Sentencia C-1196/08

Referencia: Expediente D-7311

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 19, inciso primero y 204 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 6 de la Ley 797 de 2003 que modificó el artículo 19 de la Ley 100 de 1993.

Actor: Federico Marulanda Mejía. 

Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA

Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil ocho (2008)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con base en los siguientes,

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Federico Marulanda Mejía, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40 numeral 6° y 95 numeral 7° de la Constitución Política, demandó los artículos 19, inciso primero y 204 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 6 de la Ley 797 de 2003 que modificó el artículo 19 de la Ley 100 de 1993, por estimar que dichas normas violan el preámbulo de la Constitución Política y los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y a la seguridad social. 

II. NORMAS DEMANDADAS

A continuación se transcriben las normas demandadas, con la advertencia de que se subrayan y resaltan las expresiones acusadas:

LEY 100 DE 1993
(Diciembre 23)

Diario Oficial No. 41.148, de 23 de diciembre de 1993 

Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
(…)

“ARTÍCULO  19. Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, y serán responsables por la totalidad de la cotización.

“Cuando se trate de personas que el Gobierno Nacional haya determinado que deban ser subsidiadas temporalmente en sus aportes, deberán cubrir la diferencia entre la totalidad del aporte y el subsidio recibido.

“Los afiliados a que se refiere este artículo, podrán autorizar a quien realice a su favor pagos o abonos en cuenta, para que efectúe la retención de la cotización y haga los traslados correspondientes.

“En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”.

(...)

“ARTÍCULO 204. MONTO Y DISTRIBUCIÓN DE LAS COTIZACIONES. La cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud según las normas del presente régimen, será máximo del 12% del salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo.  Dos terceras partes de la cotización estarán a cargo del empleador y una tercera parte a cargo del trabajador. Un punto de la cotización será trasladado al Fondo de Solidaridad y Garantía para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. 

“PARÁGRAFO 1o. La base de cotización de las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, afiliados obligatorios al Sistema General de Seguridad Social en Salud, será la misma contemplada en el sistema general de pensiones de esta Ley. 

“PARÁGRAFO 2o. Para efectos de cálculo de la base de cotización de los trabajadores independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos. Así mismo, la periodicidad de la cotización para estos trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos. 

“PARÁGRAFO 3o. Cuando se devenguen mensualmente más de 20 salarios mínimos legales vigentes, la base de cotización podrá ser limitada a dicho monto por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud”. 

LEY 797 DE 2003
(Enero 29)

Diario Oficial No. 45.079 de 29 de enero de 2003
 
Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.

EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:

(...)

“ARTÍCULO 6o. El artículo 19 de la Ley 100 de 1993 quedará así:
 
“Artículo 19. Base de cotización de los trabajadores independientes. Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos.
 
“Cuando se trate de personas que el Gobierno Nacional haya determinado que deban ser subsidiadas temporalmente en sus aportes, deberán cubrir la diferencia entre la totalidad del aporte y el subsidio recibido.
 
“En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”.

Ley 1122 de 2007

(enero 9)

por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

Artículo  10. Modifícase el inciso 1° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:

Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones. La cotización al Régimen Contributivo de Salud será, a partir del primero (1°) de enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. La cotización a cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%. Uno punto cinco (1,5) de la cotización serán trasladados a la subcuenta de Solidaridad del Fosyga para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. Las cotizaciones que hoy tienen para salud los regímenes especiales y de excepción se incrementarán en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo del empleador, que será destinado a la subcuenta de solidaridad para completar el uno punto cinco a los que hace referencia el presente artículo. El cero punto cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual sólo será incrementado por el Gobierno Nacional en cero punto cinco por ciento (0,5%). 

III. LA DEMANDA

El actor  demanda el artículo 19 de la Ley 100 en su versión original, no obstante haber sido derogada por el artículo 6 de la Ley 797 de 2003, debido a que “la primera sigue produciendo efectos en tanto está siendo aplicada por el SISTEMA PENSIONAL debido a que la norma derogatoria (artículo 6 de la Ley 797 de 2.003) no determinó en que porcentaje debían los trabajadores independientes atender al pago de sus aportes para pensión, como si lo hacía la norma derogada (art. 19 de la ley 100) al prescribir que los trabajadores independientes eran responsables por la totalidad de la cotización”.

Fundamenta su demanda en los siguientes cargos de inconstitucionalidad:

En primer lugar, el accionante manifiesta que las normas acusadas violan el preámbulo de la Constitución y el derecho a la igualdad ya que – a su juicio – el propósito de la Carta es que todas las personas cuenten con igualdad de posibilidades para acceder a una pensión de vejez.  Teniendo en cuenta lo anterior, señala que en lo referente a los aportes al sistema en pensiones, el Congreso, al expedir la Ley 797 de 2003, pudo haber incurrido en omisión legislativa al no indicar en el artículo 6º (modificatorio del 19 de la Ley 100), que los trabajadores independientes son responsables por la totalidad de la cotización, razón por la cual debe entenderse que el citado artículo sigue disponiendo que los trabajadores independientes responden por la totalidad de los aportes a diferencia de los dependientes (vinculados al sector público o privado) quienes deben asumir únicamente un 25% del valor de la cotización, ya que el 75% restante está a cargo del empleador.  Igualmente señala que en cuanto a las cotizaciones en salud, el artículo 204 de la ley 100 prescribe que la cotización del empleador será del 8.5% y la del trabajador del 4%, entendiéndose entonces que los trabajadores independientes asumirán el 100% de los aportes en salud.

