Sentencia C-476/07

EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Fijación de previa y justa indemnización/PRECIO INDEMNIZATORIO EN EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Fijación en la etapa de oferta, de acuerdo a avalúo comercial, no vulnera carácter previo y justo de indemnización

Dado que la mención que se hace en el artículo 67 de la Ley 388 de 1997 acusado al avalúo comercial solamente cabe entenderla referida a la etapa de la oferta y que el precio indemnizatorio que fije la administración de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, necesariamente deberá según lo entiende la Corte comportar la valoración en el caso concreto de los intereses de la comunidad y del afectado y por ende podrá tomar en cuenta todos los elementos de la afectación de los derechos del particular que deban ser objeto de indemnización, no puede afirmarse que con las expresiones acusadas del artículo 67 aludido se esté desconociendo el carácter previo y justo de la indemnización o que con las mismas se establezca un tratamiento discriminatorio para quienes se ven afectados por una expropiación realizada por la vía administrativa frente a aquellos respecto de los cuales se opta por la expropiación por vía judicial a quienes se reconoce según el numeral 6 del artículo 62 de la misma Ley 388 de 1997 una indemnización que no se limita -contrario a lo que sucedería según el actor en la expropiación por vía administrativa- al avaluó comercial del bien. Al respecto resulta pertinente reiterar que como lo precisó la Corte en las sentencias C-370 de 1994 y C-1074 de 2002 ninguna duda cabe sobre la necesidad de que en el caso de la expropiación por vía administrativa en armonía con los mandatos del artículo 58 superior la administración, y sin perjuicio del control posterior del Juez en lo Contencioso Administrativo, se garanticen los derechos de las personas en relación con las cuales la Administración decide en los casos previstos en la ley proceder a la expropiación por vía administrativa de sus bienes. 

EXPROPIACION POR VIA JUDICIAL-Regla general

EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Requisitos

EXPROPIACION POR VIA JUDICIAL O ADMINISTRATIVA-Etapas

PROCESO DE EXPROPIACION-Oferta de compra

PROCESO DE EXPROPIACION-Etapa previa de negociación

PROCESO DE EXPROPIACION-Etapa de expropiación propiamente dicha

EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Procedimiento

UNIDAD NORMATIVA-No integración

Referencia: expediente D-6576

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 67 (parcial) de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”

Actor: Paul Lehoucq Montoya

Magistrado Ponente
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Bogotá, D.C., trece (13) de junio del dos mil siete (2007).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I.	ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Paul Lehoucq Montoya demandó el artículo 67 (parcial) de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 

Mediante auto del primero (1°) de diciembre del dos mil seis (2006), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra el artículo 67 (parcial) de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”, en relación con los cargos por violación de los artículos 13 y 58 de la Constitución Política.

En este mismo auto, el Magistrado Sustanciador dispuso correr traslado  al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las disposiciones acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, así como a los Ministros de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Transporte, y a la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá para que si lo estimaren oportuno, conceptuaren sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.

Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 43.091 del veinticuatro (24) de julio de 1997, es el siguiente.   Se subraya lo demandado.

“LEY 388 de 1997
(julio 18 )
por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones

El Congreso de la República
DECRETA:
(....)
CAPITULO VIII
EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA
(…)

Artículo 67. Indemnización y forma de pago. En el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley. Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria. 

PARAGRAFO 1o. El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero efectivo o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación.

PARAGRAFO 2o. El ingreso obtenido por la enajenación de inmuebles a los cuales se refiere el presente capítulo no constituye, para fines tributarios, renta gravable ni ganancia ocasional, siempre y cuando la negociación se realice por la vía de la enajenación voluntaria. 

(…)”

III. LA DEMANDA

El ciudadano  Paul Lehoucq Montoya solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones “se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley” contenidas en el  artículo 67 de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 

El actor afirma que las disposiciones acusadas  establecen para el caso de la expropiación administrativa, que el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios será igual al avalúo comercial establecido para efectos de adelantar la enajenación voluntaria,  por lo que desconocen  tanto el alcance del cuarto inciso del artículo 58 superior como  el principio de igualdad (art. 13 C.P).

A juicio del demandante  en efecto, no se puede asimilar la indemnización derivada de la expropiación de bienes inmuebles con el precio del bien expropiado, pues el concepto de indemnización comporta necesariamente  una “entidad reparatoria”, en virtud de la cual se reconoce a favor del expropiado el daño emergente y el lucro cesante, además de otros daños derivados de la actuación del Estado.

Afirma que para respetar el mandato constitucional establecido en el artículo 58 superior,  la indemnización derivada de la  expropiación administrativa  debe resarcir -como en el caso de la expropiación por vía judicial- los daños generados al titular del derecho de dominio, y no limitarse al pago del avalúo comercial del bien expropiado.

En ese sentido destaca que  las expresiones demandadas “contravienen la naturaleza justa de la indemnización reconocida en el artículo 58 superior, y ponen en situación discriminatoria a las personas expropiadas por vía administrativa, con respecto a aquellas cuyo trámite se surte por vía judicial, ya que  la indemnización reconocida en aquella solamente equivale al valor comercial del inmueble expropiado, mientras que en ésta se incluye además el valor del daño emergente y el lucro cesante, con lo cual se lograr resarcir el perjuicio derivado de la actuación del Estado”.

Precisa que la Jurisprudencia  tanto del la Corte Suprema de Justicia como del  Consejo de Estado ha establecido una clara diferenciación entre el valor de la cosa expropiada y el monto de la indemnización, en armonía con  la línea jurisprudencial según la cual “para dejar indemnes los daños causados por la operación pública, no basta con la simple conversión en dinero del derecho de propiedad, pues esto no sería justo y por lo tanto iría en contravía de la Constitución Política”.

De igual forma, afirma que todas las garantías conferidas por el ordenamiento jurídico colombiano, en desarrollo del proceso de expropiación y particularmente aquellas a favor del sujeto expropiado, deben ser respetadas y garantizadas sin distinguir la vía en virtud de la cual se decida adelantar el trámite respectivo.

Precisa  que el artículo 62 de la Ley 388 de 1997 al referirse al proceso de expropiación por vía judicial establece criterios claros para determinar una indemnización justa,  y concretamente señala que  “la indemnización  que decretare el juez comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble expropiado, para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo comercial”.

Afirma que  “La afectación de la propiedad se verifica de igual manera en la expropiación por vía judicial como en la vía administrativa; razón por la cual no debe existir distinción en cuanto al resarcimiento derivado de cada una de estas.  Entender lo contrario, implicaría desconocer uno de los principios fundamentales sobre los que se erige nuestro Estado Social de Derecho, esto es la igualdad.   Si bien la expropiación administrativa se dirige a agilizar la obtención de la titularidad de los predios a favor del Estado, esto no implica que los expropiados deban soportar una carga adicional a la pérdida de sus derechos legítimamente obtenidos, sobre todo porque no tendrían que asimilar en el evento en que el trámite se surtiera por vía judicial, por esta razón es que la Corte Constitucional ha expresado en varias oportunidades que el trámite administrativo no puede servir para el desconocimiento arbitrario de garantías superiores como la igualdad y el derecho de propiedad”.

En ese orden de ideas  destaca que la expropiación por vía administrativa es un instrumento definido única y exclusivamente para agilizar la adquisición de inmuebles que se requieren con prontitud, según las condiciones de urgencia previstas por el legislador, y no para vulnerar los derechos de los propietarios.

