvis.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 43.357 del seis (6) de agosto de 1998.
“LEY 472 DE
1998
(agosto 5)
Por la cual se desarrolla el
artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el
ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras
disposiciones.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
TITULO II
DE LAS ACCIONES POPULARES
CAPITULO IX.
Sentencia.
Artículo 35. Efectos de la sentencia. La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general.”
El demandante solicita a la Corte “que declare la constitucionalidad condicionada del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, bajo el entendido de que la sentencia que conceda el amparo de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda hace tránsito a cosa juzgada absoluta y tiene efectos ‘erga omnes’, mientras que las sentencias que nieguen el amparo de los derechos colectivos invocados en la demanda hacen tránsito a cosa juzgada relativa, es decir siempre y cuando no surjan nuevos hechos o circunstancias que los amenacen o vulneren, o que se presenten pruebas que demuestren que real y efectivamente se amenazan o vulneran los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda inicial y a las cuales no tuvo acceso el juez al momento de decidir la demanda de acción popular.”
La demanda empieza por aclarar los estudios adelantados en esta materia por la Fundación Ombudsman Colombia, que dirige el actor lo cual no se opone a la presentación de la acción de inconstitucionalidad en calidad de ciudadano en ejercicio. Adicionalmente, manifiesta que el objetivo particular de la demanda “es ajustar la ley (general y abstracta) de acciones populares a la Constitución Nacional”, indicando que dicha Fundación como el actor representan los intereses de la señora Laura Díaz Herrera dentro de la acción popular 2002-2018, que se tramita en la Sección Segunda del Consejo de Estado, cuyas pretensiones fueron negadas en primera instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, en virtud “de la excepción de cosa juzgada. Esta declaración con el objetivo de darle la seriedad que le corresponde al asunto”.
Inicia su exposición de la demanda refiriendo a la jurisprudencia constitucional sobre la cosa juzgada en materia de acciones populares, para lo cual trae a colación la sentencia C-215 de 1999. Señala que en dicha oportunidad se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, en el entendido que “la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones de carácter técnico que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa.”
Indica que la Corte ha debido extender el alcance de dicho fallo de exequibilidad condicionada al artículo que ahora se demanda, en virtud del principio de unidad normativa, pues, el efecto de cosa juzgada de la sentencia que se profiere en las acciones populares no se predica sólo de aquélla que aprueba el pacto de cumplimiento, sino de cualquiera otra que pone fin al proceso, en especial cuando se deniegan las pretensiones de la demanda. Aduce que “como dicho pronunciamiento no se produjo, se hace necesario demandar la inconstitucionalidad del artículo 35 de la Ley 472 de 1998”. Y agrega que “si de acuerdo con la sentencia mencionada en un pacto de cumplimiento en el que se acuerda la protección de determinado derecho colectivo el carácter de cosa juzgada de la sentencia que lo aprueba es relativo con más veras lo será el de una sentencia que niega su protección.”
Luego de citar algunos apartes de la sentencia C-215 de 1999, el actor pasa a referirse a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la cosa juzgada en las acciones populares. Señala que los precedentes más importantes sobre dicho tema están contenidos en las sentencias del 7 de noviembre de 2002 (expediente 2002-0002) y del 11 de septiembre de 2003 (expediente 2001-09257), los cuales son reiterados en otros fallos del 11 de diciembre de 2003 (expediente 2002-9257), 12 de febrero de 2004 (expediente 2002-1700) y 2 de junio de 2005 (expediente 2004-00814), proferidas por la Sección Tercera de dicha corporación. Añade que como estos fallos no son obligatorios para otros jueces conforme al artículo 230 superior, se han proferido decisiones en los cuales se ha aplicado literalmente el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, en clara violación de la Constitución, “sin que necesariamente se tenga que dar una interpretación de la misma, ya que la norma es clara”.
A continuación, cita apartes de las sentencias del 7 de noviembre de 2002, 11 de septiembre de 2003 y 12 de febrero de 2004, proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, para referir a la sensibilidad de la cosa juzgada en las acciones populares y que uno de los especiales lineamientos trazados es la identidad de los demandados en uno y otro proceso, para así significar que “aunque no se exige identidad de los demandantes o actores populares, sí se requiere que exista una identidad en los accionados, es decir que no habrá cosa juzgada si los demandados son diferentes”.
