SENTENCIA C- 260 de 2009
(Abril 2, Bogotá D.C.)

Referencia: expediente D-7413.
Actor: Diógenes Escobar.
Demanda de inconstitucionalidad: de los artículos 13, literal a) y 152 a 289 de la Ley 100 de 1993.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.

I. ANTECEDENTES.

1. Normas demandadas. 

Diógenes Escobar, en ejercicio de acción pública, demandó la inconstitucionalidad del literal a) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2º de la Ley 797 de 2003, así como los artículos 152 a 289 de la Ley 100 de 1993.

Ley 797 de 2003 
 (enero 29)
por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
El Congreso de Colombia

DECRETA:
 (…)
Artículo 2°. Se modifican los literales a), e),i), del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 y se adiciona dicho artículo con los literales l), m), n), o) y p), todos los cuales quedarán así:

Artículo  13. Características del Sistema General de Pensiones.
a) La afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes;
 (…)

Respecto de la demanda contra el libro II de la Ley 100 de 1993, que trata sobre el Sistema General de Seguridad Social en Salud (artículos 152 a 289), por la extensión de su texto no se considera del caso transcribirlo: el impugnante lo incluyó en su demanda y obra a folios 2 a 37 del expediente.

2. Demanda: pretensión y fundamentos.

2.1. Violación del artículo 16 de la Constitución Política por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003 (modificatorio del artículo 13 de la Ley 100 de 1993). 

La imposición de una obligación de afiliación  para todo tipo de trabajador es violatoria de la Constitución, específicamente, del principio de libre desarrollo de la personalidad. En efecto, la Constitución del 1991 no establece ni obliga a las personas a hacer aportes para pensión, ya que el capítulo de pensiones, no está dirigido específicamente a la seguridad social, sino al ahorro y economía de las personas. Así, “cuando el Estado obliga a una persona a disponer de sus efectos personales, como lo es su dinero, está interfiriendo en el libre desarrollo de su personalidad; lo que si puede es implantar políticas que estimulen el ahorro, de manera voluntaria, siempre y cuando sus ingresos se lo permitan, sin llegar a privarse de actividades esenciales, como lo es, una vivienda digna, salud, esparcimiento, vestuario, estudio, etc.” En consecuencia, la obligatoriedad de afiliación pensional vulnera el artículo 16 de la Constitución. 

2.2. Violación del artículo 13 de la Constitución Política por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003 (modificatorio del artículo 13 de la Ley 100 de 1993). 

El literal a) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, es violatorio del artículo 13 constitucional “simplemente porque no a todo el mundo se le obliga a cotizar para pensión; si esto fuera así, que a los grandes capitalistas se les obligaría a aportar de acuerdo a sus ingresos, seguramente no habría pobres en este país, todos tendríamos una jugosa pensión.” 

2.3. Violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución: el Congreso de la República, debe regular esta clase de derechos a través de leyes estatutarias, por tratarse de materias relativas a derechos fundamentales que tienen reserva estatutaria:“si bien es cierto que la SALUD, no aparece dentro del bloque de Constitucionalidad, como un Derecho Fundamental, no puede desconocerse que la SALUD, está íntimamente ligada al DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIDA, contemplado en artículo 11 de nuestro Ordenamiento Superior; nadie podría pensar que si el Estado no garantiza el Derecho a la SALUD, como un Derecho Fundamental; tampoco podría garantizar el Derecho a la vida, porque, si no hay salud, difícilmente puede haber vida.” Al realizar su desarrollo legal a través de leyes ordinarias, los artículos 152 a 289 de la Ley 100 de 1993 infringen los artículos 152 y 153 de la Constitución Política.

3. Intervenciones.

3.1 Ministerio de la Protección Social. 

- Inhibición-. Deben desestimarse las pretensiones del demandante, y en consecuencia, mantener la vigencia de las normas acusadas, pues la demanda contiene una serie de imprecisiones, lo que da lugar a una decisión inhibitoria. 

- Cosa juzgada material-. Si se llegara a considerar que la acusación debe ser estudiada, a pesar de la ostensible carencia en la formulación del cargo, es importante indicar que en la sentencia C-408 de 1994 la Corte consideró que la regulación del Sistema de Seguridad Social no debe ser materia de una ley estatutaria, lo cual conduce a plantear que ha operado el fenómeno de cosa juzgada material.

- Modificaciones normativas-. La acusación no tiene en cuenta las modificaciones realizadas a la Ley 100 de 1993, entre las que se deben tener en cuenta las Leyes 1151 de 2007, 1122 de 2007, 962 de 2005, 715 de 2001, 344 de 1996 y el Decreto-ley 2150 de 1995, entre otras normas.

- La obligatoriedad de aportes al sistema-. Afirma el impugnante que la disposición acusada vulnera la igualdad y la autonomía personal. Este planteamiento, olvida que uno de los deberes ciudadanos es contribuir a los gastos e inversiones del Estado dentro de concepto de justicia y equidad (art. 95-9 C.P.). Además, un punto trascendental dentro del esquema de regulación de la seguridad social es la solidaridad. Con base en lo anterior, una visión del libre desarrollo de la personalidad que conlleve el desconocimiento del ser social, constituye una equivocada formulación del problema. 

- Principio de solidaridad social y sistema de protección y asistencia a los desvalidos: La decisión de elevar a rango constitucional el principio de solidaridad social tuvo su origen en el repudio a la injusticia social y su gradual eliminación compromete a la sociedad y al Estado. Por tanto, todo ciudadano está en el deber de obrar conforme al principio de solidaridad social y prestar su colaboración ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas (C.P. art. 95-2). La sociedad debe actuar siguiendo pautas económicas y sociales redistributivas con el objeto de aminorar las desigualdades materiales y la injusticia social, todo lo cual constituye de otra parte el fundamento del derecho impositivo y las reglas que regulan la elaboración y ejecución presupuestales (C.P. arts. 350, 355, 359, 366). El Estado, en desarrollo de sus fines esenciales, está en el deber de proteger los derechos de la persona, correspondiendo a la autoridad pública encontrar las alternativas jurídicas para garantizar su ejercicio y, al mismo tiempo, exigir el cumplimiento de las obligaciones sociales de los particulares (CP art. 2).

El derecho a la salud o el acceso a una pensión no tienen la misma entidad que el derecho al libre desarrollo de la personalidad. Los intereses generales deben primar sobre los intereses particulares. Al aludir al libre desarrollo de la personalidad, se está defendiendo un interés que merece protección en salvaguardia de la arbitrariedad y de aceptación de diversidad del ser. Pero, este razonamiento, no puede ser atendido cuando, en la interpersonalidad del derecho, la conducta de un individuo incide en la conducta de otro u otros. Si, se está cotejando el derecho al libre desarrollo sobre un derecho colectivo, no es posible abrigarse en la autonomía individual pues el problema planteado compromete otros, cuya tutela también se haya constitucionalmente consagrada. 

De esta manera, la inconformidad que manifiesta el impugnante no se compadece con la elaboración de un sistema por medio del cual se recauden los recursos que resulten necesarios para la prestación de un servicio. Aparte de lo anterior, no puede perderse de vista que la capacidad de pago ha sido considerado recientemente respecto del proyecto de ley 26-07 (S) -121-07 (C), por el cual se adicionó el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, del que se destaca el siguiente parágrafo respecto de los trabajadores independientes:

Parágrafo 1. : las personas a las que se refiere el presente artículo, cuyos ingresos mensuales sean inferiores o iguales a un (1) salario mínimo legal mensual, que registren dicho ingreso conforme al procedimiento que para el efecto determine el Gobierno Nacional, no estarán obligados a cotizar para el Sistema General de. Pensiones durante los próximos 3 años a partir de la vigencia de la presente ley, no obstante de lo dispuesto en este parágrafo, quienes voluntariamente decidan cotizar al sistema general de pensiones podrán hacerlo (sic)
Durante este lapso, el Gobierno Nacional evaluará los resultados de la aplicación del presente parágrafo y presentará a consideración del Congreso las iniciativas que considere viables para facilitar el acceso a esquemas de protección "ECONÓMICA" para la vejez de esta franja poblacional.

Dicha norma surtió el trámite de respectivo ante la Corte Constitucional, producto de una objeción formulada por el Gobierno Nacional (pero no en el aspecto planteado). 

3.2.  Segunda intervención del Ministerio de la Protección Social. 

- La demanda interpuesta es confusa e imprecisa, toda vez que a pesar de acusar el literal a) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 y el Libro II de la misma, en la trascripción de las normas se incluyen las atinentes a los Libros III Sistema General de Riesgos Profesionales, IV Servicios Sociales Complementarios y V Disposiciones Finales, lo cual da lugar a la declaración de inhibitoria.

