Sentencia C-840/08

Referencia: expediente D-7165

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
 
Actor: Carlos Arturo Quintana Astro

Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil ocho (2008).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia.

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Carlos Arturo Quintana Astro instauró demanda de constitucionalidad en contra del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA

La norma demandada es la siguiente:

Artículo 45. Saneamiento de Cartera. Los municipios y departamentos que hayan realizado ahorros en el Fondo Nacional de Ahorro y Estabilización Petrolera,  FAEP, de que trata la Ley 209 de 1995, podrán disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley, con el fin de destinarlos exclusivamente:

a) Al pago de las deudas contraídas antes del 31 de diciembre de 2005, originadas en las deudas de las entidades territoriales con las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, IPS, por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, debidamente registradas contablemente en los estados financieros de las IPS a diciembre de 2006;

b) Al pago de las deudas contraídas antes del 31 de diciembre de 2004 con las Administradoras del Régimen Subsidiado, ARS (hoy EPS del régimen subsidiado) siempre y cuando tales obligaciones estén asociadas a deudas con las IPS a la misma fecha de corte y se encuentren debidamente registradas en los estados financieros de dichas entidades a 31 de diciembre de 2005. Las entidades encargadas de los giros de las fuentes de recursos aquí señaladas podrán realizarlos directamente a las IPS de acuerdo con el procedimiento que establezca el Gobierno Nacional.

Con la misma finalidad del literal a) del presente artículo, el Gobierno Nacional podrá disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley por el Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera,  FAEP, de que trata la Ley 209 de 2005, para asignarlos a los municipios y departamentos que no tengan ahorros en el FAEP.

Los recursos de que trata el artículo 43 de la Ley 1122 de 2007, distribuidos a las entidades territoriales de acuerdo con los criterios que fije el Gobierno Nacional, podrán destinarse a las mismas finalidades de que trata el literal a) del presente artículo.

En todo caso, los recursos señalados en el presente artículo serán asignados teniendo en cuenta los criterios de subsidiaridad, priorización, verificación, soporte, conciliación y giro que establezca el Gobierno Nacional.

Parágrafo 1°. Los recursos de que trata el presente artículo, que deban ser incorporados en el Presupuesto General de la Nación, no podrán incrementar las metas del Marco de Gasto de Mediano Plazo definidas para los demás programas y proyectos requeridos para el logro de los objetivos de la presente ley.

Parágrafo 2°. En todo caso, los recursos de que trata el presente artículo se utilizarán, una vez las entidades territoriales hayan adoptado los mecanismos de saneamiento de Cartera, en los términos y condiciones definidos por el Conpes.

III. LA DEMANDA

El actor propone dos cargos diferenciados en contra de la norma acusada.  El primero de carácter formal, relacionado con (i) el incumplimiento del requisito de la iniciativa o aval gubernamental, contemplado en los artículos 154 y 341 C.P. y en los artículos 6 y 22 de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo - LOPD; (ii) la violación del artículo 161 C.P., derivada de la modificación por parte de la comisión accidental de conciliación, del texto originalmente aprobado por las cámaras legislativas, pretermitiéndose la aprobación por parte de la Cámara de Representantes; y (iii) la afectación del principio de publicidad, en la medida en que el texto publicado en el informe de conciliación, relativo a la norma acusada, es distinto al que finalmente fue sometido a sanción presidencial.

El segundo cargo es estructurado por el actor a partir de considerar que el texto de la norma acusada, (i) viola los principios de igualdad, justicia y equidad frente a las cargas públicas; y (ii) incurre en una omisión legislativa relativa, que afecta y desconoce los derechos y garantías constitucionales que tienen las entidades promotoras de salud de régimen subsidiado EPS-S.
 
1. En cuanto a los vicios de procedimiento en la formación de la ley, el actor sostiene que el artículo demandado fue discutido y aprobado sin en el aval del Gobierno Nacional, lo que contraría lo dispuesto en las normas constitucionales y orgánicas citadas.  En ese sentido, si se parte de considerar que las normas que integran el plan nacional de desarrollo están sometidas a la reserva de iniciativa gubernamental, el desconocimiento de los requisitos mencionados ocasiona su inexequibilidad. 

De otro lado, el demandante indica que la redacción original de la norma acusada, aprobada por las plenarias, fue inexplicablemente modificada por parte de la comisión accidental de conciliación, lo que a su juicio contraviene las reglas fijadas para la materia por el artículo 161 C.P.  Para el ciudadano Quintana Astro, esa redacción original “abría la posibilidad, además de cumplir la meta señalada en la parte general del Plan de Desarrollo, de ponerse al día en la cartera tanto del Régimen Subsidiado de Salud como la adeudada por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda (Oferta).  Es decir, la redacción aprobada por las cámaras del Congreso resultaba mucho más eficiente y no vulneraba derechos fundamentales (como se verá más adelante), pues los recursos del FAEP, se podía cubrir la deuda con el régimen subsidiado y con el sistema de oferta en salud, además de no reñir con lo consagrado meses antes en el artículo 12 de la Ley 1222 de 2007. || No obstante lo anterior, y luego de varias y largas discusiones entre los integrantes del Senado y de la Cámara, el Gobierno Nacional, los entes territoriales y los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud dadas en el marco de la aprobación de la Ley 1122 de 2007, y luego, en el marco del Proyecto de Plan de Desarrollo, finalmente el texto del artículo de saneamiento de cartera tomó un rumbo totalmente inesperado a última hora, sin consultarse el proceso democrático ya surtido con anterioridad, por parte de la comisión accidental de conciliación, sin ser nuevamente devuelto a plenaria de la Cámara de Representantes (pues se decidió aprobar el texto del senado), para la aprobación respectiva.”

Del mismo modo, el demandante estima que el citado procedimiento desconoció el requisito de iniciativa gubernamental, previsto en el artículo 341 C.P.  En su criterio, la modificación del artículo por parte de la comisión accidental de conciliación requería de la autorización del Gobierno, trámite que al pretermitirse, incide en la constitucionalidad del precepto. 

El demandante afirma, del mismo modo, que el procedimiento de aprobación del artículo violó el artículo 157 C.P., en lo relativo al principio de publicidad.  Ello en tanto el texto publicado en el informe de conciliación no corresponde con el que finalmente obtuvo la sanción presidencial.

Por último, la demanda sostiene que la norma objeto de análisis “amenaza la coherencia y unidad el ordenamiento jurídico”.  Ello en tanto su contenido no consulta el equilibrio financiero del sistema subsidiado de salud.  Al respecto, indica que el contenido de la disposición desconoce los propósitos fijados por la Ley 1122/07, en tanto su redacción final, es contrario a lo señalado en dicha Ley, cuyo artículo 12 no incluye ningún requisito adicional para obtener el pago de las deudas de las que son acreedoras las IPS.  Sobre este particular, advierte que la ley del Plan Nacional de Desarrollo está sometida al principio de unidad de materia “de manera rígida”, el cual resulta vulnerado para el caso de la norma acusada, puesto que no guarda armonía con las demás normas del ordenamiento jurídico, en especial el artículo 12 citado. 

2.  La demanda sostiene, en relación con el aspecto material, que el hecho que la norma faculte a las entidades territoriales para disponer de los recursos ahorrados en el FAEP, para el pago de las deudas contraídas con las EPS-S, siempre y cuando tales obligaciones estén asociadas a deudas con las IPS, adquiridas antes del 31 de diciembre de 2004, afecta el principio de igualdad, puesto que discrimina entre las EPS-S que cumplieron con sus obligaciones con las IPS, incluso haciendo uso de su propio patrimonio y aquellas otras que no honraron las mismas obligaciones.  En términos de la demanda, “la norma creó una inequidad, desde el punto de vista de la justicia, en la medida en que pone en dos escenarios diferentes a las EPS-S.  En el primer escenario se encuentra las EPS-S que están al día en sus pagos con las IPS, por concepto de la atención de la población pobre y vulnerable en salud, no obstante no haber recibido el pago de tal concepto por parte del ente territorial, teniendo que responder con recursos de sus utilidades, de la administración o de su patrimonio.  En el segundo escenario se encuentran las EPS-S que como no recibieron el pago por parte del ente territorial tampoco pagaron a la red de IPS, en detrimento de la atención de los usuarios, pero que a diferencia de las primeras, se ven beneficiadas con la norma pese a su incumplimiento con las IPS y con los usuarios, y en general, con el sistema de salud, pues van a poder cobrar la cartera porque aún le adeudan a las IPS.”

Esta afectación del principio de igualdad también se hace presente, en criterio del demandante, para el caso de las facultades que el artículo confiere al Gobierno Nacional.  En efecto, la norma establece que éste “podrá disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados por el FAEP a la fecha de expedición de la ley acusada, para asignarlos a los municipios y departamentos que no tengan ahorros en el mismo, pero solo para pagar la deuda con las IPS públicas, lo que nuevamente viola el principio de igualdad, y de paso desconoce el flujo de recursos establecido legalmente dentro del régimen subsidiado de salud.  De nuevo cabe preguntarse entonces: ¿por qué si se autoriza el pago de las IPS públicas de la deuda de los municipios sin ahorros en el FAEP, y no la de las EPS-S que sería lo normal para garantizar el flujo de los recursos previamente establecido por Ley?, ¿con qué rasero estableció el H. Congreso de la República a quien se paga y a quién no?”

El demandante insiste en que la expresión acusada impone un trato discriminatorio, pues beneficia a un grupo de EPS-S y a otras no, sin existir una razón que justifique esa diferencia. En su sentir, este vicio también se evidencia en el hecho que la norma autoriza al Gobierno Nacional para pagar la deuda con las IPS, respecto de municipios sin ahorros en el FAEP, excluyéndose la deuda con las EPS-S adquiridas por los mismos entes territoriales.

Bajo la misma perspectiva, el actor sostiene que el trato discriminatorio injustificado que prevé la norma demandada, impacta no sólo a las EPS-S, sino al equilibrio económico del régimen subsidiado de salud.  Ello en tanto exige que las EPS-S cumplidas deban incrementar sus gastos, con ocasión del aumento de las provisiones financieras que están obligadas a realizar, con el fin de cubrir las posibles pérdidas de las unidades de pago por capitación UPC, no transferidas por las entidades territoriales.  Esta situación, sostenida en el tiempo, pone en riesgo cierto la existencia misma de dichas EPS-S, situación que no es predicable de las EPS-S incumplidas, las cuales pueden, conforme a la norma acusada, cobrar su cartera sin haber aumentado tales provisiones. En últimas, termina garantizándose la sostenibilidad financiera de aquellas EPS-S que no han sido eficientes como aseguradoras integrales de los riesgos de salud. 