En relación con las normas constitucionales consideradas violadas, el demandante indica que la norma acusada desconoce el artículo 2 de la Constitución, en cuanto al principio de efectividad de los derechos, pues, establece que la sentencia hace tránsito a cosa juzgada absoluta, sin diferenciar los casos concedidos de los que niegan las pretensiones de la demanda en los cuales sólo debería producirse la cosa juzgada relativa al no protegerse los derechos e intereses colectivos. Considera así que la sentencia desestimatoria de las pretensiones de la demanda no puede tener efecto de cosa juzgada absoluta, ya que es posible que el interés colectivo continúe afectado, sólo que quizá en el proceso no se pudo probar dicha circunstancia. Se harían intangibles los fallos que niegan la protección del interés colectivo, así aparezcan pruebas que permitan demostrar su quebrantamiento o “porque se vea enfrentada a una nueva vulneración de los derechos colectivos sobre los que versó la sentencia, ya sea por causas distintas o hechos nuevos”, por lo que se “despoja a la comunidad de ejercer una nueva acción popular para corregir una nueva situación de vulneración de esos derechos colectivos o para demostrar que en efecto existió y ha existido una vulneración a sus derechos.”
Respecto al desconocimiento del artículo 29 de la Constitución, anota que la titularidad de la acción popular es difusa y, en esa medida, puede darse que el demandante no pertenezca a la comunidad afectada, no cuente con la idoneidad suficiente para demandar, no tenga acceso a la información relevante para sacar avante la acción, no cuente con el apoyo técnico que el caso requiere, no solicite pruebas o, simplemente, obre de mala fe a partir de una demanda que de antemano quiere llevar a su fracaso. Por tanto, en tales casos, el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 vulnera el derecho al debido proceso “tanto de la comunidad como de un posterior actor que quiera demandar la protección de determinado derecho colectivo, después de que ya había cursado sin éxito un proceso con el mismo objeto.” En esa medida “la norma acusada priva a potenciales actores populares y a la comunidad misma del ejercicio de una nueva acción popular en virtud de un anterior pronunciamiento desfavorable impidiendo que hagan ejercicio del derecho de defensa y por lo tanto desconociéndoseles el derecho al debido proceso”, por lo que resultan aplicables los mismos lineamientos que sentó la Corte en la sentencia C-215 de 1999, en relación con la providencia que aprueba el pacto de cumplimiento.
En cuanto a la vulneración del artículo 229 de la Constitución, el demandante recogiendo lo expuesto anteriormente señala que teniendo en cuenta el carácter permanente de los derechos e intereses colectivos en cabeza de la comunidad cuya protección no se agota ni se satisface con un solo pronunciamiento judicial especialmente cuando niega el amparo solicitado, así como el carácter difuso de su titularidad, no se puede limitar el acceso a la administración de justicia de la comunidad cuando persiga defenderlos de nuevos hechos que lo amenacen o vulneren o de situaciones anteriores prolongadas en el tiempo que no pudieron demostrarse en el proceso que concluyó con fallo negativo. Indica que la disposición acusada “limita el acceso a la justicia de la comunidad afectada y se aparta de los elementos de permanencia del derecho colectivo, de su titularidad difusa y de la legitimación popular para demandar su protección y establece la cosa juzgada de manera absoluta, inclusive para los fallos de acción popular en los que se niega la protección del interés colectivo…”.
Señala que el quebrantamiento del artículo 229 superior, también se presenta por “darle prevalencia a las formalidades sobre el derecho sustancial”, en la medida que se establece un formalismo excesivo “en detrimento de la realización material y efectiva de los derechos e intereses colectivos”, ya que todos los fallos se protegen con el efecto de intangibilidad, sin importar si se ha resguardado o no el interés de la comunidad.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia interviene en el proceso a través de apoderado judicial, para solicitar en primer lugar que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo por ineptitud sustancial de la demanda, ya que el actor parte de una errada concepción de la acción de inconstitucionalidad al pretender no la inexequibilidad de la disposición acusada sino la exequibilidad de manera condicionada o la adición de un contenido de regulación distinto al previsto. Cita para tal efecto, las sentencias C-806 de 2001, C-937 de 2003 y C-508 de 2004.
