Sentencia C-801/08

Referencia: expediente D-7174  

Demandante: Marcela Monroy Torres  

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, “por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”,  y el artículo 160 (parcial) de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.”

Magistrado Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil ocho (2008)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I.	ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, la ciudadana Marcela Monroy Torres entabló una demanda de   inconstitucionalidad contra el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, “por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, y el artículo 160 (parcial) de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.”

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMAS  DEMANDADAS

El texto de las disposiciones demandadas es el siguiente: 

“Ley 1111 de 2006

“Por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

“ARTÍCULO 78. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: El parágrafo del artículo 27; la frase: “Mientras entran en vigencia los ajustes integrales por inflación, para las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria, el ajuste por diferencia en cambio constituirá ingreso, costo o deducción, cuando sea efectivamente realizada, independientemente de su causación” del artículo 32-1; el artículo 33; el parágrafo 4o del artículo 38; el parágrafo del artículo 39; el parágrafo 2o del artículo 40; el parágrafo del artículo 66; el parágrafo 2o del artículo 67; la expresión: “A partir del año gravable 1992, los contribuyentes sujetos a los ajustes contemplados en el Título V de este Libro, calcularán la depreciación sobre los activos fijos ajustados, de conformidad con lo allí previsto” del artículo 69; el parágrafo del artículo 70; el parágrafo del artículo 73; el parágrafo del artículo 74; el parágrafo del artículo 80; el parágrafo 2o del artículo 81; el parágrafo del artículo 104; el parágrafo del artículo 118; el parágrafo del artículo 120; el artículo 133; el parágrafo del artículo 142; el artículo 260-11; los parágrafos 1o y 2o del artículo 276; la expresión “creado mediante la presente ley” del artículo 297; los artículos 318, 319, 320, 321-1, 322, 328, 329 a 332, 333-1 a 336, 338 a 343, 345 a 348, 349 a 353; la expresión “y de remesas” del inciso segundo del artículo 408; el artículo 417; el inciso 2o del artículo 418; el inciso 2o del parágrafo 5o del artículo 420; el artículo 443; el artículo 468-2; el parágrafo 2o del artículo 499, el artículo 566; el literal d) del artículo 657; el artículo 869 del Estatuto Tributario y el artículo 14 de la Ley 488 de 1998.

“Igualmente, se derogan las referencias que sobre el efecto del sistema de ajustes por inflación hacen las siguientes disposiciones: El literal b) numeral 2o del artículo 127-1; el inciso 1o del artículo 147; el numeral 2 del artículo 271-1 y el artículo 272 del Estatuto Tributario.

“Deróguese la expresión “salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados” del inciso 4o del artículo 54 de la Ley 788 de 2002”.

“Elimínese la expresión “cabeza de lista” del artículo 47-1 del Estatuto Tributario.” (el aparte demandado está en negrillas y se subraya)

“Ley 1151 de 2007

“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

“ARTÍCULO 160. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el inciso segundo del artículo 63 de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley, el parágrafo del artículo 4° de la Ley 785 de 2002, el numeral 5 del artículo 2° de la Ley 549 de 1999, el artículo 3° del Decreto 3752 de 2003 y el artículo 79 de la Ley 1110 de 2006 y el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006. Continúan vigentes los artículos 13, 14, 20, 21, 38 reemplazando la expresión “el CNSSS” por “la Comisión de Regulación en Salud”, 43, 51, 59, 61, el parágrafo del artículo 63, 64, 65 para el servicio de gas natural 69, 71, 75, 81, 82, 86, 92, 99, 103, 110, 121 y 131, de la Ley 812 de 2003.” (se subrayan los apartes demandados)

III. LA DEMANDA

La demandante manifiesta que el tercer inciso del art. 78 de la Ley 1111 de 2006 vulnera los artículos 157 y 160 de la Constitución Política, y el artículo 125 de la Ley 5ª de 1992. También afirma que las normas demandadas del art. 160 de la Ley 1151 de 2007 desconocen los artículos 158 y 169 de la Constitución. 

En relación con el tercer inciso del art. 78 de la Ley 1111 de 2006 expresa que la norma en él contenida no estaba incluida dentro del proyecto de ley inicial, presentado por el Ministro de Hacienda para sustituir el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. 

Agrega que la norma mencionada tampoco se encontraba en las ponencias ni en el proyecto debatido y aprobado en el primer debate por las Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. Tampoco fue incluida en las ponencias o en los pliegos de modificaciones para segundo debate en las plenarias de la Cámara y el Senado.
Anota, entonces, que, en el curso del debate en la plenaria de la Cámara, un Representante presentó una proposición para incluir en el texto del art. 78 del proyecto de ley la oración “Deróguese la expresión ‘salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados’ del inciso 4o del artículo 54 de la Ley 788 de 2002”, la cual constituiría finalmente el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006. 

Manifiesta que la proposición aludida no fue aprobada en la manera establecida en la Constitución y la Ley. Para demostrar su aserto, transcribe los siguientes apartes del Acta de Sesión Plenaria N° 033 del 12 de diciembre de 2006, publicada en la Gaceta del Congreso N° 34 del 9 de febrero de 2007: 

“(…) El Secretario General, doctor Angelino Lizcano Rivera, informa: Señor Presidente, la siguiente propuesta dice así: 

“La Subsecretaria Auxiliar, doctora Flor Marina Daza, procede con la lectura: Proposición: Inclúyase en el artículo 78 el siguiente texto: Deróguese la expresión ‘salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados’ del inciso 4o del artículo 54 de la Ley 788 de 2002.

“El Secretario General, doctor Angelino Lizcano Rivera, informa: Tiene la firma de los ponentes y del Ministro, debe someterlo conjuntamente con el artículo 78 como viene en ponencia. 

“Dirige la sesión el Presidente, honorable Representante Alfredo Cuello Baute: En consideración a la proposición leída y el artículo 78, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la Corporación?

“El Secretario General, doctor Angelino Lizcano Rivera, informa: Aprobado Presidente…”

Después, la norma fue aprobada también por la plenaria del Senado y apareció en el informe de conciliación sobre todo el proyecto que fue aprobado por ambas cámaras.  

Con base en la anterior transcripción expone:

“Como puede observarse, al incluir dentro del artículo 78 ‘Derogatorias’ de los proyectos de ley 039 de 2006 Cámara y 043 de 2006 Senado la derogatoria del inciso cuarto del artículo 54 de la Ley 788 de 2002, no se adelantaron todos y cada uno de los pasos previstos para que una proposición pueda ser incluida dentro de una ley, violando así las disposiciones constitucionales que regulan la materia y la Ley 5ª de 1992. 
“Como ya se manifestó, la violación de la Ley 5ª de 1992 es flagrante y evidente, en la medida en que no sólo no se dio el debate respecto de la inclusión de dicho inciso demandado, sino que se omitió la realización del requisito obligatorio de las lecturas antes y después de realizado el debate, lo que genera un vicio de forma no saneable, más cuando dicha normativa (Ley 5ª de 1992) tiene naturaleza y carácter de orden público (…).

“Adicionalmente, se debe precisar que la proposición de derogatoria del inciso cuarto del artículo 54 de la Ley 788 de 2002 no fue publicada antes de su debate; en la plenaria no se divulgó por medios fotomecánicos a los participantes en la misma, y tampoco se dio oportunidad de debatirla, lo cual deja al descubierto que dicha derogatoria (…) fue aprobada sin que hubiera sido debidamente informada a los miembros del Congreso (…).

“(…) 

“Como puede verse, el inciso tercero del artículo transcrito, norma que a través de este libelo se demanda, fue aprobado en sesión plenaria, sin antes haber surtido su respectivo debate al interior de la Cámara de Representantes de manera adecuada y acorde con la Constitución y la ley. 

“Es así como se debe anotar que el artículo 125 de la Ley 5ª de 1992 – norma que por demás es de orden público -, ordena que ‘cerrada la discusión se dará lectura nuevamente a la proposición que haya de votarse.’ Con lo cual es evidente que el inciso ahora demandado nunca tuvo esta última lectura de que trata el artículo 125 citado, razón por la cual  se hace evidente el vicio de forma en que se incurrió al aprobar el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006. 

“Adicionalmente, entre la lectura de la proposición (…) y la aprobación de la misma no pasaron más de dos minutos, y respecto de ella no se realizó ningún debate, lo cual a todas luces, evidencia una falta de responsabilidad del órgano legislativo, en la medida en que aprobó la derogatoria de un aparte de una norma bajo el denominado método del pupitrazo, omitiéndose cualquier tipo de estudio medianamente juicioso que sustente y legitime la inclusión de la derogatoria acá demandada.”

De esta manera, concluye que “el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 no fue aprobado de la manera establecida por la Constitución y las Leyes, habida cuenta que no se surtió el debate y período deliberatorio de manera correcta, por lo que su aprobación no fue producto de la deliberación conjunta de los miembros del Congreso.”

A continuación, la actora pasa a fundamentar la acusación de inconstitucionalidad contra el artículo 160 (parcial) de la Ley 1151 de 2007 (el Plan Nacional de Desarrollo). Así, manifiesta que desde el proyecto inicial se contempló la derogatoria del inciso segundo del artículo 63 de la Ley 788 de 2002. Por el contrario, la derogatoria del inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 no estaba incluida ni en el proyecto de ley inicial ni en el texto aprobado en las comisiones terceras y cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y el Senado de la República. 

Después de referirse a varias normas de la Ley 152 de 1994, “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo” expresa: “Es así como el Plan Nacional de Desarrollo se concibió como un instrumento de planeación del Gobierno Nacional, pero a través del mismo no se pueden crear, modificar o suprimir normas tributarias, ya que estaría yendo en contra de los principios y objetivos de dicho plan, en la medida en que ya dejaría de ser el instrumento de planeación y directrices generales para la actividad gubernamental que debe ser, y se convertiría en un elemento de ejecución propiamente dicho.” 

Dice, entonces, que las dos normas derogadas tienen un carácter tributario y que, por lo tanto, “no pueden ser derogadas por la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, ya que se estaría infringiendo de manera abierta el principio de unidad de materia de que tratan los artículos 158 y 169 de la Constitución Política de Colombia.” Al respecto menciona que el art. 63 de la Ley 788 de 2002 “regula lo concerniente a la contribución cafetera que deben realizar tanto los caficultores, como productores de café, destinado al Fondo Nacional del Café, lo cual es un tema meramente tributario que no puede ser incluido dentro del Plan Nacional de Desarrollo.” 