3. De otro lado, el demandante indica que el Congreso incurrió en una omisión legislativa relativa con la expedición del artículo acusado.  Sostiene que la desigualdad identificada en el cargo anterior, omitió establecer un mecanismo para “nivelar o reconocer el saneamiento de la cartera de todo el Régimen Subsidiado, sin requisito alguno, más que los propios contratos de aseguramiento suscritos y registrados en los estados financieros de las entidades.”  Para el actor, la inexistencia de ese mecanismo a favor de las EPS-S cumplidas, configura un incentivo perverso para el incumplimiento en el pago a las IPS. Esta omisión, igualmente, no respondía a un principio de razón suficiente, afecta de manera negativa a un grupo de EPS y genera el incumplimiento del deber del legislador de actuar consultando la justicia y el bien común, en los términos del artículo 133 C.P.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervenciones institucionales

1.1. Departamento Nacional de Planeación

La Coordinadora del Grupo de Asuntos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, en nombre de esa entidad, intervino en el presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad de la norma acusada.

En cuanto al vicio de procedimiento fundado en la carencia de aval del Ejecutivo para la inclusión de la norma acusada en el Plan Nacional de Desarrollo, el DNP indica que en el texto original del proyecto de ley, el Gobierno había incorporado el artículo 29, que regulaba el saneamiento de cartera de las IPS públicas.  Como era natural, la iniciativa tuvo modificaciones durante el trámite en comisiones conjuntas, quienes promovieron un texto distinto sobre la misma materia.  Ante esto, el Gobierno Nacional se pronunció sobre el texto de la ponencia para segundo debate y propuso modificar el artículo 46 del proyecto, redacción que finalmente fue acogida en su integridad por las plenarias, por lo que corresponde a la norma acusada.  En ese sentido, el vicio propuesto carece de fundamento.

Respecto a la censura fundada en las discordancias generadas por las modificaciones realizadas por la comisión accidental de conciliación, el interviniente señala que, contrario a lo sostenido por el demandante, el procedimiento surtido cumplió con las condiciones exigidas por los artículos 161 C.P. y 186 de la Ley 5ª de 1992.  En efecto, el articulado conciliado fue sometido al conocimiento de las plenarias y obtuvo la aprobación correspondiente.  Agrega que “tampoco es cierto que el texto finalmente aprobado en la Comisión Accidental de Conciliación no hubiera sido publicado debidamente.  Lo que sucedió fue que en la Gaceta del Congreso No. 159 de 2007 se transcribió un texto distinto al conciliado, pero esta equivocación después se enmendó en la Gaceta del Congreso No. 233 del 1º de junio de 2007, que publicó la fe de erratas y el texto corregido, con una redacción idéntica a la del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 que ahora se demanda”.

El interviniente solicita a la Corte que se declare inhibida de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo basado en la vulneración del principio de unidad de materia.  Ello debido a que la demandada no explica por qué la norma acusada no debía ser incluida en el Plan Nacional de Desarrollo, ni a qué materia corresponde.  Sobre el particular, pone de presente que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la construcción del cargo por violación del principio en comento debe estar fundamentada en la identificación de la materia que es objeto de la ley demandada, las disposiciones de tal ordenamiento que no se relacionan con esa materia y las razones que sustentan esa relación.  Estas condiciones no concurren para el caso de la demanda de la referencia.

En relación con los vicios materiales propuestos, el DNP señala que la norma acusada no tiene por objeto privilegiar a las EPS morosas con las IPS frente a las EPS que han cumplido con sus obligaciones con las entidades prestadoras.  En contrario, lo que busca es proteger a las entidades prestadoras encargadas directamente de la atención de la población del régimen subsidiado de salud.  Por ende, se trata de una medida dirigida a las IPS, en aras de mejorar la prestación del servicio de salud.  Indica que distintas normas del Plan Nacional de Desarrollo concurren en establecer mecanismos para garantizar el pago de las deudas por cobrar presentadas a las entidades territoriales por las IPS, relacionadas con la atención en salud de la población pobre, de modo tal que la norma acusada se restringe a servir de instrumento para ese propósito. 

Advierte que “la razón por la cual la norma acusada involucra a las EPS-S, radica en el hecho de que, conforme a la normatividad en materia de Seguridad Social, a ellas corresponde efectuar los pagos a los prestadores de servicios. || En todo caso, la norma no obsta para que las entidades territoriales deban pagar la totalidad de las deudas que tienen con todas las EPS-S, independientemente de si estas deudas están relacionadas con las IPS o no y tampoco inhabilita la aplicación de las normas pertinentes tanto de las EPS-S incumplidas como de las entidades territoriales. || En síntesis, el condicionamiento para el uso de los recursos ahorrados en el FAEP que introduce el literal b) del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007, radica en que dicha diferenciación es necesaria para los recursos efectivamente lleguen al destinatario.  De no establecerse dicho condicionamiento, los recursos serían entregados a las EPS, sin que el flujo de recursos permitiera llegar a los prestadores del servicio que, como se repite, son el objetivo del artículo.”

1.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

El Ministerio de Hacienda, a través de su Oficina Asesora Jurídica, solicita a la Corte declarar exequible la disposición demandada. Para ello reitera  argumentos análogos a los expuestos por el Departamento Nacional de Planeación, relativos al cumplimiento de los requisitos del procedimiento legislativo.  En referencia a los asuntos de fondo, señala que la norma tiene un objetivo constitucionalmente legítimo, como es asumir el pasivo de las IPS en cuanto a los costos generados por la atención en salud de la población perteneciente al régimen subsidiado, que constituían una abultada cartera hospitalaria, la cual pone en riesgo la continuidad de las prestaciones médico asistenciales.  De hecho, la disposición acusada busca hacer frente a obligaciones en mora, que afectan las finanzas de las IPS, lo que deja sin sustento la argumentación del actor, que pretende extender el uso de los recursos del FAEP a obligaciones al día.  

Estima el interviniente, en el mismo sentido, que la norma acusada “establece una fuente y unas condiciones para el pago de la deuda, sin que ello signifique que por ello se está exonerando de responsabilidad a las entidades que han incumplido con las responsabilidades de pago, por lo cual, resalta el interés general de contribuir al funcionamiento de las instituciones prestadoras de servicios de salud, que requieren, por su naturaleza, de capital de trabajo para su operación.”

1.3. Ministerio de la Protección Social

El Ministerio de la Protección Social, a través de apoderado judicial, interviene en el juicio de inconstitucionalidad, con el fin de defender la exequibilidad del precepto objeto de análisis.

El interviniente parte del análisis detallado sobre las causas de la mora sistemática de las EPS del régimen subsidiado y de los entes territoriales respecto de los costos de los servicios de salud prestados por las IPS, y las medidas legislativas y administrativas realizadas para hacerle frente a ese incumplimiento. Luego, en relación concreta con la disposición acusada, señala que está en armonía con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, que prevén la necesidad de establecer mecanismos eficaces para el saneamiento de la cartera hospitalaria, estableciéndose las fuentes de financiamiento necesarias para cumplir con ese propósito. En este caso, se consagró que las deudas vigentes a 31 de diciembre de 2004 y registradas en los estados financieros de las EPS-S a diciembre de 2005, podían ser cubiertas a través de los recursos de las entidades territoriales dispuestos en el FAEP y en el Fondo Nacional de Regalías.  La norma acusada, en tal sentido, depura la técnica del traslado de recursos ya prevista en la Ley 1122/07, de modo tal que delimita claramente el momento de la deuda y “crea el nexo con la red de prestadores a la cual se debe la EPS del régimen subsidiado.  No se trata, entonces, de una medida de saneamiento caprichosa sino que a través de la misma se persigue un efecto positivo en el nivel que se ha visto más perjudicado en la ruptura de esos flujos, a saber, las IPS.”

Agrega que no es viable concluir, como lo considera el actor, que lo previsto en el artículo 12 de la Ley 1122/07 constituya un derecho adquirido de las EPS-S.  Ello en la medida en que la cláusula general de competencia legislativa permita que el Congreso modifique o especifique los métodos de financiamiento del sistema de salud, más aún cuando en este caso, las medidas de ejecución de dicha normatividad aún no se habían ejecutado al momento de la expedición de la disposición acusada. 

Por último, indica que el tratamiento distinto previsto en la norma demandada es justificado, puesto que responde a la focalización de los recursos del FAEP destinados al saneamiento de las deudas al interior del régimen subsidiado de salud. Así, “no es inequitativo entonces que el destinatario final de estos recursos sean las IPS pues, como se ha demostrado, son las que han recibido con mayor intensidad la ruptura en el flujo de recursos y, en general, las que han debido soportar del abuso en la posición de dominio respecto de quienes contratan.”

2. Intervenciones ciudadanas

2.1. Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI

El Presidente Ejecutivo de ACEMI, interviene en el presente proceso, a fin de defender la inexequibilidad de la norma acusada.  Para este fin, reitera el argumento contenido en la demanda, en el sentido que la disposición demandada involucra un tratamiento discriminatorio injustificado, fundado en el hecho que premia a las EPS-S incumplidas con la posibilidad utilizar los recursos del FAEP para el pago de las obligaciones a las IPS, en detrimento de aquéllas que con su propio presupuesto han asumido las deudas con las prestadoras de servicios en salud.  Sobre el particular, el interviniente resalta que en el sistema de salud todas las empresas promotoras del régimen subsidiado están en pie de igualdad, razón por la cual le es imperativo a las entidades territoriales pagar en las mismas condiciones y términos a todas ellas.

2.2. Luis Ramiro Escandón Hernández

El ciudadano Luis Ramiro Escandón Hernández solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad del precepto acusado.  En ese sentido, reitera en buena medida los argumentos señalados por el actor en su demanda. 