Alega además que, “como si lo anterior fuera poco – y es lo que adquiere connotaciones de aberrante -, no solo se le discrimina (al trabajador independiente) con relación a los trabajadores que tienen un empleo estable con el estado o en el sector privado, y se les trata de manera desigual, injustificada y desproporcionada, sino que se les obliga a contribuir para el régimen subsidiado (salud y pensiones) en un porcentaje que asciende al 2% del ingreso. //  Resulta entonces claro que el monto de los ‘aportes’ para salud y pensiones de los trabajadores dependientes (vinculados a los sectores público o privado) e independientes, para la presente tasación con salarios los primeros o ingresos los segundos entre 5 y 6 millones de pesos mensuales, ascienden al 29.5% del ingreso base de cotización, y que de este porcentaje el trabajador dependiente asume el pago del 9% al paso que el trabajador independiente debe asumir la totalidad, es decir, el 29.5% ”.

En ese sentido, considera que las normas acusadas “dan un trato discriminatorio, desigual, injustificado y desproporcionado a los trabajadores independientes –haciendo difícil y en la mayoría de los casos imposible acceder a la seguridad social en salud y alas prestaciones del sistema pensional-, personas que no cuentan con un empleo estable (ni en el sector público ni en el privado), pues la exigencia de asumir la totalidad de la cotización les dificulta – y en la mayoría de los casos les hace imposible – atender el pago en la forma debida, lo que implica de contera la desprotección de las familias de los trabajadores independientes y con ello la violación del artículo 42 de la Constitución”.  Como fundamento de su acusación cita la jurisprudencia constitucional que estima pertinente.

Sostiene que  no es justo ni equitativo que el Estado empleador le contribuya a un servidor público para el pago de sus aportes a la seguridad social con una suma mensual y niegue dicha contribución a los trabajadores independientes.

Finalmente y luego de hacer una comparación en cuanto a los derechos, privilegios y prerrogativas de las que gozan los trabajadores dependientes frente a los independientes, establece que la carga en cuanto a cotizaciones en salud y pensión es mayor en los independientes que en los trabajadores dependientes.  Igualmente manifiesta que “no se entiende por qué deba beneficiar solamente una parte de la población (la que se encuentra vinculada laboralmente en virtud de un contrato de trabajo o la que ostenta el cargo de servidor público), y no puede contribuir también al pago de los aportes de los trabajadores independientes en igual proporción”.

De otro lado y como fundamento del cargo de violación del artículo 25 de la Carta Política, se pregunta sobre la protección que brinda el Estado a un trabajador independiente que tiene que destinar de su ingreso un porcentaje superior al de los trabajadores dependientes para cotizar en salud y pensión.  Igualmente, plantea el interrogante de si son dignas y justas las condiciones del trabajador independiente que tiene que destinar una parte sustancial de su ingreso mensual para atender el pago de su seguridad social.

Por último, sostiene que las normas demandadas violan el artículo 48 de la Constitución Nacional, ya que no se garantiza a “los trabajadores independientes el derecho irrenunciable a la seguridad social cuando el legislador los obliga a asumir pagos exorbitantes, diferentes y superiores a los que deben atender los trabajadores con empleo estable en los sectores público o privado, y cuando adicionalmente los obliga a contribuir con el Fondo de Solidaridad Pensional”.

Añade que la Ley 100 de 1993, al desarrollar los principios y disposiciones constitucionales, reconoció la necesidad de proteger a los trabajadores independientes por considerarlos parte de la población más vulnerable.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio de la Protección Social. 

Por intermedio de su apoderada judicial, Mónica Andrea Ulloa Ruíz, el Ministerio de la Protección Social intervino oportunamente dentro del proceso. 

A juicio del interviniente, las normas demandadas no violan el preámbulo ni los artículos 13, 25 y 48 de la Constitución y considera que es necesario acudir a lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-560 de 1996, en la que se decidió sobre la constitucionalidad de los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993.  Señala que aunque la decisión es anterior a las reformas de los artículos, “los argumentos de la demanda encuentran, independientemente de las reformas de estos artículos, fundamento en los efectos generados por estas normas, como lo es la diferencia que en los porcentajes de cotización al sistema de salud y de pensiones debe asumir el trabajador independiente y el trabajador dependiente”.

Agrega que los argumentos expuestos por la Corte Constitucional en la citada sentencia son perfectamente aplicables al caso objeto de estudio y compartidos en su integridad por el Ministerio.  Después de transcribir apartes de la sentencia C-560 de 1996, cita un concepto emitido por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil el 24 de abril de 2007 en el cual se señala que “el Gobierno Nacional mediante el Decreto 806 de 1986, modificado por el Decreto 1703 de 2002, en concordancia con lo dispuesto en los decretos 3615 de 2005 y 2313 de 2006, reglamentó la afiliación de personas independientes, con ingresos diferentes a los originados en una relación laboral, o en mesadas pensionales, cuya cotización está totalmente a su cargo, precisamente porque no tienen ningún tipo de vínculo laboral con base en el cual se pueda distribuir dicha obligación a un tercero, como tampoco existe norma expresa en la Ley 100 que permita trasladar esta obligación a la parte contratante cuando dichos afiliados celebran contratos no laborales”.