Señala que la expropiación administrativa no es otra cosa que el reconocimiento, en cabeza de la administración, del poder jurídico para decidir, a través de un acto administrativo motivado, mediante la aplicación del derecho en un caso concreto, que existen motivos de utilidad pública e interés social definidos por el legislador, que legitiman y justifican una expropiación y regulan el monto de la indemnización que debe pagarse al expropiado y la forma de pago. A diferencia de lo que sucede en la expropiación judicial, en la que la etapa de negociación directa la adelanta la entidad estatal y la etapa expropiatoria propiamente dicha es competencia del Juez Civil del Circuito, en la vía administrativa la autoridad expropiante adelanta tanto la etapa de enajenación voluntaria como la de expropiación; convergen por consiguiente en ésta la totalidad del proceso de adquisición predial por motivos de utilidad pública; es decir, la entidad administrativa queda investida de poder jurídico para determinar el valor de la indemnización, tomando en consideración las garantías constitucionales ya referidas.

En consecuencia,  afirma, la autoridad expropiante debe garantizar el justiprecio de la indemnización y no solamente cancelar el valor comercial del bien expropiado, esperando la decisión de la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho para cancelar la suma que deje indemne los daños causados, ya que esto implicaría que en la vía administrativa la indemnización se pagara con posterioridad a la transferencia del derecho real de dominio a favor de la entidad, lo cual iría en clara contradicción de la naturaleza previa de la indemnización, consagrada expresamente en la Constitución Política. 

Recuerda que en la expropiación por vía administrativa la intervención judicial no es obligatoria, sino potestativa del expropiado, razón por la cual, “no se le puede imponer una carga adicional, consistente en acudir a la jurisdicción especial con el propósito de que se le reconozca una indemnización justa a la que tiene derecho en forma previa a la concreción del proceso expropiatorio”.

IV. INTERVENCIONES

1.- Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo  Territorial solicita  a la Corte  declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, con base en las razones que a continuación se sintetizan.

El interviniente afirma que no es cierto, contrario a lo afirmado por el actor, que la expropiación por vía administrativa resulte  discriminatoria con respecto a aquella cuyo trámite se surte por vía judicial, “ya que la indemnización reconocida en la expropiación administrativa solo equivale al valor comercial del inmueble expropiado, mientras que en la expropiación por vía judicial se incluye además el valor del daño emergente y el lucro cesante, con lo cual se logra resarcir el perjuicio derivado de la actuación del Estado”.

Afirma que “si bien es cierto que existiría una aparente desigualdad entre la expropiación judicial y la expropiación administrativa,  también lo es, que en ejercicio de las competencias, el Estado tiene la potestad por vía administrativa de indemnizar a una persona particular por la expropiación de su propiedad, facultad consagrada en la ley, atendiendo para ello el avalúo comercial que realiza la entidad competente, en éste caso el IGAC. Ahora bien, el particular que se dirige a la jurisdicción contenciosa para reclamar un presunto derecho y demuestra el lucro cesante y el daño emergente en que incurrió, la justicia a través de un fallo reconocerá o negara las pretensiones que reclama. Situación esta distinta a lo que ocurre en la expropiación en vía administrativa en la cual no le es dable reconocer valores mas allá de lo indicado en la ley como es el avalúo comercial”.

De lo anterior concluye que “Claro es que el texto de la norma acusada no es violatorio de la Constitución Nacional” 

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Señor Procurador General de la Nación, allegó el concepto número 4261, del doce (12) de febrero de 2007, en el cual solicita a la Corte, previa integración normativa, que declare  la exequibilidad   condicionada del inciso primero del artículo 67 de la Ley 388 de 2002, en lo acusado, frente a los cargos de la demanda, con fundamento en las razones que a continuación se sintetizan.

El Ministerio Público advierte que aunque “el valor constitucional de la expropiación- tanto judicial como administrativa- fue  definido por la Corte en la sentencia C-1074 de 2002”, en el presente caso no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues la Corte en dicha sentencia no efectuó la unidad normativa con el aparte acusado en el presente proceso. 

Luego de  hacer una síntesis de i) el alcance del derecho de propiedad y  de la institución de la expropiación en el ordenamiento jurídico colombiano según la jurisprudencia de la Corporación y del H. Consejo de Estado y la H.  Corte Suprema de Justicia;  ii) las características de la expropiación por vía administrativa y sus diferentes etapas; y iii) las características constitucionales  de la indemnización en caso de expropiación señaladas por la Corte en la sentencia C- 1074 de 2002,  el señor Procurador solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada de las expresiones acusadas. 

Para el Ministerio Público,  no resulta ajustado al ordenamiento superior, que en todos los casos, el valor de la indemnización de la expropiación  administrativa se limite al avalúo comercial del inmueble como  en su criterio se establece en el artículo 67 de la Ley 388 de 1997.

Invoca apartes de la Sentencia C-1074 de 2002, para afirmar que no puede establecerse como regla general que el valor del precio indemnizatorio de la expropiación administrativa será igual al avalúo comercial,  porque, conforme a los lineamientos señalados en la jurisprudencia constitucional, en algunos casos  esta indemnización puede ser reparatoria, mientras en  otros puede ser simplemente compensatoria o restitutiva. 

Para el Ministerio Público establecer criterios diferentes sin razonabilidad alguna, para la fijación del precio indemnizatorio en la vía judicial y en la vía administrativa, -como se desprende en su criterio de la comparación del texto de los artículos 67 inciso primero (parcialmente acusado) y  62 numeral 6° de la Ley 388 de 1997- resulta claramente violatorio del principio de igualdad.  

Concretamente sostiene que establecer que en la expropiación por vía judicial la indemnización decretada por  el juez comprenderá el daño emergente  -el cual  incluirá el valor del inmueble expropiado- y el lucro cesante,   mientras que en la expropiación por vía administrativa la indemnización prevista por el legislador tan solo se  reduce al avalúo comercial, no resulta razonable ni proporcionado.

Afirma que a la luz de la Constitución y de los lineamientos de la jurisprudencia constitucional, los criterios para fijar el valor de la indemnización de los bienes sujetos a expropiación bien sea por vía judicial o por vía administrativa, para que ésta sea justa y plena y, para que quien sea afectado por la expropiación no tenga que soportar una carga pública desigual y desproporcionada,  deben tener en cuenta los intereses de la comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por caso. La ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en el evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa.

Resalta que la función de la indemnización es, por regla general, de orden reparatorio. Comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. Igualmente, que en circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir éstos una relevancia constitucional especial, la indemnización puede, asumir una modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva.

Así las cosas, el Ministerio Público, solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD del inciso primero del artículo 67 de la Ley 388 de 1997, en lo acusado,  pero bajo el entendido que: “en la fijación del precio de la indemnización además del avalúo comercial, que está comprendido en el daño emergente, debe contener los daños y perjuicios sufridos por el afectado por el hecho de la expropiación, cuando dicha propiedad estuviere cumpliendo la función social y además debe consultar la especial protección constitucional del bien o del afectado, de conformidad con los lineamientos sentados al respecto en la sentencia de la Corte Constitucional  C-1074 de 2002.”

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte  de una  ley de la República.

2. La materia sujeta a examen 

Para el demandante las expresiones “se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley” contenidas en el  artículo 67 de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”,  desconocen los artículos 58 -cuarto inciso- y 13 superiores  por cuanto  en su criterio las mismas comportan en el caso de la expropiación por vía administrativa el desconocimiento del  carácter justo y previo que debe tener la indemnización  debida en esas circunstancias  y por cuanto  establecen un claro tratamiento discriminatorio  para quienes se ven afectados por  una expropiación de esa naturaleza frente a aquellos respecto de los cuales se opta por la expropiación por vía judicial a quienes se reconoce según el numeral 6° del artículo 62  de la misma  Ley 388 de 1997 una indemnización que no se limita -contrario a lo que sucedería en  la expropiación por vía administrativa- al avaluó comercial del bien. 