2.3. Mauricio Alfredo Plazas Vega

El ciudadano Mauricio Plazas Vega interviene en el presente trámite, a efectos que la Corte declare la exequibilidad de la norma acusada, respecto de los vicios de procedimiento expuestos en la demanda.  Con esta finalidad, reitera argumentos análogos a los expuestos por el Departamento Nacional de Planeación, respecto a la identidad entre la norma acusada y el articulado propuesto por el Gobierno Nacional como modificaciones al ponencia para segundo debate, circunstancia que desvirtúa el vicio fundado en la inexistencia de aval gubernamental.  De igual manera, indica que el cargo por la presunta disconformidad entre el informe de conciliación aprobado y el publicado en la Gaceta del Congreso se explica en un error de trascripción en el articulado, debidamente corregido a través de una fe de erratas, contenida en la Gaceta 233 de 2007.  

Agrega que no le asiste razón al demandante en la presunta modificación intempestiva del texto del artículo demandado por parte de la comisión accidental de conciliación, puesto que la norma aprobada es idéntica a la propuesta por el Gobierno a las plenarias, de modo que no es posible sostener la presencia de dicha alteración. En cualquier caso, señala el interviniente, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que las comisiones de conciliación se encuentran facultadas para modificar articulado, con el fin de salvar la disconformidad entre los textos aprobados por las cámaras y a condición de conservar la unidad temática del proyecto de ley. 

De otro lado, considera que para el presente caso siempre se conservó la unidad temática y la iniciativa gubernamental y, por ende, la introducción del artículo demandado por la comisión de conciliación se ajustó a los mandatos constitucionales, así el artículo no haya formado parte del texto inicialmente aprobado por la Cámara de Representantes.  Sobre el particular, reitera las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-551/03, que a su juicio permiten afirmar que aún en los casos en que el texto haya sido aprobado por solo una de las Cámaras, puede ser objeto de estudio por parte de la comisión de conciliación.  

3. Intervenciones extemporáneas

Vencido el término de fijación en lista, el profesor Julio Roberto Piza, director de el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, presentó concepto técnico, en el que solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la expresión “siempre y cuando tales obligaciones estén asociadas con deudas a las IPS a la misma fecha de corte”, contenida en el literal b. del artículo 45 de la Ley 1151/07.

De igual modo, a través de apoderado judicial, el Ministerio de Minas y Energía solicita a la Corte que se inhiba de proferir un fallo de fondo ante la ineptitud sustantiva de la demanda. En su defecto, de manera subsidiaria, presenta algunos argumentos para sustentar la exequibilidad del artículo acusado.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación rindió el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada, con base en los argumentos siguientes.

1.  En cuanto al problema jurídico relacionado con la inexistencia del aval gubernamental, el Ministerio Público advierte que, en primer lugar, el Proyecto de Ley presentado por el Gobierno Nacional ya preveía el saneamiento de la cartera de las IPS, en el marco de los objetivos a alcanzar en el tema del desarrollo social. Es así como en el artículo 29 del Proyecto presentado por el Gobierno al Congreso de la República, se establecía: 

“Artículo 29. Saneamiento de la Cartera IPS Públicas. Las entidades territoriales también podrán destinar los recursos de que trata el artículo 12 de la Ley 1122 de 2007 al pago de las deudas a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, en los mismos términos y condiciones definidos en dicho artículo”. 

En segundo término, en el trámite del proyecto de ley el texto indicado sufrió modificaciones, pues se lee que en la ponencia para segundo debate, las Comisiones conjuntas incluyeron como artículo 46 el tema del saneamiento de la cartera de las IPS, así:

“Artículo 46. Saneamiento de Cartera. Los recursos provenientes del FAEP y del ECAT de que tratan los artículos 12 y 43 de la Ley 1122 de 2007, también podrán ser utilizados para la cancelación a la IPS de cuentas por cobrar por servicios de salud prestados a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda con anterioridad al 31 de diciembre de 2005, teniendo en cuenta los criterios de priorización, verificación, soporte y conciliación que determine el Ministerio de la Protección Social”.

Finalmente, el Procurador  observa que en carta de 2 de mayo de 2007, dirigida a los Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes,  el Ministro de Hacienda y Crédito Público propone la modificación del contenido del artículo 46, presentando un texto que es precisamente el que se aprobó en Plenaria del Senado y el que se acogió por la Comisión Accidental de Conciliación. Lo anterior se traduce en que sí existió aval por parte del Gobierno Nacional, en la medida que fue el Ministro en mención el que propuso el cambio aprobado por el Congreso de la República. 

Con base en lo expresado, la Vista Fiscal concluye que no existe vulneración de los artículos 341 (inciso 4°), 151 y 154 Superiores, ni de los artículos 6 y 22 de la Ley 152 de 1994, en la medida que la modificación realizada por el Congreso Nacional a la norma acusada, fue resultado de la propuesta hecha por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y su texto es exactamente igual al presentado por el Gobierno en la carta citada.   Además, aunque la redacción final del artículo demandado no es idéntica al que fuera el artículo 29 del Proyecto de Ley presentado por el Gobierno, las modificaciones guardan coherencia y unidad temática con los fundamentos del Plan Nacional de Desarrollo.

2. El Ministerio Público sostiene que el cargo por violación del artículo 161 C.P. es infundado, en tanto el informe de conciliación fue debidamente aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes.  Sobre el particular, advierte que al leer el Acta No. 46 de 4 de mayo de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso No. 241 de 1° de junio de 2007, se observa que la Plenaria de la Cámara sí aprobó el Acta de Conciliación. En el Acta No. 46 reza: “¿Aprueba la Plenaria el acta de conciliación? Ha sido aprobada, señor Presidente. ¿Con la Fe de Erratas, señor Secretario? Con la Fe de Erratas y los impedimentos. Ha sido aprobado por las mayorías según la Constitución y la Ley”.

El Informe de Conciliación en mención, fue publicado en las Gacetas No. 159 y 160 de 2007 de 3 de mayo de 2007; fue anunciado para ser discutido en la Plenaria de la Cámara en la sesión del 2 de mayo de 2007, según consta en el Acta No. 45 de esa fecha, publicada en la Gaceta No. 288 de 15 de junio de 2007, en la que se lee: “Se cita, viernes 10 de la mañana para votar conciliación, se levanta la sesión”. Y al final se observa: “se convoca para el viernes 4 de mayo a las 10 de la mañana”. En efecto, y como ya se anotó, el 4 de mayo de 2007 el Acta de Conciliación fue aprobada por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

En atención a lo expuesto, el Procurador General considera que no hay vulneración del artículo 161 Superior, por cuanto el informe de conciliación fue debidamente aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, cumpliendo los requisitos consagrados constitucionalmente para la aprobación de las leyes.

3. Del mismo modo, sostiene que el principio de publicidad tampoco fue vulnerado en el trámite legislativo objeto de estudio. Para la Vista Fiscal es indispensable precisar que, si bien en las Gacetas 159 (Senado) y 160 (Cámara) se publicó el texto que correspondía al texto aprobado por la Plenaria de la Cámara, en las Gacetas No. 233 y 224 de 2007 -en las que se publicó el texto definitivo del proyecto de ley- se aclara mediante fe de errata, que hubo un error de trascripción en las Gacetas 159 y 160 de 2007 y que el texto del artículo 45 finalmente aprobado es el que corresponde al aprobado por la Plenaria del Senado, que es el que se envió a sanción presidencial. La fe de errata señala: “FE DE ERRATA Los suscritos miembros de la Comisión de Mediación de Senado y Cámara de Representantes, teniendo en cuenta los errores de transcripción presentados en la Conciliación al Proyecto de ley número 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones – Estado Unitario, Desarrollo para Todos 2006-2010, nos permitimos elaborar Fe de Errata al texto publicado en las Gacetas números 159 de 2007 (Senado) y 160 de 2007 (Cámara), en los siguientes términos: (…)Artículo 46. Se publicó el texto aprobado por la Cámara de Representantes, correspondiendo por decisión de la Comisión Conciliadora el texto aprobado por el Senado de la República”. 

Además, debe decirse que al momento de ser aprobada el Acta de Conciliación, tanto en Plenaria del Senado como en Plenaria de la Cámara, se menciona, previa votación de los congresistas, el contenido de la fe de erratas, lo que puede verificarse en el Acta No. 46 de 4 de mayo de 2007 (aprobación del Acta de Conciliación por la Plenaria de la Cámara) y en el Acta No. 54 de esa misma fecha (aprobación del Acta de Conciliación por la Plenaria del Senado).

Así, el Procurador General concluye que sí hubo publicación del texto del artículo demandado enviado a sanción presidencial, en los términos del artículo 157 Superior. Por tanto, ha de inferirse que no existe vulneración del principio constitucional de publicidad en el trámite legislativo. 

4. El Ministerio Público desestima el cargo fundado en la vulneración de los principios de igualdad y de equidad ante las cargas públicas. Para ello, sostiene que no puede plantearse un problema constitucional de igualdad cuando se está frente a escenarios o grupos desiguales, esto es, entre EPS-S e IPS, máxime cuando el objeto de la norma es mejorar la prestación del  servicio de salud, que sólo es prestado directamente por las IPS.

Con el fin de sustentar este aserto, resalta que en la exposición de motivos del Plan Nacional de Desarrollo se señaló lo siguiente: 

“Se debe tener en cuenta que la operación eficiente de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Públicas será una premisa fundamental y este principio, también, se aplicará a aquellas IPS públicas donde las condiciones del mercado no permiten su supervivencia a partir de la venta de servicios a los diferentes pagadores. Para lograr una mayor eficiencia de los recursos se fortalecerá la gestión de las entidades territoriales en el manejo de la Red de Prestadores Públicos, garantizando el acceso, calidad, eficiencia y sostenibilidad financiera de las instituciones públicas y de la Red. Para el efecto las entidades territoriales deben viabilizar y adoptar el plan de organización de la red de prestadores de servicio de salud, previo concepto favorable del Ministerio de la Protección Social y del Departamento Nacional de Planeación. Gaceta del Congreso No. 32 de 8 de febrero de 2007).” 

En la ponencia para segundo debate, contenida en la Gaceta del Congreso No. 142 de abril 26 de 2007, se dijo:

“Para la mayor eficiencia en el uso de los recursos, se requerirá fortalecer la gestión de las entidades territoriales en el manejo de la red de prestadores públicos. Entre dichas acciones se destacan: la implementación de nuevos mecanismos de contratación y pago; la consolidación de los sistemas de referencia y contra referencia de pacientes dentro de las redes de servicios de acuerdo con la capacidad resolutiva de cada punto de atención; la implementación de auditorias clínicas y de cuentas. El MPS promoverá el fortalecimiento de la tecnología informática que permita la consolidación de las redes de prestación de servicios de salud, el mejoramiento de la capacidad de gestión de las direcciones territoriales de salud y las IPS públicas y la adopción y monitoreo de los componentes del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad. A su vez, culminará el Programa de Reorganización, Rediseño y Modernización de Redes de Prestación de Servicios de Salud, con base en la evaluación intermedia del programa; y fortalecerá los procesos de seguimiento y evaluación a la implementación de la política de prestación de servicios con énfasis en los aspectos de sostenibilidad financiera y mejoramiento de la calidad y eficiencia.