Con fundamento en lo anterior, el interviniente sostiene que “las diferencias establecidas por el legislador entre trabajadores dependientes y los trabajadores independientes, resultan razonables y justificadas dadas las claras diferencias existentes entre unos y otros, por lo cual este trato diferenciado establecido por el legislador, no resulta violatorio de las normas constitucionales aducidas por el actor, sino que por el contrario, son un desarrollo de las facultades dadas a este por la Constitución, quien podrá, como lo señaló la Corte, establecer un régimen de cotización para los trabajadores independientes mas favorable y que se asimile mas al existente para los trabajadores dependientes”.

Frente al argumento del actor relacionado con que el Estado debería asumir un porcentaje de la cotización de los trabajadores independientes, señala que no encuentra razonable que el Estado asuma porcentajes de cotización respecto de trabajadores con los cuales no tiene ningún tipo de vinculación laboral, caso en el cual se estarían generando subsidios.  Resalta la diferencia que se presenta con los empleados públicos donde el Estado no está subsidiando un porcentaje de las cotizaciones, sino que el pago de las mismas es una consecuencia de la vinculación laboral.

Con relación a lo manifestado por el actor en cuanto a la obligación de los trabajadores independientes de contribuir al régimen subsidiado, considera “necesario aclarar que esta obligación contemplada en el artículo 27 de la ley 100 de 1993, en primer lugar no es de un 2% adicional, sino del 1% es tanto de los trabajadores dependientes como independientes cuya base de cotización sea igual o superior a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y habrá otra contribución, que oscila entre un 0.2% y un 1% para quienes reciban ingresos superiores a 16 salarios mínimos legales mensuales vigentes”.  Además considera que esta situación no es aberrante, sino que responde a uno de los principios del Sistema Integral de Seguridad Social, como lo es el de la solidaridad.

Por último, manifiesta que es “claro que se presenta una diferencia entre los trabajadores dependientes e independientes, esta responde como se ha venido diciendo, a que no se encuentran bajo los mismos supuestos en sus condiciones laborales, lo cual hace justificado y razonable un trato diferente.  Por todo lo anterior este Ministerio considera que las normas demandadas se ajustan a la Constitución, toda vez que si bien es clara la diferencia existente, respecto de las obligaciones que deben asumir frente al sistema de seguridad social los trabajadores dependientes y los independientes, resultan justificadas y razonables, dadas las diferencias sustanciales existente entre las circunstancias de uno y otro, sin que esto pueda entenderse, como lo señaló el actor, una violación del preámbulo de la constitución, así como de los artículos 13, 25 y 48”.

2. Intervención de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI-

En defensa de las disposiciones acusadas y en representación de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, Andi, intervino el ciudadano Hernán Puyo Falla. 

Con relación a los cargos, dice el intervencionista que se atienen a lo resuelto en la Sentencia C-560 de 1996 de esta Corporación, toda vez que en dicha providencia se analizaron los artículos demandados en el actual proceso.  

Señala que la Andi “comparte plenamente los argumentos expuestos por la Corte: la situación diferente, tanto de hecho como de derecho, entre trabajadores dependientes e independientes constituyen una justificación válida para el régimen así mimos diferente de unos y otros en lo que respecta a los aportes al sistema de seguridad social”.

3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 

El ciudadano Gustavo Adolfo Osorio García, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino dentro del proceso solicitando la constitucionalidad de la norma demandada.

Para el interviniente, los cargos de inconstitucionalidad carecen de claridad ya que el demandante confunde diversos temas de manera desordenada haciendo difícil la comprensión de los mismos.

Advierte que debe aclarase que existen diferencias entre las relaciones laborales con dependencia y subordinación y las relaciones independientes, lo anterior para determinar que el régimen para cada tipo de relación no puede ser uniforme, sin que por ello se vulnere el derecho a la igualdad por parte del legislador.  Al respecto, señala que “la relación laboral presente en los contratos de trabajo tanto del sector público como del sector privado, implican por su esencia una relación de subordinación del empleado, frente al patrono, quien está en la facultad de imponer órdenes en cuanto al tiempo, modo y lugar de trabajo e imponer reglamentos, mientras dure dicha relación. // Por su parte, la relación contractual de los trabajadores independientes también goza de los elementos de prestación de servicios y remuneración directa por dicha prestación.  Sin embargo, el elemento diferenciador entre estas dos figuras contractuales es la continuada subordinación y dependencia presente en la relación laboral”.

Manifiesta, fundado en jurisprudencia constitucional, que “las diferencias sustanciales entre ambos tipos de relación, justifican en principio un trato diferencial para cada grupo de trabajadores.  Así mismo, en materia de seguridad social, el legislador tiene amplia potestad de configuración normativa para determinar los elementos estructurales del sistema.  Por lo tanto, no encontramos de recibo la posición del accionante en el sentido de entender que las normas demandadas vulneran el principio de igualdad consagrado en la constitución.”

Con relación a la obligación que tienen los independientes de pagar la totalidad de los aportes, asegura que no es una medida desproporcionada y que el procedimiento para calcular el aporte difiere si se trata de trabajadores dependientes e independientes, como consecuencia de la diferencia en la modalidad de ingresos entre ambas relaciones.