El interviniente en representación del Ministerio de Ambiente,  Vivienda y Desarrollo Territorial  solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas y afirma que la desigualdad  que se plantea entre la expropiación por vía judicial y por vía administrativa es  apenas  aparente y que  en este último caso “no es posible reconocer valores diferentes a los señalados en la ley”. 

El señor Procurador General de la Nación afirma que efectivamente en el presente caso  con las expresiones acusadas se configura un trato discriminatorio  que además desconoce el carácter justo de la indemnización a que alude  según la jurisprudencia constitucional el artículo 58 superior, por lo que solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las mismas  en  “el entendido que en la fijación del precio de la indemnización además del avalúo comercial, que está comprendido en el daño emergente, debe contener los daños y perjuicios sufridos por el afectado por el hecho de la expropiación, cuando dicha propiedad estuviere cumpliendo la función social y además debe consultar la especial protección constitucional del bien o del afectado, de conformidad con los lineamientos sentados al respecto en la sentencia de la Corte Constitucional  C-1074 de 2002”.  

Corresponde a la Corte en consecuencia establecer  si  con las expresiones acusadas  relativas a la expropiación por vía administrativa se  desconoce o no el carácter justo y previo de la indemnización debida en materia de expropiación  de acuerdo con el artículo 58 superior y si  con ellas se establece o no un tratamiento discriminatorio  entre las personas a quienes se les aplica el procedimiento de expropiación por vía administrativa frente a quienes se les aplica el procedimiento de expropiación por vía judicial  dado que  en el primer caso sólo se tendría en cuenta para efectos de la indemnización aludida el avalúo comercial del bien objeto de la misma. 

3. Consideraciones Preliminares

Previamente la Corte considera necesario efectuar las siguientes precisiones respecto de i)  el alcance de la indemnización a que alude  el artículo 58 superior  en materia de expropiación según la jurisprudencia constitucional;  ii) las características señaladas en la Ley para  la expropiación por vía administrativa y el contenido y alcance de las expresiones acusadas  que resultan pertinentes para el análisis de los cargos formulados en la demanda. 

3.1 El alcance de la indemnización a que alude  el artículo 58 superior  en materia de expropiación   según la jurisprudencia constitucional

De acuerdo con el artículo 58 de la Constitución “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social”.

Según el  mismo texto superior “La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica”.  Al tiempo que “El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad”.

Finalmente según dicho artículo “Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio”.

La Corte se ha pronunciado en numerosas ocasiones en relación con el contenido, los alcances y las limitaciones del derecho de propiedad privada, protegido por el artículo 58 Superior, así como sobre los elementos que contiene el mismo artículo, a saber i) la garantía a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles; ii) la protección y promoción de formas asociativas y solidarias de propiedad; iii) el reconocimiento del carácter limitable de la propiedad; iv) las condiciones de prevalencia del interés público o social sobre el interés privado; v) el señalamiento de su función social y ecológica; y vi) las modalidades y los requisitos de la expropiación.

En relación  con este último aspecto, al que concretamente alude el actor en el presente proceso,  la Corporación  ha señalado  que la expropiación puede ser definida “como una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa”.

Ha señalado igualmente la Corte que en cuanto esta es la limitación más gravosa que puede imponerse sobre el derecho de propiedad legítimamente adquirido, la Constitución rodeó  la figura de la expropiación de un conjunto garantías.  

Así, según el el artículo 58 superior,  además de efectuarse mediante sentencia judicial o excepcionalmente por vía administrativa  pero sujeta a posterior acción contencioso-administrativa resepcto del precio,  la indemnización por expropiación debe ser i) previa y ii)  fijarse consultando los intereses de la comunidad y del afectado. 

Adicionalmente aun cuando el texto del artículo 58 superior no exige expresamente que la indemnización sea “justa”, ni tampoco señala si debe ser “plena” o si debe necesariamente ser pagada en dinero, cabe precisar que esta Corporación ha aludido concretamente a esos aspectos al analizar las características constitucionales de la indemnización por expropiación. 

Al respecto la Corte en la Sentencia C-1074 de 2002  hizo una completa sintesis de los  criterios jurisprudenciales  fijados en esta materia, a los cuales resulta pertinente remitirse  y cuyos  principales elementos, en los aspectos relativos a la presente decisión, se transcriben a continuación. 

Así cabe recordar que la Corporación  hizo énfasis  en el cacracter perentorio de la exigencia constitucional contenida en el artículo 58 superior  de una indemnización previa en caso de expropiación. La Corte señaló  concretamente lo siguiente: 

“La Corte ha reiterado en numerosas ocasiones el carácter previo de la indemnización en caso de expropiación. Sin embargo, pocas veces se ha referido al momento preciso en el cual debe ser pagada la indemnización. El único pronunciamiento sobre la materia lo constituye la sentencia C-153 de 1994, donde la Corte anotó que “la expropiación exige la indemnización previa a la transferencia del derecho de dominio”. Dijo la Corte lo siguiente en dicha sentencia:

La indemnización tiene pues un presupuesto de legitimidad para el ejercicio de la potestad de expropiar: su carácter preventivo, constituido por la indemnización previa. En efecto, la transferencia de la propiedad no puede producirse sin que previamente se haya pagado la indemnización. 

En el ordenamiento colombiano la expropiación se constituye con el pago seguido de la obligación de transmitir el dominio del bien. Esa transmisión de la propiedad es distinta del acuerdo con el objeto a dar, de suerte que si se trata de un bien inmueble (...), no basta la entrega y la posesión útil y pacífica de la cosa sino que es indispensable un acto traslaticio, consistente en la sentencia y el acta de entrega, que configuran el título traslaticio que posteriormente será inscrito en el registro.

Sin embargo, cabe preguntarse si es constitucionalmente posible que el Estado expropie un bien perteneciente a un particular sin pagar previamente una indemnización. Para responder este cuestionamiento, es importante recordar que además de la regulación de la expropiación que trae el artículo 58 de la Carta, el artículo 59 Superior autoriza una forma de expropiación con indemnización posterior en caso de guerra, figura excepcional. 

Según este precepto constitucional, “el Gobierno Nacional está autorizado para decretar expropiaciones en período de guerra exterior, única y exclusivamente cuando las necesidades de la misma lo aconsejen, mediante indemnización, cuyo pago se hará con posterioridad a los acontecimientos. Dicha expropiación sólo recae sobre bienes muebles, pues para el caso de los inmuebles, el inciso segundo del mismo precepto constitucional citado, sólo permite la ocupación temporal de los mismos, y exclusivamente para atender las exigencias de la guerra o para destinar a ella sus productos.” Esta figura confirma el hecho de que, por regla general, para que el Estado pueda legítimamente despojar a un propietario de uno de sus bienes, deben existir motivos de utilidad pública o interés social que lo justifiquen y es necesario, además, que se indemnice al particular previamente. 

