Referencia: expedientes T-1.367.633 acumulado con T-1.388.204
Peticionarios: Gloria Serrano García y Graciela Molina de Revello
Accionado: Procuraduría General de la Nación
Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil seis (2006)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra –quien la preside-, Humberto Antonio Sierra Porto y Álvaro Tafur Galvis, ha proferido la presente
en la revisión los fallos proferidos dentro de los expedientes T-1367633 y T-1388204, fallados en primera instancia por la Sección Cuarta, Subsección “A” (expediente T-1367633) y la Sección Segunda, Subsección “A” (expediente T-1388204) del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 3 de febrero de 2006 y el 2 de febrero de 2006, respectivamente y, en segunda instancia por la Sección Segunda, Subsección “B” (expediente T-1367633) y la Sección Segunda, Subsección “A” (expediente T-1388204) del Consejo de Estado el 23 de marzo de 2006 y el 30 de marzo de 2006, respectivamente.
Los expedientes de la referencia fueron escogidos para revisión y fueron acumulados por medio de auto proferido por la Sala de Selección Número Siete, del 28 de julio de 2006.
I. ANTECEDENTES
La señora Gloria Serrano García instauró acción de tutela contra de la Procuraduría General de la Nación, por considerar vulnerado su derecho al debido proceso en conexidad con los de igualdad y trabajo. Tal afirmación la hace con fundamento en los siguientes hechos:
La señora Graciela Molina de Revelo instauró acción de tutela contra de la Procuraduría General de la Nación, por considerar vulnerado su derecho al debido proceso en conexidad con los de igualdad y trabajo. Tal afirmación la hace con fundamento en los siguientes hechos:
La Procuraduría General de la Nación
Para la Procuraduría, la acción de tutela interpuesta por cada una de las actoras resulta improcedente porque tienen otros mecanismos de defensa judicial para controvertir los actos administrativos que no les conceden el pago de las vacaciones.
Agrega, que la acción de tutela fue instituida como mecanismo transitorio con el fin de prevenir un perjuicio irremediable, inminente, grave o inpostergable y en los presentes casos, las accionantes no lo han demostrado.
Las actoras deben acudir entonces ante la vía contencioso administrativa, pues es a través de ésta que las actoras pueden solicitar que se restablezcan o protejan sus derechos.
De otro lado, anota el órgano de control, que las actoras no tenían derecho al reconocimiento de las vacaciones pretendidas puesto que para la época en que se causaron, la Sentencia C-897 de 2003 no había surtido efectos jurídicos, porque que éstos se vienen a producir el 5 de noviembre de 2003 que es la fecha en la que quedó ejecutoriada la providencia.
Concluye manifestando, que el fallo de Tutela T-658 de 2003, sobre el cuál se pretende un tratamiento igualitario, se aplicó a supuestos distintos, pues el extrabajador de la Procuraduría reclamó, en esa oportunidad, las vacaciones proporcionales por el período comprendido entre el 19 de enero y el 31 de octubre de 2004, época para la cual la Sentencia de Constitucionalidad ya había cobrado efectos jurídicos.
II. LOS FALLOS QUE SE REVISAN
En el expediente T-1.367.633
Primera Instancia
El 3 de febrero de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, rechaza por improcedente la acción de tutela con fundamento en las siguientes consideraciones:
Segunda instancia
El 23 de marzo de 2006, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, confirma el fallo del a quo con fundamento en las siguientes consideraciones:
Primera Instancia
El 2 de febrero de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, concede la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al trabajo, invocados por la accionante, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Segunda instancia
El 30 de marzo de 2006, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, revoca el fallo del a quo y en su lugar, declara improcedente la acción con fundamento en las siguientes consideraciones:
III. PRUEBAS
Obran las siguientes:
Expediente T-1.367.633
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Sala Sexta de Revisión es competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema Jurídico
Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la acción de tutela es el mecanismo idóneo para exigir el pago de vacaciones proporcionales y de la prima proporcional de vacaciones que, en concepto de las accionantes, adeuda la Procuraduría.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela como medio de defensa judicial frente a actos administrativos
El artículo 2 de la Constitución Política y la doctrina de la Corte Constitucional recalcan el deber de todas las autoridades de garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales.