Luego de citar las normas que considera pertinentes, expresa que “el legislador ha tomado en cuenta la especial situación en que se encuentran los trabajadores independientes para de esta manera regular la base para el monto a cotizar.  Este procedimiento, difiere entonces del desarrollado para los trabajadores vinculados mediante contrato laboral, por lo que no es posible sostener como lo hace el demandante que el pago en comparación con los trabajadores dependientes es desproporcionado”.

Ahora bien, con relación a la afirmación del actor relacionada con que los pagos de los aportes de los trabajadores independientes deben hacerse por el Estado, considera que en el caso de los trabajadores vinculados a la administración mediante contrato laboral, la obligación del pago de los aportes se deriva de la relación contractual y no de una prerrogativa dada por la ley a un sector de trabajadores.  Aclara que “la deducción que se realiza en a declaración de renta, en el caso de empleadores privados, es una prerrogativa de la que también son sujetos los contratistas independientes, de conformidad con los artículos 104 y siguientes del Estatuto Tributario, en lo que tiene que ver con los aportes de salud.  En cuanto a los aportes a pensión, estos son  considerados ingreso no constitutivo de renta, de acuerdo con el artículo 126-1 del Estatuto Tributario.  De esa manera, la totalidad de la cotización tiene un tratamiento especial en materia de impuesto a la renta, bien como deducción o bien como ingreso no constitutivo de renta, por lo que en este punto tampoco se ve la desigualdad que predica el actor en su demanda”.

Señala además, que en materia contractual rige el principio de autonomía privada que tiene entre sus múltiples manifestaciones la libertad para contratar, para escoger con quien se quiere contratar y para escoger el tipo de contrato con el fin de producir los efectos deseados y que dicha autonomía debe ser respetada tanto por el Estado como por los particulares.

Estima que “si se adoptara la tesis planteada por el demandante, según la cual el Estado debería sufragar parte de los aportes al Sistema, se estaría vulnerando la libertad contractual de la que goza toda persona, pues el pago de aportes convertiría al Estado en empleador, cuando fue decisión del trabajador vincularse mediante una relación independiente”.

Por último, manifiesta que las normas objeto de la presente demanda de constitucionalidad ya fueron estudiadas por la Corte Constitucional en Sentencia C-560 de 1996 y que en dicha oportunidad se estudiaron los mismos puntos alegados en esta demanda, relacionados con el derecho a la igualdad.  En tal virtud, afirma que “nos encontramos frente al fenómeno de la cosa juzgada constitucional, toda vez que como se acaba de explicar, los cargos estudiados en esta oportunidad son idénticos al estudio realizado por la Corte en aquella ocasión, por lo cual la materia sujeta a estudio ya aprobó el examen de constitucionalidad.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, solicitó a la Corte reiterar el precedente establecido en la Sentencia C-560 de 1996 y declarar la exequibilidad de los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, tal como fueron modificados por el artículo 6 de la Ley 797 de 2003 y por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, respectivamente, en virtud de la aplicación de los principios de estabilidad del derecho, seguridad jurídica y la confianza legítima. Las razones de su solicitud se enumeran a continuación.

En primer lugar, para el Procurador General no se verifica una omisión legislativa relativa inconstitucional en los artículos 6 de la Ley 797 de 2003 y 10 de la Ley 1122 de 2007. 

Señala que de acuerdo con lo expuesto por la Corte constitucional, “el legislador incurre en una omisión legislativa relativa cuando éste ha regulado ‘de manera insuficiente o incompleta un mandato constitucional; o cuando de dicha insuficiencia de regulación (omisión de una condición o un ingrediente que de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella) o incompleta reglamentación, conduce a la violación del derecho a la igualdad’.”  Además, que la misma Corporación, con el objeto de salvaguardar la autonomía e independencia del legislador, ha aceptado que no toda omisión legislativa puede ser objeto de control constitucional determinando que sólo tiene lugar dicho control si la omisión demandada es relativa o parcial.

Afirma que, atendiendo los requisitos señalados por la jurisprudencia constitucional para determinar cuándo una omisión es relativa, es claro que “en las normas demandadas no se encuentra presente ninguno de esos presupuestos porque, en primera medida, el legislador no estaba obligado a indicar textualmente que los trabajadores independientes son responsables por la totalidad de la cotización y, además, en el caso en el que se entendiera que sí debía redactarlo de esa manera, esa omisión no podría entenderse inconstitucional pues no se excluye ningún  ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica que resulte esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta.”

De otro lado, afirma que el legislador, con fundamento en la libertad de configuración legislativa del Congreso de la República, no estaba obligado a señalar textualmente, en las modificaciones a los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, que los trabajadores independientes eran responsables por la totalidad de sus aportes.  Expresa que por este motivo, la responsabilidad de los trabajadores independientes continúa siendo sobre la totalidad de la cotización en los aportes, aunque el legislador no lo haya dicho expresamente.