La importancia de la indemnización y de que ésta sea previa fue incrementada con la eliminación, por medio del Acto Legislativo No. 1 de 1999, de una forma de expropiación sin indemnización, autorizada por la Carta e interpretada por la Corte  en el sentido de que los inversionistas extranjeros no podían ser protegidos de esta eventualidad por medio de un tratado. En efecto, antes de la entrada en vigor de esta reforma constitucional, el Ordenamiento Superior permitía la expropiación sin indemnización, “por razones de equidad”, siempre que el legislador lo autorizara, mediante una ley aprobada con “el voto favorable de la mayoría absoluta de una y otra cámara”. Al desaparecer de nuestro ordenamiento esta posibilidad, adquirió carácter perentorio la exigencia constitucional de una indemnización previa en caso de expropiación. 

La Corte destacó igualmente el carácter justo de la indemnización debida en caso de expropiación  que se deduce  de la necesidad de ponderar  los intereses de la comunidad y del afectado en esas circunstancia según el artículo 58 superior.  Al respecto, la Corporación  señaló  lo siguiente: 

“Aun cuando el texto constitucional no menciona expresamente si la indemnización por expropiación debe ser justa, esta exigencia se ha deducido de la referencia que hace el texto del artículo 58 de la Carta a la necesidad de ponderar los intereses de la comunidad y del afectado al momento de fijar la indemnización por expropiación.

La jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que la referencia a los intereses de la comunidad y del afectado, corresponde claramente a la exigencia constitucional del carácter justo que debe tener la indemnización. Así ha señalado: “esta frase significa que la indemnización debe ser justa, realizando así este alto valor consagrado en el Preámbulo de la Carta, lo cual concuerda, además, con el artículo 21 del Pacto de San José”, según el cual “ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social en los casos y según las formas establecidas por la ley.” 

Con anterioridad al Acto Legislativo No. 1 de 1999, esta Corporación sostuvo que existían eventos en los que era “justo” no reconocer un valor indemnizatorio a quien fuera expropiado. Así, en la sentencia  C-358 de 1996, dijo la Corte lo siguiente:

Si la obligación que se desprende del artículo citado consiste en pagar una indemnización justa, a cambio de la expropiación, es preciso anotar que la justicia de la indemnización condiciona, sin duda, la existencia del deber. Se trata, en este caso, de una relación regida por la igualdad aritmética, determinante de la llamada justicia retributiva o correctiva. De tal suerte que si el expropiado sufrió un perjuicio de 100, deberá recibir 100 como indemnización justa por el daño que se le ha ocasionado; si el daño fue sólo de 50, deberá recibir 50, pero, por ejemplo, si el daño causado por un hecho, se compensa por el provecho derivado del mismo, no hay lugar a indemnización porque ésta no resultaría justa, y son éstos los casos que el legislador debe evaluar, en concreto, para determinar si, por razones de equidad (es decir, de justicia), la indemnización no procede. (...) 

¿Quiere decir lo anterior, que bajo los actuales parámetros constitucionales, la disminución del valor de la indemnización que se reconozca al particular expropiado, en aras de consultar los intereses de la comunidad, puede llegar a ser de tal magnitud que finalmente no se le reconozca ningún valor como indemnización? 

La Corte considera que ello no es posible, pues luego de derogada la posibilidad de expropiación sin indemnización por el Acto Legislativo No. 1 de 1999, es claro que la limitación a la indemnización en caso de expropiación no puede llegar hasta el punto de no reconocer ningún valor al particular afectado. Indemnizaciones simbólicas o irrisorias no serían justas.

La referencia a los intereses de la comunidad y del particular afectado también resalta un cambio fundamental introducido por el Constituyente en 1991: la fijación del valor de la indemnización difícilmente puede hacerse de manera abstracta y general, sin tener en cuenta el contexto de cada caso, sino que requiere la ponderación de los intereses concretos presentes en cada situación, para que el valor de la indemnización corresponda en realidad a lo que es justo. Esta característica puede llevar a que el juez, luego de ponderar los intereses, en cada caso, establezca una indemnización inferior al total de los daños ocasionados por la expropiación, pero sin que pueda, dado que el Acto Legislativo No. 1 de 1999 excluyó la posibilidad de expropiación sin indemnización, llegar a la conclusión de que no hay lugar a indemnización adecuada, como ya se dijo.

La ponderación de los intereses enfrentados en cada caso la hace el juez. Se trata de un requisito que también impide que el monto de la indemnización finalmente fijado, y las condiciones de su pago, sean arbitrarios, por violar los parámetros legales, por obedecer a prejuicios o a un animus discriminatorio, por carecer de razonabilidad en las circunstancias en que colisionaron el interés del afectado y el interés de la comunidad, o por ser evidentemente desproporcionados”. 

En la misma sentencia, la Corte  señaló que el requisito constitucional de que la indemnización sea justa, lleva necesariamente a no exigir que siempre responda integralmente a los intereses del afectado. En ciertas ocasiones dicha indemnización puede cumplir una función meramente compensatoria, en otras, una función reparatoria que comprenda tanto el daño emergente como el lucro cesante, y ocasionalmente una función restitutiva, cuando ello sea necesario para garantizarle efectividad de derechos especialmente protegidos en la Carta   Al respecto la Corte señaló lo siguiente:

“El artículo 58 de la Carta no dice que la indemnización debe ser plena. En cuanto al alcance de la indemnización en el caso de expropiación, esta Corte aclaró, en la misma sentencia C-153 de 1994 citada, que comprende el daño emergente y el lucro cesante, pues puede cumplir, en principio, una función reparatoria. Dijo entonces la Corte:

La indemnización es pues una consecuencia de la facultad expropiatoria del Estado. Ella se explica por el deber de reparación que surge a raíz del ejercicio de dicha facultad: la producción de un daño generado por una actividad legítima de la acción administrativa. 

La actividad es legítima porque la expropiación sólo opera por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, prevaleciendo así el interés general para cumplir los fines esenciales del Estado, de que trata el artículo 2° superior: promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.

Pero ese daño legítimo debe en principio ser indemnizado (...), porque la persona expropiada no tiene por qué soportar una carga específica que debe asumir toda la sociedad, en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas, cuyo fundamento es el derecho de igualdad establecido en el artículo 13 de la Carta. Esto explica entonces que el ordenamiento superior haya consagrado el derecho a la indemnización reparatoria en cabeza del afectado.
(...)
Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización prevista por el artículo 58 de la Constitución es reparatoria (...), ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el valor del bien y el interés causado entre la fecha de entrega del mismo y la entrega de la indemnización. (subrayado fuera de texto)

De lo anterior surge que la indemnización no se limita al precio del bien expropiado. Si bien la jurisprudencia reconoce que el particular también sufre daños adicionales a la pérdida patrimonial del inmueble, el cálculo del resarcimiento que deba recibir el particular, no se limita a considerar el valor comercial del bien, sino que puede abarcar los daños y perjuicios sufridos por el afectado por el hecho de la expropiación. 

No obstante lo dicho aquí, la Corte constata que el artículo 58 Superior no exige que quien sea expropiado reciba además de la indemnización por el daño emergente y el lucro cesante, también el pago de todos los costos adicionales que sean necesarios para adquirir un bien de las mismas características al expropiado y restituir al particular a condiciones similares a las que tenía antes de la expropiación. La indemnización en caso de expropiación no debe cumplir siempre una función restitutiva y, por eso, no tiene que ser integral. 

