Referencia: expediente T-1341195
Peticionario: Luz Marina Carvajal Calderón agente oficiosa de Luis María Carvajal Gutiérrez
Accionado: La Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduciaria la Previsora S.A.
Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil seis (2006)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra –quien la preside-, Humberto Antonio Sierra Porto y Álvaro Tafur Galvis, ha proferido la presente
En la revisión del fallo proferido por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, el 22 de febrero de 2006, en el proceso de Tutela adelantado por Luz Marina Carvajal Calderón como agente oficiosa de Luis María Carvajal Gutiérrez y en contra del La Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduciaria la Previsora S.A.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
2. Respuesta de las entidades accionadas
Fiduciaria La Previsora
La Fiduciaria, como ente encargado de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FNPSM), en virtud del artículo 3 de la Ley 91 de 1989 (“por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”), contestó lo siguiente:
La Secretaría de Educación de Cundinamarca
Jorge Miranda González, profesional especializado de la Secretaría de salud de Cundinamarca dio respuesta a la tutela en términos similares a los de la Fiduciaria La Previsora, pero adicionó que para la inclusión de los beneficiarios al sistema de excepción del Magisterio en Salud existe de por medio el contrato del fiducia entre el FNPSM y la Fiduciaria La Previsora S.A., para que a través de ella, se desarrollen todas las directrices que se tengan que seguir, en cumplimiento del ordenamiento legal descrito.
Solicita, finalmente, que se dé por terminada la tutela en contra de la Regional del Fondo de Prestaciones del Magisterio por cuando lo que se solicita en la acción de tutela no le compete a la Secretaría, puesto que por determinación legal le corresponde a La Previsora.
El Ministerio de Educación Nacional
La asesora jurídica del Ministerio de Educación informó que las diligencias pertinentes al trámite de la presente acción las remitió directamente a la fiduciaria La Previsora por considerar que es esa entidad la responsable de la administración del FNPSM.
II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, se pronunció por medio de fallo del 22 de febrero de 2006, negando el amparo solicitado por la actora sobre la base de las siguientes consideraciones:
III. PRUEBAS
Dentro del expediente obran las siguientes:
IV. CONSIDERACIONES
La Sala Sexta de Revisión es competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
Corresponde a esta Sala determinar, si la actuación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria la Previsora S.A., vulnera los derechos a la vida, a la salud, a la igualdad, a la protección a la tercera edad y a la dignidad humana de los padres que dependen económicamente de los docentes casados y/o con hijos, al excluirlos de la cobertura en salud, en aplicación del Acuerdo 04 de 2004 del Consejo Directivo del Fondo Nacional de prestaciones del Magisterio y la Ley 91 de 1989.
Este problema jurídico ya ha sido plateado en sentencias de revisión de tutela T-015 de 2006, T-153 de 2006, T-228 de 2006 y T-267 de 2006.
3. Legitimación en la causa para promover la presente acción de tutela
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 - reglamentario de la acción de tutela -, en el que se regula entre otros el tema de la legitimación en la causa y el interés para actuar en este tipo de acciones -: “se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa (…) Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”.
En el caso que ocupa a la Sala, la acción de tutela fue promovida por la hija del señor Luis María Carvajal Gutierrez , persona afectada en sus derechos, quien actúa en calidad de agente oficioso, dado que tiene 80 años de edad y padece una enfermedad neuronal.
En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que el titular de los derechos no está en condiciones de reclamar la protección de éstos por su propia cuenta, no hay duda que la accionante se encuentra legitimada por activa para promover el amparo constitucional en nombre de su padre, encontrando la Sala plenamente ajustada su actuación a las previsiones consignadas en el artículo arriba enunciado.
En el caso concreto, al igual que en los casos que han sido objeto de estudio por otras Salas de esta Corte1 y en los que se ha planteado el mismo problema jurídico, tal como se anunció anteriormente, ha sido necesario analizar la procedencia de la acción de tutela en cada caso concreto.
Lo anterior, porque, por sí misma, la acción de tutela no resulta procedente para solucionar controversias que pueden ser objeto de estudio y decisión por parte de otras jurisdicciones, como en principio se puede determinar en el caso concreto. Así por ejemplo, en la Sentencia T-348 de 1997, la Sala Tercera de decisión de la Corte Constitucional, al examinar si era procedente la inclusión de la hija de la demandante como beneficiaria de los servicios médico-asistenciales del Fondo del Magisterio, determinó que la jurisdicción civil era la competente para resolver la controversia y que al no presentarse un perjuicio irremediable para la hija del actor, la conducta del Fondo no vulneraba ningún derecho fundamental. En esa oportunidad la Sala expuso lo siguiente:
“En efecto, las decisiones que adopte la IPS en ejecución del contrato, los términos de este último e incluso las instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se traducen en actos que son susceptibles de impugnación judicial por medios ordinarios que, en principio, desplazan a la acción de tutela.”