Sin embargo, existen eventos en que los funcionarios administrativos desconocen la aplicación de una norma vigente; en esos casos, corresponde a las personas que se vean afectadas con una determinada decisión administrativa y, una vez agotada la vía gubernativa, acudir a los mecanismos jurisdiccionales con el fin de solicitar la nulidad de dichos actos y el restablecimiento de los derechos que se estimen conculcados.
Sólo por excepción, la acción de tutela resultará procedente para controvertir las decisiones administrativas. Esta posición se encuentra sustentada en el régimen de procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos que fue explicado en la Sentencia T-435 de 20051, en la que se dijo que dicho régimen estaba definido, principalmente por cuatro disposiciones a saber:
- La primera, que se encuentra contenida en el tercer inciso del artículo 86 de la Constitución Política, en la que se determinó que una de las características de la acción es la subsidiariedad. En este inciso se afirma: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”
- La segunda, que también tiene que ver con el carácter subsidiario de la acción se encuentra contenida en el numeral primero del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en donde se afirma que "La acción de tutela no procederá: 1º Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.”
- La tercera, contenida en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 mediante la cual el juez de tutela puede adoptar algunas medidas provisionales con el fin de proteger los derechos fundamentales, así: “Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la ejecución del acto concreto que lo amenace o vulnere.”
- La cuarta, contenida en el último inciso del artículo 8º del referido decreto, en donde se prescribe que el hecho de que se adelante la acción de tutela como mecanismo para evitar un perjuicio irremediable no implica que no se puedan adelantar paralelamente las acciones ordinarias. En este sentido el inciso reza: “Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso.”
Además, del análisis de esa normatividad se ha concluido que2:
De este modo, el juez de tutela al conocer de demandas contra actos administrativos deberá ceñirse a estas reglas, pues siendo este un mecanismo supletorio pero de protección inmediata de los derechos fundamentales, debe entenderse como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico vigente cuando no exista otro mecanismo idóneo con el fin de hacer cesar la amenaza o evitar un perjuicio irremediable4.
De otro lado, es necesario recordar que el derecho a controvertir las actuaciones administrativas implica diligencia de parte de aquellos que se consideren afectados por éstas, es decir, que deberán controvertirlas en los términos que fija la ley, pues de lo contrario, este mecanismo no se podrá convertir en un medio para revivir términos que ya han caducado. Así lo ha reiterado esta Corte en la Sentencia T-1204 de 2001 en donde se expuso: “no le es dable al juez de tutela entrar, mediante una decisión judicial, a revivir los términos para interponer recursos que en su momento no fueron utilizados, o revivir los términos de caducidad establecidos para ejercer las acciones judiciales procedentes, pues la acción de tutela no es un mecanismo judicial, alterno, supletivo, concomitante o una tercera instancia, a la cual se pueda acudir para remediar aquellas actuaciones judiciales dejadas de hacer por la negligencia o mera liberalidad del particular, como tampoco para reemplazar al juez ordinario al que eventualmente le corresponda dirimir determinado asunto en virtud del ejercicio de la acción judicial correspondiente.”5
Sin embargo, tal y como se verá en el siguiente numeral, se puede acudir a la acción de tutela cuando los medios ordinarios previstos por la ley carezcan de eficacia. Igualmente, cuando se pueda demostrar que con la decisión administrativa se causa un perjuicio irremediable tal y como se verá a continuación.
4. La tutela como mecanismo subsidiario de protección de derechos fundamentales y mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable
La acción de tutela ha sido concebida como un mecanismo por medio del cual, de manera subsidiaria, se protegen derechos fundamentales. De este modo, esta acción resultará procedente sólo ante una grave vulneración de los dichos derechos, cuando no existan otras vías jurisdiccionales para su defensa o en los eventos en que el juez pueda advertir que esas vías no son suficientemente idóneas para la defensa de esos derechos. Sin embargo, en los eventos en los que el juez advierte que esas otras vías no son lo suficientemente idóneas ni eficaces para proporcionar un amparo efectivo a los derechos presuntamente conculcados, o para evitar la materialización de un perjuicio irremediable, ésta procede de manera transitoria, o incluso, de manera definitiva cuando las circunstancias del caso lo exijan.