La indemnización que establece el artículo 58 constitucional en caso de expropiación es distinta de la que señala el artículo 90 de la Carta en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por las acciones u omisiones de las autoridades públicas. En primer lugar, el artículo 58 se refiere a un daño que no es antijurídico, puesto que el mismo texto constitucional establece que el particular debe soportar la carga de ser expropiado, es decir, el daño resultado de la expropiación sí debe ser soportado por el expropiado, lo cual no significa que dicho daño no deba también ser indemnizado, por mandato expreso de la Constitución. La existencia de tal deber justifica que la indemnización en caso de expropiación no tenga siempre que ser integral –como si lo exige el artículo 90 Superior. En segundo lugar, el artículo 58 Superior regula expresamente la fijación de la indemnización en caso de expropiación para indicar que ésta no se basa exclusivamente en los intereses del afectado, es decir, en el interés privado en que la indemnización sea lo más elevada posible y comprenda todas las cargas que ha soportado, sino que ha de fundarse también en los intereses de la comunidad. La fijación de la indemnización se hará “consultando los intereses de la comunidad y del afectado”, cuando el perjuicio es resultado de una expropiación, no de un daño antijurídico previsto en el artículo 90. En tercer lugar, tradicionalmente la indemnización en caso de expropiación no ha comprendido el daño moral, como por ejemplo el que puede resultar del especial afecto que el propietario tuviera por el bien expropiado. Ello indica que en este caso la expropiación no tiene que ser integral. En cambio, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos, la indemnización sí comprende el daño moral.

De tal manera que el requisito constitucional de que la indemnización sea justa, lleva necesariamente a no exigir que siempre responda integralmente a los intereses del afectado. En ciertas ocasiones dicha indemnización puede cumplir una función meramente compensatoria, en otras, una función reparatoria que comprenda tanto el daño emergente como el lucro cesante, y ocasionalmente una función restitutiva, cuando ello sea necesario para garantizarle efectividad de derechos especialmente protegidos en la Carta”.

En la misma sentencia  C-1074 de 2002 la Corte  llegó a las siguientes concluisiones que resulta pertinente reiterar :

1.	No puede haber expropiación sin indemnización;

2.	La indemnización debe ser previa al traspaso del dominio del bien del particular al Estado;

3.	La indemnización debe ser justa, es decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los intereses de la comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por caso. La ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en el evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa;

4.	La función de la indemnización es, por regla general, de orden reparatoria. Comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la indemnización puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva.

5.	La indemnización no tiene que ser siempre pagada en dinero en efectivo, pero si se paga la indemnización con instrumentos distintos al dinero, éstos han de reunir por lo menos las siguientes características: i) No pueden transformar el pago de la indemnización previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio del bien expropiado; (ii) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no meramente simbólico o eventual; (iii) deben constituir un medio legal de pago de obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una indemnización; (iv) deben permitir que el valor de la indemnización por expropiación reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente; (v) deben ser libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda convertirlos, en dinero en el momento en que lo desee, inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien; (vi) no pueden ser revocados unilateralmente por la entidad que los emite.

Las anteriores condiciones garantizan, además, que quien sea afectado por la expropiación no tenga que soportar una carga pública desigual y desproporcionada, que afecte el acceso a la propiedad. El pago de la indemnización que recibe el expropiado, ya sea totalmente en efectivo o parcialmente con bonos o títulos valores, equilibra el daño sufrido por la expropiación y le permite adquirir otro bien si lo desea.”

3.2 Las características señaladas en la Ley para  la expropiación por vía administrativa   y el contenido y alcance de las expresiones acusadas  

3.2.1. La Corte ha recordado que como desarrollo de las previsiones constitucionales en materia de expropiación contenidas en el cuarto inciso del artículo 58 superior que fija una regla general y una excepción, el legislador ha señalado que la regla general en materia de expropiación es que se acuda a la vía judicial, y sólo en los casos especiales, que determina el mismo legislador, se pueda acudir a la expropiación por vía administrativa. 

En ese orden de ideas  según la Ley  388 de 1997 la posibilidad de recurrir a la vía administrativa depende de que se cumplan una serie de  requisitos tanto de carácter sustancial como procedimental. En cuanto a los primeros, es necesario que: a) existan condiciones de urgencia, mencionadas taxativamente en la misma ley en el artículo 65 y b) que se presenten los motivos de utilidad pública o interés social específicos que autorizan este tipo de expropiación.  Concretamente de acuerdo con el artículo 63  de la ley 388 de 1997, se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m) del artículo 58 de la misma  ley   y, además, “el incumplimiento de la función social de la propiedad por parte del adquirente en pública subasta,” de los terrenos e inmuebles objeto del procedimiento de enajenación forzosa para proyectos de desarrollo y construcción prioritaria, previsto en el capítulo VI de la Ley 388 de 1997. 

Los principales requisitos procedimentales son de acuerdo con el artículo 64 de la misma Ley: a) que el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, mediante acuerdo, hayan determinado cuál será la autoridad competente para declarar la urgencia; y b) que dicha autoridad efectivamente declare la urgencia.

3.2.2. Ahora bien, cabe precisar que tanto en el proceso de expropiación judicial como en el de expropiación por via administrativa se establecieron por el Legislador una serie de etapas -detalladas por la Corte ampliamente en la sentencia C-1074 de 2002- , a saber i) la oferta de compra, ii)  la negociación y  iii)  el proceso expropiatorio propiamente dicho. 

La etapa de oferta

El trámite expropiatorio se inicia, entonces, como lo recordó la Corte en la sentencia  C-1074 de 2002,  tanto en el proceso por vía judicial como en el proceso por vía administrativa, con un acto administrativo que contiene la oferta de compra que se hace al propietario del bien cuya expropiación se requiere.

En el caso de la expropiación por vía administrativa concretamente, el mismo inicia con el acto que determina el carácter administrativo de la expropiación, en el cual se le informa al particular la posibilidad de una negociación directa de compra del bien por el precio consignado en el mismo acto administrativo, así como las condiciones de pago del precio de adquisición. Este acto administrativo debe ser notificado al titular del derecho de propiedad del bien e inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.

La determinación del precio de oferta en la expropiación por vía administrativa se hace de la misma forma que para la expropiación por vía judicial, esto es, por certificación del avalúo comercial del bien que haga el Instituto Colombiano Agustín Codazzi o peritos privados. Aun cuando las normas se refieren al precio de oferta con referencia únicamente al avalúo comercial del bien, la Ley 388 de 1997 tiene en cuenta la destinación económica del bien y su reglamentación urbanística en la determinación del precio de adquisición del bien. 

En la determinación del precio de adquisición se tiene en cuenta el mayor valor o plusvalía generada por el anuncio del proyecto, el cual será descontado del precio de oferta, según lo que establece el parágrafo 1 del artículo 61 de la Ley 388 de 1997

La etapa de negociación

La etapa de negociación,  como en la misma sentencia C-1074 de 2002 se explicó, se denomina “enajenación voluntaria”, en el proceso de expropiación judicial, y “negociación directa” en la expropiación por vía administrativa. Esta etapa tiene una duración máxima de 30 días hábiles, contados a partir de la notificación de la oferta de compra en el caso de expropiación judicial, y, a partir de la ejecutoria del acto que determina que la expropiación se hará por vía administrativa en dicho evento.

La Corte  ha precisado que de la Ley 9 de 1989 y de la Ley 388 de 1997, se infiere que durante la etapa de negociación tanto en el proceso de expropiación por vía judicial como en el de por vía administrativa, la negociación comprende la posibilidad de modificar el precio base señalado en la oferta.

Si durante el proceso de negociación se logra un acuerdo entre el particular y la entidad, la enajenación del bien se perfecciona con la celebración de un contrato, que puede ser de compraventa o de promesa de compraventa. En caso contrario se da paso al proceso expropiatorio propiamente dicho.