En segundo lugar, sostiene que “los artículos demandados tienen contenidos normativos idénticos -en relación con la responsabilidad que tienen los trabajadores independientes sobre la totalidad de la cotización en seguridad social-, al de aquellos a partir de los cuales la Corte Constitucional realizó su estudio en la Sentencia C-560 de 1996 y, por consiguiente, conserva plena vigencia la ratio decidendi esgrimida en aquella oportunidad.”  Alega que si bien, las normas presentan algunas diferencias debido a las modificaciones, los efectos en cuanto a al responsabilidad sobre la totalidad del monto de cotización del trabajador independiente no presentan variación alguna.

Manifiesta que “[e]n Sentencia C-560 de 1996, la Corte examinó si  los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993 -antes de ser modificados- vulneraban la Constitución, y dado que las disposiciones acusadas conservan el mismo contenido normativo, este despacho considera que la Corte debe reiterar su jurisprudencia y, además, declarar exequibles las normas demandadas ante la existencia de una cosa juzgada material. // En esa ocasión la Corte estableció que “es indudable, que los trabajadores dependientes, vinculados a un empleador mediante una relación laboral, regida por un contrato de trabajo, se encuentran dentro de una situación jurídica y material que es sustancialmente diferente a aquélla que corresponde a los trabajadores independientes”. Así, los trabajadores independientes no se encuentran vinculados mediante un contrato de trabajo, porque sin encontrarse sujetos a poder jurídico de subordinación o dependencia alguno, desarrollan, en favor de una o varias personas, en virtud de una relación o relaciones jurídicas regidas por normas civiles, comerciales u otras, una labor o actividad laboral, en forma personal o con el concurso de otras personas, con completa independencia y autonomía. De tal manera, las obligaciones que surgen  entre los trabajadores independientes y quienes contratan la prestación de sus servicios o la ejecución de una obra o labor determinados, no transcienden en el campo de la seguridad social, en el sentido de que a sus contratantes puedan exigírseles obligaciones que conciernan a su seguridad o protección, como sí sucede con los trabajadores vinculados por contrato de trabajo. Dice la Corte que por esta razón el legislador no ha previsto, por el momento, que la cobertura de la seguridad social, que es progresiva por tratarse de un derecho programático, se aplique en las mismas condiciones de los trabajadores dependientes o subordinados, y que su vinculación al sistema de seguridad social sea voluntaria y no obligatoria.”

Concluye afirmando que, el legislador, amparado en la libertad de configuración normativa, “ha establecido un régimen distinto entre trabajadores dependientes e independientes en cuanto al monto de sus cotizaciones, apoyado en la distinta naturaleza y condiciones de las relaciones laborales de los trabajadores dependientes y los independientes que, como se dijo, ‘se considera razonable, sin descartar que de acuerdo con la futura política macro económica y social del Estado, sea posible el establecimiento de una regulación normativa diferente que disponga una forma de cotización más favorable a dichos trabajadores”.  En ese sentido y de acuerdo con las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la citada sentencia, señala que la diferencia en el monto de la cotización al tratarse de trabajadores dependientes o independientes no puede considerarse discriminatoria, por el contrario, se trata de una distinción razonable que no vulnera el derecho fundamental de la igualdad.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

Previamente debe advertirse que el expediente de la referencia fue repartido al magistrado Mauricio González Cuervo, pero por impedimento aceptado el 1º de octubre de 2008 por la Sala Plena, la sustanciación del proyecto de sentencia pasó al despacho del suscrito magistrado ponente.

1.	Competencia

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. Alcance de pronunciamientos previos de la Corte Constitucional sobre las normas acusadas

El demandante pide la declaración de inconstitucionalidad de la expresión “y serán responsables por la totalidad de la cotización” contenida en el artículo 19 de la Ley 100 de 1993 y del artículo 6º de la Ley 797 de 2003, que modificó el primero. El artículo 19 prescribe que los trabajadores independientes son responsables por el pago de la totalidad de la cotización que hagan al régimen de pensiones al que estén afiliados. 

De igual modo, pide la declaración de inconstitucionalidad del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, tal como fue modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007. El artículo 204 determina que también para efectos de los aportes en salud, los trabajadores independientes serán responsables de la totalidad del aporte. 

El demandante asegura que las normas previamente citadas son inconstitucionales porque establecen una clara ventaja a favor de los trabajadores dependientes o empleados –perjudicial para los trabajadores independientes- consistente en que mientras éstos deben asumir la totalidad de la cotización en pensiones y salud, aquellos no deben hacerlo porque un porcentaje de la misma la paga el empleador.

En su lógica de argumentación, el demandante sugiere que el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 incurre en omisión legislativa relativa, por haberse abstenido de regular el porcentaje de cotización en salud que debe asumir el trabajador independiente.

Ahora bien, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-560 de 1996, estudió la exequibilidad de los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993. La sentencia los consideró ajustados a la Constitución, tras lo cual procedió a declararlos exequibles sin relativizar los efectos de su decisión. En efecto, en la citada sentencia la Corte se limitó a señalar que las normas estudiadas eran exequibles, pero no limitó los alcances del fallo, por lo cual debe concluirse que los efectos de la cosa juzgada que recayeron sobre ellas son absolutos.

En estas condiciones, respecto del demandado artículo 19 de la Ley 100 de 1993, la Corte Constitucional ha perdido competencia para emitir un nuevo pronunciamiento y, por tanto, en esta providencia, la Corporación se estará a lo resuelto en el fallo indicado, al igual que respecto del artículo 204 de la misma ley.