Igualmente, el Gobierno Nacional promoverá el adecuado flujo de recursos y el saneamiento de la cartera de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud dentro de un marco de promoción de la eficiencia y sostenibilidad de las IPS. Para el efecto desarrollará los lineamientos previstos en el Conpes 3447, entre los cuales se destacan: la venta de la cartera a operadores privados o públicos de activos improductivos mediante subasta pública o la venta a colectores; el castigo o saneamiento contable de cartera no negociable; la cancelación de cuentas por cobrar por prestación de servicios a población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. Para la cancelación de las cuentas por cobrar presentadas a las entidades territoriales, se dispondrá por una sola vez de recursos provenientes del Fondo de Ahorro y Estabilización por el Conpes. Las entidades territoriales que accedan a estos recursos deberán suscribir un acuerdo de mejora en la gestión con indicadores y metas. Adicionalmente, se podrá implementar una estrategia que dé disponibilidad de capital de trabajo mediante deudas subordinadas a convenios de gestión. En todo caso, antes de proceder al reconocimiento de la cartera a ser saneada, el Gobierno Nacional deberá realizar las auditorias que permitan identificarla y valorarla correctamente.

El DNP, en coordinación con el MPS y MHCP, elaborará una propuesta que permita una solución estructural en el flujo de los recursos. Para el efecto se considera necesario que el SGSSS cuente con un esquema que permita estandarizar los procesos y procedimientos, así como disponer de reglas claras de contratación y pago entre los agentes. El mecanismo debe facilitar que operen los flujos financieros en un mercado donde interactúa un número significativo de agentes oferentes y demandantes de servicios. Para 2007 se deberá aplicar la verificación de habilitación a por lo menos el 40% de los servicios de las IPS públicas y privadas y en 2008 a por lo menos el 70%. Adicionalmente, para el cuatrienio deberá contar con 200 IPS y 5 aseguradoras capacitadas y preparadas para la acreditación y adopción del componente de auditoria para el mejoramiento de la calidad. Se acreditarán 8 IPS en 2007 y 10 en 2008. Las instituciones deben orientarse al logro de niveles óptimos de calidad, como los establecidos por el Sistema Único de Acreditación, que contribuyan al mejoramiento de la gestión y eficiencia institucional. Para favorecer su consecución se propone la adopción de un sistema de incentivos que estimule aquellos actores del SGSSS que demuestren avances significativos en materia de calidad.”

Conforme a lo expuesto, la Vista Fiscal considera que la distinción realizada por la norma entre las EPS-S y las IPS, contrario a lo afirmado por el actor, no es una diferenciación discriminatoria, en la medida en que, primero, el precepto acusado no tiene como finalidad el saneamiento de la cartera de las EPS del régimen subsidiado, sino el saneamiento de la cartera de las IPS y, además, el objeto de esta medida diferenciadora es razonable por cuanto “la problemática que afronta la red hospitalaria implica que además de las medidas estructurales necesarias para el correcto funcionamiento del mismo (entre las cuales se encuentra incluida la normalización de la cartera de las EPS), se acuda a mecanismos de corto plazo que permitan la viabilidad de las Instituciones Prestadoras de Salud”, que son finalmente las que atienden las necesidades de los usuarios en el área de la salud, lo cual es fundamental para garantizar la vida digna y la integridad física de las personas. 
   
Evidentemente, sería deseable que las entidades territoriales estuvieran al día con todas sus obligaciones, pues como se sabe, la crisis del sistema está dada por una cadena de incumplimientos: “1) En el régimen subsidiado, las ARS justifican los retrasos en los pagos a los prestadores en razón a la mora en el pago de la prima del régimen subsidiado por parte de las entidades territoriales, utilizando como pretexto lo dispuesto en el parágrafo del artículo segundo del Decreto 882 de 1998, quienes a su vez justifican las demoras por los retrasos en los pagos desde el nivel nacional; 2) Los pagos que las aseguradoras deben realizar a las IPS no están normalizados o no existen procesos y procedimientos claros; algunas aseguradoras no pagan las facturas parcialmente, así un porcentaje importante de las mismas esté debidamente justificado.”  

Sin embargo, la medida tendiente a recuperar la cartera vencida de las IPS y la cartera hospitalaria en particular, en armonía con los fines esenciales y metas del plan de desarrollo, consulta un interés superior y de ella no se desprende que se pretenda favorecer a las EPS-S que no hubiesen cumplido con sus obligaciones con las IPS concediéndoles amnistías, sino proteger a las IPS del Régimen Subsidiado para hacerlas viables dentro del contexto financiero en que se encuentran, garantizando a su vez, la prestación de los servicios de salud a la población más pobre. De ahí que fuera importante la implementación de una estrategia que permita a corto plazo la recuperación de la cartera de las IPS. Además, la norma acusada en forma alguna acaba o condona las obligaciones que tienen las entidades territoriales con las EPS-S, por los pagos que éstas últimas hacen  a las IPS. 

5. De la misma forma, el Procurador General considera que el cargo fundado en la afectación del equilibrio financiero del régimen subsidiado de salud tampoco encuentra asidero.  Ello en tanto la norma acusada no desconoce la obligación que tienen las entidades territoriales con las EPS-S, por tanto, no hay lugar a concluir que por establecer exclusivamente el saneamiento de la cartera de las IPS, se está afectando directa e ineludiblemente las finanzas de las EPS-S. Esto además teniendo en cuenta que no es cierto que se premie a las EPS-S cumplidas sobre las incumplidas, cuando en verdad los recursos se giran directamente a las Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud.  Así, debe afirmarse que la igualdad, la justicia y la equidad frente a las cargas públicas no son vulneradas por la norma acusada, pues la distinción realizada entre las EPS-S y las IPS es constitucionalmente razonable en la medida que su objetivo es sanear la cartera de las IPS que son las que definitivamente prestan de forma directa el servicio de salud, que es esencial para asegurar la vida digna y la integridad física de las personas. Igualmente, ha de concluirse que el precepto demandado no afecta negativamente las finanzas de las EPS del régimen subsidiado, pues su contenido no permite establecer que se dé luz verde a las entidades territoriales para continuar incumpliendo sus obligaciones con las EPS-S. 

6. La presunta omisión legislativa relativa, a juicio de la Vista Fiscal, es inexistente.  Sobre el particular, debe insistirse en que al no existir vulneración de la igualdad por parte de la norma acusada, porque la finalidad de la misma es mejorar la prestación del servicio de salud a la población pobre no asegurada y subsidiada, a través del saneamiento de la cartera de las IPS por sus funciones y características específicas, el legislador no estaba obligado, de manera alguna, a contemplar dentro del precepto demandado la situación de la cartera de las EPS-S. Por tanto, este despacho concluye que no se verifica una omisión legislativa relativa que de lugar a la inconstitucionalidad de la norma.

7.  Por último, el Ministerio Público sostiene que la norma acusada no viola el principio democrático, ni la coherencia del orden jurídico.  Ello en tanto esa disposición derogó el artículo 12 de la Ley 1122/07.  Así, aunque para el actor no es admisible que luego de varios debates democráticos que condujeron a la expedición de la Ley 1122 de 2007, con un informe de conciliación que no fue debidamente aprobado por la Cámara de Representantes, se derogara su artículo 12; es preciso reiterar que el texto de la norma acusada que derogó el artículo 12 de la Ley 1122 de 2007, sí fue debidamente aprobado en el trámite legislativo de la Ley 1151 de 2007, como se indicó en apartado anterior del concepto fiscal. 

Además, el legislador tiene libertad de configuración normativa, y en esa medida tiene autonomía para derogar las leyes cuando y como lo considere necesario, siempre y cuando se ciña a los requisitos establecidos en la Constitución y en la ley para su aprobación, como ocurrió con el artículo 45 de la Ley 1151 de 2007. Lo anterior, no amenaza la coherencia del ordenamiento jurídico, pues lo que se pretende es dar una efectividad mayor a la dada por la Ley 1122 de 2007 al saneamiento de la cartera de las IPS, teniendo en cuenta la necesidad de una mejor prestación del servicio de salud a la población pobre no asegurada y subsidiada.   Aunado a lo anterior, es suficientemente sabido que no constituye un cargo de constitucionalidad acusar a una disposición legal de violar o desconocer otra de igual rango legal, por lo que por este aspecto tampoco prospera la acusación. 

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia

1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse contra un aparte de una disposición que forma parte de una Ley.

Asunto preliminar: Cosa juzgada constitucional en relación con el vicio material propuesto en la demanda

2. Para la Corte, aunque la demanda presenta formalmente varios cargos de inconstitucionalidad material, todos ellos se subsumen en una única censura, fundada en la discriminación que contrae, a juicio del actor, la norma acusada.  En síntesis, el demandante sostiene que la disposición demandada es inexequible, en tanto contrae un tratamiento discriminatorio injustificado.  Este trato distinto se sustenta en el hecho que la norma supedita la utilización de los recursos del FAEP para el pago de las deudas a las EPS del régimen subsidiado, a que estén asociadas a obligaciones con las IPS, con fecha de corte 31 de diciembre de 2004 y debidamente registradas en los estados financieros de dichas entidades a 31 de diciembre de 2005.  Tal disposición generaba a su vez una omisión legislativa relativa, al no prever instrumentos para que las EPS cumplidas, es decir, que no tenían deudas vigentes con las IPS debido a que las habían asumido con sus propios recursos, pudieran acceder a las fuentes de financiamiento previstas en la norma acusada.  Finalmente, la misma discriminación ocasionaba el desequilibrio financiero del sistema de salud en su conjunto. 