La etapa de expropiación propiamente dicha 

En el caso de la expropiación por vía administrativa, vencido el plazo para la negociación directa sin que se haya producido acuerdo sobre la venta del bien, la entidad expropiante expedirá un segundo acto administrativo mediante el cual “decide” la expropiación. 

El acto que decide la expropiación contendrá, entre otras cosas, la identificación del bien inmueble objeto de expropiación; el valor del precio indemnizatorio y la forma de pago; la destinación que se dará al inmueble expropiado; y la orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, así como la indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa. 

El acto aludido  será notificado a los interesados de conformidad con el Código Contencioso Administrativo, esto es, con los artículos 44 y 45 que regulan la notificación personal y por edicto de las decisiones de la administración. Contra este acto procede el recurso de reposición en vía gubernativa, según lo que establece el artículo 69 de la Ley 388 de 1997, y la acción para obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho, o para controvertir el precio indemnizatorio, de conformidad con el artículo 71 de la misma ley.

Una vez se encuentre ejecutoriado este acto  ‑ya sea porque no se interpuso ningún recurso, o porque el recurso interpuesto fue decidido de manera negativa‑, se procederá a la entrega del bien y del precio de la indemnización al afectado. El principal efecto de este acto administrativo consiste en que el derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual basta el registro de la decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. La entidad expropiante pondrá a disposición inmediata del afectado el valor total correspondiente o el porcentaje del precio indemnizatorio que se paga de contado y los “documentos de deber correspondientes a los cinco contados sucesivos anuales del saldo”. 

Si el particular “no retira esos valores y documentos de deber dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria,” la entidad expropiante pondrá a disposición del particular el precio indemnizatorio en la entidad financiera autorizada para el efecto y entregará copia de la consignación al Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble, a fin de acreditar el pago formal de la indemnización. Efectuado el registro de la decisión, la entidad podrá exigir la entrega material del bien, según lo establece el numeral 3 del artículo 70 de la Ley 388 de 1997. Si la entidad no realiza el pago de la indemnización o no acredita su depósito dentro de los términos establecidos en el artículo 70 citado, la expropiación queda sin efecto y la administración debe reiniciar el procedimiento expropiatorio. 

La acción ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo para obtener la nulidad del acto que decide la expropiación y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio puede interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a su ejecutoria ante el Tribunal Administrativo de la jurisdicción donde se encuentre localizado el inmueble. 

La demanda debe cumplir con los requisitos ordinarios señalados en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo y, además, incluir  prueba de que el afectado por la expropiación ha recibido el precio de la indemnización “puesto a disposición por la administración o consignada por ella ante el mismo Tribunal Administrativo,” así como las pruebas que se quieran hacer valer en el proceso. También podrá solicitarse la suspensión provisional del acto administrativo que decidió la expropiación. Podrán controvertirse tanto los motivos de utilidad pública o de interés social, como el precio fijado y las condiciones de pago de la indemnización. 

La demanda se notificará a la entidad expropiante, y esta deberá contestarla dentro de los 5 días siguientes, indicando las pruebas que solicitará. El magistrado sustanciador ordenará un período probatorio no superior a 2 meses, concluido el cual se dará traslado común para alegar a las partes por 3 días y luego se dictará sentencia. La sentencia será apelable ante el Consejo de Estado. El Consejo de Estado decidirá de plano, a menos que considere que es necesario practicar nuevas pruebas.

Si la demanda sólo cuestiona el valor del precio indemnizatorio reconocido al afectado y el juez en lo Contencioso encuentra en la sentencia que éste debe ser mayor o que debe pagarse de una forma distinta, así lo dispondrá en el auto de liquidación de la misma..

3.2.3  A partir de los anteriores elementos, cabe precisar entonces cuál es el alcance de las expresiones acusadas en el presente proceso  que  se contienen en un artículo donde se regulan aspectos atinentes a  la fase  de oferta de compra,  en el marco de la expropiación por la vía  administrativa. 

En efecto, como se ha visto según  el artículo 66  de la Ley 388 de 1997 la decisión acerca de que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria. 

Ahora bien de acuerdo con el artículo 67 de la misma ley -donde se contienen las expresiones acusadas-  en el mismo acto  que determina el carácter administrativo de la expropiación -es decir el señalado en el artículo 66 ya citado-, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la misma  ley. Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria. 

Cabe precisar que los efectos  a que alude el artículo 61  de la ley 388 de 1997 a que remite la primera parte del artículo 67 sub examine, son los de la enajenación voluntaria, pues tal es el  objeto del referido artículo 

Como se ha visto solo si fracasa la fase de oferta y de negociación directa  en la que se toma como base  el valor comercial del bien, se pasará a la siguiente etapa  que comporta la expedición de un nuevo acto administrativo. 

Al respecto el artículo 68 de la ley 388 de 1997 señala que “cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente”

El mismo artículo precisa  que dicho acto  motivado  contendrá lo siguiente: 
“1. La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación. 
2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago. 
3. La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado. 
4. La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado, en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación. 
5. La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa.” 

Cabe resaltar que  en el numeral 2° del artículo 68 de la Ley  388 de 1997 al enunciar los elementos que debe contener el acto administrativo motivado mediante el cual se decide la expropiaciónm,  el Legislador  aludió exclusivamente al “valor del precio indemnizatorio y la forma de pago”  sin hacer mención   al avalúo comercial del inmueble como si lo hizo en el artículo 67  de la misma Ley,  lo que muestra que el legislador estableció para esa etapa unos presupuestos claramente diferentes a los de la etapa de oferta y negociación en los que se toma como base dicho avalúo.  

Fracasada la negociación corresponde a la administración al momento de decidir la expropiación mediante un nuevo acto administrativo  efectuar  la fijación de la indemnización previa  a que alude el artículo 58 superior “consultando los intereses de la comunidad y del afectado”. Fijación que  necesariamente no se limita a la reiteración del  avaluo  comercial que sirvió de base para la negociación que no pudo concretarse.

Dado que se trata de un acto motivado, la adminsitración,  previa audiencia del interesado según las reglas generales del Código Contencioso Administrativo aplicables para el caso de actos de carácter particular que afectan a los particulares, debe  hacer una exposición razonada  no solamente de los motivos de utilidad pública o de interés social y de las condiciones de urgencia que se hayan invocado para justificar la expropiación, sino también del  valor  del precio indemnizatorio y de la forma de pago  del mismo. 

Valoración y motivación  que serviran al afectado con la expropiación para controvertir  el acto  respectivo ante la Jurisdicción  en lo Contencioso Administrativo  en armonía con el mandato superior contenido en el  artículo 58 superior que señala que  la expropiación podrá adelantarse por vía administrativa en los casos que señale el Legislador, sujeta a posterior acción contencioso-administrativa, incluso respecto del precio. 

No puede afirmarse entonces que en el caso de la expropiación por vía administrativa  el único valor que puede tomarse en cuenta por la administración para efectos de determinar   el precio indemnizatorio que se pagará a los propietarios del bien expropiado sea el avalúo comercial 

Al respecto y en armonía con el alcance  a que se ha hecho referencia en este acápite de los artículos 67 y 68 de la Ley 388 de 1997,  cabe recordar que la Corte en la sentencia  C-1074 de 2002  claramente señaló  que  dado que el  procedimiento de expropiación por vía administrativa no escapa a los requisitos constitucionales, la administración tendrá que ponderar los intereses de la comunidad y del interesado para determinar el valor de la indemnización y su forma de pago.