Expone que en caso de que la Corte decida estudiar la norma acusada, se debe declarar su exequibilidad. Para tal efecto, empieza por señalar que el objetivo de las acciones populares es proteger los derechos e intereses colectivos, o evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio que recae sobre ellos y restituir las cosas al estado anterior, tal como se señaló en la sentencia C-215 de 1999. Manifiesta que en ese sentido la legitimación es amplia y los efectos de la sentencia se extienden a toda la colectividad, lo que cambia la concepción tradicional de “parte” que existe en la generalidad de los procesos.
Con base en lo anterior, considera que el actor interpreta indebidamente la norma demandada, pues, ella no impide iniciar una nueva acción cuando se trata de “hechos o causas distintas” a las alegadas en el proceso inicial, de forma que en estos casos la sentencia definitiva tendría efecto de cosa juzgada relativa, tal como ya se dijo para aquella que aprueba el pacto de cumplimiento.
Agrega que en esa medida no es necesario declarar la constitucionalidad condicionada de la norma demandada, pues la ratio decidendi de la sentencia C-215 de 1999, constituye doctrina constitucional que permite interpretar que la sentencia denegatoria de una acción popular produce efectos erga omnes “siempre y cuando no se presenten nuevos hechos o causas que legitimen la interposición de una nueva acción”.
Cita el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, para referir que la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo asunto verse sobre el mismo objeto y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Al respecto, transcribe apartes de la sentencia del 18 de enero de 1983 de la Corte Suprema de Justicia (M.P. José María Esguerra Samper). Y añade que en la acción popular “la cosa juzgada opera como posibilidad de doble efecto dependiendo de si se presentan o no hechos nuevos o causas distintas de las que fundamentaron la acción inicial”, lo cual no representa una ruptura de la cosa juzgada sino su lectura armónica con el artículo 88 de la Constitución y la Ley 472 de 1998.
Considera que el objeto decidido en materia de acciones populares siempre va a ser la protección o no de derechos e intereses colectivos que “transcienden el ámbito de la mera individualidad para constituirse en entidades indispensables para la satisfacción de las necesidades colectivas de la sociedad, y que por tanto, un fallo denegatorio de las pretensiones de una acción de este tipo, generará efectos de cosa juzgada relativa cuando se alegue que existen hechos y circunstancias que presuntamente los vulneren o pongan en peligro, por cuanto ello es consecuencia de las características propias de tales derechos, tales como: el hecho de que son difusos y que su titularidad esté en cabeza de toda la sociedad y cada uno de sus integrantes, en que son derechos de solidaridad, en que son derechos que para su efectividad y protección necesariamente requieren de la existencia y permanencia en el tiempo de los mecanismos participativos que garanticen la exigibilidad…”.
Concluye, entonces, que las características especiales de las acciones populares llevan a que la institución de la cosa juzgada tenga efectos erga omnes, “siempre y cuando no se presenten hechos o circunstancias que –aun cuando resulten idénticos a los que dieron pie a la denegación de pretensiones en una acción anterior- evidencien que realmente si están siendo vulnerados o puestos en peligro en el momento en que nuevamente se alegan y por ende hagan devenir de la misma efectos relativos que resultan indispensables para que se evite que, so pretexto de la intangibilidad de una fallo determinado, se deje atada de manos a la Administración de Justicia para defender tales derechos”.
2. Intervención ciudadana de Darío Alberto Múnera Toro
El ciudadano Darío Alberto Múnera Toro interviene para defender la exequibilidad de la norma acusada.
Sostiene, en primer lugar, que conforme al artículo 88 de la Constitución, el legislador tiene un amplio margen de discrecionalidad en la regulación de las acciones populares, de manera que los efectos de la cosa juzgada serán los que aquél determine y no “el que un persona considere que emanan de la voluntad del constituyente”.
Considera que para estudiar la norma acusada es preciso referir a los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil y 175 del Código Contencioso Administrativo, aplicables por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, ya que aquéllos fijan pautas para establecer el significado y las características de la institución de la cosa juzgada en el caso de las acciones populares. Por tanto, no es posible hacer abstracción de dichas disposiciones para estructurar los cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, tal como lo hace equivocadamente el demandante.
A continuación, refiere a la relación que tiene la cosa juzgada y el recurso extraordinario de revisión, entre otras razones, porque el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, dispone que “la cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión”. Con base en lo anterior, considera que la solicitud de declaratoria de exequibilidad condicionada del demandante merece algunos comentarios: i) la institución de la cosa juzgada deber mirarse también bajo los artículos 332 del C. de P.C. y 175 del C.C.A, y ii) se ignora el régimen del recurso extraordinario de revisión tanto en el procedimiento civil como en el contencioso administrativo -aplicables a las acciones populares-, una de cuyas causales es la relativa a las pruebas que el actor no pudo aportar durante el proceso “por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria”.