Y luego, para demostrar el carácter tributario del inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 expone que en el momento en que se presentó la proposición para incluir su derogatoria dentro del artículo correspondiente de la Ley 1151 de 2007 un senador manifestó que esa disposición no tiene ninguna justificación, “esa es la que por una decisión en la Reforma Tributaria se les estaba quitando a la Licoreras, a los departamentos, unos recursos.” Y luego, otro Senador expone: “Pero me están diciendo que les explique, ¿la explico o no?, no, es que en la Reforma Tributaria por un error se les quitó a las Licoreras que todas son departamentales; porque solamente para las públicas, que el IVA de la cadena productiva fuera descontable, al quitárseles ese beneficio se disminuyeron los recursos para la Salud. Entonces, aquí lo que se propone es restituir ese beneficio que tenían las licoreras departamentales, no es más que eso señora Presidenta.”

Concluye así: “Como se puede observar, tanto el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, como el artículo 63 de la Ley 788 de 2002, son normas de orden tributario, que fueron expedidas con ocasión de las reformas tributarias para los años 2007 y 2003 respectivamente, y ahora no puede el legislador derogarlos a través de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en la medida en que se está violando el principio constitucional de la unidad de materia de que tratan los artículos 158 y 169 de nuestro Estatuto Superior.”

IV. INTERVENCIONES

1. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO   

Carlos Andrés Ortiz Martínez, quien actúa como apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el proceso para solicitar que la Corte se inhibiera para pronunciarse sobre el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 y declarara la constitucionalidad de las expresiones demandadas del artículo 160 de la Ley 1151 de 2007.  

Manifiesta que la Corte debe inhibirse para fallar en relación con la demanda contra el inciso tercero del art. 78 de la Ley 1111 de 2006, puesto que ya operó el fenómeno de la caducidad. Al respecto menciona que el numeral 3 del art. 242 de la Constitución dispone que las acciones “por vicio de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.” Así, expone que la Ley 1111 de 2006 fue publicada en el Diario Oficial el día 27 de diciembre de 2006, razón por la cual solamente podía ser demandada hasta el 27 de diciembre de 2007. A pesar de ello, la demanda que se analiza fue instaurada el día 11 de enero de 2008. 

Anota que puesto que el término fijado tiene rango constitucional, “no podría ser limitado por normas legales o mucho menos administrativas.” Desde esta perspectiva rechaza la posibilidad de que el término haya sido suspendido por razones de vacancia judicial y anota que para este caso no son aplicables el art. 48 del Decreto 2067 de 1991 – sobre el trámite de los asuntos de constitucionalidad de competencia de la Corte -, ni los arts. 70 del Código Civil y 121 del Código de Procedimiento Civil – que hacen referencia a la contabilización de los términos establecidos en las leyes o en actos oficiales. 

De esta manera, afirma que “al no poder operar ninguna suspensión al término de caducidad de la acción de inconstitucionalidad por causa de la vacancia judicial, se concluye que la demanda que nos ocupa, en relación a los cargos por vicios de trámite formulados en contra del art. 78 de la Ley 1111 de 2006, se presentó ya encontrándose  vencido dicho término, por lo cual, respecto de dichos cargos, se solicita a la H. Corte Constitucional se profiera fallo inhibitorio.”

Manifiesta que la Corte también debería inhibirse para fallar sobre la demanda contra esa norma, por cuanto ella fue derogada expresamente por el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, el Plan Nacional de Desarrollo. Dice entonces que “en tanto que la norma acusada se ha excluido del ordenamiento jurídico por acto voluntario del legislador y en la actualidad no se encuentra surtiendo efectos jurídicos materiales, no hay lugar a pronunciamiento de fondo por sustracción de materia (…).”

A pesar de lo anterior, el interviniente se pronuncia también sobre las acusaciones de la actora acerca del inciso tercero del art. 78 de la Ley 1111 de 2006, para refutarlas. Así, manifiesta que los cargos por vicios de forma expuestos en la demanda son tres: “1) Los congresistas no conocían la proposición; 2) La proposición sólo fue leída antes de ser debatida y no antes de ser votada; 3) No se dio debido debate a la proposición dado el corto tiempo transcurrido entre la lectura de la misma para el debate y su votación.”  

En relación con el primer cargo expresa que la Corte ha establecido que “existe gran flexibilidad para que los H. Congresistas conozcan el contenido de las proposiciones que se someten a su consideración…” Transcribe al respecto apartes de la Sentencia C-179 de 2002. Por lo tanto, asegura que, dado que “la proposición respectiva fue leída antes de su debate por parte del Secretario de la Plenaria, previo a su debate, se concluye que los H. Congresistas sí tuvieron debido conocimiento de la misma y, por tanto, no se presenta el vicio de trámite referido.”

En punto al segundo cargo expone que las normas del reglamento del Congreso deben ser interpretadas conforme al principio de celeridad, con el fin de que no se entorpezca innecesariamente la labor legislativa. Así, afirma que la formalidad incluida en el art. 125 de la Ley 5ª de 1992 persigue que los Congresistas “conozcan efectivamente el texto de la modificación que se somete a su consideración al momento de iniciar su debate y nuevamente al momento de iniciarse la votación. Esta medida es indispensable cuando al interior del Congreso se presentan extensas discusiones sobre la medida sometida a su consideración, lo cual hace necesario que una vez concluidas las mismas nuevamente se dé lectura a la proposición y así los H. Congresistas recuerden el texto concreto que se someterá a su consideración.” Empero, indica que “en casos como el que nos ocupa en que el lapso que transcurre entre la lectura de la proposición y su efectiva votación es muy breve, implicaría un innecesario entorpecimiento del debate exigir nuevamente la lectura de la proposición que acaba de ser leída, contrariando el principio de celeridad antes mencionado.” Para reforzar su argumento remite al principio de instrumentalidad de las formas. 

Finalmente, en relación con el tercer cargo manifiesta que ni la Constitución ni la ley establece un término mínimo de duración del debate o un número de intervenciones o cualquier otro condicionamiento para la práctica del debate. Anota que “los parlamentarios presentes tuvieron oportunidad de intervenir, de presentar sus observaciones y criterio respecto de la iniciativa, pero en su lugar optaron por guardar silencio, alternativa que también se ajusta al debate democrático y el ordenamiento vigente, pues no puede concluirse válidamente que la normativa constitucional y orgánica exija la diferencia de posiciones y controversias frente a un tema como presupuesto fundamental para su aprobación legítima.”

A renglón seguido, se refiere a la acusación contra el art. 160 (parcial) de la Ley 1151 de 2007. Para empezar, manifiesta que “no existe expresa prohibición ni constitucional ni orgánica de incluir dentro del Plan Nacional de Desarrollo disposiciones de contenido tributario.” Indica que incluso la jurisprudencia ha considerado la posibilidad de que este tipo de normas se incluyan dentro de la ley del Plan, tal como ocurre con la sentencia C-305 de 2004. 

Luego, afirma que las dos normas derogatorias contenidas en el art. 160 que son objeto de la demanda  sí cumplen con el requisito de la unidad de materia. Expone entonces que una de las normas deroga el inciso tercero del art. 78 de la Ley 1111 de 2006, el cual derogó, a su vez, el inciso 4 del art. 54 de la Ley 788 de 2002, que “contemplaba la posibilidad para los productores oficiales de licores de descontar del componente del IVA del impuesto al consumo de licores, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados.” 

Menciona, entonces, que el IVA de licores que cede la Nación a los municipios y a Bogotá debe destinarse específicamente para la salud y el deporte, como lo dispone la ley 788 de 2002, y que también los recursos derivados del monopolio de los licores deben destinarse preferentemente a la salud y la educación, de conformidad con el inciso quinto del art. 336 de la Constitución. De esta manera, es evidente que la norma demandada tiene conexión con el Plan, el cual contempla dentro de sus objetivos, en el art. 1, numeral 3, literal c), la solución de “las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social” y de “las deficiencias de cobertura y calidad de la educación”, al igual que el impulso del deporte.  

Por otro lado, indica que el inciso segundo del art. 63 de la Ley 788 de 2002 fijaba una contribución cafetera con el fin de contribuir al saneamiento del Fondo Nacional del Café. Esta contribución se sumaba a otra fijada en el inciso primero del mismo artículo, destinada a mantener el ingreso de los cafeteros. 

Anota que las dos contribuciones habían generado dificultades en el recaudo y que, además, la contemplada en el inciso segundo debía replantearse, dado que el Fondo ya estaba completamente saneado. Por eso, en el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo se propuso al Congreso de la República crear una sola contribución, “de tal forma que se facilitara su recaudo y se racionalizara la presión contributiva del sector.” Esta propuesta fue aprobada mediante el art. 25 de la Ley del Plan, que unificó la contribución cafetera. Por ello, era clara la necesidad de suprimir el inciso segundo del art. 63 de la Ley 788 de 2002, para derogar la segunda contribución. 

Para terminar, menciona que la derogatoria del mencionado inciso segundo tiene unidad de materia con el Plan Nacional de Desarrollo. Con esa medida  se protegen los ingresos de los productores, lo cual está en armonía con los objetivos del Plan, en el cual se contempló, en su artículo 1.4.3, fortalecer “la institucionalidad del sector cafetero con el fin de mejorar su capacidad para proteger los ingresos de los productores.”

1.2	Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 

Oskar Schroeder Müller participó dentro del proceso, en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el fin de solicitar que la Corte se inhibiera para pronunciarse sobre los cargos de constitucionalidad presentados contra el primer aparte del artículo 160 de la Ley 1151 de 2007 o, en su defecto, declarara la constitucionalidad de dicho aparte.

En primer lugar, expone que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que, dado el carácter multitemático de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, el principio de unidad de materia tiene en ella una aplicación más estricta. De esta manera, afirma que “las disposiciones contenidas en la ley del plan pueden hacer referencia a aspectos económicos, sociales, e incluso, ambientales, pero deben guardar una relación directa e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues, en caso contrario, se estaría desconociendo el principio de unidad de materia y el contenido constitucional que le es propio a este tipo de ley.” Apoya su afirmación en la sentencia C-795 de 2004. 