En lo que tiene que ver con los mecanismos ordinarios de defensa, la Corte ha manifestado que el juez de tutela debe establecer, en cada oportunidad, si en términos cualitativos las acciones ordinarias ofrecen el mismo grado de protección que se lograría a través de la tutela6, teniendo en cuenta el contenido de los derechos involucrados.7
Además de lo anterior, el juez deberá examinar si al momento de la interposición de la acción de tutela el accionante se encuentra ante la eventual realización de un perjuicio irremediable. Sin embargo, corresponde a quien pretende solicitar el amparo demostrar la existencia del mismo, con el fin de que la acción de tutela tenga procedencia; en este sentido, han sido recurrentes las sentencias de la Corte Constitucional8 .
Con el fin de demostrar la existencia del perjuicio, la Corte ha manifestado que se debe atender a ciertos parámetros que la Corte Constitucional ha establecido, a saber:
"En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable."9
En los casos que ocupan a la Sala, se pretende obtener el pago proporcional de vacaciones y la prima proporcional de vacaciones, en estos casos, para que las acción de tutela sea procedente, corresponderá a los accionantes demostrar la eventual realización de un perjuicio irremediable como puede ser, el de la afectación del mínimo vital. De no demostrarse la realización de un perjuicio irremediable, la acción de tutela no puede convertirse en el mecanismo ordinario para obtener el reconocimiento y pago de vacaciones ni de primas porque para ese fin se encuentra instituida la jurisdicción ordinaria, tal y como ya se anunció.
En el caso de que al accionante no se le haya reconocido las vacaciones o su prima proporcional, pero se vislumbre la vulneración a un derecho fundamental, el juez de tutela deberá analizar el caso concreto y si considera que el accionante cumple con los requisitos constitucionales y legales para que se le otorgue, deberá ordenar el reconocimiento y pago de la misma como mecanismo transitorio para que cese la vulneración y, de este modo, prevenir la realización de un perjuicio irremediable.
En conclusión, la tutela resulta procedente para la solicitud de pago proporcional de vacaciones o de la respectiva prima proporcional, sólo en la medida en que exista vulneración de un derecho fundamental que tenga como consecuencia la realización de un perjuicio irremediable y además, cuando no existan mecanismos de defensa judicial, o los que existan, sean ineficaces.
5. El caso concreto
Las accionantes, ex funcionarias del la Procuraduría General de la Nación, solicitan que se les reconozca y pague el valor proporcional de las vacaciones y la prima vacacional proporcional, porque, en su parecer, se les está vulnerando el derecho al debido proceso y al trabajo, por el desconocimiento de la sentencia de constitucionalidad C-897 de 2003 en la que se ordenó el pago proporcional de las vacaciones de los ex servidores de la Procuraduría General de la Nación. Consideran, igualmente, que con la interpretación errónea de la ley se perjudican sus intereses legítimos.
Agregan, que la Procuraduría desconoce su derechos porque hace una interpretación equivocada sobre los efectos de esa Sentencia de constitucionalidad, puesto que, en respuesta a sus solicitudes, se les manifiesta que el pago proporcional de las vacaciones se reconocerá y pagará a partir del 5 de noviembre de 2003 pues en ésta es la fecha en la que quedó ejecutoriada la sentencia de constitucionalidad.
De otro lado, manifiestan que se les está desconociendo el derecho a la igualdad, porque en un caso igual al de ellas, la Corte Constitucional ordenó, mediante la sentencia T-658 de 2005, que a un ex trabajador de la Procuraduría se le compensara proporcionalmente en dinero el descanso, conforme al tiempo efectivamente laborado al momento de su retiro.
De lo anterior, no cabe duda que lo que se pretende en este caso, por parte de las accionantes, es la aplicación, en su favor, de la sentencia de constitucionalidad C-897 de 2003 teniendo en cuenta que en un caso similar la Corte Constitucional tuteló, en la Sentencia T-658 de 2005, los derechos de un ex trabajador de la Procuraduría.
Con el fin de dar solución al problema jurídico, esta Sala analizará la procedencia de la acción de tutela en los casos concretos.