Ahora bien, en relación con el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, la Corte Constitucional emitió un pronunciamiento en la Sentencia C-1000 de 2007, pero los efectos de la decisión fueron relativos a los cargos de la demanda, por lo que la norma no quedó cobijada con decisión de efectos absolutos. Los cargos de aquella oportunidad planteaban una supuesta vulneración del principio de igualdad entre los pensionados y los trabajadores activos en cuanto al incremento en la cuota de cotización, asunto distinto al que es objeto de la presente demanda.

Lo anterior quiere decir que por razón del cargo que ahora se expone, la Corte no se ha pronunciado respecto del artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, que modificó el artículo 204 de la ley 100 de 1993, así como tampoco lo ha hecho en relación con el artículo  6º de la Ley 797 de 2003, que también se demanda, y que modificó el artículo 19 de la Ley 100 de 1993.

Hecho el análisis precedente, pasa la Corte a hacer el estudio de las normas acusadas.

2. Reiteración de jurisprudencia

a) El artículo 19 de la Ley 100 de 1993, tal como fue modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003 

Acaba de indicarse que el artículo 19 de la Ley 100 de 1993 fue declarado exequible por la Corte en Sentencia C-560 de 1996. Aquella demanda planteaba el mismo problema jurídico que hoy presenta el impugnante, tal como se observa en el resumen consignado en esa providencia:

“Las normas acusadas desconocen el derecho a la igualdad, en cuanto discrimina a aquéllas personas que por su concepción filosófica han optado por convertirse en trabajadores independientes, al disponer que éstas deben asumir por su propia cuenta el costo total de su afiliación al Sistema de Seguridad Social, mientras que para quienes decidieron ser trabajadores dependientes, exigen que el pago de la misma sea solidariamente compartido con el empleador. Es decir, que mientras el trabajador independiente tiene que sufragar el total de las cotizaciones, bien sean con destino a la pensión o para salud, el trabajador dependiente sólo tiene que contribuir a estos dos sistemas sufragando parte de la cotización ya que el resto será sufragada por el empleador, estableciendo de esta forma diferencias de mejor trato y mayor protección en favor de los trabajadores dependientes por contraposición a los trabajadores independientes, situación que genera una discriminación que afecta inconstitucionalmente a estos últimos, porque se castiga la postura filosófica de aquéllas personas que han decidido  ser trabajadores independientes”. (Sentencia C-560 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell)
 
No obstante, en sentido contrario al advertido por el demandante, la Corte Constitucional concluyó que el artículo 19 de la Ley 100 de 1993 –y el 204 de la misma ley- se ajustaba a los preceptos constitucionales por cuanto era legítimo que el legislador estableciera una diferencia de trato entre quienes trabajaban independientemente y quienes recibían un sueldo como empleados.

A juicio de la Corte “…los trabajadores dependientes, vinculados a un empleador mediante una relación laboral, regida por un contrato de trabajo, se encuentran dentro de una situación jurídica y material que es sustancialmente diferente a aquélla que corresponde a los trabajadores independientes. En efecto: el contrato de trabajo supone la existencia de una relación jurídica en la cual concurren tres elementos esenciales: la actividad personal del trabajador en favor del empleador, es decir, realizada por sí mismo y sin el concurso o la ayuda de otros, la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, durante todo el tiempo de su duración y un salario como retribución del servicio”.

Y más adelante la Corte concluyó:

“2.3. Los trabajadores independientes no se encuentran vinculados mediante un contrato de trabajo, porque desarrollan, en favor de una o varias personas, en virtud de una relación o relaciones jurídicas regidas por normas civiles, comerciales u otras, una labor o actividad laboral, en forma personal o con el concurso de otras personas, con completa independencia y autonomía, sin encontrarse sujetos a poder jurídico de subordinación o dependencia alguno. En el desarrollo de la actividad laboral del trabajador independiente, no interesa propiamente la disponibilidad de su fuerza de trabajo con respecto a la persona que lo contrata sino que lo relevante es el resultado específico concreto logrado con dicha actividad.

“Las obligaciones que surgen entre los trabajadores independientes y quienes contratan la prestación de sus servicios o la ejecución de una obra o labor determinados, no rebasan el campo propio del contrato que han acordado y, por consiguiente, no transcienden en el campo de la seguridad social, en el sentido de que a sus contratantes puedan exigírseles obligaciones que conciernan a su seguridad o protección, como si sucede con los trabajadores vinculados por contrato de trabajo, aún cuando ello no es obstáculo para que puedan utilizarse mecanismos, como los seguros para garantizar dicha protección. De ahí que el legislador no haya previsto, por el momento, que la cobertura de la seguridad social, que es progresiva por tratarse de un derecho programático, se aplique en las mismas condiciones de los trabajadores dependientes o subordinados, y que su vinculación al sistema de seguridad social sea voluntaria y no obligatoria.

“2.4. La distinta situación jurídica y material en que se encuentra una y otra clase de trabajadores, justifica, en principio, desde el punto de vista objetivo, de su razonabilidad y racionalidad, y de la finalidad perseguida por el legislador, que a los trabajadores independientes se les exija el pago íntegro de la totalidad de las cotizaciones con que deben contribuir al sistema de seguridad social.” (Sentencia C-560 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell)

Se tiene entonces que la Corte Constitucional, en pronunciamiento anterior que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, consideró constitucionalmente admisible que el legislador impusiera al trabajador independiente la carga de asumir el pago íntegro de las cotizaciones que debe hacer al régimen de seguridad social. 