En relación con el aparte del artículo 160 de la Ley 1151 de 2007 que deroga la contribución cafetera, expresa que la demanda contra él es inepta, “por cuanto el cargo carece de suficiencia, en la medida en que éste no despierta duda sobre la constitucionalidad de esa disposición.” Agrega que “la actora se limita a señalar que en la ley del plan no pueden existir disposiciones de carácter tributario, desconociendo, en primer lugar, que no existe una norma constitucional que establezca dicha prohibición, y en segundo lugar, que estas leyes son de carácter multitemático, y por tanto referentes también a temas económicos.”

De otra parte, solicita en subsidio que se declare que el aparte mencionado del art. 160 es constitucional, “por cuanto la disposición demandada guarda estrecha relación con el campo económico y con los objetivos y finalidades del Plan Nacional de Desarrollo concebido mediante la Ley 1151.” Acota que uno de los objetivos del Plan es la consolidación del crecimiento y el mejoramiento de la competitividad del sector agropecuario y que, en ese contexto, el legislador “decidió fortalecer la institucionalidad del sector cafetero con el fin de mejorar su capacidad para proteger los ingresos de los productores.  En el cumplimiento de este objetivo es de suma importancia el monto de la contribución cafetera, por cuanto a través de ella se busca el cumplimiento de los objetivos y el fortalecimiento del Fondo Nacional del Café.”

Por lo anterior, estima que no puede afirmarse que se haya violado el principio de unidad de materia al hacerse referencia a la contribución cafetera en el art. 160 de la Ley 1151. 

1.3. Intervención del Departamento Nacional de Planeación 

Ana Carolina Osorio Calderín, quien actúa en su carácter de coordinadora del Grupo de Asuntos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento, participó dentro del proceso para solicitar que se declarara la constitucionalidad de las normas demandadas. 

En relación con la demanda contra el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, la interviniente plantea que ésta fue presentada fuera del término establecido por la Constitución para demandar las leyes por vicios de forma en su aprobación. Asegura que si la Ley fue promulgada el día 27 de diciembre de 2006, la demanda podía ser presentada solamente hasta el 28 de diciembre de 2007. Sin embargo, fue instaurada el 11 de enero de 2008. 

Luego, en punto a la acusación contra el art. 160 (parcial) de la Ley 1151 de 2007 manifiesta que la demandante se equivoca al afirmar que las leyes del Plan no pueden contener normas tributarias. Sobre el punto dice: 

“(…) resulta pertinente recordar la naturaleza de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, para analizar su campo de acción. De conformidad con los mandatos constitucionales y legales, (…) la ley del Plan Nacional de Desarrollo es un documento de planeación en el que se consignan las políticas sociales, económica y ambiental, las metas y estrategias para el cumplimiento de dichas políticas, los programas de inversión a través de los cuales se implementarán dichas metas y estrategias y finalmente las normas instrumentales que permiten materializar los programas, objetivos, estrategias, metas y políticas definidas por el Gobierno Nacional. 

“Por lo tanto, la actora se equivoca al reducir el espectro de acción del Plan Nacional de Desarrollo, omitiendo la definiciones normativas pertinentes ya citadas y las consideraciones que al respecto ha desarrollado la Corte Constitucional (…).

“Esta interpretación reduccionista no sólo despoja a la Ley del sentido unificador y aglutinador que tiene para efectos del período gubernamental respectivo, sino que implica que en adelante los planes nacionales de inversión no podrán contener políticas y estrategias o líneas de acción sino que deberán ser en su totalidad programas definidos y predeterminados de inversión y que las normas instrumentales del plan o los mecanismos de ejecución deberán responder en su totalidad también, sólo a programas de inversión y no a políticas, líneas de acción o estrategias. Sin embargo, no es ese el sentido de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, según el criterio de la Corte Constitucional.

“De hecho, teniendo en cuenta el carácter y naturaleza de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte Constitucional ha sostenido que cualquier norma que constituya un mecanismo de ejecución para alguna de las metas, objetivos y/o políticas consignada en el Plan Nacional de Desarrollo será pertinente y, por lo tanto, no vulnera el principio de unidad de materia…”

Cita, entonces, un aparte de la sentencia C-305 de 2004, y, finalmente, asegura que carece de sustento el argumento de la actora acerca de que la ley del Plan Nacional de Desarrollo no puede contener normas de carácter tributario. 

Para terminar, la apoderada del Departamento de Planeación hace algunas precisiones sobre las razones para que en el artículo 160 de la Ley  1151 de 2007 se decidiera derogar tanto el inciso 3° de la Ley 788 de 2002, como la contribución cafetera establecida en el inciso segundo del art. 63 de la Ley 788 de 2002. 

En relación con la derogatoria del inciso 3° de la Ley 1111 de 2006 aclara, para empezar, que ella no supone revivir el inciso 4°  del art. 54 de la Ley 788 de 2002, que había sido derogado precisamente por el inciso 3° de la Ley 788 de 2002. Apoya su aserto en el art. 14 de la Ley 153 de 1887. Además, resalta la conexión existente entre la norma derogatoria y los objetivos trazados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Sobre el punto anota: “Así las cosas, no sólo el mejoramiento al acceso general al servicio de salud y las metas en cobertura de salud son metas prioritarias del Plan Nacional de Desarrollo, sino que también busca mejorar la eficiencia en el manejo de los recursos, para lo cual incluye disposiciones orientadas a la gestión de las entidades territoriales. Sin embargo, para ello requiere disponer de recursos, razón por la cual se incluyeron los apartes del artículo 160 de la ley que ahora se demandan.” Por eso, indica que “no es procedente el cargo que la actora plantea, pues se trata de los recursos disponibles para el acceso, la gestión y la cobertura en salud, metas ampliamente consignadas a lo largo de la parte general de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.”

De otra parte, expone que el Plan Nacional de Desarrollo contempla varios objetivos dirigidos al mejoramiento de las condiciones de los cafeteros y del sector cafetero, para lo cual desempeña un papel muy importante la contribución cafetera. Por eso, en el mismo Plan se decidió modificar el monto de la contribución establecida en el inciso 1° del art. 63 de la Ley 788 de 2002. Además, dado que la modificación propuesta para la contribución del inciso 1° aportaba los recursos necesarios para suplir los recursos para el sector cafetero y que ya se había saneado el Fondo Nacional del Café, se decidió que ya no era indispensable mantener la contribución contenida en el inciso 2°, razón por la cual desde el mismo proyecto de ley del Plan se propuso derogarla. 

De esta manera, asegura que no es procedente el cargo de la actora: “En primer lugar, porque no es cierto que el Plan Nacional de Desarrollo no pueda incluir normas de carácter tributario. En segundo lugar, porque las metas agrarias consignadas en el Plan requerían una modificación de los ingresos para el sector cafetero, modificación que, por coherencia interna y técnica legislativa, debe ir acompañada de las derogatorias que sean pertinentes, como ocurre con el aparte del artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, que deroga el inciso 2° del artículo 63 de la Ley 788 de 2002.”

1.4. Intervención de la Federación Nacional de Cafeteros

Bernardo Carreño Varela, actuando en su calidad de apoderado especial de la Federación Nacional de Cafeteros, intervino en el proceso para solicitar que la Corte declarara la constitucionalidad del aparte contenido en el art. 160 de la Ley 1151 de 2007 que establece: “en especial el artículo 63 de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley.”

En relación con la demanda contra el inciso 3° del art. 78 de la Ley 1111 de 2006, en el escrito se manifiesta que la demandante confunde el trámite de las leyes con el de otros procedimientos propios del Congreso, “para cuyo desempeño se pronuncia por medio de proposiciones: por ejemplo, la citación de Ministros, la convocatoria a la sesión conjunta de las dos Cámaras, etc.” Dice que  el art. 158 de la Ley 5ª trata sobre las modificaciones propuestas a los proyectos de ley y que allí “puede verse claramente que las proposiciones que se presentan en el curso del debate sobre las leyes no son objeto de publicidad especial; no podrían serlo sin hacer imposible el proceso legislativo.” Resalta que la publicidad que la demanda “echa de menos para las proposiciones discutidas hace relación a aquellas proposiciones que inician un proceso especial, como los ya anotados y su trámite está reglamentado en los artículos citados por la demanda, contenidos en la sección 5ª del capítulo 1° del Título 2° de la Ley 5ª.”

A continuación se ocupa de la acusación de la actora acerca de que las normas demandadas del artículo 160 de la Ley no se ajustan al principio de unidad de materia, puesto que las normas tributarias no tienen cabida en la ley del Plan Nacional de Desarrollo. Empieza su argumentación con la afirmación de que “el tratar temas relativos a la industria del Café en el Plan Nacional de Desarrollo es un imperativo.”

Manifiesta que la jurisprudencia de la Corte ha sostenido que “la unidad de materia que debe tener cada una de las leyes no es una cuestión formal, de interpretación literal, sino conceptual…” Con sustento en la Sentencia C-108 de 2006, dice que para concluir si una norma tiene unidad de materia con el contenido de una ley es preciso que el juez constitucional establezca cuál o cuáles son los núcleos temáticos de la ley, para lo cual es relevante acudir a los antecedentes legislativos, al título de la ley y al contexto o contenido básico del ordenamiento legal enjuiciado. 

De esta manera, manifiesta que el antecedente de la norma acusada se encuentra en la ley 788 de 2002, que reestructuró el Fondo Nacional del Café para solucionar los problemas financieros que afrontaba. Allí, en el art. 63, se reestructuró la contribución cafetera normal – en el inciso 1° - y se introdujo otra – en el inciso 2°. Luego, una vez superada la crisis, el art. 25 de la Ley 1151 de 2007 modificó la contribución parafiscal y, en vista de que ya no se consideraba necesaria la contribución extraordinaria, en el art. 160 se dispuso derogar el inciso 2° del art. 63 de la Ley 788 de 2002.

Después de aportar algunos datos sobre la importancia del café para la economía nacional y de mencionar que el art. 339 de la Constitución dispone que la ley del Plan Nacional de Desarrollo debe contener “los presupuestos plurianuales, los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros necesarios para su ejecución” asegura que “no se puede planear la economía de Colombia sin tener en cuenta la caficultura y la tributación.” De esta forma, plantea que, en los términos de la Corte Constitucional, “debe decirse que entre la ley del Plan Nacional de Desarrollo y las medidas concernientes al café y al sistema parafiscal que lo financia hay una obvia y profunda relación, y por lo tanto, unidad de materia entre el uno y el otro.” 