Sobre el particular la Corte  al analizar la acusación formulada en ese proceso en contra de la segunda parte del primer inciso del artículo 67 de la ley 388 de 1997  señaló lo siguiente:

“Pasa a examinar la Corte si las condiciones fijadas en las normas cuestionadas permiten que la entidad expropiante, y eventualmente el juez contencioso, pondere, caso por caso, los intereses de la comunidad y del particular para determinar el valor y la forma de pago de la indemnización y garantizar un pago justo. 

La autorización que hace el artículo 58 de la Carta para que el legislador defina los casos en que procede la expropiación por vía administrativa, no lo exime de regular esta forma de expropiación con el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen la expropiación. De otro lado, el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, puede definir las condiciones especiales de necesidad o urgencia que justifican este tipo de expropiación, el procedimiento que se seguirá, las formas de pago, así como el grado de afectación de los derechos de los particulares que sean expropiados de manera compatible con los motivos de utilidad pública e interés social de la reforma urbana.

En ese sentido, podía establecer cuándo esa afectación sería la mínima posible –un pago total en efectivo y en un contado‑, y cuándo resultaba adecuado para el cumplimiento de los fines de la reforma urbana, una afectación mayor. En el artículo 67 de la Ley 388 de 1997, el legislador fijó, en ejercicio de su potestad de configuración, grados de afectación máxima del derecho de propiedad: (i) un pago en efectivo no inferior al 40% del valor del inmueble, (ii) el saldo dividido en 5 contados iguales y sucesivos, que se pagan con documentos de deber; y (iii) un plazo máximo de 5 años para la redención de esos documentos de deber. No obstante, expresiones tales como “podrán contemplar”, “se podrá realizar”, empleados en el artículo 67, resaltan el grado de discrecionalidad que el legislador le confirió a la administración para determinar, dentro de los límites fijados, el valor de la indemnización y la forma de pago que resulte justa. Puesto que este procedimiento de expropiación no escapa a los requisitos constitucionales, la administración también tendrá que ponderar los intereses de la comunidad y del interesado para determinar el valor de la indemnización y su forma de pago.

Por ello, aun cuando el artículo 67 de la Ley 388 de 1997 sólo ordena el pago total en efectivo cuando “el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales”, la norma no impide que la entidad expropiante examine, caso por caso, cuál es la indemnización que corresponde dadas las circunstancias. 

De conformidad con los artículos 2 y 58 de la Carta, no podría la administración obrar de manera contraria a la Carta y desconocer, al determinar la indemnización en caso de expropiación por vía administrativa, la protección especial que la Constitución confiere a ciertos individuos. Por ello, al fijar el valor de la indemnización y su forma de pago, la entidad tendrá en cuenta si el bien expropiado o la persona afectada por la expropiación se encuentran especialmente protegidos por la Constitución. Así, por ejemplo, la administración examinará si en el caso concreto, dado que están en juego los derechos de una mujer cabeza de familia, de una persona de la tercera edad, de un discapacitado o del patrimonio familiar inalienable, es necesario que el pago de la indemnización se haga totalmente en efectivo, de tal manera que se garantice una indemnización justa. Puesto que la norma bajo estudio no impide a la administración cumplir con los fines de la expropiación por vía administrativa de manera compatible con los derechos y principios que consagra la Carta, el artículo 67 (parcialmente demandado) no constituye un desarrollo legal incompatible con el artículo 58 constitucional. 

Aun cuando la intervención judicial en este caso es eventual, estos parámetros de afectación fijados por el legislador, así como los referentes constitucionales que resulten pertinentes en cada caso, serán tenidos en cuenta también por el juez contencioso administrativo que eventualmente revise la decisión de expropiación y el valor y forma de pago de la indemnización.”

De lo anterior se desprende claramente que contrario a lo afirmado por el actor  y  por el señor Procurador,  del texto de las disposiciones acusadas                    -examinadas  de manera sistemática  dentro del  contexto del capítulo VIII de la  Ley  388 de 1997 del que hace parte -  no se desprende que  con las mismas se haya determinado por el Legislador  que  en el caso de la expropiación por vía administrativa, el  precio indemnizatorio que se pagará será únicamente “el avalúo comercial”. 

Dicho  avaluó comercial  -como se desprende del texto del mismo artículo 67  de la  Ley  388 de 1997- es un valor tomado en cuenta   por el Legislador en la etapa de  enajenación voluntaria y se predica solamente de la oferta hecha por la administración al  dueño del bien a expropiar  como  base para la misma. 

El “precio indemnizatorio”  que  se pagará por el bien corresponde  fijarlo  a la administración mediante acto  administrativo motivado (artículo 68 de la Ley 388 de 1997)  en el que  deberá ponderar en el caso concreto  los intereses de la comunidad y del particular para determinar el valor y la forma de pago de la indemnización y garantizar así el resepto del artículo 58 superior. 

Y es que en armonía con las características  que de acuerdo con la Constitución debe tener la  indemnización en caso de expropiación, sintetizadas por la Corte en la Sentencia C-1074 de 2002, no podría ser de otra manera, pues como la Corte lo apreció en esa providencia,  independientemente de que se trate de una expropiación por vía judicial o por vía administrativa, la indemnización debida  debe ser  previa y  justa. Ello comporta  que si bien el valor comercial del bien,  como constitutivo del precio indemnizatorio reconocido al propietario del bien expropiado  previamente a la entrega del mismo permita satisfacer en determinadas circunstancias  esos requisitos, en otras circunstancias  ello no sea así. Al respecto como se precisó en la sentencia C-1074 de 2002  dado que el valor  de la indemnización debe ser  calculado consultando los intereses  de la comunidad y del particular, es posible que en ciertos casos específicos, la indemnización tenga que cumplir una  función restitutiva pero en otros solo una función compensatoria.  Sobre este punto cabe reiterar lo dicho por la Corte  dentro de las conclusiones de la referida sentencia. 

“La función de la indemnización es, por regla general, de orden reparatorio. Comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la indemnización puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva.”

Cabe precisar  de otra parte que si bien el Constituyente quiso que  en el caso de la indemnización por vía administrativa  interviniera la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo  ello  no significa que  solamente a ella corresponda  determinar la indemnización respectiva y en consecuencia se limite la actuación de la administración a reconocer el avaluó comercial del bien expropiado.  Precisamente  en función de la valoración  de los intereses de la comunidad y del afectado que corresponde tener en cuenta según la Constitución, a la administración le corresponde analizar la afectación que en cada caso se produzca con la expropiación  para poder fijar así el precio indemnizatorio respectivo, que  no es solamente un precio sino precisamente un precio indemnizatorio, que se debe fijar  previamente  a la entrega del bien y que debe tener en cuenta todos los elementos   de afectación que  en el caso concreto comporte la expropiación. 

Por el contrario entender que solo después de  decidida la expropiación, pagado el avalúo comercial y producida la entrega del bien,  podrán valorarse eventualmente  por el juez contencioso administrativo  aquellos aspectos de la indemnización debida por la expropiación  que desborden el valor comercial del bien objeto de la misma, resulta claramente contrario a la Constitución.  

Tal no es, empero, conforme a los mandatos constitucionales,  el alcance de la regulación establecida en los artículos 63 a 71 de la ley 388 de 1997 y así lo señala concretamente la Corte como presupuesto para el análisis de los cargos  formulados por el actor  que pasan  a examinarse a continuación. 