Sin embargo, la acción de tutela resulta procedente cuando de manera inminente se encuentre que de no ampararse el derecho, podría producirse un perjuicio irremediable. El concepto de perjuicio irremediable para la Corte Constitucional ha sido entendido como:
“ aquel que resulta del riesgo de lesión al que una acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares somete a un derecho fundamental que, de no resultar protegido por vía judicial en forma inmediata, perdería todo el valor subjetivo que representa para su titular y su valor objetivo como fundamento axiológico del ordenamiento jurídico.” 2
Para el caso concreto, es necesario examinar si la situación del señor Luis María Carvajal Gutiérrez, padre de la accionante, se enmarca dentro lo que la Corte ha entendido por perjuicio irremediable. Para determinarlo se acogerán los mismo parámetros enunciados en la Sentencia T-015 de 2006 en donde se determina que el perjuicio debe ser:
“(a) cierto e inminente - puesto que se ha acreditado que las actoras no están afiliados a ningún sistema de seguridad social en salud; (b) grave - dado que la salud de las accionantes se encuentra comprometida; y (c) de urgente atención - por cuanto, dadas sus condiciones personales, exigirles que adelanten los procesos judiciales ordinarios equivale a desproteger por completo su salud y bienestar durante un largo período, lo cual contraría claras disposiciones constitucionales sobre la especial protección que se debe dispensar a este grupo de población.”3
En el presente caso se hace evidente:
Por las consideraciones anteriores, la tutela es procedente y, por tanto, se seguirá adelante con las consideraciones de esta Sala.
La Constitución Política en el artículo 48 establece entre otras cosas que “ [l]a Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del estado, en sujeción a los principios de eficiancia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”.
Aunque la Ley 100 de 1993 creó los parámetros generales para el Sistema Integral de Seguridad Social en Salud, sin embargo, en el artículo 279 estableció una serie de regímenes especiales que no hacen parte del sistema general y conforman regímenes especiales. Lo anterior implica, que los afiliados a los regímenes especiales se encuentran excluidos de la aplicación de las normas generales que aplican al Sistema Integral.
Dentro de las personas excluidas del régimen general se encuentran, entre otros, los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y los trabajadores de ECOPETROL.
Las personas que hacen parte del régimen especial están sujetas a la normativa que para cada uno de esos regímenes existe.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentra regulado por normas especiales así:
El FNPSM tiene como función general la de atender las prestaciones sociales de los docentes nacionales o nacionalizados que se encuentren vinculados a las plantas de personal del las entidades territoriales4. Dentro de las funciones específicas se encuentra la de garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, a través de las entidades que determine el Consejo Directivo del Fondo.5
El medio que la Ley determinó para que se hicieran las atenciones prestacionales fue el de la fiducia, que es el medio que se ha venido utilizando desde la expedición de la Ley 91 de 1989 para cumplir con la garantía del derecho a la Seguridad Social establecida en al Constitución Política.
El Fondo cuenta con un Consejo Directivo6 que tiene como funciones las de determinar las políticas generales de administración e inversión de los recursos de esa Institución y, con fundamento en esas atribuciones, puede establecer las coberturas mínimas que le corresponden a sus afiliados, con los inconvenientes que esto puede tener, puesto que una mayor o menor cobertura dependerá de las decisiones administrativas que dicho organismo adopte.
A raíz de las múltiples acciones de tutela que se han presentado ante la jurisdicción constitucional, se ha hecho evidente una falta de uniformidad del régimen a nivel nacional, puesto que el Consejo Directivo del FNPSM ha delegado sus competencias en múltiples oportunidades a las entidades territoriales, con el fin de que éstas celebren contratos con las Instituciones Prestadoras del Salud que crean convenientes, agregando a esta facultad, la posibilidad de que esas entidades puedan estructurar las cláusulas que regirán para ese ámbito territorial.
En el caso que ocupa a esta Sala, la falta de uniformidad del régimen del magisterio se presentó gracias a la decisión contenida en el Acuerdo 04 de 2004 del Consejo Directivo del FNPSM, en el que se estableció un “…nuevo modelo de prestación de servicios de Salud para el Magisterio…”. En dicho Acuerdo se dispuso lo siguiente:
“ARTICULO 1° : Aprobar el nuevo modelo de prestación de servicios de salud para el magisterio conforme a las siguientes características fundamentales:
1. RÉGIMEN ESPECIAL. El Consejo Directivo decidió que el modelo de prestación de servicios de salud a los docentes parte del respeto del régimen excepcional de los docentes.