Para terminar, transcribe algunos apartes de la Sentencia C-191 de 1996, en la cual la Corte señaló que los planes de desarrollo deben incluir las normas instrumentales para asegurar su ejecución y que, por lo tanto, “es perfectamente natural que se incluyan dentro de la ley del plan disposiciones sobre la forma como deben ser gestionados y ejecutados (…) recursos parafiscales, pues ellos sirven para financiar en forma permanente servicios e inversiones en determinados sectores sociales.”

1.5. Intervención del Gerente de la Federación Nacional de Cafeteros 

Gabriel Silva Luján participó dentro del proceso, en su calidad de gerente general y representante legal de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, para abogar por la declaración de constitucionalidad de las normas del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1151 de 2007) referentes a la contribución cafetera.   

En un primer momento, el escrito se concentra en explicar la contribución cafetera y su papel para la economía nacional y el bienestar de los cafeteros. Luego, manifiesta en relación con el aparte de la norma demandada que se ocupa de derogar la contribución cafetera extraordinaria: “Con la aprobación y luego la promulgación del artículo 25 de la Ley del plan vigente (…) automáticamente el artículo 63 de la Ley 788 habría quedado derogado. No habría sido necesario optar por la derogatoria expresa. Lo afirmado es tan válido que de prosperar la demanda respecto de la cual se rinde este concepto, la institución de la contribución cafetera contenida en el artículo 25, en buena hora, continuaría incólume, preservando toda su validez y fuerza normativa.”

A renglón seguido se ocupa de la afirmación de la actora acerca de que la ley del plan no puede contener normas de carácter tributario, por cuanto ello  vulneraría el principio de unidad de materia. En primer lugar, resalta que la contribución cafetera ha permitido que, a través de las instituciones cafeteras, el Estado realice infinidad de programas mediante convenios de cofinanciación, tales como los de Familias en Acción, Seguridad Alimentaria, Afiliación al Régimen Subsidiado de Seguridad Social, Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad, Mejoramiento de Vías Terciarias, Silviculturales, Café y maíz, y Cafés Especiales USAID. 

Anota que “de no existir un monto de recursos provenientes de la contribución con cargo directamente a los productores de café, destinados a lograr los cometidos sectoriales, en el presupuesto nacional se deberían adicionar cifras equivalentes a las que el Fondo Nacional del Café cuenta para dicho cometido. Ello obviamente habría de impactar los recursos presupuestales que para los otros sectores agrícolas se destinan en la ley anual del presupuesto, que debe guardar armonía con la ley del plan y que por ello precisamente se refieren en la ley hoy demandada parcialmente.” 

Por lo tanto, dice: 

“plantear (…) que una norma de la cual pende la permanencia y desarrollo del sector social cafetero no guarda coherencia, unidad temática ni vínculo teleológico con la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2004-2010 ‘Estado comunitario: desarrollo para todos’, donde el sector rural y social ocupa los siguientes capítulos: segundo, tercero y cuarto, es desconocer lo que es el agro colombiano y lo que dentro de este contexto significa el café para Colombia.

“Pero como en buena hora ni el Gobierno ni el legislador desconocen la importancia absoluta, ni estratégica del café, y ante la inminencia de que la contribución cafetera quedase sin vigencia legal por la expiración natural de la ley anual del presupuesto, resultaba ineludible que la contribución cafetera pudiese continuar vigente dentro de nuestro ordenamiento jurídico. De expirar ésta, no sólo el sector cafetero, del cual dependen más de 500 mil familias, sino en general el agro nacional se verían negativamente afectados y en forma significativa, hasta el punto que la planeación del sector habría tenido que ser sustancialmente distinta en términos de cifras. 

“Es por ser así el sector rural colombiano, que en varias leyes del plan (…) se ha hecho referencia a asuntos cafeteros, pues el hecho de que sea un gremio privado – la federación nacional de cafeteros de Colombia – el que administra la contribución, o el hecho de no hacer ésta parte del presupuesto nacional no implica ni le resta su peso social y económico dentro de la economía agrícola del país. 

“La unidad de materia se preserva por lo aquí expuesto, es decir, por la manera de ser de la realidad, sin que haya menester de recurrir a refinadas lucubraciones jurídicas.”

Para terminar, menciona que en la sentencia C-191 de 1996 la Corte expuso claramente que la ley del plan podía hacer referencia a los recursos parafiscales. Por esta razón, considera que la demanda desconoce la jurisprudencia de la Corte. Y anota que es importante sentar el principio de que la ley del plan puede incluir asuntos impositivos, pero que “éstos deben guardar una relación directa e inmediata (ser consistentes y coherentes) con los objetivos y programas del plan.” Transcribe al respecto apartes de la  sentencia C-305 de 2004. 

1.6. Intervención de la Asociación Colombiana de Empresas Licoreras – ACIL 

Eduardo Montealegre Lynett intervino en el proceso, como apoderado especial de la Asociación Colombiana de Empresas Licoreras – ACIL -, con el objeto de coadyuvar la demanda y solicitar que se declare la inconstitucionalidad del inciso 3° del art. 78 de la ley 1111 de 2006. 

En primer lugar, el interviniente anota que en la Sentencia C-809 de 2007 la Corte declaró exequible la totalidad de la ley 1111 de 2006, en relación con una demanda presentada contra ella por violación de los principios de consecutividad e identidad en el trámite para su aprobación. Aclara, sin embargo, que la misma Corte dispuso en la sentencia que su pronunciamiento tenía un carácter global, que no excluía la posibilidad de que en la aprobación de artículos específicos se hubiera violado estos principios. Por lo tanto, afirma que en este caso no se está en presencia de cosa juzgada constitucional y que, en consecuencia, era valido proceder a demandar los artículos acusados. 

A renglón seguido, expresa que la derogación de una norma derogatoria no implica que recobre validez la norma que había sido retirada del ordenamiento jurídico por la primera norma de derogación. Manifiesta que así lo dispone el art. 14 de la Ley 153 de 1887, que establece que “una ley derogada no revivirá por las solas referencias que a ella se hagan, ni por haber sido abolida la ley que la derogó. Una disposición derogada sólo recobra su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley nueva.” También indica que esa es la posición que ha asumido la Corte, tal como ocurre en la sentencia C-228 de 1998. 

Anota que en el presente caso se analiza la constitucionalidad de normas derogatorias: el inciso 3° del art. 78 de la Ley 1111 de 2006 derogó el inciso 4° del artículo 54 de la Ley 788 de 2002. A su vez, el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007 derogó el inciso 3° del art. 78 de la Ley 1111 de 2006. Asegura que la jurisprudencia constitucional ha determinado que las normas derogatorias también están sujetas al control de constitucionalidad. Resalta en  este sentido las Sentencias C-226 de 2004 y C-706 de 2005. También destaca que ese control de constitucionalidad sobre normas derogatorias opera tanto a nivel formal como material. Ejemplos de ese control formal, por diversas razones, serían las sentencias C-778 de 2001, C-149 de 2003, C-659 de 2000, C-055 de 1996, C-706 de 2005 y C-214 de 2007. 

También asevera que la Corte es competente para conocer sobre la constitucionalidad de normas que han sido derogadas, siempre y cuando se pueda demostrar que ésta sigue produciendo efectos jurídicos. Menciona en este sentido la Sentencia C-774 de 2001. 

Con base en los elementos anteriores, el interviniente afirma que la Corte sí debe pronunciarse sobre el inciso 3° del art. 78 de la Ley 1111 de 2006, pues a pesar de que esta norma fue derogada, sigue produciendo efectos jurídicos. Al respecto expresa que esa norma había derogado parcialmente el inciso 4° del artículo 54 de la Ley 788 de 2002, que autorizaba a los productores oficiales de licores para descontar el IVA que hubieran pagado en cualquier etapa de la producción.  

De esta manera, la derogatoria contemplada en el inciso 3° del art. 78 de la Ley 1111 de 2006 tuvo como consecuencia que desde ese momento las licoreras públicas no pudieran realizar el descuento mencionado, situación que generó “un aumento del costo de producción, una reducción de las utilidades y, en consecuencia, menores ingresos para educación y salud en los departamentos, pues, como se sabe, las ganancias que produzcan las licoreras departamentales tienen esa destinación.” Ello condujo al Congreso de la República a tratar de remediar el error cometido y, por eso, mediante el art. 160 de la Ley 1151 de 2007, derogó el inciso 3° del art. 78 de la Ley 1111 de 2006, que había eliminado la exención mencionada. 

El Congreso de la República se propuso revivir la exención a través de la derogatoria que la había eliminado. Sin embargo, 

“lo cierto es que la consecuencia jurídica que se genera cuando una norma derogatoria (N1) deroga otra disposición también de carácter derogatorio (N2), no es el de revivir el texto primigeniamente derogado (el contenido normativo derogado por la norma N2). A esa conclusión se llega con fundamento en la jurisprudencia constitucional y la interpretación del art. 14 de la Ley 153 de 1887, que como ha sido expuesto consagra que una ley derogada no revive cuando otra ley posterior haga referencia sobre ella, o cuando sea abolida (derogada)  la ley que la derogó.

“Así las cosas, frente al caso concreto puede decirse que la derogatoria del inciso 3° del art. 78 de la Ley 1111 de 2006, realizada por el art. 160 de la Ley 1151 de 2007, no tuvo como efecto revivir el contenido normativo que fue derogado a través de esa norma (la exención fiscal prevista inicialmente en el inc. 4° art. 54 Ley 788 de 2002). 

“En este orden de ideas, la derogatoria prevista en el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007 resulta inocua en sentido material, pues si bien formalmente la disposición que derogó fue retirada del ordenamiento jurídico (inciso 3° del art. 78 de la Ley 1111 de 2006), con ello no cesaron sus efectos sustanciales y además perversos, que consisten en suprimir el beneficio tributario para las licoreras oficiales. 
“Por esa razón, la Corte tiene competencia para estudiar la constitucionalidad del inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, pues el efecto que produjo la derogatoria allí contenida no cesó cuando dicha disposición se retiró del ordenamiento, sino que por el contrario éste es actual y permanente.”