Sobre este último punto, hace énfasis en que no puede premiarse con el recurso extraordinario de revisión la negligencia o impericia de la parte que acude al proceso y no aporta las pruebas que tiene en su poder, pues, ello atentaría contra la lealtad procesal. Además, en las acciones populares cualquier tercero o el Ministerio Público pueden solicitar la práctica de pruebas, fuera de la facultad oficiosa del juez en esa materia, por lo que señala su desacuerdo “con la pretensión del demandante de obviar la cosa juzgada de las sentencias que niegan el amparo de un derecho o interés colectivo por la mera presentación de documentos decisivos después de la sentencia, esto es, sin considerar que esa presentación de documentos debe ser calificada” .
Finalmente, indica que se ignora “en los procesos derivados de la acción popular: el juez tiene amplias facultades para solicitar pruebas de oficio, hay participación del Ministerio Público, y cualquier persona puede acudir al proceso para coadyuvar la demanda…En otras palabras, hay que partir de la base de la idoneidad y seriedad de los elementos probatorios tomados en cuenta por al proferir una sentencia en los procesos derivados del ejercicio de las acciones populares; incluso cuando esa sentencia niega el amparo del derecho o interés colectivo. No partir de esa base implica asumir que o el demandante, o el juez, o el Ministerio Público, o los terceros, o todos ellos carecen de las condiciones requeridas para intervenir en un proceso o para dirigirlo. La capacidad de las personas y la buena fe se presumen”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, allegó concepto número 4136, en el cual solicita que la Corte se declare inhibida para fallar la presente acción por omitir el actor expresar una pretensión específica y clara de vulneración del ordenamiento constitucional, lo cual en correspondencia con las sentencias C-806 de 2001 y C-508 de 2004, “constituye un ejercicio indebido de la acción de inconstitucionalidad; de tal manera, se configura una ineptitud sustantiva de la demanda que determinaría la declaración de inhibición de la Corte para pronunciarse de fondo”. Agrega que no obstante lo señalado en virtud del principio pro actione solicita que la Corte efectúe una interpretación de la demanda que permita el estudio de la norma acusada.
En dicho evento de pronunciarse de fondo sobre la norma acusada, concluye que debe declararse exequible “en el entendido de que la sentencia que pone fin a la acción popular hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se obtengan pruebas que no fueron apreciadas por el juez o por las partes al momento de producirse el respectivo fallo, evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa.”
Como fundamento, luego de referir a las acciones populares como mecanismo judicial de defensa de los derechos e intereses colectivos en el ordenamiento jurídico colombiano y a la cosa juzgada, señala que para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere identidad de causa petendi, luego, cuando surjan hechos nuevos “es perfectamente posible que cualquiera de las partes del proceso anterior o cualquier persona solicite al aparato judicial que se pronuncie sobre tal asunto, pues la sentencia que ha puesto fin a una acción popular no puede tener efectos de cosa juzgada absoluta ni relativa frente a situaciones que no fueron propuestas y, por lo tanto, no fueron valoradas ni debatidas en el proceso; en otros términos, no puede hablarse de cosa juzgada frente a cuestiones sobre las cuales no se ha decidido en la medida en que eran desconocidas al momento del fallo (hechos nuevos)”. Por tanto, considera que resulta innecesario condicionar la disposición acusada en el sentido manifestado por el actor puesto que en dicho evento no se configura la cosa juzgada y, por ende, cualquier persona puede iniciar una acción popular cuando considere que esos sucesos amenazan o causan un perjuicio a los derechos e intereses colectivos.