2. COBERTURA. El Consejo Directivo acordó que los beneficiarios del sistema de salud de los docentes son los existentes hoy en día en el modelo vigente, nivelando nacionalmente con las siguientes adiciones:
a. Los hijos del afiliado entre 18 y 25 años que dependan económicamente del afiliado y que estudien con dedicación de tiempo completo.
b. Los hijos del afiliado, sin límite de edad, cuando tengan una incapacidad permanente y dependan económicamente del afiliado.
c. Los nietos del docentes hasta los primeros 30 días de nacido, cuando el hijo del docente sea beneficiario del afiliado.” (Subrayas y negrillas fuera del texto original del Acuerdo)
Aunque el Acuerdo trató de unificar el régimen de los beneficiarios de los servicios de salud del Magisterio a nivel nacional, tal como lo plantea la Sentencia T-015 de 2006, (M.P. Manuel José Cepeda), se desconoció la continuidad en el servicio de salud de los beneficiarios de algunos afiliados al FNPSM, afectándolos de manera notoria y poniendo incluso, en muchos casos, en peligro sus vidas.
Con la entrada en vigencia del Acuerdo 04 de 2004, aunque se unificó el régimen a nivel nacional, se desconoció a los padres de los afiliados de los educadores casados y/o con hijos que, a través de “copagos”, recibían la atención en salud.
La lista de las personas que a partir de ese Acuerdo, integraban el plan nacional en salud para afiliados y beneficiarios del FNPSM, se hizo evidente con la expedición del Acuerdo No. 13 de 2004, a través del cual, se invitó a contratar la prestación de los servicios de salud con el Fondo. En el acuerdo se expuso lo siguiente:
“ (…) los servicios médicos asistenciales que conforman el plan de atención en salud se prestarán a todos los usuarios, entendiéndose como usuarios los siguientes:
Afiliados: Docentes activos y docentes pensionados que cotizan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Beneficiarios: el Grupo de Beneficiarios de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio podría estar conformado por el grupo familiar descrito a continuación:
La regulación enunciada, margina a los padres de los docentes que con anterioridad a ella gozaban de la calidad de beneficiarios del sistema, sin tener en cuenta si el docente afiliado al Fondo era casado o tenía hijos. Como consecuencia de esta normativa, algunos docentes instauraron acciones de tutela con el fin de que se les garantizara el derecho a la Salud en conexidad con la vida de sus padres.
Finalmente, el Consejo Directivo del FNPSM expidió el Acuerdo 03 del 10 de marzo de 2006 “Por la cual se incluye la modalidad de cotizantes dependientes en los servicios médico asistenciales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en cumplimiento de la Sentencia T-015 del veinticinco de enero de 2006 de la Corte Constitucional”.
El análisis de esta normativa, expedida con fundamento en la orden impartida en la Sentencia T-015 de 2006, será objeto de análisis en el numeral 6 de la parte considerativa de esta providencia.
Los fallos que a continuación se enuncian, dieron solución a problemáticas jurídicas similares al caso que actualmente ocupa a esta Sala.
A continuación, se enunciaran las sentencias que hacen referencia al tema, teniendo en cuenta que es a partir de ésta, que se les reconoció a los padres de los educadores afiliados al FNPSM la posibilidad de tener acceso a los servicios en Salud que presta esa institución.
La Sala de Revisión encontró que la decisión del Consejo Directivo del FNPSM de excluir a los padres de algunos de los docentes afectaba la continuidad de los servicios médicos que venían recibiendo. Además, que esta suspensión se estaba desconociendo el principio de continuidad en los servicios públicos y el de irrenunciabilidad de la seguridad social. Además,
que la suspensión abrupta del servicio a los padres de los docentes que hubieses iniciado un tratamiento, amenaza y vulnera derechos de rango constitucional, o incluso, derechos que se aunque no tengan este rango se encuentren estrechamente vinculados.
Sentencia T-153 de 20068
1 Dentro de los casos similares que han fallado otras de las salas y en los que se ha estudiado la procedencia de la acción de tutela, se encuentran las sentencias: T-015 de 2006, T-153 de 2006, T-228 de 2006 y T-267 de 2006.
2 Esta definición se expuso en la sentencia T-351 de 2005 y ha sido retomada en diversas Sentencias de las distintas salas de la Corte Constitucional como por ejemplo: T- 348/97, T-823/99, T-1211/00, T-535/03, A. 199/03, T-368/04, entre otras.
3 Sentencia T-015 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
4 Así lo determina el artículo 4 de la Ley 91 de 1989.
5 Así lo dispone el numeral segundo del artículo 5 de la Ley 91 de 1989.
6 Su funcionamiento se encuentra regulado por el Decreto 2831 de 2005.
7 Corte Constitucional, M.P Manuel José Cepeda
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