El interviniente enfatiza la necesidad de que la Corte aborde el estudio del inciso 3° del art. 78 de la Ley 1111 de 2006, “para evitar una suerte de elusión del control constitucional. Aceptar la conclusión contraria no sólo implicaría desconocer los efectos inocuos que tiene la derogatoria de una norma derogatoria, sino que estaría abriendo una puerta para la elusión o la evasión del control constitucional. (…) si la Corte considera que no tiene competencia para estudiar la constitucionalidad de una norma que deroga una norma derogatoria, entonces nada impediría que el legislador acuda a este mecanismo para introducir en una ley disposiciones inconstitucionales, que luego no pudieran ser revisadas por la Corte con el argumento de que fueron derogadas por el mismo legislador.”

Luego, se refiere al principio de consecutividad y a la obligatoriedad de que en el trámite de las proposiciones presentadas con ocasión del debate y estudio de un proyecto de ley se respeten también los principios de “unidad de materia, consecutividad e identidad, de forma tal que es necesaria la existencia de una relación de conexidad entre la modificación o adición propuesta y el contenido temático del proyecto de ley.” Menciona al respecto las Sentencias C-208 de 2005, C-893 de 2003 y C-372 de 2004, al mismo tiempo que los artículos 115, 123 125 de la Ley 5ª de 1992. Y concluye este punto con la siguiente afirmación: “(…) es claro que el principio de consecutividad no anula la facultad de que, en el curso de la deliberación y el debate parlamentario se introduzcan modificaciones al contenido de un proyecto de ley. Precisamente para ello existen los diferentes tipos de proposiciones. Sin embargo, para garantizar cotas mínimas de transparencia, el reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992) prevé una serie de exigencias imperativas e inexcusables que de no observarse afectan la constitucionalidad de la modificación introducida.”

Con base en lo anterior, el apoderado afirma que es inconstitucional el  inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006. Manifiesta al respecto: 

“En el presente caso, la norma parcialmente demandada no estaba contenida inicialmente en el proyecto de ley (039 de 2006 Cámara y 043 de 2006 Senado), ni tampoco en las ponencias para segundo debate en la Cámara ni en el posterior pliego de modificaciones. De hecho, fue incluida como proposición durante el curso del segundo debate en Cámara de Representantes, pero sin el cumplimiento del trámite previsto en la Ley 5ª de 1992, lo cual impidió que en el seno del Congreso pudiera darse una adecuada discusión sobre su contenido normativo. Esta situación, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, configura un vicio de trámite de carácter insaneable. 
“Tal y como lo destaca la demanda, la inclusión de la proposición al proyecto de ley, en el debate surtido en esa etapa legislativa, desconoció lo previsto en el artículo 125 de la Ley 5ª de 1992, puesto que no se realizó su lectura antes y después del debate. Esta irregularidad surgió como consecuencia de otro e los vicios de la proposición, relacionado con la inexistencia de debate sobre su contenido normativo y la pertinencia de su inclusión en el proyecto de ley. Así, los congresistas tampoco contaron con la información adecuada para emitir un juicio de valor…”

Asegura que “la irregularidad en el trámite y aprobación de la proposición derogatoria deviene en la inconstitucionalidad de la norma acusada.” Agrega que los vicios que señala son insaneables, pues en eventos en los que “nunca se dio la oportunidad de discutir el contenido de una proposición, la Corte ha entendido que no ha habido trámite, pues en esas circunstancias no se permite que los Congresistas expresen su acuerdo o desacuerdo sobre el contenido normativo de una proposición totalmente novedosa.” Expresa que en la Sentencia C-754 de 2004 la Corte trató sobre una situación similar, en la que se había omitido el debate sobre una proposición, y determinó que era insaneable el vicio de trámite. También se refiere a las sentencias C-801 de 2003 y C-1056 de 2003, en las cuales la Corte señaló que las proposiciones modificatorias, aditivas o supresitas deben ser objeto de discusión, debate y votación. 

Reitera que el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 “debe ser retirado del ordenamiento jurídico, por desconocer el principio de consecutividad consagrado en el art. 157 Superior.” Anota que si bien la Corte ha reconocido que “la existencia de etapas de conciliación hace más riguroso el análisis del cargo planteado por violación del principio de consecutividad”, el hecho de que las comisiones de conciliación intervengan “de ninguna manera subsana el vicio de trámite de una proposición que incluye un asunto nuevo.” Al respecto enfatiza que 

“la proposición introducida en el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 fue una cuestión novedosa comparada con lo discutido y aprobado con anterioridad. En efecto, si bien el proyecto general tenía por objeto modificar el estatutito de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la derogación incluida implicaba la modificación concreta de un impuesto, en un tema sobre el cual no existió discusión alguna en los debates previos. 

“La norma era novedosa y, pese a ello, sobre su contenido no hubo la más mínima deliberación, ni siquiera en el ámbito propio de temas similares, como por ejemplo en el debate sobre los contenidos del capítulo III de la Ley, donde se analizó lo relacionado con el impuesto sobre las ventas…”

Este aparte termina con la siguiente aseveración: 

“Como vemos, en la derogatoria prevista en el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 se involucró la modificación de normas sobre las cuales el Congreso nunca pudo realizar un adecuado debate, pues la proposición fue incluida sin que fuera respetado el trámite previsto para este tipo de modificaciones. 

“Sumado a ello, el tema incluido en la derogatoria no guarda una relación directa y conexa con los demás asuntos debatidos. Y si bien el proyecto de ley abordó aspectos relacionados con la base de ampliación del IVA, el debate se hizo siempre frente a bienes determinados. Por lo tanto, la inclusión de temas no previstos ni debatidos inicialmente, involucró la inserción de normas novedosas, que no tienen relación temática directa sino escasamente eventual.

En consecuencia, debe concluirse que la norma acusada no respetó los principios de consecutividad e identidad, y por tal razón debe ser retirada del ordenamiento jurídico.”

Finalmente, en el escrito se hace una breve alusión a la demanda contra el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, en el aparte relacionado con la derogatoria del inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006. El interviniente reitera que esta norma del artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, a pesar de la derogatoria expresa que contiene, “no puede revivir la norma que fue inicialmente derogada (el beneficio fiscal de las licoreras oficiales).” Además, indica que ya se refirió en extenso  “a la pertinencia y necesidad de un pronunciamiento de fondo frente a la constitucionalidad del inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, más allá de un análisis puntual en torno al artículo 160 de la Ley 1151 de 2007. Por lo tanto, para evitar ser reiterativos, hacemos remisión directa a las conspiraciones allí expuestas.”

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÒN

En su concepto del 14 de noviembre de 2007, el Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, le solicitó a la Corte Constitucional que se inhibiera para fallar sobre el inciso 3° del art. 78 de la ley 1111 de 2006, “por caducidad de la acción y por carencia actual de objeto pues la disposición fue derogada y no está produciendo efectos jurídicos y en subsidio declarar la EXEQUIBILIDAD de la misma por los aspectos formales aquí analizados.”

En relación con el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, la Vista Fiscal solicitó a la Corte que declarara la EXEQUIBILIDAD de la expresión “el inciso segundo del artículo 63 de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley”, por los aspectos analizados,  y la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006.”

En primer lugar, la Vista Fiscal afirma que la demanda en contra del inciso tercero del art. 78 de la Ley 1111 de 2006 “no fue presentada en el término previsto en la Constitución Política, puesto que fue radicada en la Corte Constitucional el 11 de enero de 2008 y, formalmente, la caducidad tenía lugar el 27 de diciembre de 2007.” Aclara que la Constitución establece que las demandas de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año, a partir de la publicación del respectivo acto. Dice que ese término  es “preciso, riguroso y restrictivo”: 

“Dado que la citada norma constitucional no hace mención distinta que fijar el término de un año, ha de entenderse que éste debe ser estricto y cualquier interpretación con base en la ley no puede desconocer el mandato superior. Es decir, en principio, el lapso de un año no admitiría una interpretación distinta a que éste sea corrido – de fecha a fecha -, sin que haya lugar a efectuar descuentos en cuanto a días o meses con ocasión de situaciones como la vacancia judicial. 

“Por lo que no es posible acudir a las normas generales que regulan el alcance de los términos en días, meses y años y en especial lo reglado en las normas civiles – artículo 70 del Código Civil y artículo 121 del Código de Procedimiento Civil -, ya que es darle alcance a una norma constitucional mediante una disposición de menor jerarquía y que además el constituyente no autorizó su reglamentación. Además, las referidas disposiciones están dirigidas a regular los términos establecidos en la ley y el reglamento, y no sería admisible su extensión y aplicación a un término consagrado de manera expresa en la Constitución Política.

“Por lo que la lectura del inciso tercero del artículo 242 de la Constitución Política debe efectuarse conforme a lo en él señalado, esto es, que el término es de un año y debe contarse de fecha a fecha, no pudiendo acudir a normas de inferior categoría que lo restrinjan o amplíen, en desconocimiento del mencionado mandato constitucional.”

Agrega que el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991 señala que los términos de las demandas de constitucionalidad ante la Corte se suspenden en los días de vacancia. Dice, sin embargo, que esta disposición no es aplicable al término de la caducidad contemplada en el art. 242 de la Constitución: “Si ello fuera así, es necesario señalar que los días de vacancia para la rama judicial son los sábados, domingos, festivos, el día judicial, los de Semana Santa y el período de vacaciones, por lo que la norma se refiere a términos en días, inclusive en meses, pero no a los términos en años. Por ello, hacer extensivo el contenido del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991, no solamente tendría que aplicar los días de vacancia comprendidos entre el 20 de diciembre y el 10 de Nero, por lo que el término de un año se ampliaría más allá del número de días que comprende en sí mismo, lo cual desconocería ostensiblemente el término constitucional por una norma de inferior categoría.”

Por otra parte, el representante del Ministerio Público afirma que el inciso 3 del art. 78 de la Ley 1111 de 2006 fue derogado por el art. 160 de la Ley 1151 de 2006, por lo que no está produciendo efectos jurídicos. Asegura que no puede afirmarse que la norma sigue produciendo efectos, puesto que ella se refiere al IVA, que “es un impuesto de ejecución instantánea que no transciende en el tiempo, es decir, por regla general las normas son aplicables hasta el momento de su vigencia y una disposición derogada regulatoria de esta materia no debe seguir produciendo efectos jurídicos, situación que se ajusta al presente evento.” Por eso, le solicita a la Corte que se inhiba para fallar sobre esta norma. 