3. Estos asuntos fueron resueltos recientemente por la Corte en la sentencia C-624 del 25 de junio de 2008, que declaró la exequibilidad del literal b), inciso primero, del artículo 45 de la Ley 1151/07.  En efecto, la Sala señaló que el actor cuestionaba “la constitucionalidad del literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 por ser contrario al principio de igualdad (Art. 13 de la C. P.) y a la garantía de los derechos adquiridos (Art. 58 de la C. P.). Sostiene que el precepto acusado establece un trato diferenciado no justificado al señalar que las entidades territoriales –municipios y departamentos- sólo pueden disponer de los recursos ahorrados en el FAEP para pagar las obligaciones contraídas con las EPS de régimen subsidiado asociadas a las deudas contraídas por éstas últimas entidades con las IPS antes del 31 de diciembre de 2004 y excluir la posibilidad que los recursos en cuestión sean destinados a pagar obligaciones vigentes entre las entidades territoriales y las EPS de régimen subsidiado que no estén asociadas a obligaciones pendientes con las IPS anteriores a la fecha en cuestión.|| Alega que el trato diferenciado carece de justificación porque los entes territoriales deben seguir un mismo procedimiento para contratar con las EPS de régimen subsidiado y que dichos contratos tienen una misma finalidad: el aseguramiento de la prestación del servicio público de salud a la población del régimen subsidiado, e igualmente que las deudas contraídas por las entidades territoriales con estas entidades todas tiene la misma naturaleza y deben ser pagadas todas “en las mismas condiciones y términos”.   

4. En ese sentido, la Corte consideró que el problema jurídico contenido en la demanda consistía en determinar si el tratamiento diferenciado previsto en la norma acusada violaba el principio de igualdad.  Para dar respuesta a este cuestionamiento, la Sala expresó los argumentos siguientes, que se transcriben in extenso:

“Como ha reconocido la jurisprudencia constitucional la igualdad cumple un triple papel en nuestro ordenamiento constitucional por tratarse simultáneamente de un valor, de un principio y de un derecho fundamental. Este múltiple carácter se deriva de su consagración en preceptos de diferente densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establece entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional la igualdad, mientras que por otra parte el artículo 13 de la Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de igualdad. Adicionalmente existen otros mandatos de igualdad dispersos en el texto constitucional, que en su caso actúan como normas especiales que concretan la igualdad en ciertos ámbitos definidos por el Constituyente.

Otro aspecto de la igualdad que debe ser señalado en esta breve introducción es que carece de contenido material específico, es decir, a diferencia de otros principios constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbito concreto de la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado injustificado. De la ausencia de un contenido material específico se desprende la característica más importante de la igualdad: su carácter relacional. 

En efecto, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional colombiana la igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos que actúan como términos de comparación; por regla general  un régimen jurídico no es discriminatorio considerado de manera aislada, sino en relación con otro régimen jurídico. Adicionalmente la comparación generalmente no tiene lugar respecto de todos los elementos que hacen parte de la regulación jurídica de una determinada situación sino únicamente respecto de aquellos aspectos que son relevantes teniendo en cuenta la finalidad de la diferenciación. Ello supone, por lo tanto, que la igualdad también constituye un concepto relativo, dos regímenes jurídicos no son iguales o diferentes entre si en todos sus aspectos, sino respecto del o de los criterios empleados para la equiparación. 

Dicho carácter relacional es uno de los factores que explica la omnipresencia del principio de igualdad en la jurisprudencia de esta Corporación, pues hace posible que sea invocado frente a cualquier actuación de los poderes públicos con independencia del ámbito material sobre el cual se proyecte. También influye en la interpretación del principio de igualdad porque, como ha señalado la doctrina, desde el punto de vista estructural éste necesariamente involucra no sólo el examen del precepto jurídico impugnado, sino que además la revisión de aquel respecto del cual se alega el trato diferenciado injustificado amén del propio principio de igualdad. Se trata por lo tanto de un juicio trimembre. 

El control de constitucionalidad en estos casos no se reduce, entonces, a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico que actúa como término de comparación. En consecuencia se entabla una relación internormativa que debe ser abordada utilizando herramientas metodológicas especiales tales como el test de igualdad, empleado por la jurisprudencia de esta Corporación. 

Ello a su vez determina que en numerosas oportunidades el resultado de control no sea la declaratoria de inexequibilidad de la disposición examinada, razón por las cuales los tribunales constitucionales han debido recurrir a distintas modalidades de sentencias con la finalidad de reparar la discriminación normativa.

Ahora bien, la ausencia de un contenido material específico del principio de igualdad no significa que se trate de un precepto constitucional vacío, por el contrario, precisamente su carácter relacional acarrea una plurinormatividad que debe ser objeto de precisión conceptual. De ahí que a partir de la famosa formulación aristotélica de “tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales”, la doctrina y la jurisprudencia se han esforzado en precisar el alcance del principio general de igualdad  –al menos en su acepción de igualdad de trato- del cual se desprenden dos normas que vinculan a los poderes públicos: por una parte un mandamiento de tratamiento igual que obliga a dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para otorgarles un trato diferente, del mismo modo el principio de igualdad también comprende un mandato de tratamiento desigual que obliga a las autoridades públicas a diferenciar entre situaciones diferentes. Sin embargo, este segundo contenido no tiene un carácter tan estricto como el primero, sobre todo cuado va dirigido al Legislador, pues en virtud de su reconocida libertad de configuración normativa, éste no se encuentra obligado a la creación de una multiplicidad de regímenes jurídicos atendiendo todas las diferencias, por el contrario se admite que con el objeto de simplificar las relaciones sociales ordene de manera similar situaciones de hecho diferentes siempre que no exista una razón suficiente que imponga la diferenciación.

Esos dos contenidos iniciales del principio de igualdad según lo ha señalado la doctrina colombiana pueden a su vez ser descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes Estos cuatro contenidos tienen sustento en el artículo 13 constitucional, pues mientras el inciso primero del citado precepto señala la igualdad de protección, de trato y en el goce de derechos, libertades y oportunidades, al igual que la prohibición de discriminación; los incisos segundo y tercero contienen  mandatos específicos de trato diferenciado a favor de ciertos grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables.

De los diversos contenidos del principio general de igualdad, surgen a su vez el derecho general de igualdad, cuya titularidad radica en todos aquellos que son objeto de un trato diferenciado injustificado o de un trato igual a pesar de encontrarse en un supuesto fáctico especial que impone un trato diferente, se trata entonces de un derecho fundamental que protege a sus titulares frente a los comportamientos discriminatorios o igualadores de los poderes públicos, el cual permite exigir no sólo no verse afectados por tratos diferentes que carecen de justificación sino también, en ciertos casos, reclamar contra tratos igualitarios que no tengan en cuenta, por ejemplo, especiales mandatos de protección de origen constitucional.

Finalmente, la jurisprudencia constitucional colombiana ha diseñado una metodología específica para abordar los casos relacionados con la supuesta infracción del principio y del derecho fundamental a la igualdad, se trata del juicio integrado de igualdad, cuyas fases constitutivas fueron descritas en las sentencias C-093 y C-673 de 2001. Este juicio parte de un examen del régimen jurídico de los sujetos en comparación, precisamente con el objeto de determinar si hay lugar a plantear un problema de trato diferenciado por tratarse de sujetos que presentan rasgos comunes que en principio obligarían a un trato igualitario por parte del legislador. Posteriormente se determina la intensidad del test de igualdad de conformidad con los derechos constitucionales afectados por el trato diferenciado, para finalmente realizar un juicio de proporcionalidad con sus distintas etapas –adecuación, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto- sobre el trato diferenciado. 
(…)
Como se sostuvo en el acápite primero de la presente decisión el examen de constitucionalidad de una disposición por supuesta infracción del principio general de igualdad exige una comparación internormativa, entre los sujetos destinatarios del trato supuestamente discriminatorio, adicionalmente al empleo de herramientas metodológicas adicionales para examinar la proporcionalidad y razonabilidad del trato diferenciado.
(…)
Nótese que planteado en los anteriores términos el cargo del demandante si configura un problema de igualdad: la ley establece un trato diferenciado respecto de sujetos, los cuales debido a sus semejanzas (todos son EPS de régimen subsidiado a las cuales las entidades territoriales les adeudan acreencias anteriores al 31 de diciembre de 2004) en principio deberían ser tratados de manera semejante. Por lo tanto habrá de proseguirse con el juicio integrado de igualdad, para lo cual a continuación debe determinarse la intensidad del examen del trato diferenciado, de conformidad con la metodología habitualmente empleada por esta Corporación en este tipo de casos.

Al respecto cabe señalar que el trato diferenciado se refiere a la posibilidad de pagar ciertas acreencias con los recursos de un fondo estatal, el FAEP. En esa medida están en juego derechos de exclusiva naturaleza patrimonial y por lo tanto se debe realizar un test leve de proporcionalidad, en el cual sólo se examinará si el trato diferenciado tiene una finalidad que no esté constitucionalmente prohibida.

La finalidad del trato diferenciado es precisamente favorecer a las IPS afectadas por el no pago de la cartera vencida de las EPS de régimen subsidiado, en otras palabras, sanear la cartera hospitalaria. Tal finalidad fue claramente señalada durante el trámite de la Ley del Plan nacional de Desarrollo:

Igualmente, el Gobierno Nacional promoverá el adecuado flujo de recursos y el saneamiento de la cartera de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud dentro de un marco de promoción de la eficiencia y sostenibilidad de las IPS. Para el efecto desarrollará los lineamientos previstos en el Conpes 3447, entre los cuales se destacan: la venta de la cartera a operadores privados o públicos de activos improductivos mediante subasta pública o la venta a colectores; el castigo o saneamiento contable de cartera no negociable; la cancelación de cuentas por cobrar por prestación de servicios a población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. Para la cancelación de las cuentas por cobrar presentadas a las entidades territoriales, se dispondrá por una sola vez de recursos provenientes del Fondo de Ahorro y Estabilización por el Conpes. Las entidades territoriales que accedan a estos recursos deberán suscribir un acuerdo de mejora en la gestión con indicadores y metas. Adicionalmente, se podrá implementar una estrategia que dé disponibilidad de capital de trabajo mediante deudas subordinadas a convenios de gestión. En todo caso, antes de proceder al reconocimiento de la cartera a ser saneada, el Gobierno Nacional deberá realizar las auditorias que permitan identificarla y valorarla correctamente.

Este propósito es a todas luces legítimo desde la perspectiva constitucional, porque pretende garantizar el derecho de acceso a la salud de la población más pobre –aquella precisamente afiliada a régimen subsidiado-, el cual se encuentra seriamente amenazado por la cartera actualmente adeudada a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, la cual según uno de los intervinientes superaba en el año 2005 la suma de un billón de pesos.

Nótese además que los recursos del FAEP, como bien indican la mayoría de los intervinientes, no tiene como destinación ordinaria la financiación del régimen subsidiado, por lo tanto la medida señalada en el literal acusado es de carácter excepcional, dirigida precisamente a aliviar la difícil situación financiera de algunas IPS, por regla general las entidades más perjudicadas por la interrupción del flujo de recursos del sistema entre las entidades territoriales, las EPS de régimen subsidiado y las IPS según los resultados consignados en diversos estudios y en el documento CONPES 3447.

Desde esta perspectiva el trato diferenciado cuestionado por el actor resulta proporcional y razonable porque apunta una finalidad constitucionalmente legítima y por lo tanto el literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 no vulnera el principio de igualdad.”

5. Según lo expuesto, la sentencia C-624/08 señaló que el literal b. de la norma acusada incorporaba una diferenciación respecto de las EPS del régimen subsidiado.  En efecto, permite que los municipios y departamentos hagan uso de los recursos ahorrados en el FAEP para el pago de las deudas contraídas con las EPS-S, bajo la condición que se trate de obligaciones asociadas a deudas con las IPS a 31 de diciembre de 2004. Este mandato legislativo prevé un tratamiento favorable para las EPS-S con obligaciones en mora con las instituciones prestadoras de salud, quienes tendrían acceso a las fuentes de financiamiento previstas en la disposición demandada, posibilidad de la que quedaban excluidas las demás EPS-S.    No obstante, esta discriminación no era injustificada sino que, antes bien, respondía a un fin constitucionalmente legítimo y deseable, habida cuenta la relación entre el saneamiento de la cartera hospitalaria –previsto dentro de las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo – y la garantía de los derechos constitucionales cuya eficacia depende de la adecuada prestación del servicio de atención en salud a la población pobre afiliada al régimen subsidiado.  Por lo tanto, hacía parte de las competencias constitucionales del legislador establecer medidas excepcionales, como es la utilización por una sola vez de los recursos del FAEP, para asumir dicha contingencia, que ponía en riesgo cierto los derechos de los usuarios.  

De otra parte, debe anotarse que aunque la sentencia C-624/08 versó su análisis al literal b. del artículo 45 de la Ley 1151/07, sus efectos para este proceso constituyen cosa juzgada constitucional respecto de los cargos propuestos en la demanda de la referencia.  Si bien el ciudadano Quintana Astro demandó la totalidad del artículo, es evidente que la censura que conforma el concepto de violación se centra en el mismo problema jurídico que resolvió este Tribunal en el fallo citado, consistente en la legitimidad del tratamiento diferenciado para el acceso a los recursos destinados al saneamiento de la cartera hospitalaria, entre EPS-S con obligaciones vigentes con la red de prestadores, y entidades promotoras que han asumido esas deudas.  Por lo tanto, ante la necesidad de preservar la seguridad jurídica y los efectos de la cosa juzgada, la Sala se estará a lo resuelto en la sentencia C-624/08 y, en consecuencia, declarará exequible el artículo 45 de la Ley 1151/07, por los cargos de fondo analizados en esta providencia. 

Establecida la existencia de cosa juzgada constitucional en relación con los cargos relacionados con el aspecto material de la disposición acusada, la Corte procede a pronunciarse sobre los demás asuntos contenidos en la demanda de la referencia.

Ineptitud sustantiva de la demanda respecto a la violación del principio de unidad de materia

6. El actor considera que la norma acusada viola el principio de unidad de materia, puesto que en su criterio contradice otras disposiciones que regulan las fuentes de financiamiento del sistema general de seguridad social en salud, en especial el artículo 12 de la Ley 1122/07, que permitía el uso de los recursos del FAEP para el pago de obligaciones con el régimen subsidiado, sin imponer la condición de su vínculo con deudas a las instituciones prestadoras de salud.

A juicio de la Corte, el cargo es inepto para ejercer el control de constitucionalidad, pues incumple el requisito de pertinencia, predicable del concepto de violación dentro de la acción pública.  La jurisprudencia constitucional ha definido este requisito como la necesidad que los argumentos que sustentan el cargo estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es,  fundados en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.  En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias;  la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.

7. Para el presente caso, el concepto de la violación no se fundamenta en una contraposición entre la disposición demandada y la Carta Política, puesto que  utiliza como parámetro de control judicial una norma del mismo rango legal, sin que identifique la norma de naturaleza constitucional que se contrapone al precepto acusado.  Además, no establece las razones por las cuales la presunta contradicción entre disposiciones legales configure una censura de naturaleza constitucional.   Por lo tanto, no se reúnen los presupuestos mínimos para que la Corte pueda pronunciarse al respecto, razón por la cual adoptará una decisión inhibitoria sobre ese particular.

Problemas jurídicos 
 
8.  El demandante considera que el artículo 45 de la Ley 1151/07 incurre en dos vicios de procedimiento.  El primero, fundado en la vulneración del artículo 341 C.P. y consistente en que el texto definitivo de la disposición no contó con el aval gubernamental sino que, antes bien, fue fruto de las modificaciones que hizo al articulado la comisión accidental de conciliación.  El segundo, relacionado con el incumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 157 y 161 C.P., en tanto la norma conciliada no fue aprobada por la Cámara de Representantes,  ni corresponde al texto sometido a sanción presidencial, lo que en su criterio afecta los principios de publicidad y consecutividad.   

Estas censuras son desestimadas por los intervinientes y el Procurador General, basados en argumentos similares.  A su juicio, el cargo sobre la ausencia de iniciativa o aval gubernamental resultaba infundado, en la medida en que el texto de la norma acusada es idéntico al propuesto por el Gobierno Nacional en las modificaciones sugeridas a la ponencia para segundo debate.  De otro lado, en lo que tiene que ver con la falta de concordancia entre el texto conciliado aprobado y la norma sancionada, señalan que la censura propuesta se basa en un error de apreciación del demandante, puesto que sus cuestionamientos desconocen el hecho que si bien se incurrió en un error de trascripción, éste fue debidamente enmendado y publicado en la Gaceta del Congreso, de modo tal que el texto aprobado por las plenarias estaba corregido y guarda identidad con el articulado sancionado por el Gobierno.  Por ende, a partir de los documentos que dan cuenta del trámite legislativo, el cargo de inconstitucionalidad carece de sustento fáctico.

9. Conforme lo anterior, la Sala deberá pronunciarse sobre dos problemas jurídicos definidos.  En primer término, determinará si el procedimiento legislativo previo a la expedición de la norma acusada violó el artículo 341 C.P., en tanto fue incluida por las cámaras sin contar con el aval del Gobierno Nacional, según lo exige el precepto constitucional para el caso de los incrementos en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental y de la inclusión de proyectos de inversión no contemplados en dicha iniciativa.   En segundo lugar, definirá si la norma acusada violó los principios de publicidad y consecutividad, predicables del procedimiento legislativo, al haberse pretermitido la aprobación del texto conciliado en la plenaria de la Cámara de Representantes e, igualmente, existir una presunta disconformidad entre el texto conciliado aprobado por las plenarias y el sometido a sanción presidencial.

Caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento

10. En tanto los cargos que analizará la Corte versan sobre presuntos vicios en el procedimiento legislativo, debe constatarse si la demanda fue promovida dentro del término de un año, contado a partir de la publicación del respectivo acto, según el requisito previsto en el artículo 242-3 C.P.  Al respecto, se tiene que la Ley 1151/07 fue publicada en el Diario Oficial 46.700 del 25 de julio de 2007 y la demanda de la referencia fue radicada ante la Secretaría General de la Corte el 11 de diciembre del mismo año.  En ese sentido, la acción fue presentada dentro del término citado, cumpliéndose con ello con el presupuesto procesal para emitir un pronunciamiento de fondo. 

El texto aprobado por las cámaras corresponde a la iniciativa del Ejecutivo. Cumplimiento del requisito de aval gubernamental

11. La Carta Política ordena la promulgación de un plan nacional de desarrollo, que sirve de sustento a la acción del Gobierno en relación con el cumplimiento de los fines del Estado. Este plan contempla un parte general, que estipula los propósitos y objetivos nacionales a largo plazo, las metas y prioridades de la actuación estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Ejecutivo (Art. 339 C.P.)  

Habida cuenta la centralidad que tiene la ley del plan para la determinación de los derroteros que fijen el sentido y alcance de la actividad del Gobierno, la Constitución ha planteado un diseño institucional sustentado, entre otros aspectos, en la reserva de iniciativa gubernamental respecto de la presentación del proyecto de ley al Congreso y de la inclusión de modificaciones durante el trámite legislativo.  Bajo esta lógica se inscribe lo previsto en el  inciso final del artículo 341 C.P., según el Congreso tiene la competencia para modificar el plan de inversiones públicas del plan nacional de desarrollo, a condición que (i) se mantenga el equilibrio financiero; y (ii) se cuente con el visto bueno del Gobierno Nacional para cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en la iniciativa del Ejecutivo, al igual que para la inclusión de proyectos de inversión no contemplados en ella.

El contenido concreto de las normas que conforman el plan de inversiones públicas es definido tanto por el artículo 339 C.P. como por el artículo 6º de la Ley 152 de 1994 – Orgánica del Plan de Desarrollo (en adelante LOPD).  Así, dicho plan está conformado por los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.  La disposición orgánica señala, a su vez, que el plan de inversiones versa sobre cuatro aspectos definidos: (i) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; (ii) la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; (iii) los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general, y (iv) la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.

Con base en los anteriores referentes normativos, la resolución del cargo propuesto dependerá de identificar si la disposición acusada, que hace parte del plan de inversiones en tanto prevé la proyección de los recursos financieros destinados al cumplimiento de unas de las finalidades del plan nacional de desarrollo, como es el saneamiento del pasivo hospitalario de las IPS que prestan servicios a los afiliados al régimen subsidiado, contó con el aval gubernamental. 

12.  Como lo ponen de presente los intervinientes y el Procurador General, el proyecto original de plan nacional de desarrollo presentado por el Gobierno Nacional contemplaba una norma que regulaba el saneamiento de cartera de las IPS públicas, del siguiente tenor:

“Artículo 29. Saneamiento de Cartera IPS Públicas: Las entidades territoriales también podrán destinar los recursos de que trata el artículo 12 de la Ley 1122 de 2007 al pago de las deudas de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, en los mismos términos y condiciones, en los mismos términos y condiciones definidos en dicho artículo”

Sin embargo, este artículo fue excluido del informe de ponencia para primer debate en comisiones conjuntas.  Al respecto, los ponentes indicaron en el pliego de medicaciones que no incluirían “el artículo 29 del proyecto inicial. Sin embargo, el Congreso considera importante continuar con la discusión de la iniciativa a lo largo del trámite de este proyecto, en procura de una mayor ilustración.”