Situación diferente se presenta cuando se obtienen informaciones técnicas que no fueron valoradas por el juez y las partes al momento de dictarse sentencia. Ello ocurre cuando existen derechos colectivos sometidos a riesgos de daños graves que no son sólo difíciles de probar sino que en determinado momento no se cuenta con los conocimientos científicos y técnicos que permitan demostrarlos, lo cual puede llevar al juez de la acción popular a dictar una sentencia desestimatoria de las pretensiones, por lo que es constitucionalmente viable permitir a las partes o personas titulares de esos derechos promover una nueva acción. La duda y la falta o insuficiencia de pruebas sobre los riesgos o amenazas a que pueden estar sometidos derechos colectivos muchas veces es de tal magnitud que hace necesario la aplicación de principios que permitan adoptar las medidas adelantándose a la certidumbre científica. Por consiguiente, no sería lógico ni jurídico que “ante la dificultad de aportar durante el trámite de una acción popular las pruebas para demostrar los riesgos o los daños a los que pueden verse expuestos los recursos naturales renovables y el medio ambiente, la sentencia desestimatoria de las pretensiones de protección de tales intereses haga tránsito a cosa juzgada absoluta, impidiendo que en otro juicio puedan alegarse las pruebas pertinentes y conducentes para determinar las amenazas o perjuicios contra estos derechos colectivos”.
Sostiene que la misma situación puede presentarse respecto de las conductas que atentan contra la moralidad administrativa, donde la dificultad de probar no puede hacer nugatorio el derecho de la colectividad a obtener las pruebas pertinentes, conducentes y suficientes para demostrar actos de corrupción.
Concluye que no puede producirse el efecto de cosa juzgada si la reclamación colectiva se estima sin fundamento debido a pruebas insuficientes de manera que “si en cualquier tiempo después de la sentencia se descubren pruebas suficientemente fuertes para cambiar el resultado del proceso, esto es, para justificar una solución diferente de la controversia, es razonable que la acción popular pueda volver a proponerse”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues, la disposición jurídica demandada forma parte de una ley de la República.
2. Planteamientos de la demanda y procedencia de inhibición constitucional en el caso concreto
Tanto el Procurador General de la Nación como el Ministerio del Interior y de Justicia, coinciden en solicitar a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo ya que se está ante el ejercicio indebido de la acción de inconstitucionalidad al no pretenderse la inexequibilidad de la norma acusada sino su exequibilidad bajo determinado condicionamiento. Por ende, la Corte debe entrar previamente a resolver dichas solicitudes.
De la demanda presentada se observa, que si bien el actor renunció a presentar una “DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD”, la petición que concreta la solicitud que hace a la Corte, es que se declare “la constitucionalidad condicionada condicionada del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, bajo el entendido de que la sentencia que conceda el amparo de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda hace tránsito a cosa juzgada absoluta y tiene efectos ‘erga omnes’, mientras que las sentencias que nieguen el amparo de los derechos colectivos invocados en la demanda hacen tránsito a cosa juzgada relativa, es decir siempre y cuando no surjan nuevos hechos o circunstancias que los amenacen o vulneren, o que se presenten pruebas que demuestren que real y efectivamente se amenazan o vulneran los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda inicial y a las cuales no tuvo acceso el juez al momento de decidir la demanda de acción popular.”.
Como soporte de su petición indica, que la norma acusada al establecer que los efectos de la cosa juzgada se predica de las partes y el público en general, está instituyendo la cosa juzgada absoluta “sin hacer ninguna diferenciación y sin morigerar su efecto con las sentencias que niegan el amparo”. Conforme a ello, extrae diversas consecuencias respecto de las hipótesis planteadas que le permiten señalar la vulneración de los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución1. Considera también que resulta extensible a la disposición demandada la exequibilidad condicionada señalada en la sentencia C-215 de 1999, respecto del artículo 27 de la ley acusada. Además, indica que debe tenerse en cuenta el carácter permanente de los derechos e intereses colectivos, el carácter difuso de su titularidad, la legitimación pública para demandar y la forma organizativa de Estado social de derecho. Finalmente, aclara que el objetivo particular de la demanda es “ajustar la ley (general y abstracta) de acciones populares a la Constitución”.
Al respecto de al anterior demanda, la Corte encuentra que no cumple las exigencias mínimas requeridas por la ley para que esta corporación entre a proferir un fallo de fondo.
Debe recordarse, en primer lugar, que el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, establece los requisitos formales que deben cumplir “las acciones públicas de inconstitucionalidad”, como condición necesaria para su admisión o pronunciamiento de fondo, entre los cuales se contempla el exponer las razones por las cuales los textos constitucionales se estiman violados (numeral 3).
Sobre dicha exigencia, esta corporación ha venido reiterando, a partir de la sentencia C-1052 de 20012, que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. En efecto, el actor debe formular al menos un cargo concreto de inconstitucionalidad con los requisitos citados, los que se constituyen en condiciones mínimas para entablar el debate constitucional, juicio que se soporta en la necesidad de establecer si realmente existe una contradicción objetiva y verificable entre la disposición demandada y el texto de la Constitución.