En este sentido, no es dable que la Corte vuelva a analizar la exequibilidad de tal medida, amén de que éste tribunal no considera que estén dadas –ni hayan sido expuestas tampoco por el demandante- las condiciones que ameritarían un cambio jurisprudencial en la materia.

Ahora bien, el artículo 19 de la Ley 100 fue modificada por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003, por lo que, en el análisis correspondiente, se hace imperioso determinar si tal subrogación normativa produjo un cambio en la regla que impone al trabajador independiente la responsabilidad de asumir por entero el pago de sus cotizaciones al régimen pensional. El artículo 6º de la Ley 797 de 2003, textualmente dispone:

Ley 797 de 2003

Artículo 6°. El artículo 19 de la Ley 100 de 1993 quedará así:
Artículo  19. Base de cotización de los trabajadores independientes. Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos.
Cuando se trate de personas que el Gobierno Nacional haya determinado que deban ser subsidiadas temporalmente en sus aportes, deberán cubrir  la diferencia entre la totalidad del aporte y el subsidio recibido.
En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente.

Cotejados el texto del artículo 6º de la Ley 797 de 2003 y el del artículo 19 de la Ley 100 de 1993 se evidencia que la modificación legal se hizo sobre los siguientes puntos: i) se eliminó el inciso tercero del artículo 19, que permitía a los afiliados autorizar a terceros la retención de las cotizaciones; ii) se agregó al inciso primero la obligación de que la cotización guarde correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos y iii) se eliminó la frase que asignaba al trabajador independiente la responsabilidad de la totalidad de la cotización.

En lo que toca con el cargo de la demanda, la modificación pertinente es la que elimina la expresión “y serán responsables por la totalidad de la cotización” del texto del artículo 19, de la cual podría inferirse que la Ley 797 eliminó la responsabilidad de pago total de la cotización a cargo del trabajador independiente.

No obstante, es un hecho que la supresión del aparte indicado no produjo los efectos de exonerar al trabajador independiente del pago total de su cotización, pues, además de que ninguna otra disposición de la ley redistribuyó ningún porcentaje que redujera en alguna porción la obligación del trabajador independiente, la reforma tampoco eliminó la obligación principal que recae sobre éste, consistente en “cotizar” al sistema en proporción a sus ingresos.

Así las cosas, en cuanto se refiere a los trabajadores independientes, la reforma de la Ley 797 de 2003 no afectó la regla de la Ley 100 de 1993 que los responsabiliza del pago total de la cotización en pensiones. El principio de pago integral de la cotización por parte del trabajador independiente permaneció inalterado.

El hecho de que la reforma legal no haya afectado la responsabilidad de pago integral implica que la jurisprudencia sentada en la Sentencia C-560 de 1996 sigue siendo aplicable al caso, en cuanto que no es inconstitucional que el régimen pensional asigne al trabajador independiente el pago íntegro de sus cotizaciones.

En estas condiciones, el artículo 6º de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 19 de la Ley 100 de 1993, debe ser declarado exequible por el cargo de igualdad aquí expuesto, conforme los lineamientos jurisprudenciales trazados en la Sentencia C-560 de 1996.

A lo anterior podría agregarse que la Corte Constitucional, en Sentencia C-1089 de 2003, estudió la juridicidad del artículo 3º de la Ley 797 de 2003, según el cual el ingreso base de cotización al sistema pensional del trabajador independiente no podrá ser inferior al salario mínimo, y debe guardar correspondencia con sus ingresos, sin que al hacerlo hubiera recriminado el hecho de que la totalidad de dicha cotización recayera en el mismo. De hecho, en el texto de la providencia, la Corporación citó la jurisprudencia previa que consideró ajustado a la Carta la asunción del total de la cotización por parte del trabajador independiente. En la misma línea, la Sentencia C-333 de 2003 precisó que “…la diferencia existente entre los trabajadores dependientes e independientes ha sido tomada en cuenta por el legislador para configurar el sistema general de pensiones”, al tiempo que la providencia C-714 de 1998 de precisó lo siguiente:

“Es potestativo del legislador fijar el tratamiento diferencial entre trabajadores dependientes e independientes, en cuanto a la base de cotizaciones y el monto y distribución de éstas, en virtud de que la naturaleza, modalidades y condiciones de las relaciones laborales son diferentes entre una y otra categoría de trabajadores. Además, es claro para la Corte Constitucional, que una cosa es la discriminación que prohíbe el artículo 13 de la Carta y otra la diferenciación racional y razonable que establece el legislador entre distintos sujetos para atender situaciones materiales o de hecho diferentes, por lo tanto, resulta claro que, en opinión de la Corte los trabajadores independientes, les corresponda asumir en su integridad el costo total de su afiliación al sistema, el cual se produce en forma voluntaria o espontánea”. (Sentencia C-714 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz)

No existe duda entonces que, según los pronunciamientos de la Corte, el criterio que guía esta argumentación ha permanecido inalterado y que a partir del mismo es posible afirmar que la reforma introducida por el artículo 6 de la Ley 797 de 2003 sigue siendo exequible.