Procedencia de la acción de tutela en el caso concreto de las accionantes
Para la Sala, resulta improcedente la acción de tutela interpuesta por la accionante por las siguientes razones:
De conformidad con lo anterior, para la Sala resultan improcedentes las acciones de tutela interpuestas por los accionantes con fundamento en las siguientes conclusiones:
En virtud de lo anterior, esta Sala de Revisión resolverá confirmar los fallos de segunda instancia, de los procesos de la referencia, en los que se declararon improcedentes las acciones de tutela interpuestas por las accionantes y en consecuencia, se abstiene de conocer de fondo dichos asuntos.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR los fallos proferidos en segunda instancia por la Sección Segunda, Subsección “B” (expediente T-1367633) y la Sección Segunda, Subsección “A” (expediente T-1388204) del Consejo de Estado el 23 de marzo de 2006 y el 30 de marzo de 2006, respectivamante, que declararon la improcedencia de las acciones de tutela interpuestas por las accionantes.
Segundo: Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
1 En esa oportunidad la Sala Sexta de Revisión de la Corte, con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy, al resolver si era procedente solicitar mediante la acción de tutela que se inscribieran a los accionantes en los Juegos deportivos Nacionales se examinó: i) Si existe otro medio de defensa judicial para ventilar el problema jurídico propuesto en la demanda y ii) si los cargos alegados por los accionantes propiciaban un juicio constitucional por parte del juez de tutela. Finalmente, se concluyó que los accionantes tenían otro mecanismo de defensa judicial y, por lo tanto, la acción resultaba improcedente.
2 Estas conclusiones se encuentran enunciadas en la misma Sentencia T-435 de 2005.
3 En este sentido la Sentencia SU-039 de 1997 indicó: “...es posible instaurar simultáneamente la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, sin que interese que se haya solicitado o no la suspensión provisional del acto administrativo, pues en parte alguna la norma del art. 8 (del Decreto 2591 de 1991) impone como limitante que no se haya solicitado al instaurar la acción contenciosa administrativa dicha suspensión. Además, dentro del proceso de tutela es posible, independientemente de dicha suspensión, impetrar las medidas provisorias a que alude el art. 7 en referencia.”. En el mismo sentido se puede examinar la Sentencia T-048 de 1999.
4 En este sentido se pueden examinar, entre otras las sentencias T-106 de 1993, T-983 de 2001, T-1222 de 2001.
5 Corte Constitucional, sentencia T-1204 de 2001, MP. Clara Inés Vargas Hernández. En este caso los accionantes solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la vivienda digna, el de petición y buen nombre al haber sido sancionados por una empresa de servicios públicos domiciliarios con ocasión de la detección de anomalías en sus medidores de energía.
6 Ver al respecto las sentencias T-384 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-1316 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny y SU-1070 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras.
7 Ver al respecto la sentencia SU-1070 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
8 Ver, entre otras, las Sentencias: T-001/9 2,T-006/92, T-007/92, T-013/92, T-225 a 400/92, T-404/92, T-415/92, T-419/92, T-428/92, T-430/92, T-437/92, T-443/92, T-475/92, T-493/92, T-527/92, T-532/92, T-571/92, T-583/92, T-614/92, T-038/93, T-047/93, T-092/93, T-128/93, T-145/93, T-174/93, T-414/93, T-539/93, T-553/93, T-135/94, SU.202/94, T-253/94, T-274/94, T-294/94, T-297/94, T-325/94, T-429/94, T-431/94, T-456/94, T-567/94, T-095/95, T-144/95, T-149/95, T-233/95, T-382/95, T-050/96, T-335/97, T-681/98, SU.195/98, T-468/99, T-615/00, T-616/00, T-620/00, T-621/00, T-651/00, T-652/00, T-939/00, T-1155/00, T-1594/00, T-383/01, T-527/01, T-767/01, T-1157/01, T-1316/01, T-399/02, T-466/02, T-575/02, T-803/02, T-882/02, T-922/02, T-1110/02, T-518/03, T-522/03, T-575/03, T-597/03, SU.636/03, T-324/04, T-899/04, T-1140/04, T-606/05, T-628/05, T-691/05, T-725/05, T-781/05.
9 Sentencia T-1316/01, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes