Referencia: expediente T-1886626
Acción de tutela instaurada por Ana Ilda Sedano Cavanzo contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil ocho (2008).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
dentro del proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Cimitarra, Santander en el trámite de la acción de tutela interpuesta por Ana Ilda Sedano Cavanzo contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
La señora Ana Ilda Sedano Cavanzo, interpuso acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional , al considerar que dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la “alimentación”, a la “vivienda temporal digna” y a la “estabilización económica”. La acción de tutela se fundamenta en los siguientes:
Señala que es víctima del desplazamiento forzado por la violencia, en razón a que se vio obligada a trasladarse de la vereda Gallegos, Bolívar, hacia el municipio de Landazuri con sus ocho hijos y su esposo, el día 23 de mayo de 2004.
Asevera que, junto con sus ocho hijos, se encuentra inscrita en el Registro Único para la Población Desplazada, y sin embargo, ha recibido la ayuda de emergencia de manera incompleta, pues únicamente se le hizo entrega de un mercado, sin que se le dieran los dos restantes, así como tampoco los auxilios de arriendo, el kit de cocina y el kit hábitat que hacen parte de dicha ayuda, razón por la cual ha acudido en reiteradas ocasiones a la entidad demandada, “sin que hasta el momento me hubieran brindado solución alguna”.
Afirma que su situación es muy crítica, teniendo en cuenta que no tiene un trabajo estable, y es madre cabeza de familia, pues se encuentra a cargo de sus ocho hijos de 19, 18, 16, 14, 12, 10, 7 y 5 años de edad.
Considera que a la población desplazada se le debe brindar la atención humanitaria de emergencia hasta tanto pueda autosostenerse, y así poder llevar una vida en condiciones dignas, lo que no ocurrió en su caso en particular. Advierte que pese a que su desplazamiento se produjo en el año 2004, solamente recibió una ayuda incompleta, y “desde la época en la que me entregaron ese mercado, no he recibido más nada”, de manera tal que no se le ha otorgado la oportunidad de acceder a los proyectos y programas de estabilización económica que desarrolla la entidad demandada con otras entidades a nivel local y departamental, precisando que generalmente la población desplazada desconoce sus derechos y los mecanismos para hacerlos exigibles.
Como consecuencia de lo anterior, acude a este medio, buscando la protección de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la “alimentación”, a la “vivienda temporal digna” y a la “estabilización socioeconómica”, y por tanto solicita se ordene a la entidad accionada que (i) le brinde la atención humanitaria de emergencia de manera completa e inmediata, (ii) realice las gestiones necesarias para la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, y por último que (iii) le brinde orientación sobre los programas de estabilización socioeconómica de las entidades del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, así como que realice los trámites requeridos para el acceso a los programas de estabilización económica que aquella desarrolle o en los que haga parte.
Mediante auto de fecha noviembre 27 de 2007, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Cimitarra, Santander admitió la acción de tutela, ordenando correr traslado de la demanda a la entidad accionada.
De igual manera, con el fin que se pronunciaran sobre los hechos presentados en la acción de amparo y remitieran las pruebas que pretendieran hacer valer, ordenó vincular de oficio al Ministerio de Educación Nacional, a las Secretarías de Educación Departamental y Municipal, al Ministerio de la Protección Social, a las Secretarías de Salud Departamental y Municipal, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a través del Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-, al SENA, al Banco Agrario, a Bancoldex, al INCODER, a la Alcaldía Municipal de Landazuri, a la Personería Municipal de Landazuri y a la Defensoría del Pueblo Regional del Magdalena Medio.
La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -ACCIÓN SOCIAL-, a través de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, mediante escrito de diciembre 5 de 2007, otorgó respuesta a la acción de tutela, oponiéndose a su prosperidad.
Aclaró que, teniendo en cuenta el marco legal, por una parte cumple funciones de coordinación del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada -SNAIPD-, pues sirve como mediadora ante el conjunto de entidades públicas y privadas, que en sus diferentes especialidades, se encargan de realizar planes, programas, proyectos y acciones específicas con destino a la población desplazada.
Por tanto, adujo que para acceder a dicha oferta institucional, no es necesario que se interpongan acciones de tutela, sino que cada interesado adelante las gestiones correspondientes ante cada una de ellas y cumplir con unos mínimos requisitos exigidos por cada entidad en particular.
Por otra parte, manifestó que actúa como ente ejecutor, responsable de la entrega efectiva de la atención humanitaria de emergencia, que consiste en “alojamiento transitorio, asistencia alimentaria, elementos de aseo personal, utensilios de cocina y kit hábitat, por el término de tres (3) meses, prorrogables, previo el cumplimiento de las causales señaladas en el artículo 1 de la Ley Ibidem, los criterios de vulnerabilidad establecidos en la Sentencia (sic) T-025 de 2004, C-278 y T-496 de 2007 proferidas por la Corte Constitucional”.
Asimismo, precisó que en razón a que la actora se encuentra incluida en el Registro Único de la Población Desplazada –RUPD- desde el día 2 de agosto de 2004, tenía derecho a acceder a los siguientes beneficios: (i) la ayuda humanitaria de emergencia, (ii) educación, a través del Ministerio de Educación Nacional y las Secretarías de Educación Departamental y Municipal, (iii) vivienda, a través del Ministerio de Ambiente y vivienda y Desarrollo Territorial FONVIVIENDA, (iv) estabilización socioeconómica, a través del SENA en lo relativo a la capacitación, así como BANCOLDEX y el Banco Agrario en lo referente al financiamiento de iniciativas productivas mediante el acceso a créditos, (v) acceso a la adjudicación de tierras o protección de las mismas, a través del INCODER.
De igual manera, aclaró que adelanta las gestiones necesarias y pertinentes con el fin que la población desplazada acceda a los beneficios dentro del marco de la oferta institucional vigente, por lo cual no podía adquirir compromisos que estén fuera de la ley, de sus reglamentos o de los programas que para tal efecto adelanten las entidades encargadas de brindar la ayuda, conforme a su competencia.
La Coordinadora del Área de Asuntos Laborales y Contenciosos del Banco Agrario, mediante oficio de fecha 4 de diciembre de 2007, solicitó denegar la acción de amparo.
Informó que efectivamente cuenta con un programa de crédito dirigido específicamente a la población desplazada para financiar el capital de trabajo y la inversión en las distintas fases del proceso de producción de bienes agrícolas, pecuarios, de pesca, forestales, así como su transformación primaria y/o comercialización, adecuación de tierras, minería turismo rural y ecológico, artesanías, transformación de metales y piedras preciosas, incluyendo su mercado.
Señala que la población desplazada tiene un tratamiento preferencial, por cuanto cuentan con dos esquemas de financiación, a saber: la modalidad individual y la asociativa, aduciendo que los requisitos exigidos son los “mínimos necesarios” para poder tomar una decisión acerca de la correspondiente solicitud, y que para el crédito asociativo, la cantidad y calidad de la documentación exigida correspondía a la complejidad y particularidad de dicho modelo.
Aseveró que solicitaría a la gerencia de dicha entidad que procediera a remitir a la actora una comunicación en la que se le informe la mejor manera para acceder al programa de crédito dirigido a la población desplazada, pues es necesario que los interesados acudan a alguna de sus oficinas mas cercana al lugar donde tuvieren planeado desarrollar el proyecto y pedir la solicitud de crédito junto con la lista de requisitos.
Respecto a los recursos del presupuesto nacional destinados al Programa de Vivienda de Interés Social Rural, indicó que los subsidios se otorgarían a través de ella o de las cajas de compensación familiar.
Precisó que el Decreto 2675 de 2005, el cual modificó parcialmente el Decreto 951 de 2001, reguló los procesos de postulación, calificación y asignación del subsidio familiar de vivienda de interés social rural, en sus componentes de retorno o reubicación para la atención de los hogares que han sido desplazados por la violencia y que se encuentren debidamente incluidos en el registro único de la población desplazada que lleva a cabo la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -ACCIÓN SOCIAL- o la entidad que se designe para tal efecto.