Esta modificación al proyecto original no fue aceptada por las comisiones conjuntas, quienes, en cambio, propusieron para segundo debate un artículo nuevo, igualmente destinado a regular el pasivo de las IPS públicas, cuyo contenido fue el siguiente, consignado en la ponencia ante las plenarias de la Cámara y el Senado de la República:

Artículo 46. Saneamiento de cartera. Los recursos provenientes del FAEP y del ECAT de que tratan los artículos 12 y 43 de la Ley 1122 de 2007, también podrán ser utilizados para la cancelación a la IPS de cuentas por cobrar por servicios de salud prestados a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda con anterioridad al 31 de diciembre de 2005, teniendo en cuenta los criterios de priorización, verificación, soporte y conciliación que determine el Ministerio de la Protección Social. 

13. En ejercicio de las competencias previstas en los artículos 341 C.P. y 23 de la LOPD, el Gobierno Nacional, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, se pronunció acerca de la ponencia radicada para segundo debate.  En este documento, el Ejecutivo propuso modificar el artículo 46 citado, a fin de realizar una “aclaración en la redacción de este artículo, con el propósito de esclarecer que es necesario que se diferencie adecuadamente tanto las fuentes de recursos como sus usos. En este sentido, la política de mejoramiento de la gestión financiera de las instituciones hospitalarias públicas con enfoque de cartera, señala que las posibles alternativas de financiamiento para el manejo de esta temática den la posibilidad de dar un tratamiento similar a las demás entidades territoriales que no son productoras ni manejan regalías, pero sujetas a la existencia de espacio fiscal dentro del Marco de Gasto de Mediano Plazo.”. Para cumplir este objetivo, puso a consideración de las plenarias una redacción distinta del artículo 46 de la ponencia para segundo debate:

• Modifíquese el artículo 46, “Saneamiento de Cartera”, el cual quedaría así:
“Los municipios y departamentos que hayan realizado ahorros en el Fondo Nacional de Ahorro y Estabilización Petrolera – Faep de que trata la Ley 209 de 1995, podrán disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley, con el fin de destinarlos exclusivamente:
a) Al pago de las deudas contraídas antes del 31 de diciembre de 2005, originadas en las deudas de las entidades territoriales con las instituciones prestadoras de servicios de salud – IPS, por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, debidamente registradas contablemente en los estados financieros de las IPS a diciembre de 2006;
b) Al pago de las deudas contraídas antes del 31 de diciembre de 2004 con las Administradoras del Régimen Subsidiado – ARS (Hoy EPS del régimen subsidiado) siempre y cuando tales obligaciones estén asociadas a deudas con las IPS a la misma fecha de corte y se encuentren debidamente registradas en los estados financieros de dichas entidades a 31 de diciembre de 2005. Las entidades encargadas de los giros de las fuentes de recursos aquí señaladas podrán realizarlos directamente a las IPS de acuerdo con el procedimiento que establezca el Gobierno Nacional.
Con la misma finalidad del literal a) del presente artículo, el Gobierno Nacional podrá disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley por el Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera – Faep, de que trata la Ley 209 de 2005, para asignarlos a los municipios y departamentos que no tengan ahorros en el Faep. 
Los recursos de que trata el artículo 43 de la Ley 1122 de 2007, distribuidos a las entidades territoriales de acuerdo con los criterios que fije el Gobierno Nacional, podrán destinarse a las mismas finalidades de que trata el literal a) del presente artículo.
En todo caso, los recursos señalados en el presente artículo, serán asignados teniendo en cuenta los criterios de subsidiaridad, priorización, verificación, soporte, conciliación y giro que establezca el Gobierno Nacional.
Parágrafo 1°. Los recursos de que trata el presente artículo que deban ser incorporados en el Presupuesto General de la Nación no podrán incrementar las metas del Marco de Gasto de Mediano Plazo definidas para el cumplimiento de los demás programas y proyectos requeridos para el logro de los objetivos de la presente ley. 
Parágrafo 2°. En todo caso los recursos de que trata el presente artículo se utilizarán una vez las entidades territoriales hayan adoptado los mecanismos de saneamiento de cartera, en los términos y condiciones definidos por el Conpes”.

Como se observa, el artículo propuesto por el Gobierno Nacional para la modificación de la norma relativa al saneamiento de cartera hospitalaria es idéntico a la norma acusada. En consecuencia, el cargo sustentado en la vulneración del inciso final del artículo 341 C.P. carece de fundamento fáctico. Por lo tanto, la Sala desestimará la censura objeto de análisis, en tanto la exigencia del aval gubernamental fue cumplida a cabalidad para el caso del artículo 45 de la Ley 1151/07.

Identidad entre el texto aprobado por las cámaras y el sometido a sanción presidencial.  Efecto de las correcciones en la publicación del articulado sometido a discusión y votación

14.  La regla democrática propia del Estado constitucional obliga a que las decisiones adoptadas por el poder legislativo estén precedidas de la aplicación de un procedimiento reglado, que garantice la adecuada formación de la voluntad democrática del Congreso.  Dos de los supuestos que preceden a dicho procedimiento son los principios de consecutividad y publicidad
 
El artículo 157 Superior establece que ningún proyecto será ley sino cumple con los requisitos de (i) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii) haber sido aprobado en primer debate en la comisión permanente de cada cámara, salvo los casos en que el reglamento del Congreso permita que sesione conjuntamente; (iii) haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate; y (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno.  El cumplimiento estricto de cada una de estas etapas define al principio de consecutividad.

Para la jurisprudencia constitucional, el principio de consecutividad encuentra concreción en la ejecución de actos materiales del Congreso, que garanticen que cada uno de los contenidos de la iniciativa sea objeto de los debates previstos en la Constitución, como requisito ineludible para que puedan obtener estatus legal.  Así, se ha resaltado que “las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni deferir su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en posterior debate sea considerado un determinado asunto. En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad”.

Como se observa, la preservación del principio de consecutividad tiene un lugar central en la protección de la regla democrática en el proceso de formación de las leyes.  El Congreso representa la voluntad popular, amén del método de elección directo y representativo que le confiere la Carta Política.  Este carácter adscribe legitimidad constitucional a las decisiones que adopte, de modo tal que el órgano legislativo es titular de un amplio margen de configuración normativa, con base en el cual se encuentra facultado para regular, de diversa manera, cada uno de los tópicos relacionados con la actuación estatal, competencias previstas en el artículo 150 C.P.  Sin embargo, esta potestad genérica está sometida, entre otros requisitos, a que las disposiciones que cree el legislador estén provistas de una deliberación suficiente, la cual permita que la ley sea producto de la genuina voluntad de las cámaras, cumpla con las mayorías requeridas por la Constitución y las normas orgánicas y respete, dentro de ese contexto deliberativo, los derechos de las minorías congresionales.

15. La debida conformación de la voluntad democrática del legislativo, según lo expuesto, está supeditado a un presupuesto epistemológico.  Para que las cámaras puedan adoptar una decisión informada y deliberada sobre los proyectos de ley, deben establecerse mecanismos idóneos y suficientes para que los parlamentarios conozcan el contenido de las iniciativas.  Es bajo está lógica que la jurisprudencia constitucional ha establecido la obligación que el procedimiento legislativo cumpla con el principio de publicidad, entendido como la obligación que el proyecto de ley sea publicado en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión correspondiente, de acuerdo a lo ordenado en el numeral primero del artículo 157 C.P., precepto replicado por el artículo 156 del Reglamento del Congreso.  

16.  Tanto el principio de consecutividad con el de publicidad son predicables del procedimiento surtido por las comisiones accidentales de conciliación.  De acuerdo a lo previsto en el artículo 161 C.P., cuando surgieren discrepancias entre las cámaras respecto de un proyecto de ley, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, conciliarán los textos.  El informe de conciliación debe ser publicado con al menos un día de antelación a su debate y aprobación por las plenarias.  En caso que éstas improbaren el texto conciliado, se archivará el proyecto.  

Así, la competencia de la comisión de conciliación se circunscribe a la presencia de una discrepancia entre los textos aprobados por cada plenaria, lo que obliga a la integración de una célula accidental interparlamentaria que resuelva la controversia, a través de una nueva fórmula de articulado que, respetuosa del principio de unidad de materia, supere la discrepancia. Para cumplir con este propósito, deberán preparar un informe, publicado en la Gaceta del Congreso y puesto a consideración de las cámaras.  

17. En criterio del actor, los principios de consecutividad y publicidad fueron vulnerados para el caso del artículo acusado, debido a que (i) la plenaria de la Cámara de Representantes no aprobó el artículo conciliado; y (ii) el texto sometido a sanción presidencial difiere del aprobado por las plenarias al momento de votar el informe de conciliación. Para los intervinientes y el Procurador General, el cargo de inconstitucionalidad resulta infundado, en tanto el presunto vicio de procedimiento expuesto por el actor se basa en el desconocimiento que si bien se presentó un error de trascripción en la publicación del informe de conciliación, éste fue debidamente corregido, de modo tal que las cámaras aprobaron el texto enmendado, que a su vez corresponde a la norma objeto de sanción presidencial.

La Corte encuentra, en primer término, que el informe de conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso 159 del 3 de mayo de 2007, para el caso del Senado de la República, y en la Gaceta 160 de la misma fecha, en lo que respecta a la Cámara de Representantes.  En este informe se consignó el artículo 46, referente al saneamiento de la cartera hospitalaria, correspondiente al aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes en segundo debate, con la siguiente redacción:

“Artículo 46. Saneamiento de cartera. Los recursos provenientes del FAEP y del ECAT de que tratan los artículos 12 y 43 de la Ley 1122 de 2007, también podrán ser utilizados para la cancelación a la IPS de cuentas por cobrar por servicios de salud prestados a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda con anterioridad al 31 de diciembre de 2005, teniendo en cuenta los criterios de priorización, verificación, soporte y conciliación que determine el Ministerio de la Protección Social. 