En subsidio de lo anterior, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad del inciso 3° del art. 78 de la Ley 1111 de 2006, pues de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, “puede constatarse que en relación con la proposición aditiva que dio lugar a la introducción de la derogatoria del inciso 4° del artículo 54 de la Ley 788 de 2002, consta en el acta de la sesión plenaria N° 033 del 12 de diciembre de 2006, que dicha proposición sí fue leída previamente a la votación (Gaceta del Congreso N° 34 del 9 de febrero de 2007), por lo que se cumplió con los requerimientos de la Ley 5ª de 1992…” 

A continuación, la Vista Fiscal pasa a pronunciarse sobre la demanda contra el artículo 160 (parcial) de la Ley 1151 de 2007. Para empezar, manifiesta:

“(…) la regla de unidad de materia que establece el art. 158 de la Constitución Política (…) no puede tener el mismo tratamiento y alcance que tiene frente a las demás leyes, pues tratándose de la Ley del Plan (…) ella puede contemplar un universo muy amplio no solamente de metas económicas sino de normas jurídicas tendientes a consagrar los mecanismos para la correcta ejecución del mismo, de allí que puede referirse a un sinnúmero de temes, sin que ese sólo hecho pueda dar lugar a que se hable del desconocimiento de la regla contenida en el art. 158 constitucional.

“Lo anterior no significa, sin embargo, que por la amplitud de los temas recogidos en la Ley del Plan, tanto el Gobierno Nacional como el Congreso de la República, pueden modificar o adicionar disposiciones que no tienen conexidad alguna con lo regulado en dicha ley, pues las normas jurídicas que se inserten en el Plan Nacional de Desarrollo para que cumplan con la regla de unidad de materia, necesariamente deben ser mecanismos a través de los cuales se cumplen con los objetivos del mismo.” 

Luego, entra a referirse a cada uno de los apartes demandados del artículo 160. Así, en torno a la derogatoria del inciso segundo del art. 63 de la Ley 788 de 2002, señala que “la inclusión de temas tributarios dentro del Plan Nacional de Desarrollo por sí sola no vulnera el artículo 158 de la Constitución, tal y como parece entenderlo la demandante. No existe ninguna norma superior que así lo indique.” 

Dicho lo anterior, expresa, sin embargo, que sí podría surgir un problema constitucional de la falta de conexidad de la disposición tributaria con los objetivos y propósitos del Plan. Empero, afirma que la política cafetera constituye un aspecto fundamental para el desarrollo del país y que esta situación es reconocida en el Plan Nacional de Desarrollo, cuando en la sección tercera del Capítulo IV, “inserta el artículo 25, relacionado con la regulación de la contribución cafetera, en el que se fijan unos parámetros para la misma, cuyo objetivo primordial es el fortalecimiento del Fondo Nacional del Café, lo cual tienen una incidencia notoria en millones de colombianos que directa o indirectamente dependen para su subsistencia de la explotación de un producto agrícola como el café, fundamental para la economía nacional.”

Con base en lo anterior, el Procurador concluye que “introducir una norma que regula la política cafetera, como la contribución señalada en el Plan Nacional de Desarrollo, es sin dudas, un tema que está directamente relacionado con los objetivos del mismo, pues forma parte de la política públicas tendientes a impulsar el sector agrícola y por ende a mejorar las condiciones de vida de quienes realizan dicha actividad, lo cual irradia en la estructura económica del país; por lo cual, contrario a lo aducido en la demanda, no se vulnera la regla de la unidad de materia.”

En contraste, la Vista Fiscal asegura que la derogatoria del inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, ordenada en el art. 160 de la Ley 1151 de 2007, sí vulnera la regla de la unidad de materia, por cuanto es totalmente ajena al Plan Nacional de Desarrollo. Dice el Procurador:

“(…) este Despacho considera que esta derogatoria no tiene conexidad directa con los objetivos del plan de desarrollo, ya que en nada se relaciona la derogatoria de una norma que derogó otra que contenía un beneficio tributario consistente en que el componente de IVA incorporado en la tarifa del impuesto al consumo, era susceptible de ser afectado con impuestos descontables frente a todos los productos gravados con dicho impuesto, por parte de los productores oficiales. 

“De acuerdo con la esencia del Plan Nacional de Desarrollo, no es admisible que se le inserten disposiciones que más que complementarlo lo que se busca es aprovechar la circunstancia de su trámite para agregarle contenidos normativos coyunturales, que no son propios de su naturaleza, sino de otra oportunidad legislativa, como sucede en este caso, pues el Congreso de la República con el equívoco fin de intentar devolverle la vigencia a una norma que había derogado, derogó una disposición que no se aviene con la materia dominante de la ley que aprobó dicho plan.” 

 Por lo tanto, la Vista Fiscal solicita que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006”, contenida en el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, por desconocer los principios de conexidad y coherencia a los que se deben someter la totalidad de las disposiciones incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo.”

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE  

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones que forman parte de una ley.

LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL INCISO TERCERO DEL ARTÍCULO 78 DE LA LEY 1111 DE 2006

Problema jurídico

2. La actora manifiesta que en la aprobación del inciso tercero del art. 78 de la Ley 1111 de 2006 se vulneraron los artículos 157 y 160 de la Constitución, además del art. 125 de la Ley 5º de 1992. Menciona al respecto que la norma atacada no estaba incluida dentro del proyecto de ley presentado por el Ministro de Hacienda, ni se incluyó en las ponencias presentadas para primer debate en las Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. Tampoco fue incluida en las ponencias o en los pliegos de modificaciones para segundo debate en las plenarias de la Cámara y el Senado. La norma surgió de una proposición aditiva presentada durante el debate surtido en la plenaria de la Cámara, la cual, en su concepto, no fue aprobada en la forma establecida en la Constitución y la Ley, por cuanto no fue publicada con antelación, ni  debatida, ni leída antes de ser votada. 

Los intervinientes en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación solicitan que la Corte se inhiba para pronunciarse, por caducidad de la acción. Al mismo tiempo, el apoderado del Ministerio de Hacienda expresa que, en vista de que la norma fue derogada, ya no produce efectos jurídicos, razón por la cual no es procedente pronunciarse sobre ella. En subsidio, expresa que el procedimiento legislativo debe ser interpretado de acuerdo con los principios de celeridad y de instrumentalidad de las formas. Dice que la proposición fue leída antes del debate, lo que permitió que los congresistas la conocieran, y que ni la Constitución ni la ley exigen un tiempo mínimo de debate o un número de intervenciones para que se pueda decidir sobre un tema. 

El representante judicial de la Asociación Colombiana de Empresas Licoreras – ACIL – coadyuva la demanda contra el inciso tercero del art. 78 de la Ley 1111 de 2006. Afirma que la inclusión de la proposición mediante la cual se introdujo el inciso desconoce lo establecido en el art. 125 de la Ley 5º de 1992, puesto que no fue leída antes ni después, además de que no hubo debate sobre ella. Anota que el vicio es insaneable. 

En su concepto, el Procurador General de la Nación solicita, en primer lugar, que se declare que ha caducado la oportunidad de demandar la norma por inconstitucionalidad. Además, manifiesta que la norma fue derogada por el art. 160 de la Ley 1151 de 2007, razón por la cual ya no produce efectos y no cabe pronunciarse sobre ella. En subsidio, considera que la norma es constitucional, pues la proposición fue leída antes de la votación. 

3. De esta manera, en este punto la Corte debería establecer si el Congreso de la República vulneró los principios de consecutividad e identidad, así como el art. 125 de la Ley 5ª de 1992, al aprobar el inciso tercero del art. 78 de la Ley 1111 de 2006, por cuanto esta norma habría surgido de una proposición presentada dentro del debate realizado en la Plenaria de la Cámara de Representantes y no habría sido tramitada conforme lo establecen la Constitución y el Reglamento del Congreso. 

No obstante, no es posible entrar a estudiar el problema enunciado sin  referirse antes a las solicitudes de inhibición formuladas. 

Ya caducó la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma contra el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006

4. Tanto los intervinientes en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación como el Procurador General de la Nación solicitaron que la Corte se inhibiera para pronunciarse sobre la demanda presentada contra el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006. Afirman que en relación con esa norma ya operó el fenómeno de la caducidad de la acción. 

Al respecto manifiestan que el numeral tercero del art. 242 de la Constitución establece que las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación  de la norma. Afirman, entonces, que, dado que la demanda contra el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 es por vicios de forma y que la Ley 1111 de 2006 fue promulgada el día 27 de diciembre de 2006, la demanda podía ser presentada únicamente hasta el 27 de diciembre de 2007. A pesar de lo anterior, fue entablada el día 11 de enero de 2008, después de transcurrido más de un año de la promulgación de la ley, razón por la cual ya caducó la acción de inconstitucionalidad. 

También afirman que en este caso no son aplicables las normas del Código Civil y del Código de Procedimiento Civil sobre el cómputo de los términos. En este sentido, el Procurador asegura que, puesto que la Constitución estableció un plazo de un año para poder demandar las normas legales por vicios de forma en su aprobación,  este término debe ser cumplido de manera estricta, sin que haya posibilidad de interpretaciones acerca de cómo debe ser computado ni de aplicar para esas interpretaciones las fórmulas desarrolladas legalmente para el cálculo de los términos contemplados en las leyes. 

La actora sostiene que la demanda sí fue presentada en tiempo. Manifiesta que la norma constitucional que fija el término debe interpretarse de acuerdo con lo establecido en las normas legales y que en ellas se ha fijado que cuando los términos de años vencen en día de vacancia el plazo extiende al siguiente día hábil. Expresa que eso fue lo que ocurrió en este caso: como la Ley 1111 de 2006 fue promulgada el día 27 de diciembre de 2006, su inconstitucionalidad por vicios de forma podía ser demandada hasta el 27 de diciembre de 2007. Sin embargo, dado que ese día la Corte Constitucional se encontraba en vacancia judicial, el término se suspendió hasta el primer día de labores de la Corte, el 11 de enero de 2008, fecha en la que se instauró la acción. 

De acuerdo con esta posición respetable, el término constitucional habría de interpretarse con base en lo establecido por el Código Civil el cual prescribe, en su artículo 70, subrogado por el art. 62 del Código del Régimen Político y Municipal: 

“Artículo 70. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil.” 