Explicó que las entidades oferentes son aquellas que organizan la demanda y son las encargadas de exhibir los proyectos a la entidad otorgante, y en este sentido deberán presentar el número de proyectos que se requieran para postular a los hogares debidamente incluidos en el registro único de la población desplazada en las convocatorias que se abran para este grupo poblacional, y velar que se otorgue el subsidio a través del Banco Agrario o las Cajas de Compensación Familiar mediante los recursos del presupuesto nacional destinados para tal efecto.
Afirmó que, en coordinación con los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Vivienda y Desarrollo Territorial, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -ACCIÓN SOCIAL-, se han realizado diversas convocatorias para conceder el subsidio familiar de vivienda de interés rural a los municipios, distritos, departamentos, los cabildos gobernadores de los resguardos indígenas legalmente constituidos, los consejos comunitarios de negritudes legalmente constituidos y las dependencias que cumplan con las funciones de vivienda de interés social, con el objeto que presenten proyectos de vivienda de interés social rural para la población que se encuentre debidamente incluida en el registro único de la población desplazada por la violencia.
Asimismo, aseveró que solicitó a la gerencia de vivienda de dicha entidad que procediera a remitir a la actora una comunicación en la que se le informe la mejor manera de acceder al programa e vivienda de interés social rural.
Así las cosas, estima que ha dado cabal cumplimiento a las disposiciones legales, y en consecuencia solicitó denegar el amparo, por cuanto: (i) no ha desconocido ningún derecho fundamental a la demandante, y (ii) no existen elementos de juicio que acrediten un perjuicio irremediable.
El Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. -BANCOLDEX-, mediante apoderado judicial, en escrito de fecha 5 de diciembre de 2007, explicó que a raíz del desmonte de operaciones del Instituto de Fomento Industrial –IFI- ordenada por el Gobierno Nacional y el consecuente proceso de cesión de activos, pasivos y contratos financieros, específicamente en lo relacionado con las operaciones de segundo piso que le hizo IFI debidamente autorizada mediante resolución 525 de 30 de mayo de 2003 por la Superintendencia Bancaria (actualmente Superintendencia Financiera de Colombia), dicho banco asumió las funciones relacionadas con el plan de apoyo financiero de las Mipymes no vinculadas con el comercio exterior colombiano, incluida la relativa a la creación de líneas de crédito de redescuento para la financiación de proyectos productivos de carácter industrial y/o comercial adelantados por la población desplazada según lo previsto en el numeral 3° del artículo 19 de la ley 387 de 1997, y por ende, con el objeto de dar cumplimiento a sus funciones, se han implementado diversas líneas de crédito.
Señaló que su naturaleza y régimen legal es el de una entidad financiera de segundo piso, reconocida en el numeral 5.3.3.3. del Decreto 250 de 2005 mediante el cual se expidió el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, y por tanto no puede otorgar financiación directa sino a través de un intermediario financiero.
Al respecto, precisó que para solicitar un crédito debe existir una empresa a la cual financiar o un proyecto a emprender, por lo cual las personas naturales o jurídicas interesadas en tramitar un crédito deben realizar un proceso previo auspiciado por el Gobierno Nacional a través del Programa de Atención y Capacitación para la Población Desplazada, que tiene como misión de contribuir a la elaboración del plan de negocios y demás aspectos relacionados con la capacitación del posible solicitante del crédito, especialmente con el acompañamiento del proyecto en sus diferentes etapas, de tal manera que los créditos sean otorgados efectivamente a empresas existentes y con capacidad de pago, o a proyectos productivos viables que puedan atender oportunamente las obligaciones financieras contraídas.
Explicó que lo anterior supone que la persona interesada debe tramitar su solicitud ante cualquier banco comercial o establecimiento de crédito vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia, o ante las entidades cooperativas con actividad de ahorro y/o crédito, ONG`s financieras, cajas de compensación o fondos de empleados con cupo de crédito en Bancoldex, y cumplir con los requisitos que se exijan para el otorgamiento del crédito, de tal forma que el solicitante del crédito no requiere un contacto directo con Bancoldex, puesto que la evaluación del crédito y las exigencias de garantías para respaldar las operaciones deben ser convenidas con el intermediario elegido y dispuesto a tramitar la operación. En consecuencia, el contacto inicial que debe hacer los solicitantes es ante las Unidades de Atención y Orientación para la Población Desplazada –UAO-, los Centros de Servicio Público de Empleo del SENA o las Alcaldías Municipales.
Así pues, adujo que para el cumplimiento de sus funciones y desembolso de créditos, depende de la eficiencia en el proceso de solicitud que adelante el interesado, la información que suministre, la capacidad y condiciones de empresario que exhiba, y al cumplimiento de sus obligaciones, en especial, la capacidad para el pago del crédito que se le pretende otorgar, sus calificaciones de crédito y la disponibilidad del intermediario para realizar la operación de crédito.
En este sentido, manifestó que de los hechos planteados por la demandante no se podía inferir que alguno de ellos tuviere relación directa o indirectamente con dicho banco, pues de ellos se podía establecer que la actora no ha presentado ante algún intermediario financiero un proyecto productivo que cumpla las condiciones para ser financiado con los recursos de redescuento que maneja.
Así las cosas, alegó que no había vulnerado sus derechos fundamentales, puesto que si bien el crédito puede ser un mecanismo que permita a la actora acceder a un trabajo y generar lo ingresos que permitan satisfacer sus necesidades básicas, éste no pretendía ser “un subsidio para la subsistencia, aspecto sobre el cual actúan otras entidades vinculadas al Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada, como la misma Acción Social”.
La Secretaría de Educación Departamental de Santander, mediante oficio de fecha 5 de diciembre de 2007, señaló que, según las posibilidades existentes, estaría atenta a ofrecer el servicio educativo a los niños de las familias afectadas en los establecimientos oficiales del municipio de Cimitarra según lo estipulado en la ley 387 de 1997, el Decreto 2669 de 2000 y demás disposiciones que regulan la materia.
El Ministerio de la Protección Social, a través de la Coordinadora del Grupo de Acciones Constitucionales, mediante oficio de fecha 5 de diciembre de 2007, dio respuesta a la acción de tutela, solicitando su exoneración.
En primer lugar, manifestó que como la actora solicita la entrega de la ayuda humanitaria, dicha entidad no era competente para atender dichas peticiones.
En segundo lugar, señaló que de acuerdo con las disposiciones legales vigentes, la atención de los servicios en salud a la población en condición de desplazamiento por la violencia que se encontrare afiliada al sistema de salud debía ser prestada por el respectivo asegurador, y aquellas que no se encontraren afiliadas al sistema y no tuvieren capacidad de pago debían ser atendidas por las instituciones prestadoras que integran la Red de Prestadores de la entidad territorial receptora por nivel de atención y de acuerdo con su capacidad resolutiva, dando prioridad a las IPS públicas o Empresas sociales del Estado –ESE-, pues excepcionalmente, en el evento en que no exista oferta pública disponible, puede acudirse a instituciones privadas cuando ésta hubiere sido previamente autorizada por la entidad territorial para tal efecto.
De igual manera, indicó que los recursos destinados a la financiación de la atención en salud a la población en desplazamiento por la violencia debían ser aplicados en beneficio de la población no afiliada a ningún régimen, sin capacidad de pago, así como la financiación de los servicios no cubiertos por el respectivo plan de beneficios requeridos por la población en desplazamiento.
El Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-, mediante apoderado judicial, en oficio de fecha 7 de diciembre de 2007, solicitó denegar la procedencia de la acción de tutela.
Anotó que el derecho a la vivienda es de naturaleza prestacional, y por tanto no es exigible de manera inmediata y directa, dado que es necesario que se cumplan ciertas condiciones jurídicas y materiales para su satisfacción, la cual requiere de leyes que la desarrollen, así como la existencia de recursos disponibles.
Señaló que si bien dicha entidad dirige y ejecuta la política de satisfacción de la necesidad de vivienda en condiciones dignas para la población menos favorecida, debe ceñirse a unos determinados procedimientos para poder otorgar los subsidios de vivienda.
Manifestó que la actora se postuló el día 30 de julio de 2007 ante la Caja de Compensación Familiar CAMPESINA en la convocatoria “Desplazados 2007”, en la modalidad de “Adquisición de vivienda nueva o usada”, cuyo estado es de “postulado en proceso”, y por tanto se encuentra dentro de la lista de los 220.831 hogares que también solicitaron el subsidio de vivienda en la misma convocatoria.
Adujo que, “dado el alto número de hogares que se presentaron para acceder a este subsidio en todo el territorio nacional”, estaban llevando a cabo el proceso establecido en las normas que regulan la materia para determinar los hogares que serían los beneficiarios de la asignación teniendo en cuenta los recursos disponibles por el Gobierno Nacional para dicha convocatoria.
Consideró que el amparo no podía prosperar, pues en la medida en que la accionante hacia parte de los 220.831 postulantes que pretendían acceder al subsidio familiar de vivienda, la asignación del mismo debía realizarse en estricto orden de calificación en “condiciones de igualdad”, según el puntaje obtenido por los hogares postulados.
Gloria Amparo Romero Gaitán, en calidad de Asesora de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, dio respuesta a la acción de amparo, solicitando que dicha entidad fuere desvinculada, al estimar que no ha vulnerado el derecho a la educación de la población desplazada del Departamento de Santander, específicamente del Municipio de Cimitarra.
Manifestó que el Departamento de Santander se le entregó el manejo del servicio público educativo, al ser debidamente certificado, y por tanto era autónomo en la administración y la prestación del mismo, según los parámetros de la ley 715 de 2001. Así pues, la Gobernación de Santander a través de la Secretaría de Educación es la encargada de garantizar el derecho a la educación a la población desplazada que se encuentre en dicha entidad territorial, sin importar la región del país de la que provengan.
Asimismo, anotó que la competencia que le asiste a través de la Dirección de Descentralización, se encuentra la prestación de asistencia técnica al Departamento o Distrito, orientada a fortalecer la capacidad del ente territorial, particularmente de las Secretarías de Educación, quienes a su vez son las encargadas de garantizar la prestación del servicio público educativo en los niveles preescolar, básica y media, con el objeto de que puedan brindar un servicio de calidad, oportuno, pertinente y acorde con las condiciones y circunstancias de la población escolar desplazada por la violencia.
El Subdirector Científico de la Secretaría de Salud Departamental de Santander, mediante oficio de fecha 7 de diciembre de 2007, dio respuesta a la acción de tutela.
Indicó que la prestación de los servicios en salud a la población desplazada debía realizarse según la afiliación que se tenga en el sistema de salud, señalando que la actora se encuentra incluida en el registro que lleva a cabo Acción Social como persona en situación de desplazamiento desde el 2 de agosto de 2004, cuyo aseguramiento le corresponde a la ARS Cafaba, con subsidio total.
De igual manera, manifestó que la demandante no había presentado ninguna solicitud, por lo que “no entiende la vinculación de la Secretaría de Salud Departamental en la presente Acción de Tutela”.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante apoderado judicial, concedió respuesta a la acción de tutela, solicitando su desvinculación.
Alegó que no es la entidad competente para desembolsar u otorgar subsidios de familiares de vivienda, puesto que se encuentra a cargo de la formulación de políticas en materia habitacional y no de la ejecución de las mismas, y en esa medida, el hogar desplazado debía presentar la postulación ante la entidad otorgante del subsidio de vivienda a la población desplazada por la violencia.
Así pues, explicó que la asignación de dicho subsidio la realiza el Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-, cuyo objeto es el de ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana.
Igualmente, anotó que el hogar de la accionante había sido postulado para acceder al subsidio de vivienda a través de la Caja de Compensación Familiar Campesina de Landazuri, Santander, en la convocatoria que abrió FONVIVIENDA para la población desplazada, el día 30 de julio de 2007, precisando que esta última se encontraba llevando a cabo el procedimiento establecido en el Decreto 951 de 2001 y en el Decreto 975 de 2004 para determinar los hogares que serían beneficiarios de la asignación de los subsidios teniendo en cuenta los recursos disponibles entregados por el Gobierno Nacional para dicha convocatoria.
El Juzgado Promiscuo del Circuito de Cimitarra, Santander, mediante sentencia de fecha 13 de diciembre de 2007, decidió denegar el amparo solicitado.
Señaló que no era razonable que hubieren transcurrido más de tres años entre la fecha en que se produjo el desplazamiento de la actora y la fecha en la que interpuso la acción de tutela, sin que ejerciera “las acciones ordinarias pertinentes”, y por tanto no se cumplía con el presupuesto de inmediatez que debe existir en estas acciones. Agregó que, por lo anterior, no podía considerar que la demandante se encontrare en un estado de urgencia que ameritare el amparo constitucional, máxime si se tenía en cuenta que la atención humanitaria que se le presta a los desplazados está concebida legalmente como una ayuda de emergencia.
De igual manera, consideró que la actora no había probado que hubiere dirigido alguna petición a Acción Social para solicitar la ayuda humanitaria de emergencia, o a las demás entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada para acceder a los programas de estabilización socioeconómica, de tal forma que no era posible determinar si las mismas hubieren incurrido en violación del derecho de petición.
En relación con la solicitud de la actora acerca de la entrega de la ayuda humanitaria y su prorroga, estimó que la población desplazada no podía pretender “que el Juez Constitucional entre a reemplazar a los funcionarios de Acción Social para la prestación de la atención humanitaria de emergencia y su excepcional prórroga”, por cuanto para acceder a ello se requiere que el interesado agote el trámite correspondiente.
Por un lado, anotó que la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia debe realizarse conforme al orden cronológico establecido por Acción Social, sin que la acción de tutela pudiere convertirse en el mecanismo que le permitiera a la accionante eludir el orden de la ayuda para obtenerla de forma prioritaria, pues ello conduciría a la vulneración del derecho a la igualdad de las personas “que no acudieron a esta acción y se encuentran en circunstancias idénticas”.
Por otra parte, señaló que la prorroga era excepcional, dado que solamente podía ser concedida en los casos expresamente contemplados en el artículo 21 del Decreto 2569 de 2000. Así pues, adujo que la actora debía presentar sus peticiones a Acción Social y demostrar que cumplía con los requisitos exigidos en dicho decreto para acceder a la misma.
No obstante lo anterior, y atendiendo la calidad de desplazada de la actora, requirió al Coordinador de Acción Social para que estudiara la situación de la peticionaria en lo relativo a su solicitud de ayuda humanitaria de emergencia con el objeto que se determinara la posibilidad de realizar la entrega de las ayudas pendientes de acuerdo al cronograma establecido, e igualmente que la orientara sobre los programas de estabilización económica y la forma cómo pudiere acceder a ellos.
En el trámite de la acción de tutela en comento, la Sala destaca las siguientes pruebas:
1. Competencia.
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar el fallo mencionado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.1. La actora manifiesta que, junto a sus hijos y esposo, fue víctima del desplazamiento forzado el 23 de mayo de 2004, razón por la cual se encuentra inscrita en el Registro Único de la Población Desplazada, alegando que la entidad demandada le concedió la ayuda humanitaria de manera incompleta. Asevera que es madre cabeza de familia, pues se encuentra a cargo de sus ocho hijos, además que su situación socioeconómica es crítica, razón por la cual ha acudido en reiteradas ocasiones a la entidad demandada, sin que hubiere obtenido alguna solución. Así las cosas, presenta la acción de amparo con el fin que se le brinden las ayudas humanitarias de manera completa, y se prorrogue hasta que se encuentre en condiciones de asumir su propio sostenimiento, así como que se le asesore para tener acceso a los proyectos y programas de estabilización socioeconómica que llevan a cabo las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada.
Por su parte, el ente accionado precisó que la actora, al encontrarse inscrita en el Registro Único de la Población Desplazada desde el 2 de agosto de 2004, tenía derecho a la entrega efectiva de la ayuda humanitaria de emergencia, así como al acceso a los programas que llevan a cabo las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada -SNAIPD-, para lo cual no era necesario que se impetraran acciones de tutela, sino que cada interesado adelantare las gestiones correspondientes ante cada una de ellas y cumplir con unos mínimos requisitos.
El juez de instancia denegó el amparo, al estimar que en el presente asunto no se encontraba cumplido el requisito de inmediatez, presupuesto de la acción de tutela, por cuanto habían transcurrido más de tres años entre el desplazamiento de la actora y la interposición del amparo. Asimismo, consideró que no había elementos probatorios suficientes para determinar si la demandante había presentado peticiones a la entidad demandada, para obtener la entrega efectiva de la ayuda humanitaria, o a las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada, para solicitar su acceso a los programas de estabilización económica que se llevan a cabo; de tal forma que debía agotar el trámite correspondiente. De todos modos, conminó a la entidad accionada para que analizara su situación con el objeto de determinar la posibilidad de realizar la entrega de las ayudas pendientes y que se le brindara orientación acerca de los programas de estabilización económica para la población desplazada.
2.2. Conforme a lo anterior, le corresponde a la Sala establecer si en el presente asunto, los derechos fundamentales invocados por la señora Ana Ilda Sedano Cavanzo fueron desconocidos por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -ACCIÓN SOCIAL- al no suministrar de forma completa la ayuda humanitaria requerida, así como los demás beneficios que el Estado brinda a quienes se encuentran en situación de desplazamiento forzado.
A efectos de desarrollar el anterior problema jurídico, la Sala reiterará los argumentos jurídico-constitucionales que responden a la difícil situación de las familias desplazadas por la violencia, determinando las pautas de protección adscritas a la población desplazada, específicamente en relación con la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, la prórroga de la misma y el acceso a la información acerca de los programas implementados por los órganos estatales y otras instituciones para garantizar su sostenibilidad económica.
Esta Corporación ha afirmado insistentemente que el desplazamiento forzado es, sin duda alguna, una tragedia humanitaria de grandísimas proporciones que implica la vulneración múltiple, masiva y continúa de los derechos fundamentales. En atención a tan sombrío escenario, la jurisprudencia ha llamado la atención en que la sociedad y el Estado deben corresponder a la gravedad de la situación. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, en la sentencia SU-1150 de 2000, explicó lo siguiente:
“11. Desde la década de los ochenta, Colombia afronta un verdadero estado de emergencia social, que se manifiesta en el desplazamiento forzado de cientos de miles de colombianos, la mayoría de los cuales son menores de edad y mujeres. No es ésta la primera vez que esto ocurre en el país. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en el pasado, la consagración constitucional del Estado colombiano como un Estado social de derecho le exige prestar una atención especial a esta calamidad nacional, con el fin de aliviar la suerte de los colombianos afectados por esta tragedia política y social.
(...)
“17. En su libro sobre las crisis humanitarias que genera a nivel internacional el fenómeno del desplazamiento interno por causa de la violencia, Cohen y Deng expresan acerca de la extrema condición de debilidad de los desplazados internos: “De los grupos poblacionales del mundo en situación de riesgo, las personas desplazadas internamente tienden a estar entre los más desesperados. Ellos pueden ser reubicados por medios violentos, con base en razones políticas o étnicas, o encontrarse atrapados en medio de conflictos, de ataques armados y violencia física. Huyendo y sin documentos, ellos son blanco fácil de detenciones arbitrarias, reclutamientos forzados y asaltos sexuales. Desarraigados de sus lugares de origen y privados de sus recursos básicos, muchos de ellos sufren profundos traumas físicos y psíquicos. Ellos se encuentran privados de vivienda, comida y servicios de salud más frecuentemente que el resto de la población (...).
“El caso colombiano confirma en buena medida lo expresado por Cohen y Deng. Los connacionales obligados a abandonar sus hogares por medio de la violencia son en su mayor parte campesinos pobres, con un bajo nivel de instrucción escolar. Además, la mayoría de las personas desplazadas son menores de edad y mujeres. Ellos se trasladan principalmente a las ciudades, en las cuales tienen pocas posibilidades de acceder a una vivienda digna y a un trabajo estable. Frecuentemente, el resultado de la migración forzosa a la que se ven sometidos es el agravamiento de las ya de por sí precarias condiciones de vida que tenían en el campo.
(...)
“31. No existe discusión acerca de que el desplazamiento forzado apareja una violación múltiple, masiva y continua de los derechos de las personas obligadas a migrar. Por una parte, es claro que estas personas tienen que abandonar su domicilio en razón del riesgo que observan para su vida e integridad personal, peligro que se deriva de las amenazas directas que les son formuladas o de la percepción que desarrollan por los múltiples actos de violencia que tienen lugar en sus sitios de residencia.
“El desplazamiento forzado comporta obviamente una vulneración del derecho de los nacionales a escoger su lugar de domicilio, al igual que de su derecho al libre desarrollo de la personalidad. Asimismo, dado el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos, estas personas ven conculcados sus derechos de expresión y de asociación.
“De igual manera, en razón de las precarias condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse, se presenta un atropello de los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, de los discapacitados y de las personas de la tercera edad. Además, todas las personas forzadas a abandonar sus lugares de origen sufren un detrimento en sus ya de por sí muy afectados derechos económicos, sociales y culturales, y frecuentemente son sometidos a la dispersión de sus familias2”.
La misma sentencia abordó la evolución legal e institucional que sobre tal cuestión se ha adaptado en Colombia. Anotó que hasta hace pocos años la atención al desplazado era prácticamente inexistente y que las políticas públicas estaban regidas por la coyuntura, la deficiencia y la dispersión3. Frente a ello se creó el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia definido en el documento CONPES 2924 de 1997 a partir del cual, a su vez, se promulgó la Ley 387 de 1997 en la cual se hace un esfuerzo por organizar un patrón coherente e integral de atención a las personas afectadas por el desplazamiento. Posteriormente –indica la providencia- se llevó a cabo la evaluación de esta política gubernamental en el documento CONPES 3057 de 1999 el cual admite la dispersión de las competencias, la ausencia de mecanismos de seguimiento y el divorcio entre las diferentes estrategias planteadas en la ley y la defensa de los derechos fundamentales de la población desplazada.
Pues bien, ante el panorama denunciado, es decir, las anomalías detectadas en la aplicación de la Ley 387, y para mejorar la atención, se dispuso en el Decreto 489 de 1999 que la Red de Solidaridad Social sería la única entidad coordinadora del Sistema y que, como consecuencia, pasaría a ordenar el Fondo Nacional de Atención a la Población Desplazada y el Registro Nacional de Atención a la Población Desplazada, marco éste que serviría para, entre otros, “Prestar atención humanitaria a las personas desplazadas, bajo estándares mínimos de calidad, y mejorar la provisión de estos servicios a través de la conformación de alianzas entre el Estado, las ONG y las agencias internacionales especializadas”; “Simplificar y reorganizar el marco institucional del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada” y “Fortalecer la Red Nacional de Información sobre el Desplazamiento, con base en un sistema de estimación global, un mejor sistema de registro con mayor cobertura y con mecanismos de seguimiento y evaluación”.
Sin embargo, pese a los ajustes mencionados, el Sistema no ha logrado atender en debida forma las necesidades de la población desplazada en el país. Así se ha admitido en diferentes pronunciamientos de esta Corporación, de los cuales vale la pena resaltar la sentencia T-025 de 2004 en la cual, sobre esta problemática, declaró el estado de cosas inconstitucional e indicó, entre otras cosas, lo siguiente:
“La anterior descripción de los derechos vulnerados y de la respuesta del juez de tutela en casos que comprenden varios núcleos familiares, que se han repetido a veces hasta en nueve ocasiones y que por su extrema gravedad ameritaron la intervención de esta Corte, muestra que el patrón de violación de los derechos de la población desplazada ha persistido en el tiempo, sin que las autoridades competentes hayan adoptado los correctivos suficientes para superar esas violaciones, y sin que las soluciones puntuales ordenadas por la Corte frente a las violaciones detectadas en las sentencias dictadas hasta el momento, hayan contribuido a impedir la reincidencia de las autoridades demandadas en tutela. Inclusive, se ha llegado a agravar la situación de afectación de los derechos de la población desplazada ante la exigencia impuesta por algunos funcionarios de la interposición de acciones de tutela como requisito previo para que las autoridades encargadas de su atención cumplan con sus deberes de protección”4.
En el mismo sentido, vale la pena tener en cuenta que dentro del balance que sobre este asunto efectuó para Colombia (2002 a 2004) el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) se indicó lo siguiente: “Lamentablemente, el desplazamiento forzado no suscita aún una atención y una respuesta conmensurada con el sufrimiento y la violación de derechos que éste produce”. (...) En Colombia, el desplazamiento forzado es la manifestación más crítica de los efectos del conflicto armado sobre la población civil. Ésta es una de las más graves situaciones en materia de desplazamiento interno en el mundo... La ley 387 de 1997 ha sido y seguirá siendo fuente de inspiración del deber ciudadano y estatal de dar respuesta efectiva y definitiva al problema del desplazamiento interno forzado en Colombia”5.
Adicionalmente en la sentencia T-025 citada, se hizo referencia a las especiales acciones que deben desarrollarse en procura de atender a la población desplazada, partiendo del hecho de que Colombia es un Estado Social de Derecho, situación que “le imprime un sentido, un carácter y unos objetivos específicos a la organización estatal en su conjunto, y que resulta –en consecuencia- vinculante para las autoridades, quienes deberán guiar su actuación hacia el logro de los cometidos particulares propios de tal sistema: la promoción de condiciones de vida dignas para todas las personas, y la solución de las desigualdades reales que se presentan en la sociedad, con miras a instaurar un orden justo.”6
No obstante lo anterior, teniendo en cuenta la situación de las familias desplazadas y las particularidades del derecho a la vida en condiciones dignas, se han establecido varias requisitos para la protección de la población desplazada, dentro de las que se cuentan los diversos trámites y requisitos necesarios para la ejecución de las diferentes políticas públicas y la cantidad limitada de recursos para atender cada demanda.
Esta Corporación en sentencia C-278 de 2007, hizo un análisis de constitucionalidad sobre la temporalidad de la ayuda humanitaria de emergencia de acuerdo a lo señalado en el parágrafo del artículo 15 de la ley 387 de 1997, el que señalaba: “A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más.” En aquella oportunidad, este Tribunal Constitucional decidió declarar inexequibles las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más” y exequible el resto del parágrafo, en el entendido que el término de la atención humanitaria de emergencia previsto en esa disposición será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento. Al respecto, el pleno de esta Corporación hizo el siguiente análisis:
“En el asunto bajo la actual revisión, no se cuestiona la ayuda humanitaria de emergencia sino su temporalidad, pues se considera que el término máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres más, previsto en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 que se acusa, es tan corto que no permite a las autoridades atender debidamente las necesidades básicas de alimentación, salud, aseo y vivienda de la población desarraigada, lo cual en opinión de los accionantes conculca los preceptos superiores citados en el escrito de demanda, que consagran derechos fundamentales y establecen la obligación del Estado de hacerlos efectivos.
(…)
Es de reiterar que en la ampliamente citada sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional realizó un completo examen de los componentes de la política de atención a la población desplazada, encontrando que en punto a la ayuda humanitaria de emergencia se presentan las siguientes fallas protuberantes:
a) La ayuda se presta en forma demorada y en grados de cobertura muy bajos, pues tarda hasta seis meses en llegar y cubre el 43% del 25% de hogares desplazados registrados, con un cumplimiento del 36% del nivel establecido como meta en el Plan Estratégico, estadísticas que son peores en los casos de desplazamiento individual.
b) El período de transición entre la prestación de atención humanitaria de emergencia y la estabilización socioeconómica es excesivamente demorado, lo cual lleva a que la población desplazada deba sobrellevar unas condiciones de vida muy precarias.
c) La ayuda humanitaria hace énfasis en el factor temporal, de manera que la duración de dicha prestación no depende de las condiciones objetivas de la necesidad de la población, sino del simple paso del tiempo
d) El término de tres meses de la ayuda humanitaria resulta demasiado rígido para atender de manera efectiva a la población desplazada y no responde a la realidad de la permanente vulneración de sus derechos.
Lo expuesto en esa providencia es suficiente para predicar la inconstitucionalidad del término de los tres meses y su exigua prórroga por otro tanto, que prevé la norma bajo examen, pues como lo afirma el Representante en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, si la ayuda humanitaria de emergencia no se presta o se presta tardíamente, la situación de la población desplazada tiende a agravarse con el paso de los meses, por lo cual no es razonable hacer depender del factor temporal el alivio a las necesidades de los afectados y, menos aún, para liberar de responsabilidad a las autoridades comprometidas en la atención del fenómeno.
(…)
Para la Corte, el establecimiento de un término para la prestación de la ayuda humanitaria de emergencia no se opone por sí mismo a la Constitución, pues como manifiesta el representante de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública frente al Desplazamiento en su escrito de intervención, es indispensable que la ley determine un plazo para desarrollar acciones de asistencia, socorro y protección una vez se produzca el desplazamiento pues, al fin y al cabo, se trata de hacer efectiva una responsabilidad que ante todo le compete al Estado, a la luz de la Constitución y de uno de los Principios Rectores citados anteriormente, que proclama “La obligación y responsabilidad primarias de proporcionar asistencia humanitaria a los desplazados internos corresponde a las autoridades nacionales”.
Pero, sin perjuicio de estas consideraciones, la Corte reitera que la duración de la medida bajo revisión presenta insuperables problemas de exequibilidad:
Al tenor de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, a la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho “por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más”, de modo que las acciones de asistencia, socorro y protección que adelanten las autoridades comprenderán a lo sumo ese periodo, salvo eventos extraordinarios en los que se autoriza otorgar una prórroga por tres meses adicionales, lo cual, frente a las realidades nacionales, resulta notoriamente insuficiente en la gran mayoría de situaciones y, por lo mismo, no alcanza para que puedan paliarse y, finalmente, superarse los graves quebrantamientos a múltiples derechos fundamentales de la población desplazada - 15 grupos de ellos fueron relacionados en la sentencia T-025 de 2004, antes referidos en el actual fallo -, pues según se ha explicado, su situación de vulnerabilidad es tan grave y compleja, que no puede ser encasillada en un límite temporal exiguo y rígido.
Como bien anotan la Comisión Colombiana de Juristas y la Procuraduría General de la Nación, la norma atacada, tal como está concebida, lleva en la práctica a que el término para brindar ayuda humanitaria opere en contra y no a favor de los desplazados, como debe ser, pues, se repite, conforme a lo dispuesto en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en el Estado, en cuya contra también repercutirá el escaso tiempo otorgado, recae la responsabilidad de solucionar la situación de esas personas y, por tanto, debe llevar a cabo acciones oportunas, efectivas y suficientes en tal sentido, observando, al efecto, los principios rectores de humanidad, imparcialidad y no discriminación.
No se trata de lo que pueda aparentarse como nominal solución, en un utópico término, sino de la verdadera superación de gravísimas penurias, afrontadas como resultado del vil desarraigo.
En esa sentencia T-025 de 2004 la Corte reconoció la necesidad de seguir proveyendo ayuda humanitaria más allá de esos tres meses y hasta el momento en el cual se supere la situación de emergencia, en casos de “urgencia extraordinaria” o cuando los afectados “no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica” como sucede, por ejemplo, con los niños que no tienen acudientes, las personas de la tercera edad y las mujeres cabeza de familia. (Subrayas fuera del texto original)
Con el mismo fundamento, ya bajo la actual perspectiva del control abstracto de constitucionalidad, la Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social. (Subrayas fuera del texto original)
Teniendo en cuenta, entonces, que el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición material, dichos programas sólo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima, al haber podido suplir sus necesidades más urgentes de alimentación, aseo personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, aspectos a los que apunta este componente de atención de acuerdo con lo estipulado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997.
En lo que respecta a que el término de la ayuda humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto mas no necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople y flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto, además ante la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del sector privado o del exterior, o si las correspondientes instituciones oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa.
Lo definitivamente inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su situación de vulnerabilidad.”
Así entendió la Corte que no es posible establecer un límite temporal estricto para prestar la ayuda humanitaria de urgencia, la cual tiene como objetivo primordial, brindar una estabilidad inicial a las victimas de los desplazamientos forzados, para que una vez superado el impacto inicial y hayan alcanzado los medios necesarios para su autosostenimiento, puedan continuar con su vida en condiciones adecuadas, o a su vez permitir la inclusión en programas adicionales establecidos por el Estado, para no desproteger a la población desplazada. Es por ello que la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que se justifica que el Estado continúe proveyendo la ayuda humanitaria requerida para la subsistencia digna de los afectados, hasta el momento en el cual la circunstancia en cuestión se haya superado, es decir, hasta que la urgencia extraordinaria haya cesado, o hasta que los sujetos no estén en posibilidad de cubrir su propio sustento, y adquieran las condiciones para ingresar a la etapa de estabilización socioeconómica.
5.1. En el caso objeto de revisión, la señora Ana Ilda Sedano Cavanzo manifiesta que, junto a su grupo familiar, fue víctima del desplazamiento forzado por la violencia, trasladándose, el día 23 de mayo de 2004, de la vereda de Gallegos ubicada en el municipio de Bolívar hacia el municipio de Landazuri, Santander, razón por la cual fue inscrita en el Registro Único de la Población Desplazada –RUPD-. Dice que la ayuda humanitaria no le fue suministrada de forma completa, pues sólo recibió un mercado, asimismo menciona que no se le ha orientado respecto a cómo acceder a los demás beneficios otorgados por el Estado a los desplazados.
Solicita la protección de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a “la alimentación”, a la “vivienda temporal digna” y a la “estabilización socioeconómica”, y como consecuencia de lo anterior, se ordene a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -ACCION SOCIAL- le suministre de manera completa la atención humanitaria de emergencia y su prorroga, teniendo en cuenta que es madre cabeza de familia con ocho hijos a su cargo y que no se encuentra en condiciones de asumir su propio autosostenimiento o el de su familia, pues no ha superado la situación de vulnerabilidad a la que se vio expuesta como consecuencia de su desplazamiento forzado. De igual manera, pretende que le brinden orientación y acceso a los programas de estabilización socioeconómica que llevan a cabo las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada.
El juez de instancia denegó el amparo, al estimar que no se cumplía con el presupuesto de inmediatez que debe predicarse en las acciones de tutela, por cuanto transcurrieron más de tres años entre la interposición de la acción y el desplazamiento. Además, expuso que no se encontraba acreditado que la demandante hubiere presentado solicitudes a la entidad demandada para demandar la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia o a las que conforman el SNAIPD, para requerir su acceso a los programas de estabilización económica reconocidos a la población desplazada.
5.2. En primer lugar, la Sala habrá de referirse a la supuesta falta de inmediatez en la interposición de la acción a la que se refirió el juez de instancia y que dio lugar a la denegación del amparo. Si bien, el desplazamiento del accionante y su familia tuvo lugar en el año 2004, época en la que fue inscrita en el Registro Único para la Población Desplazada –RUPD-, y supuestamente le fue suministrado únicamente un mercado como ayuda de emergencia, ello no significa que por haber interpuesto ahora la acción de tutela, su condición de desplazada y la necesidad de la ayuda humanitaria hayan perdido vigencia, y por lo mismo la acción de tutela fuere improcedente.
La Sala estima que los argumentos esbozados por el juez de instancia respecto a la falta de inmediatez deben ser rechazados, por las razones que se exponen a continuación. No obstante el desplazamiento de la accionante tuvo lugar en el año 2004, ello no conlleva a que sus derechos fundamentales no puedan verse afectados.
Téngase en cuenta que, tal y como se señaló en la parte dogmática de esta sentencia, los desplazados se ven expuestos a un desconocimiento grave, sistemático y masivo de sus derechos fundamentales, por la situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta en la que se encuentra inmersos.
Sobre este punto, esta Corporación ha encontrado que una de las fallas en la atención a la población desplazada es la excesiva demora entre la prestación de la ayuda humanitaria y la estabilización socioeconómica, lo que ha acarreado que sus condiciones de vida tiendan a agravarse con el transcurso del tiempo, y por ende la prolongación en la vulneración de sus derechos fundamentales.8
Así pues, tratándose del fenómeno de desplazamiento forzado, el análisis sobre la inmediatez en la interposición de la acción de tutela no debe tomarse a la ligera, pues deben tenerse en cuenta la especial condición en la que se ven envueltas las personas desplazadas por la violencia, su situación de marginalidad y debilidad, que por la magnitud de las circunstancias que les ha tocado soportar así como por el desconocimiento de sus propios derechos, generado muchas veces por la situación de analfabetismo, se constituye en una barrera infranqueable para reclamar protección directa del Estado o a través del juez constitucional. Asimismo, descartar el amparo solicitado por una persona desplazada y su núcleo familiar bajo la supuesta falta de oportunidad en la interposición de la acción de tutela, muchas veces no se compadece con la realidad y con la crítica situación que afrontan este grupo de personas, donde sus derechos vienen siendo desconocidos de forma sistemática y permanente. 9
En el presente asunto, la actora asevera que la entidad demandada ha hecho entrega de la ayuda humanitaria de manera incompleta, y no cuenta con la posibilidad de autosostenerse, dado que su situación económica es crítica, carece de un trabajo estable y se encuentra a cargo de sus ocho hijos, razón por la cual ha acudido en reiteradas ocasiones a la entidad demandada, “sin que hasta el momento me hubieran brindado solución alguna”, lo cual no fue controvertido por la entidad demandada.
Así las cosas, la valoración de las anteriores afirmaciones respecto a la afectación al mínimo vital ante la omisión de la entidad demandada en conceder de manera efectiva y completa la asistencia humanitaria pese a su insistencia para que le fueren otorgadas, en el marco de la permanencia del estado de cosas inconstitucional a la población desplazada, se encuentran amparadas por la presunción de la buena fe consagrada en el artículo 83 de la Constitución Política, de manera tal que debieron ser desvirtuadas por la entidad accionada, con pruebas detalladas acerca de la atención que ha recibido la accionante.
Adviértase que esta Corporación ha señalado que la entrega de los componentes de la ayuda humanitaria de emergencia de manera inconclusa y en forma dispersa conlleva a desnaturalizar “la provisión de este componente del sistema de atención a la población desplazada, puesto que no llega efectivamente a entregarse durante la etapa de emergencia, y su entrega parcial y tardía equivale a paliar esporádicamente necesidades básicas insatisfechas”, lo que a su vez, contribuye a “perpetuar la etapa de emergencia del desplazamiento”. 10
Por lo tanto, la condición de desplazada de la actora le confiere el derecho a recibir atención y asistencia por parte del Estado, que se materializa, entre otras, en la entrega de manera efectiva y completa de la asistencia humanitaria de emergencia, la cual precisamente su finalidad obedece a asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas.
De suerte que, como el desplazamiento de la actora se produjo hace varios años, la entrega de manera parcial de la ayuda de emergencia conlleva a que no pueda superar dicha etapa, y por tanto, se prolonguen los efectos nocivos de su desarraigo sin recibir una solución material a su crítica situación. Ciertamente, la vulneración de sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar iniciaron con el abandono forzado de su hogar del que fueron víctimas en el año 2004, y que continúa actualmente.
En este orden de ideas, la presunción de la buena fe de las afirmaciones de la demandante relativas a la afectación al mínimo vital ante la omisión de la entidad demandada en otorgar de manera efectiva y completa la asistencia humanitaria de emergencia hace procedente el amparo solicitado, dado que atendiendo a su condición de desplazada, tiene derecho un tratamiento especial por parte del Estado11, entre lo que se encuentra, la entrega efectiva de la asistencia humanitaria de emergencia.
Así las cosas, se ordenará a ACCIÓN SOCIAL, que garantice a la accionante, si aún no lo hubiere hecho, la entrega completa de cada uno de los elementos de la ayuda humanitaria de emergencia. Lo anterior, no obsta a que la accionante pueda serle reconocida nuevamente la prorroga de la ayuda, dado que su límite temporal no puede ser rígido e inexorable, pues de cara con la sentencia C-278/07, la misma debe otorgarse hasta tanto no se hubiere superado la situación de vulnerabilidad y se garanticen las condiciones para que asuma su autosostenimiento.