Particularmente, en sentencias C-621 de 19983, C-362 de 20014, C-806 de 20015, C-937 de 20036, C-508 de 20047 y C-1299 de 20058, la Corte señaló que cuando la demanda no contiene de manera concreta una pretensión de inconstitucionalidad sino que lo buscado por el actor es que la Corte declare la constitucionalidad de la disposición acusada pero condicionada en el sentido que el actor considera ajustada a la Constitución, procede una decisión inhibitoira. Ello por cuanto i) del texto constitucional (arts. 40-6 y 241-4) se aprecia que se está ante el ejercicio de una acción con “una pretensión clara y directa de inconstitucionalidad contra una disposición legal…cuyo contenido material se opone a los dictados superiores”, ii) la pretensión de exequibilidad sujeta a condicionamientos conlleva al ejercicio indebido de la acción de inconstitucionalidad, “pues es la Corte Constitucional…la que soberanamente determina cuales son los efectos de sus decisiones tomando en consideración los cargos formulados por quienes hacen uso del derecho previsto en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, desarrollados por el Decreto 2067 de 19919” y iii) no resulta de recibo la pretensión de adicionar un contenido normativo en sentido contrario al previsto en la disposición acusada.
Tal es el caso que ocupa la atención de la Corte por cuanto el actor no pretende la inexequibilidad de la disposición acusada, y por ello del texto de la no resulta que confronta el artículo acusado con las disposiciones constitucionales consideradas violadas (arts. 2, 29 y 229), sino que por el contrario, al solicitar que se declare la exequibilidad de manera condicionada de la norma acusada, orienta el análisis de constitucionalidad hacia su personal interpretación del artículo acusado, según el cual, se echa de menos los supuestos que considera debió prever al no haber diferenciado ni morigerado los casos concedidos de los negados respecto al amparo de los derechos e intereses colectivos.
Pretensión que no se acompasa con el objeto de la acción de inexequibilidad y que, por ende, escapa al control abstracto de constitucionalidad, pues en realidad, con esta demanda se persigue adicionar el contenido normativo legal demandado en orden a obtener una constitucionalidad condicionada para ajustar la norma al caso particular que tramita ante la Sección Segunda del Consejo de Estado.
De igual forma, se está ante el ejercicio indebido de la acción de inconstitucionalidad ya que es a la Corte Constitucional a la que le corresponde determinar los efectos de sus fallos, luego del control abstracto de constitucionalidad.
Pero, independientemente de la pretensión que se plantea en este caso, de la demanda que nos ocupa no se aprecian las condiciones mínimas exigidas por la ley para proferir un fallo de fondo, por lo que no es posible aplicar el principio pro actione. En efecto, no se identifica la existencia, al menos, de un cargo concreto de inconstitucionalidad, que hiciera procedente realizar el control abstracto de constitucionalidad en aras de verificar la contradicción material de la disposición legal con el texto constitucional. La simple manifestación de vulneración de disposiciones constitucionales -sin reproches de naturaleza constitucional-, no puede constituirse en argumento suficiente para que la Corte inicie y culmine el examen de constitucionalidad.
Por lo anterior, a la Corte no le queda otra alternativa que declararse inhibida para proferir un fallo de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE de proferir un fallo de fondo respecto del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Posiblemente también se considera violado el artículo 228 de la Constitución, que aunque no fue señalado es la norma constitucional que refiere a la prevalencia del derecho sustancial.
2 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Consúltese también las sentencias C-1031/02, C-332/03, C-1050 de 2004 y C-1082/05.
3 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
4 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
5 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
6 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
7 M.P. Jaime Araujo Rentería.
8 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
9 Sobre este particular téngase presente que en la Sentencia C-113 de 1993, se dijo que “inaceptable sería privar a la Corte Constitucional de la facultad de señalar en sus fallos el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir, estrictamente a la Constitución. E inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma de inferior jerarquía. Pues la facultad de señalar los efectos de sus propios fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la "integridad y supremacía de la Constitución", porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es la interpretación que se hace en la sentencia que debe señalar sus propios efectos. En síntesis, entre la Constitución y la Corte Constitucional, cuando ésta interpreta aquélla, no puede interponerse ni una hoja de papel”.