5. El numeral tercero del art. 242 de la Constitución establece que las acciones de inconstitucionalidad “por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.” La Corte ha indicado que esta restricción temporal para las demandas de inconstitucionalidad que acusan vicios de procedimiento en el trámite de las leyes se justifica por cuanto esos vicios pueden sanearse con el mero transcurso del tiempo: 

“Ciertamente, en oposición a los vicios materiales o de fondo, que se predican de la esencia del acto jurídico y que sí afectan su contenido, los vicios de forma se limitan a desconocer aspectos rituales que, aunque fundamentales al proceso legislativo, están circunscritos al ámbito del debate, aprobación y promulgación de las leyes y no a su contenido propiamente dicho, por lo que se reputan defectos menores que por su naturaleza y por razones de seguridad jurídica pueden sanearse con el transcurso del tiempo.”

Los cargos que eleva la actora contra el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 se fundan precisamente en vicios de procedimiento, por cuanto la aprobación de la norma no habría cumplido con todas las formalidades propias del trámite legislativo. Ello indica que la instauración de la demanda sí debe ajustarse en este caso al límite temporal fijado por la misma Constitución.  

En la presente ocasión se observa que, a pesar de que la Ley 1111 fue publicada el día 27 de diciembre de 2006 (Diario Oficial N° 46.494), la demanda de inconstitucionalidad fue radicada el día 11 enero de 2008, cuando reinició sus labores la Corte Constitucional, suspendidas desde el 20 de diciembre de 2007, por causa de la vacancia judicial. De allí que varios intervinientes y el Ministerio Público afirman que la Corte Constitucional debe inhibirse para dictar sentencia, pues la demanda habría sido radicada varios días después de haberse cumplido el plazo del año fijado por la misma Constitución. Se trata de un punto novedoso respecto del cual no existen precedentes determinantes en el ámbito constitucional. 

La Corte, si bien encuentra respetable la posición planteada por la demandante, considera que sí ha operado el fenómeno de la caducidad de la acción de inconstitucionalidad. La norma constitucional es muy clara en indicar que las acciones por vicio de forma “caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.” Este término no puede ser interpretado con base en las normas legales atinentes a plazos “que se señalen en las leyes y actos oficiales”, sino que debe ser aplicado de acuerdo con las especificidades características del procedimiento constitucional, el cual está regulado por normas superiores que fijan plazos de orden público.

El fundamento de la anterior afirmación radica precisamente en que el texto constitucional fija un término perentorio para instaurar la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma, de tal manera que una vez transcurrido ese plazo ya no es posible demandar la inconstitucionalidad de una norma por este motivo – independientemente del trámite surtido por la misma en el Congreso y de la gravedad de los vicios que la aquejen. 

Es decir, el Constituyente estimó que era necesario que se definieran dentro de un término dado todos los interrogantes que pudieran surgir acerca del procedimiento que se surtió para la aprobación de una norma y por eso él mismo fijó un plazo cierto e improrrogable para poder impugnar su constitucionalidad por esta razón. De esta manera, el Constituyente determinó que los debates constitucionales acerca de la manera en que se aprobaron las normas debían clausurarse en un término muy preciso.  
La decisión del Constituyente tiene como consecuencia que la interpretación del término sea restrictiva. Por eso, en esta situación no tiene cabida el principio pro actione, aplicable en casos de duda. Si el Constituyente optó por fijar de manera clara y precisa un término máximo e improrrogable para que se pudiera demandar una norma por vicios de forma, con lo cual le concedió prevalencia en este punto al principio de la seguridad jurídica, ese término debe ser respetado sin que la Corte pueda extenderlo acudiendo a la analogía para aplicar normas de inferior jerarquía y anterior a la Carta de 1991.

Por las razones anteriores, la Corte se inhibirá para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad entablada contra el inciso tercero del art. 78 de la Ley 1111 de 2006, puesto que la demanda fue instaurada después de haber  transcurrido un año de haber sido promulgada dicha ley. 

LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DOS EXPRESIONES DEL ARTÍCULO 160 DE LA LEY 1151 DE 2007

Problema jurídico

6. La actora demanda la inconstitucionalidad de las expresiones “el inciso segundo del artículo 63 de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley” y “el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006”, ambas contenidas en el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007. Este artículo establece el momento  de entrada en vigencia de la ley y las normas que se derogan expresamente por la misma. 

Afirma la actora que las leyes mediante las cuales se expiden los planes nacionales de desarrollo no pueden contener normas tributarias. Por eso, considera que las normas acusadas son inconstitucionales, por cuanto ellas están incluidas en una ley mediante la cual se aprueba un plan nacional de desarrollo y derogan preceptos de contenido tributario. 

Los intervinientes en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación expresan que no existe ninguna disposición constitucional o legal que prohíba incluir dentro de la ley del plan nacional de desarrollo una norma tributaria, y que la misma naturaleza  del plan permite que en él se introduzcan normas de contenido tributario. Agregan que la misma Corte Constitucional ha aceptado en su jurisprudencia la inclusión de este tipo de normas en la ley del plan. De otra parte, sostienen que las normas demandadas cumplen con el requisito de la unidad de  materia. También la Federación Nacional de Cafeteros sustenta esta posición en relación con la expresión que deroga distintas normas sobre la contribución  cafetera. 

El apoderado judicial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural  se manifestó sobre la demanda presentada contra la norma que modifica la contribución cafetera. Dice que la demanda contra ese precepto es inepta, porque la actora se limita a indicar que no pueden incluirse normas tributarias dentro de la ley del plan. Además, afirma que la norma tiene una conexidad directa e inmediata con los objetivos del plan. 

Finalmente, el Procurador General de la Nación considera que la mera inclusión de normas tributarias dentro de la ley del plan nacional de desarrollo no presenta problemas constitucionales y que lo que debe examinarse es si la norma acusada está en una relación de conexidad con los objetivos del plan. En este sentido, expone que la norma referida a la contribución cafetera sí cumple con esta condición, pero que no ocurre lo mismo con la norma que deroga el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, razón por la cual solicita se declare su inconstitucionalidad. 

De esta manera, el interrogante que la Corte debe resolver es el siguiente: ¿vulneró el Congreso de la República los arts. 158 y 169 de la Constitución al incluir dentro de las normas derogadas por el artículo 160 del Plan Nacional de Desarrollo  2006-2010 (Ley 1151 de 2007) dos normas que tienen un carácter tributario, las cuales prescriben: “el inciso segundo del artículo 63 de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley” “y el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006”? 

Análisis de la solicitud de inhibición por inepta demanda 

7. El  apoderado judicial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicita que la Corte se inhiba para pronunciarse sobre la demanda presentada contra la norma que modifica la contribución cafetera, por cuanto el cargo carece de suficiencia, en la medida en que no despierta dudas acerca de la constitucionalidad de las expresiones acusadas. 

No comparte la Corte la posición del interviniente. La demandante afirma que las leyes del plan nacional de desarrollo no pueden contener normas de contenido tributario, por cuanto ello implicaría que estas leyes pierdan su naturaleza de instrumentos de planeación y fijación de directrices generales. De esta manera, la actora concluye que la inclusión de normas de este tipo en el plan nacional de desarrollo constituye una violación del principio de unidad de materia.  

Como se ve, la actora no ataca las características específicas que tienen en el contexto particular de la Ley 1151 de 2007 las dos  normas derogatorias contempladas en el artículo 160, sino que formula una acusación básica, de orden general y con abstracción de los objetivos, programas e inversiones que puedan tener los distintos planes nacionales de desarrollo que se expidan. Esa acusación básica es que no pueden incluirse en ninguna ley del plan normas de contenido tributario. Desde esta perspectiva, la Corte considera que el cargo básico y abstracto expuesto por la actora sí cumple con el requisito de suficiencia. Por eso, no se inhibirá para decidir sobre la demanda presentada contra las dos expresiones. 

Sin embargo, el interviniente en representación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sí tiene razón en cuanto a que la demanda de la actora no ofrece argumento alguno para sustentar que las dos normas derogatorias contempladas en el art. 160 de la Ley 1151 de 2007, por su contenido específico, no tienen una relación material con esta ley del plan específica. Por eso, la Corte se inhibirá para pronunciarse acerca de si el contenido específico de las dos normas tienen una relación de conexidad material con las estrategias y objetivos del plan nacional de desarrollo dictado a través de la Ley 1151 de 2007. 

La Corte es consciente de que los intervinientes en favor de la constitucionalidad de las normas y el mismo Procurador General de la Nación sí se pronunciaron sobre este punto. Sin embargo, al respecto es importante recalcar que, en principio, el alcance del análisis de constitucionalidad de una norma se fija  es a partir de los cargos presentados en la demanda y no con base en las intervenciones que se presentan sobre ella. Por eso, en esta ocasión no es necesario pronunciarse sobre este aspecto.  

En suma, la Corte se pronunciará sobre el cargo básico y abstracto consistente en que la ley del plan no puede contener normas tributarias, pero se inhibirá respecto del argumento según el cual abolir la contribución cafetera extraordinaria y derogar el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 son normas específicas que, por su contenido, no guardan unidad de materia con los múltiples temas abordados en la ley del plan parcialmente acusado.

Las expresiones acusadas del artículo 160 de la Ley 1151 de 2007 son exequibles en relación con la acusación expuesta en la demanda

8. De acuerdo con el artículo 158 de la Constitución, “[t]odo proyecto de ley debe referirse a un materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.” En distintas sentencias, la Corte se ha referido a la importancia de este principio para “salvaguardar la transparencia, el principio democrático y la publicidad en el procedimiento legislativo…” Al mismo tiempo, la Corte ha indicado que este principio debe aplicarse de manera flexible para no entorpecer el procedimiento democrático. 

La Corte también ha resaltado el carácter especial de la ley del plan nacional de desarrollo y ha señalado que ello implica que en estas leyes el principio de la unidad de materia se aplique atendiendo dicha especificidad. Al respecto ha recordado la Corte que el inciso primero del artículo 339 de la Constitución establece que “[h]abrá un plan nacional de desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.” 

Además, esta Corporación ha puesto de presente que el inciso tercero del art. 341 de la Constitución precisa que “[e]l plan nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de de la expedición de leyes posteriores…”

Con base en lo anterior, la Corte ha concluido que la ley del plan nacional de desarrollo es multitemática y que ello implica que en estas leyes el principio de unidad de materia sea aplicado a la luz del principio de coherencia. Al respecto se expresó en la sentencia C-305 de 2004: 

“ (…) los principios de unidad de materia y de identidad flexible adquieren un significado preciso en la expedición de la Ley del Plan, significación especial derivada del juego de otro principio llamado “de coherencia”, recogido en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo. Según este principio “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste”. En tal virtud, los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia. 

“Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión.  Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley.  Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación.

“(…) Ahora bien, la Corte siempre ha interpretado de manera amplia la noción de materia (…). No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, (…) si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales  contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución. 

“La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural  o hipotética.  Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia.” 

Y luego, en la sentencia C- 795 de 2004 se expresó: 

“5- Estas disposiciones muestran que la ley del plan tiene características especiales y un contenido constitucional propio. En cierta medida, dicha ley es multitemática, pues permite la incorporación de diversos objetivos y propósitos de desarrollo. Por ende, si el criterio flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley, entonces ella podría incluir contenidos muy disímiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la Constitución persigue al consagrar el principio de unidad de materia (CP art. 158). En efecto, según ha señalado esta Corte, este principio pretende no sólo que los debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos con la introducción de temas que carecen de relación con el asunto globalmente debatido, sino que además asegura que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una mínima lógica y coherencia, que facilite su consulta por la ciudadanía, puesto que cada ley estará referida exclusivamente a un tema, que deberá corresponder a su título (CP arts 158 y 169). El principio de unidad de materia juega entonces un papel importante en la racionalización y transparencia del debate legislativo, así como en la coherencia interna de su producto: las leyes.

“6- Conforme a lo anterior, la Corte ha concluido que el principio de unidad de materia es más riguroso en la ley del plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial.”

En atención a lo expresado, en la misma sentencia C-795 de 2004 se concluyó que “las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben guardar una relación directa e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues de no ser así, estarían desconociendo el principio de unidad de materia y el contenido constitucional propio de esa ley.” Esos son, pues los criterios para entrar a analizar las disposiciones de la ley del plan nacional de desarrollo que son acusadas de violación del principio de unidad de materia. 

Estos mismos criterios han sido utilizados en las sentencias que ha proferido esta Corporación acerca del plan nacional de desarrollo ahora acusado, la Ley 1151 de 2007, cuando se trata de analizar si las normas tienen conexión temática con el plan. Ellos fueron aplicados en la sentencia C-376 de 2008, en la cual se declaró la constitucionalidad de los artículos 155 y 156 de la ley, referidos, respectivamente, a la creación de una empresa industrial y comercial del Estado – la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones - para que administre las pensiones del régimen de prima media con prestación definida, y a la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP.
También en la Sentencia C-377 de 2008 se aplicaron estos parámetros para declarar la constitucionalidad del artículo 146, que dispone que el Gobierno Nacional establecerá un manual de tarifas mínimas obligatorias para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y privados. Igualmente, fueron utilizados en la Sentencia C-535 de 2008, en la cual se declaró la constitucionalidad del art. 122 de la ley del plan, concerniente a la equidad regional. Asimismo, fueron empleados en la sentencia C-539 de 2008, en la cual se declaró la inconstitucionalidad de los arts. 105 y 137 – referidos a la obligación de las empresas de servicios públicos de establecer en los contratos condiciones uniformes para las sanciones y los procedimientos, y a la creación de una nueva sede del Congreso de la República - y la constitucionalidad del  artículo 141 de la Ley del Plan – referido a la creación de un centro de altos estudios legislativos. 

9. Ahora bien, la demandante plantea que las dos normas derogatorias acusadas tienen un contenido tributario y que normas de este carácter no pueden ser incluidas en la ley del plan nacional de desarrollo. Sin embargo, esta no es la postura que ha asumido la Corte Constitucional. 

La Corte ha afirmado en diferentes ocasiones que el Plan Nacional de Desarrollo debe incluir las disposiciones instrumentales necesarias para implementar el propio plan de desarrollo. Así, en la sentencia C-191 de 1996 la Corte expuso, con fundamento en el numeral 3º del artículo 150 de la Carta, que el Plan Nacional de Desarrollo ha de determinar las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de sus objetivos y sus inversiones públicas, y que por ello, “es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales, esto es disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo.” 

En la ya mencionada sentencia C-305 de 2004, la Corte recalcó que si bien la ley del plan es de naturaleza presupuestal, ello no implica que esa ley solamente pueda contener normas de este carácter. Pero, además, en la misma sentencia se dejó claro que la ley podía contener normas de carácter tributario: 

“13. Ahora bien, no obstante que la ley del plan es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene “la formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período plurianual”, las únicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a la financiación de programas, sino que dichas estrategias también pueden consistir en  normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar. A esta conclusión se llega a partir de lo dispuesto por el numeral 3° del artículo 150 superior, según el cual corresponde al Congreso “aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. 

“A este mismo carácter normativo que pueden tener las estrategias adoptadas en el Plan de Desarrollo se refiere el artículo 341 de la Carta, cuando indica que “el Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes”, cuyos “mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”.

“Así pues, las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal, sino que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar por razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios.”  (subraya no original en la sentencia C-305 de 2004)

Por lo tanto, la ley del plan nacional de desarrollo puede contener normas de carácter tributario. Dado el carácter multitemático del plan nacional de desarrollo y de que en él se pueden incluir normas instrumentales, nada se opone a que se incorporen en esa ley normas de carácter tributario. 

De esta manera, se declarará la constitucionalidad de las expresiones acusadas del art. 160 de la Ley 1151 de 2007, por el cargo analizado, cual es el de que ellas serían inconstitucionales por cuanto dentro de una ley del plan nacional de desarrollo no pueden incluirse normas de carácter tributario.  

Advierte la Corte que no se formuló ningún cargo adicional a este cargo básico y abstracto. Por eso, no es necesario, ni debe la Corte de manera oficiosa, entrar a analizar otros cargos relacionados con el trámite de estas normas derogatorias ni con la relación material de su contenido específico con objetivos, inversiones o programas del Plan.

El efecto de las normas que derogan otras normas derogatorias

10. Dado que en esta sentencia se declarará la constitucionalidad, por el cargo analizado, de la expresión “el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006”, contenida en el art. 160 de la Ley 1151 de 2007, la Corte considera necesario referirse al efecto de las normas que derogan otras normas derogatorias. 

Lo primero que debe anotarse es que la Corte ya ha decidido que las normas derogatorias pueden ser objeto del examen de constitucionalidad. En la sentencia C-055 de 1996 la Corte rechazó la solicitud de un interviniente de inhibirse para pronunciarse sobre una demanda, por cuanto la disposición acusada ya habría agotado su objeto, cual era el derogar otras normas. La Corte estimó que “a pesar de que la norma derogatoria agote su objeto una vez promulgada, los efectos de su contenido subsisten, pues la expulsión de las normas derogadas se mantiene en el tiempo.” En la providencia, la Corte  estableció que tiene competencia para pronunciarse sobre las disposiciones derogatorias, puesto que ellas tienen un valor jurídico propio, derivado del hecho de que al disponer la pérdida de vigencia de una norma específica modifican el ordenamiento jurídico. 

Desde aquella ocasión, esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que las disposiciones derogatorias se encuentran sometidas al control de constitucionalidad ejercido por la Corte, en vista de que “esas cláusulas […] tienen un efecto normativo preciso, que es restar vigencia a la norma derogada, y por ello modifican materialmente el ordenamiento jurídico.”  

11. Ahora bien, la Corte también ha establecido que la derogación de una norma que, a su vez, ha derogado otra norma, no implica que la norma inicialmente derogada reviva o se reintegre al ordenamiento jurídico. 

La jurisprudencia de la Corte destaca lo establecido por el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, que reza: 
“Artículo 14. Una ley derogada no revivirá por las solas referencias que a ella se hagan, ni por haber sido abolida la ley que la derogó. Una disposición derogada sólo recobrará su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una nueva ley.” 

Precisamente, el fundamento constitucional de esta norma se encuentra en el principio de la democracia deliberativa. A la luz de la Constitución es preciso que las normas que integran el ordenamiento jurídico hayan sido objeto de una actividad deliberativa por parte del Legislador. Es esta una garantía de racionalidad deliberativa mínima encaminada a preservar un espacio de discusión para que los congresistas conozcan las normas que habrán de ingresar al ordenamiento jurídico y expresen su voluntad respecto del contenido de las mismas. 

De allí la exigencia de que los proyectos de ley cumplan con el principio de consecutividad, de acuerdo con el cual la aprobación de las leyes requiere de la realización de los cuatro debates en el seno del Congreso de la República (C.P., arts. 157 y 160). Por eso la Corte ha declarado inconstitucionales artículos específicos cuando ha constatado elusión del debate o de la votación sobre su contenido normativo.

De esta manera, cuando el artículo 14 de la ley 153 de 1887 dispone que una norma derogada no revive aunque el precepto que la abrogó haya sido derogado, a no ser que la primera norma derogada haya sido reproducida en una nueva ley, lo que hace es brindar garantía de que todas las normas que integran el ordenamiento jurídico han cumplido con los requisitos para ingresar al ordenamiento jurídico  propios de una democracia deliberativa. 

Por eso, en el caso presente es preciso advertir que el hecho de que se haya declarado la constitucionalidad de la norma del art. 160 de la Ley 1151 de 2007, que derogó el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, no significa que haya reingresado al sistema jurídico colombiano la norma que, a su vez, había sido derogada por el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006. Lo anterior significa que la expresión “salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados”, contenida en el inciso 4° del artículo 54 de la Ley 788 de 2002, no ha reingresado al ordenamiento en virtud de la disposición juzgada en la presente sentencia. 

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO.- INHIBIRSE para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por vicios de forma formulado contra el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, por caducidad de la acción de inconstitucionalidad.  

SEGUNDO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “el inciso segundo del artículo 63 de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley”, contenida en el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, por el cargo analizado. 

TERCERO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “el inciso 3° del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006”, contenida en el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, por el cargo analizado. 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
Con aclaración de voto

JAIME ARAUJO RENTERÍA	               MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
	      Magistrado 				                 Magistrado	
Con aclaración de voto

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO			     RODRIGO ESCOBAR GIL 
 	      Magistrado				                    Magistrado				

MAURICIO GONZALEZ CUERVO        MARCO GERARDO MONROY CABRA        
	         Magistrado	      				           Magistrado
Impedimento aceptado

NILSON PINILLA PINILLA		     CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
             Magistrado						         Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General