4. La constitucionalidad de las disposiciones acusadas por los cargos formulados 

Para el demandante las expresiones “se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley” contenidas en el  artículo 67 de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”,  desconocen los artículos 58 -cuarto inciso- y 13 superiores  por cuanto  en su criterio las mismas comportan en el caso de la expropiación por vía administrativa el desconocimiento del  carácter justo y previo que debe tener la indemnización  debida y por cuanto  establecen un tratamiento discriminatorio  para quienes se ven afectados por  una expropiación de esa naturaleza frente a aquellos respecto de los cuales se opta por la expropiación por vía judicial a quienes se reconoce según el numeral 6 del artículo 62  de la misma  Ley 388 de 1997 una indemnización que no se limita -contrario a lo que sucedería en  la expropiación por vía administrativa- al avaluó comercial del bien. 

Al respecto  la Corte constata que como se desprende de las consideraciones  preliminares que  vienen de hacerse y específicamente del alcance que   como se  ha visto  de acuerdo con las normas constitucionales  tienen las disposiciones que regulan  la expropiación por vía administrativa en materia de determinación del precio indemnizatorio que deberá pagarse al afectado con la expropiación,    la acusación formulada  en contra de las expresiones atacadas del  primer inciso del artículo 67 de la Ley 388 de 1997  no está llamada a prosperar. 

En efecto, como se señaló en dichas consideraciones preliminares  es claro para la Corte que tanto del texto mismo de las expresiones acusadas como del análisis sistemático del artículo dentro del conjunto del capítulo VIII de la ley  388 de 1997 se desprende claramente que, contrario a lo afirmado por el actor, con las mismas no se estableció por el Legislador  que  en el caso de la expropiación por vía administrativa el  precio indemnizatorio que se pagará   será únicamente “el avalúo comercial”. La mención a dicho  avalúo comercial en el artículo 67 de la Ley 388 de 1997  alude  a la etapa de  enajenación voluntaria y se predica solamente de la oferta hecha por la administración al  dueño del bien por expropiar  como  base para la misma.  Es decir se trata solamente del punto de partida para la negociación en la etapa de  enajenación voluntaria  que se rige por el principio de libertad contractual, ya que las partes deciden los términos de la negociación, que de fracasar lleva al decreto de la expropiación. 

En ese sentido, el precio indemnizatorio  que  efectivamente se pagará por el bien corresponde  fijarlo  a la administración mediante acto administrativo motivado (artículo 68 de la Ley 388 de 1997)  en el que necesariamente  deberá ponderar en el caso concreto  los intereses de la comunidad y del particular para determinar el valor y la forma de pago de la indemnización y garantizar así el resepto del artículo 58 superior. 

Así, dado que la mención  que  se hace en el artículo 67  de la Ley 388 de 1997 acusado al avalúo comercial  solamente cabe entenderla referida a la etapa de la oferta y  que el precio indemnizatorio que fije la administración  de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, necesariamente deberá  según lo entiende la Corte   comportar la valoración  en el caso concreto  de los intereses de la comunidad y del afectado y por ende  podrá  tomar en cuenta todos los elementos de la afectación de los derechos del particular que deban ser objeto de indemnización,  no puede afirmarse que  con las expresiones acusadas del artículo 67 aludido  se esté  desconociendo el carácter previo y justo de la indemnización  o que con las mismas se  establezca un tratamiento discriminatorio para quienes se ven afectados por  una expropiación realizada por la vía administrativa  frente a aquellos respecto de los cuales se opta por la expropiación por vía judicial a quienes se reconoce según el numeral 6 del artículo 62  de la misma  Ley 388 de 1997 una indemnización que no se limita -contrario a lo que sucedería  según el actor en  la expropiación por vía administrativa- al avaluó comercial del bien. 

Al respecto resulta pertinente  reiterar que  como lo precisó la Corte en las sentencias C-370 de 1994 y   C-1074 de 2002   ninguna duda cabe sobre  la necesidad de que en el caso de la expropiación por vía administrativa en armonía con los mandatos del artículo 58 superior la administración, y sin perjuicio del control posterior del Juez en lo Contencioso Administrativo, se garanticen los derechos de las personas en relación con las cuales la Administración decide en los casos previstos en la ley  proceder a la expropiación por vía  administrativa de  sus bienes. 

Sobre este punto  ha señalado de manera reiterada la Corporación lo siguiente:

“En verdad, la figura de la expropiación por vía administrativa no esta prevista para facilitar el desconocimiento arbitrario de la garantía constitucional del derecho a la propiedad privada y a los demás derechos adquiridos con justo titulo, pues el Constituyente pretende únicamente que, por vía administrativa, se adelante una expropiación que, mediante un trámite jurídico, público y breve, previa la indemnización económica, responda a motivos de interés social y de utilidad pública.

El que la expropiación se tramite por vía administrativa, no significa una exclusión del control judicial sobre la actuación de las autoridades competentes, pues, en primer lugar, en ningún momento se pretende omitir la indemnización previa, y por otra, las actuaciones y decisiones que se tomen por las autoridades gubernamentales son objeto de control ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante el ejercicio de acciones para controvertir la legalidad del acto que decreta la expropiación, inclusive sobre el precio del bien.

Como lo señala con meridiana claridad el Magistrado Antonio Barrera Carbonell, "La expropiación administrativa no es otra cosa que el reconocimiento, en cabeza de la administración, del poder jurídico para decidir, a través de un acto administrativo motivado, mediante la aplicación del derecho en un caso concreto, que existen los motivos de utilidad pública e interés social definidos por el legislador, que legitiman y justifican una expropiación y regulan el monto  de la indemnización que debe pagarse al expropiado y la forma de pago."  (La Constitución de 1991, mejor o peor que la de 1986"?, Obra publicada por la Universidad La Gran Colombia, p. 182).

La voluntad del constituyente en esta oportunidad fue dejar en manos del legislador los casos que podrían dar lugar a la expropiación por vía administrativa, y la competencia para establecer los mecanismos de defensa que el particular afectado por la expropiación pudiera tener a su alcance, no sólo en cuanto la legalidad propia del acto administrativo, sino también en cuanto al precio del bien; por esto la Constitución también unifica el control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso Administrativo”.

Así las cosas, y  dado que las expresiones acusadas del artículo 67  de la Ley 388 de 1997, contrario a lo afirmado por el actor,   no vulneran   los artículos 13 y 58 superiores, lo que corresponde es  simplemente declarar la exequibilidad mismas, por los cargos formulados,  y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia. 

Ahora bien, en la medida en que  en la presente sentencia se ha hecho referencia específica al numeral segundo del artículo 68, -que no fue objeto de demanda pero que  sin embargo resulta relevante para el análisis-, cabe interrogarse si correspondería a la Corte  efectuar una unidad normativa con dicho  numeral y tomar una decisión en relación con el mismo.

Sobre el particular, es claro empero que de acuerdo con reiterada jurisprudencia la unidad normativa es excepcional y se encuentra sometida a precisos requisitos que no se configuran en el presente caso.  En efecto, i)  los contenidos normativos  de los artículos 67 y 68 de la Ley  388 de 1997 son perfectamente claros e independientes, por lo que no resulta imprescindible su integración para efectos de adoptar una decisión sobre la disposición acusada, ii) no se trata en este caso de la reproducción de la misma disposición en apartes normativos  que no fueron demandados,  iii) finalmente tampoco se evidencia la hipótesis  en la cual la norma demandada se halla intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad.

Así las cosas la presente decisión  se limita entonces a  las expresiones acusadas.  

VII. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos formulados, las expresiones “se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley” contenidas en el primer inciso del artículo 67 de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. 

RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente

JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE EN COMISION

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE EN COMISION

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
AUSENTE EN COMISION

MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General