De todos modos es importante aclarar que la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que la entrega de la ayuda humanitaria debe conllevar al respeto de los turnos preestablecidos en orden cronológico con la finalidad de proteger el derecho a la igualdad de los demás beneficiarios de dicha ayuda. Sin embargo, en el caso objeto de revisión, la orden de la entrega inmediata y completa de todos los componentes de la ayuda de emergencia a la actora no acarrea el desconocimiento de los turnos que se encuentren fijados anteriormente a la solicitud de la demandante, teniendo en cuenta que la entrega de la ayuda de manera incompleta implica que su turno se concretó, pero la entidad demandada no lo acató de manera integral.
5.3. Por otra parte, no debe pasarse por alto que la peticionaria solicita, de igual manera, que la entidad demandada le brinde orientación y acceso a los programas de estabilización socioeconómica que llevan a cabo las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, alegando que la población desplazada en la mayoría de las ocasiones desconocen sus derechos y los mecanismos para hacerlos exigibles.
Sobre este punto, la entidad demandada adujo que, en su calidad de coordinadora del SNAIPD, sirve como mediadora ante el conjunto de entidades públicas y privadas que conforman dicho sistema, las cuales se encargan de realizar diversos proyectos para atender las necesidades de la población desplazada. Precisó que para acceder a dicha oferta institucional, los interesados debían dirigirse a cada entidad en particular y gestionar los trámites pertinentes que éstas exigen.
La Sala estima que la población desplazada, al acudir ante los órganos del Estado que se encargan de su atención, deben recibir un trato digno, en el marco de los principios que gobiernan a la función administrativa, pues precisamente estas instituciones se fundamentan para que otorguen soluciones a las necesidades sociales, máxime cuando el Estado debe un especial cuidado a este grupo poblacional, pues dadas las condiciones de extrema marginalidad e indefensión a las que se ven sometidos, pueden verse enfrentados “a situaciones extraordinarias que les impiden o dificultan el acceso a las autoridades”12, dado el desconocimiento de los derechos que adquieren en su condición de desplazados.
Así pues, esta Corporación ha manifestado que someter a la población desplazada a un peregrinaje institucional para tener a su mano información oportuna y completa acerca de sus derechos, y en el caso objeto de revisión, al
acceso de los proyectos de restablecimiento económico que se ofrezcan a su favor, resultaría contrario a los postulados y valores en los que se funda un Estado Social de Derecho, pues en ese evento se encontrarían a la deriva frente al andamiaje del conjunto de entidades que conforman el sistema SNAIPD.
Así pues, ACCIÓN SOCIAL, como entidad coordinadora del sistema SNAIPD, 13 y con el objeto otorgar a la población desplazada un trato digno, y dar cumplimiento de lo previsto en el artículo 2° de la Constitución y los principios que orientan la política de atención dispuestos en el artículo 2° de la Ley 387 de 1997, debe brindar información de manera inmediata, clara y precisa acerca de sus derechos y hacer un acompañamiento para que sean efectivamente protegidos, tal y como lo señaló esta Corporación en la sentencia T-025/04, en la que se aclaró que dicho órgano se encuentra en la obligación de informar a cada desplazado acerca de su “carta básica de derechos” en los siguientes términos:
1. Tiene derecho a ser registrado como desplazado, solo o con su núcleo familiar.
2. Conserva todos sus derechos fundamentales y por el hecho del desplazamiento no ha perdido ninguno de sus derechos constitucionales sino que por el contrario es sujeto de especial protección por el Estado;
3. Tiene derecho a recibir ayuda humanitaria inmediatamente se produzca el desplazamiento y por el término de 3 meses, prorrogables por 3 meses más14 y que tal ayuda comprende, como mínimo, a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestido adecuado, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales.
4. Tiene derecho a que se le entregue el documento que lo acredita como inscrito en una entidad promotora de salud, a fin de garantizar su acceso efectivo a los servicios de atención en salud;
5. Tiene derecho a retornar en condiciones de seguridad a su lugar de origen y sin que se le pueda obligar a regresar o a reubicarse en alguna parte específica del territorio nacional;
6. Tiene derecho a que se identifiquen, con su plena participación, las circunstancias específicas de su situación personal y familiar para definir, mientras no retorne a su lugar de origen, cómo puede trabajar con miras a generar ingresos que le permita vivir digna y autónomamente.
7. Tiene derecho, si es menor de 15 años, a acceder a un cupo en un establecimiento educativo.
8. Estos derechos deben ser inmediatamente respetados por las autoridades administrativas competentes, sin que éstas puedan establecer como condición para otorgarle dichos beneficios que interponga acciones de tutela, aunque está en libertad para hacerlo;
9. Como víctima de un delito, tiene todos los derechos que la Constitución y las leyes le reconocen por esa condición para asegurar que se haga justicia, se revele la verdad de los hechos y obtenga de los autores del delito una reparación”.
Adicionalmente, en la sentencia en comento se precisó que “si bien esta carta de derechos del desplazado no implica que sus demás derechos puedan ser desconocidos, ni que el desplazado obtenga, por conocer dicha carta, una protección automática de sus derechos básicos, sí garantiza, por lo menos, que se le provea información oportuna y completa sobre los deberes de las autoridades y respecto de la especial protección que ha de recibir por el hecho del desplazamiento”. (Subraya la Sala).
En este marco de ideas, los argumentos trazados por ACCIÓN SOCIAL resultan insensibles a los derechos fundamentales de la actora, pues pretende desligarse de sus obligaciones constitucionales y legales, al manifestar que para que ésta tenga acceso a los programas de estabilización socioeconómica deba dirigirse ante cada organismo que conforma el SINAIPD, cuando precisamente para garantizar el goce efectivo de sus derechos constitucionales y legales, es su deber brindar de manera oportuna y completa información sobre los beneficios que la ley ha establecido en atención a su condición de desplazada por la violencia, así como de hacer un acompañamiento ante dichas entidades.
Aunado a lo anterior, la Sala precisa que el acceso de la actora a los demás programas de atención a la población desplazada es lo que permite la solución de fondo de la problemática que la aqueja, por cuanto es lo que garantizará que la etapa de emergencia sea superada y pueda contar con las condiciones necesarias para cubrir su autosostenimiento.
Adviértase que el artículo 3º de la ley 387 de 1997, establece que, frente al fenómeno del desplazamiento, "Es responsabilidad del Estado colombiano formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia”, siendo que los programas dirigidos a la estabilización socioeconómica de la población desplazada son definidos como las “acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas.”, de tal manera que dichas medidas permiten el acceso a programas de generación de proyectos productivos, desarrollo rural, generación de microempresas, planes de empleo y atención social en salud, educación y vivienda. 15
Por consiguiente, se ordenará, asimismo, que la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, despliegue la actividad necesaria para orientarla en los trámites que deba cumplir para acceder a los beneficios que la ley ha establecido en atención a su condición de desplazado por la violencia y le informe a la accionante de manera clara, completa y comprensible sobre los derechos que tienen las personas víctimas de desplazamiento forzado y los procedimientos establecidos para acceder a los programas que ejecutan las entidades que conforman el SNAIPD.
5.4. En virtud de las consideraciones anteriores, la Sala procederá a dar las órdenes que considera adecuadas para proteger los derechos fundamentales de la señora Ana Ilda Sedano Cavanzo, de la siguiente manera:
En primer lugar, se ordenará a ACCIÓN SOCIAL que, a más tardar dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la comunicación de la presente providencia, si aún no lo hubiere hecho, garantice a la señora Ana Ilda Sedano Cavanzo, independientemente de los elementos que ya hayan sido provistos, una entrega completa de cada uno de los componentes de la Ayuda Humanitaria de Emergencia previstos en la ley, a saber: alimentación básica, apoyo para alojamiento, implementos de habitación, cocina y aseo y vestuario adecuado-, en cantidad y calidad suficiente para suplir temporalmente las necesidades de ella y de su familia, la cual deberá ser prorrogada hasta que su situación de urgencia finalice o sea superada, según lo dispuesto en la sentencia C-278/07.