Parágrafo: Con el fin de cumplir con lo establecido en presente artículo, se deberán realizar las actividades presupuestales que sean necesarios. (sic).” 

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que al momento de someter a discusión y aprobación el informe de conciliación en la plenaria del Senado, se puso a consideración de los congresistas una “fe de erratas”, que corregía algunos errores cometidos en la redacción del texto conciliado, entre ellos el relativo al artículo 46 del proyecto de ley; norma que en el informe de conciliación original había sido publicada según la redacción aprobada por la Cámara de Representantes, cuando en realidad el texto conciliado correspondía al precepto aprobado por el Senado de la República.  Sobre el particular, en la sesión plenaria del Senado del 4 de mayo de 2007, contenida en el Acta 54 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 271 del 13 de junio de 2007, se lee lo siguiente:

“III
Votación de proyectos de ley o de Acto Legislativo
***
Con Informe de Conciliación

Proyecto de ley número 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010. Por Secretaría se da lectura al Informe de Mediación que acordaron las Comisiones Accidentales designadas por los Presidentes de ambas Corporaciones, para estudiar las discrepancias surgidas en la aprobación del Proyecto de ley número 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010.

Por Secretaría se da lectura a la Fe de Errata.

FE DE ERRATA
Los suscritos miembros de la Comisión de Mediación de Senado y Cámara de Representantes, teniendo en cuenta los errores de transcripción presentados en la Conciliación al Proyecto de ley número 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones – Estado Unitario, Desarrollo para Todos 2006-2010, nos permitimos elaborar Fé de Errata al texto publicado en las Gacetas números 159 de 2007 (Senado) y 160 de 2007 (Cámara), en los siguientes términos:
	(…)
Artículo 46. Se publicó el texto aprobado por la Cámara de Representantes, correspondiendo por decisión de la Comisión Conciliadora el texto aprobado por el Senado de la República.”

De esta manera, el informe de conciliación, junto con la fe de errata transcrita, fue sometido a discusión y votación de la plenaria del Senado, y obtuvo la aprobación correspondiente. Al respecto, en la misma Acta 54 del 4 de mayo de 2007 se lee lo siguiente:

“La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al Informe de Conciliación.

Leída y cerrada la discusión del Informe de Conciliación, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y esta le imparte su aprobación.

TEXTO CONCILIADO
AL PROYECTO DE LEY NUMERO 199 DE 2007 SENADO, 201
DE 2007 CAMARA
por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)

Artículo 46. Saneamiento de Cartera. (Fe de Errata). Los municipios y departamentos que hayan realizado ahorros en el Fondo Nacional de Ahorro y Estabilización Petrolera,  FAEP, de que trata la Ley 209 de 1995, podrán disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley, con el fin de destinarlos exclusivamente:

a) Al pago de las deudas contraídas antes del 31 de diciembre de 2005, originadas en las deudas de las entidades territoriales con las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud-IPS, por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, debidamente registradas contablemente en los estados financieros de las IPS a diciembre de 2006;

b) Al pago de las deudas contraídas antes del 31 de diciembre de 2004 con las Administradoras del Régimen Subsidiado, ARS (hoy EPS del régimen subsidiado) siempre y cuando tales obligaciones estén asociadas a deudas con las IPS a la misma fecha de corte y se encuentren debidamente registradas en los estados financieros de dichas entidades a 31 de diciembre de 2005. Las entidades encargadas de los giros de las fuentes de recursos aquí señaladas podrán realizarlos directamente a las IPS de acuerdo con el procedimiento que establezca el Gobierno Nacional.

Con la misma finalidad del literal a) del presente artículo, el Gobierno Nacional podrá disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley por el Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera,  FAEP, de que trata la Ley 209 de 2005, para asignarlos a los municipios y departamentos que no tengan ahorros en el FAEP.

Los recursos de que trata el artículo 43 de la Ley 1122 de 2007, distribuidos a las entidades territoriales de acuerdo con los criterios que fije el Gobierno Nacional, podrán destinarse a las mismas finalidades de que trata el literal a) del presente artículo.

En todo caso, los recursos señalados en el presente artículo serán asignados teniendo en cuenta los criterios de subsidiaridad, priorización, verificación, soporte, conciliación y giro que establezca el Gobierno Nacional.

Parágrafo 1°. Los recursos de que trata el presente artículo, que deban ser incorporados en el Presupuesto General de la Nación, no podrán incrementar las metas del Marco de Gasto de Mediano Plazo definidas para los demás programas y proyectos requeridos para el logro de los objetivos de la presente ley.

Parágrafo 2°. En todo caso, los recursos de que trata el presente artículo se utilizarán, una vez las entidades territoriales hayan adoptado los mecanismos de saneamiento de Cartera, en los términos y condiciones definidos por el Conpes.”

Debe anotarse, igualmente, que el texto del artículo 46 sobre saneamiento de cartera es idéntico al aprobado por la plenaria del Senado de la República en segundo debate, como se puede verificar en la Gaceta del Congreso 224 del 30 de mayo de 2007, que contiene el “Texto definitivo aprobado en sesión plenaria del Honorable Senado de la República, los días 2 y 3 de mayo de 2007 al Proyecto de Ley número 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones Estado Comunitario Desarrollo para Todos 2006-2010”

En lo que tiene que ver con la discusión y aprobación del informe de conciliación por parte de la Cámara de Representantes, la Sala encuentra que en la plenaria se hizo alusión explícita a la fe de erratas que tuvo en cuenta el Senado de la República en relación con las correcciones al texto conciliado.  En efecto, en dicha sesión, contenida en el Acta 46 del 4 de mayo de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso 241 del 1º de junio de 2007, se advierte que la Secretaría General dejó una constancia en el sentido que la fe de erratas que fue leída en la Plenaria del Senado de la República se ponía a consideración de los Representantes como parte integrante del informe de conciliación.  Inclusive, esta fe de erratas fue sometida a la discusión y aprobación de la plenaria de la Cámara.   En ese sentido, al momento de aprobar el texto conciliado, la mesa directiva insiste en dicha incorporación, según se expresa en la citada acta:

“Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute):
Señor ponente, antes de la votación, certifíquele a la Plenaria y al país si el conciliador Representante a la Cámara del Polo Democrático y Senador Conciliador firmaron la Conciliación.

Palabras del honorable Representante Angel Custodio Cabrera Báez:
En la reunión de conciliadores estaba representado el Polo Democrático por el Senador Dussán y en la Cámara de Representantes por el doctor Wilson Borja, los cuales firmaron el acta de conciliación.

Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute):
Dando cumplimiento a la Ley 5ª como no los pidió el doctor, se cierra la discusión ¿Aprueba la Plenaria el acta de conciliación?

La Secretaría General informa (doctor Jesús A. Rodríguez):
Ha sido aprobada, señor Presidente.

Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute):
¿Con la Fe de Erratas, señor Secretario?

La Secretaría General informa (doctor Jesús A. Rodríguez):
Con la Fe de Erratas y los impedimentos. Ha sido aprobado por las mayorías según la Constitución y la Ley.”

18.  De acuerdo con el anterior relato fáctico, que da cuenta del procedimiento surtido para la aprobación del informe de conciliación al proyecto de ley correspondiente a la norma acusada, la Corte concluye que (i) la comisión accidental de conciliación incurrió en un error al incluir en el informe respectivo el texto del artículo 46 aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes, cuando en realidad la decisión de esa célula legislativa era incorporar en el texto conciliado el precepto aprobado en segundo debate por el Senado, que corresponde a la modificación propuesta por el Gobierno Nacional; (ii) ese yerro fue detectado por la misma comisión antes de someter el informe de conciliación al debate y votación por parte de las plenarias, razón por la cual pusieron a su consideración, junto con el informe de conciliación, una fe de erratas, en la que indicaron expresamente que el texto conciliado del artículo 46 corresponde a la disposición aprobada por la plenaria del Senado en segundo debate;  (iii) ambas cámaras dieron aprobación al informe de conciliación, junto con la fe de erratas, tal y como lo corroboraron las mesas directivas de ambas corporaciones al momento de las respectivas votaciones; y (iv) el texto aprobado guarda plena identidad con el artículo 45 de la Ley 1151/07, objeto de control de constitucionalidad en esta oportunidad.

Conforme a estos supuestos, es claro que la censura planteada por el ciudadano Quintana Astro carece de sustento.  En efecto, está demostrado que a pesar que en un primer momento la comisión accidental de conciliación incurrió en un yerro, éste fue corregido con anterioridad al momento que las plenarias sometieran a discusión y votación el informe de conciliación.  Así las cosas, no es posible predicar que los congresistas no estuvieran debidamente informados del texto sometido a debate y aprobación, habida cuenta que fueron suficientemente advertidos sobre la existencia de correcciones al articulado publicado, prevención que fue realizada con anterioridad al momento en que las cámaras expresaran su voluntad de convertir la iniciativa en ley de la República.  

Adicionalmente, como lo ponen de presente los intervinientes y el Ministerio Público, la norma objeto de conciliación, que fue debidamente aprobada por las plenarias del Senado y de la Cámara es idéntica a la que se sometió a sanción presidencial, de manera tal que tampoco puede sostenerse la afectación del principio de consecutividad, puesto que la disposición acusada fue incorporada en el texto conciliado, a través de la fe de erratas, y recibió debate y aprobación por las plenarias, quienes votaron la iniciativa concientes que el contenido del artículo 46 del proyecto de ley (que corresponde al artículo 45 de la Ley 1151/07), era equivalente al texto aprobado por la plenaria del Senado.  En consecuencia, el presunto vicio de procedimiento propuesto en la demanda, consistente en la falta de identidad entre la norma conciliada y la disposición objeto de sanción presidencial resulta infundado, razón por la cual declarará la exequibilidad de la disposición acusada por dicho cargo. 

VII.	DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, 

RESUELVE:

PRIMERO: ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-624 del 25 de junio de 2008 y, en consecuencia declarar EXEQUIBLE el artículo 45 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”  por los cargos de inconstitucionalidad material propuestos en la demanda. 

SEGUNDO: INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del  cargo fundado en la violación del principio de unidad de materia, en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda.

TERCERO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 45 de la Ley 1151/07, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, por los cargos de inconstitucionalidad del procedimiento legislativo, estudiados en esta sentencia. 

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente

JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con salvamento de voto

	MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado 	
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado

	RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Ausente en comisión	

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado

	
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado

	
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en comisión	CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada	

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General