Ahora bien, de acuerdo con lo previamente indicado y en contra de las apreciaciones del actor, esta Corporación no considera que el legislador haya incurrido en ninguna omisión legislativa relativa. El demandante dice que la supresión de la expresión “y serán responsables por la totalidad de la cotización”, contenida en el reformado artículo 19 de la Ley 100 de 1993, decidida finalmente por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003, constituye una omisión legislativa relativa porque deja sin regular el monto de la cotización que debe asumir el trabajador independiente. Amén de que el cargo de la demanda no se encuentra suficientemente fundamentado, lo cual sería suficiente para que la Corte omitiera pronunciarse al respecto, de lo explicado se tiene que la modificación del artículo 19 de la Ley 100 de 1993 mantuvo incólume la regla que asigna al trabajador independiente la obligación del pago de la totalidad de su cotización y que, además, dicha regla ya fue hallada constitucional por la Corte Constitucional, circunstancia que descarta el éxito del cargo del libelista.

En conclusión, el artículo 6º de la Ley 797 de 2003 es exequible en relación con el respeto al principio de igualdad, pues no establece una discriminación entre trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo o servidores públicos y trabajadores independientes al responsabilizar a los últimos del pago de la totalidad del monto de su cotización en pensiones.

b) El artículo 204 de la Ley 100 de 1993, tal como fue modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007

En relación con el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 puede decirse algo equivalente. La Sentencia C-560 de 1996 declaró exequible la norma sobre la base de que la obligación de asumir el monto total de la cotización en salud –no ya en pensiones- no constituía una discriminación en contra de los trabajadores independientes.

No obstante, el texto original del inciso primero del artículo 204 fue modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007. El siguiente es un cuadro comparativo de los contenidos normativos correspondientes:

“Ley 100 de 1993. Artículo 204. monto y distribución de las cotizaciones. la cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al sistema general de seguridad social en salud según las normas del presente régimen, será máximo del 12% del salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo.  Dos terceras partes de la cotización estarán a cargo del empleador y una tercera parte a cargo del trabajador. Un punto de la cotización será trasladado al fondo de solidaridad y garantía para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. 
	Ley 1122 de 2007. Artículo  10. Modifícase el inciso 1° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así: “art. 10. Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones. La cotización al Régimen Contributivo de Salud será, a partir del primero (1°) de enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. La cotización a cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%. Uno punto cinco (1,5) de la cotización serán trasladados a la subcuenta de Solidaridad del Fosyga para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. Las cotizaciones que hoy tienen para salud los regímenes especiales y de excepción se incrementarán en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo del empleador, que será destinado a la subcuenta de solidaridad para completar el uno punto cinco a los que hace referencia el presente artículo. El cero punto cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual sólo será incrementado por el Gobierno Nacional en cero punto cinco por ciento (0,5%).	

Hecha la comparación entre el texto original y el de la reforma, se evidencia que el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 introdujo algunas modificaciones al ingreso o salario base de cotización y al método de distribución de los porcentajes que empleado y empleador deben asumir en relación con el pago de la cotización al sistema general de seguridad en salud. No obstante, la disposición no introdujo ninguna transformación respecto de la obligación que recae sobre el trabajador independiente en punto al pago de la totalidad de su cotización. El señalamiento del ingreso base de liquidación en el 12.5% y la omisión de señalar algún sistema de distribución del pago de la cotización indican que el legislador no consideró pertinente modificar la regla según la cual el trabajador independiente debe asumir la totalidad del aporte. En este sentido, como la reforma de la Ley 1122 de 2007 no cambió el régimen jurídico en la materia, le siguen siendo aplicables las consideraciones vertidas en la Sentencia C-560 de 1996 acerca del carácter no discriminatorio de dicho sistema, incluyendo aquella reflexión, hecha en la misma providencia, según la cual la tendencia de ampliación de la cobertura del sistema debería llevar al legislador a beneficiar -en el futuro- a los trabajadores independientes con la misma prerrogativa de los empleados.

“2.5. Obviamente, como es deber del Estado, con la participación de los particulares, ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social, no se descarta que en un futuro el legislador pueda, consultando las variables propias de las relaciones que surgen entre los trabajadores independientes y sus contratantes y las posibilidades económicas de aquél, crear mecanismos que garanticen la seguridad social para dichos trabajadores en condiciones similares a las que corresponden a los trabajadores vinculados a través de contratos de trabajo.” (Sentencia C-560 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell)

Por la misma razón, expuesta previamente en relación con el régimen pensional, la Corte no detecta ninguna posible omisión legislativa relativa en materia de salud: para el tribunal es claro que la decisión de no regular un posible sistema de reparto del pago de la cotización implica la voluntad directa del legislador de mantener el sistema de asignación del 100% de la cotización al trabajador independiente, que ya fue encontrado constitucional por esta Corporación.

En conclusión, el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 no es violatorio del artículo 13 constitucional en el sentido de no establecer una discriminación entre trabajadores independientes y trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo o servidores públicos, por razón de asignar a los primeros el pago íntegro de sus cotizaciones en salud. 

VII. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, 

RESUELVE

PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-560 de 1996 en relación con la demanda dirigida contra los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993.

SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º de la Ley 797 de 2003, exclusivamente por el cargo referido en esta providencia.

TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, exclusivamente por el cargo referido en esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente

JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General