En segundo lugar, se ordenará que la entidad accionada, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, informe a la accionante de manera clara, completa y comprensible sobre los derechos que tienen las personas víctimas de desplazamiento forzado, los procedimientos establecidos para acceder al goce efectivo de sus derechos constitucionales y legales, y brinde un acompañamiento en el que se garantice sus condiciones necesarias, para participar de los componentes de la política pública para la atención a la población desplazada, y en este sentido adelante de manera coordinada, si aún no lo hubiere hecho, todas las acciones necesarias para garantizar el acceso (i) al sistema de salud de la accionante y de su núcleo familiar (ii) al sistema educativo de los hijos de la actora, si por razones de edad ya tuvieren derecho a ello (iii) a los programas de vivienda, (iv) y a los distintos proyectos productivos y demás alternativas de estabilización socioeconómica diseñadas por el Estado para atender los derechos de la población desplazada por la violencia que ejecuten el conjunto de entidades que conforman el Sistema Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia –SNAIPD-.
En tercer lugar, conforme al estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, se ordenará el envío de una copia de la presente decisión al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo para que, conforme a sus competencias, hagan seguimiento al cumplimiento de este fallo.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo adoptado por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Cimitarra, que mediante sentencia de fecha 13 de diciembre de 2007 resolvió denegar la solicitud de amparo, para en su lugar TUTELAR los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital de la señora Ana Ilda Sedano Cavanzo.
Segundo.- ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -ACCIÓN SOCIAL-, que a más tardar dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo hubiere hecho, garantice a la señora Ana Ilda Sedano Cavanzo, independientemente de los elementos que ya hayan sido provistos, una entrega completa de cada uno de los componentes de la Ayuda Humanitaria de Emergencia previstos en la ley, a saber: alimentación básica, apoyo para alojamiento, implementos de habitación, cocina y aseo y vestuario adecuado-, en cantidad y calidad suficiente para suplir temporalmente las necesidades de ella y de su familia, la cual deberá ser prorrogada hasta que su situación de urgencia finalice o sea superada, según lo dispuesto en la sentencia C-278/07.
Tercero.- ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –ACCIÓN SOCIAL-, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, informe a la accionante de manera clara, completa y comprensible sobre los derechos que tienen las personas víctimas de desplazamiento forzado, los procedimientos establecidos para acceder al goce efectivo de sus derechos constitucionales y legales, y brinde un acompañamiento en el que se garantice sus condiciones necesarias, para participar de los componentes de la política pública para la atención a la población desplazada, y en este sentido adelante de manera coordinada, si aún no lo hubiere hecho, todas las acciones necesarias para garantizar el acceso (i) al sistema de salud de la accionante y de su núcleo familiar (ii) al sistema educativo de los hijos de la actora, si por razones de edad ya tuvieren derecho a ello (iii) a los programas de vivienda, (iv) y a los distintos proyectos productivos y demás alternativas de estabilización socioeconómica diseñadas por el Estado para atender los derechos de la población desplazada por la violencia que ejecuten el conjunto de entidades que conforman el Sistema Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia –SNAIPD-.
Cuarto.- ORDENAR el envío de una copia de la presente decisión al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo para que, conforme a sus competencias, hagan seguimiento al cumplimiento de este fallo, en atención al estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004.
Quinto.- Por secretaría General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Con aclaración de voto
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
1 La Sala Novena de Revisión se pronunció acerca de esta materia en la Sentencia T-966 de 2007. Posición que será reiterada en esta sentencia por existir similitudes con el caso a evacuar.
2 M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
3 Sentencia bajo cita, argumento jurídico 26.
4 Sala Tercera de Revisión, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
5 UNHCR, ACNUR, Julio Roberto Meier, Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia, agosto 2002-agosto de 2004, Bogotá D.C.
6 Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
7 La Sala Novena de Revisión se pronunció acerca de esta materia en la Sentencia T-297-08. Posición que será reiterada en esta sentencia por existir similitudes con el caso a evacuar.
8 Cfr. T-025/04, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
9 Al respecto, la sentencia T-327/01 señaló: “Además para determinar la condición de desplazado hay que considerar, entre otras, estos factores:
a. Que la mayoría de las personas desplazadas por la violencia provienen de ambientes donde la educación a la que tuvieron acceso es exigua -motivo por el cual el grado de analfabetismo es alto-;
b. Que en muchas ocasione quien es desplazado por la violencia proviene de contextos en los cuales se ha educado a las personas en una especie de "temor reverencial" hacia las autoridades públicas; (…)
d. Que a las circunstancias del entorno de origen de los desplazados, se añaden las secuelas de la violencia. No es fácil superar el trauma causado por los hechos generadores del desplazamiento forzado. Esta situación puede conllevar traumas sicológicos, heridas físicas y afectivas de difícil recuperación, además de la inminente violación de derechos humanos que se da desde que la persona es víctima del delito de desplazamiento que pueden influir en el desenvolvimiento del desplazado al momento de rendir la declaración”.
10 Sentencia T-541-08, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
11 Al respecto, la sentencia T-025/04 dispuso lo siguiente: “También ha resaltado esta Corporación que, por las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad ‑ que se ven obligadas “a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional”11 para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad11, que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales11 y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las autoridades: “Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado”11. En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte “la necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública”11, dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional.”
12 Sentencia T-895/07, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
13 El artículo 1º del Decreto 2569 reza: “Atribuciones de la Red de Solidaridad Social. La Red de Solidaridad Social como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Información y Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia desarrollara las siguientes actividades: a) Orientar, diseñar y capacitar a los miembros del Sistema, en los procedimientos para obtener la declaración de que trata el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 387 de 1997 y establecer, alimentar y mantener actualizado el Registro Único de Población Desplazada. b) Promover entre las entidades estatales que integran el Sistema Nacional de Atención para la Población Desplazada, el diseño y la elaboración de programas y proyectos encaminados a prevenir y brindar atención integral a los afectados por el desplazamiento. c) Diseñar y poner en ejecución en nombre del Gobierno Nacional, el plan estratégico para el manejo del desplazamiento interno por el conflicto armado. d) Determinar en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, los indicadores sociales y económicos que permitan el seguimiento y evaluación de los resultados generales de los programas de atención a la población desplazada por la violencia, y el desempeño particular de las actividades que emprendan las entidades que conforman el sistema. e) Promover y coordinar la adopción por parte de las autoridades nacionales y locales de medidas humanitarias, de manera tal que se brinde oportunamente atención humanitaria de emergencia, protección y condiciones de estabilización y consolidación a la población desplazada. f) Promover en nombre del Gobierno Nacional, la creación de Comités Municipales, Distritales y Departamentales para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y asistir a las sesiones de dichos Comités para coordinar la ejecución de las acciones y/o prestar apoyo técnico en cualquiera de las áreas de intervención de los mismos. g) Propiciar la concertación entre las autoridades de nivel Nacional, Departamental, Distrital y Municipal para la ejecución de las medidas sociales, económicas, jurídicas, políticas y de seguridad que adopte el Gobierno Nacional para la prevención y superación del desplazamiento. h) Coordinar en nombre del Gobierno Nacional, la adopción de medidas para posibilitar el retorno voluntario a la zona de origen o la reubicación de la población desplazada. i) Promover la coordinación entre las entidades estatales de cualquier orden y las organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales que adelanten, financien o ejecuten programas o proyectos dirigidos a la población desplazada por la violencia, así como promover las actividades de cogestión. j) Promover con entidades públicas y privadas el establecimiento de una red nacional para la atención humanitaria integral de emergencia, conformada por campamentos móviles para alojamiento de emergencia, centros de alojamiento transitorio y unidades de atención y orientación en las ciudades medianas y grandes.”
14 Al respecto, téngase en cuenta los derroteros señalados en la sentencia C-278 de 2007.
15 Ley 387 de 1997, Artículo 17: “De la consolidación y estabilización socioeconómica. El Gobierno Nacional promoverá acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas. Estas medidas deberán permitir el acceso directo de la población desplazada a la oferta social del gobierno, en particular a los programas relacionados con: 1. Proyectos productivos. 2. Sistema Nacional de Reforma Agraria y de Desarrollo Rural Campesino. 3. Fomento de la microempresa. 4. Capacitación y organización social. 5. Atención social en salud, educación y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad, y 6. Planes de empleo urbano y rural de la Red de Solidaridad Social|”