- En relación con la acusación del literal a) del artículo 13, las manifestaciones del actor son imprecisas y no concretas respecto de las normas Superiores que a su juicio considera vulneradas, haciendo comentarios fuera de lugar como el relativo a la deuda del Estado al ISS. En torno a las normas en materia de salud, señala los artículos que a su juicio han sido violados por el Libro II de la Ley 100 de 1993, pero sin esforzarse en sustentar en que consiste la violación; es más el propio actor así lo confirma cuando dice "Considero que a esta situación no hay mucho que explicarle" . 

- Mediante Sentencia C-408 de 1994, la Ley 100 de 1993, fue declarada EXEQUIBLE por la Corte, Constitucional, precisamente "... en cuanto no era necesario que el Congreso le diera trámite de ley estatutaria"., por lo cual respecto de esta demanda opera el principio de cosa juzgada constitucional, razón por la cual es improcedente un nuevo pronunciamiento.

Con base en lo expuesto, solicita a esta Corporación se declare inhibida para fallar por la inexistencia de cargos concretos, o en su defecto por la existencia de COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL, en razón de la Sentencia C-408 de 1994.

4.  Concepto del Procurador General de la Nación. 

- La demanda presentada por el ciudadano Diógenes Escobar, carece de fuerza argumentativa clara, cierta y específica, por lo que solicitará a la Corte Constitucional declararse inhibida para conocer de la presente demanda por tales razones.

- En lo que atañe al argumento planteado por el actor, según lo cual la afiliación pensional obligatoria para todos los trabajadores - dependientes e independientes - viola el derecho a la igualdad porque no a todos se les debe obligar cotizar para pensión, el Ministerio Público sostiene que la afiliación a la seguridad social pensional para todo trabajador constituye el punto de partida para que el Estado garantice el derecho irrenunciable a la seguridad social cuando ya no pueda trabajar por razones de edad o de salud. 

Así mismo, para resolver el problema de vulneración a la igualdad en materia de afiliación pensional obligatoria para todos los trabajadores, recuerda que la seguridad social es un derecho irrenunciable que debe garantizar el Estado (art. 48 C.P.). Por ello, el legislador estableció la obligación para todo trabajador, dependiente o independiente, de afiliarse a cualquiera de los dos regímenes que contempla la ley.
 
Advierte que otra cosa es lo correspondiente a la obligación de cotizar para pensión, lo cual debe hacerse según la vinculación laboral o la capacidad de pago del trabajador independiente. Esto está regulado en los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993, modificados, por los artículos 3º y 6º de la Ley 797 de 2003.

El problema que pretende plantear el demandante en la presente acción ya fue resuelto por la Corte en la Sentencia C-1089 de 2003, cuando declaró exequible el numeral 1º del artículo 15 de la Ley 100 de 1993, bajo el entendido que se presupone la existencia de un ingreso efectivo por parte del trabajador independiente para hacer obligatoria su cotización.

En ese orden de ideas, el Ministerio Público solicita a la Corte declararse inhibida para conocer de fondo la presente demanda contra el literal a) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 1993, por falta de claridad, certeza y especificidad en los cargos formulados contra el mismo. Así como, declararse inhibida para conocer de fondo sobre la demanda formulada contra los artículos 152 a 289 de la Ley 100 de 1993, por falta de claridad, certeza y especificidad en los cargos formulados contra los mismos.

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para decidir la presente acción, según lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 270 de 1996 y el Decreto 2067 de 1991.  

2. Problema Jurídico.

En el presente caso el actor plantea acusaciones de inconstitucionalidad contra los artículos 13, literal a) y 152 a 289 de la Ley 100 de 1993, demandados por violación al derecho a la igualdad, al derecho al libre desarrollo de la personalidad, así como por desconocer la exigencia de expedir las normas sobre seguridad social a través de leyes estatutarias. 

A continuación esta Corporación analizará las reglas constitucionales relacionadas con la aptitud de la demanda, lo anterior, a fin de revisar las exigencias de procedibilidad de la acción y las críticas de los intervinientes. De ser procedente el estudio, entraría la Corte a revisar de fondo la procedencia de la exequibilidad o inexequibilidad de las normas acusadas.

3. Consideraciones generales.

3.1. Exigencias de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad 

3.1.1. Las demandas ciudadanas que se presentan ante la Corte Constitucional están sujetas a los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, artículo 2º, que fijan como requerimientos para la presentación efectiva de la acción: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (ii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iii) cuando fuere del caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado, y (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demandada. 

3.1.2. En lo que respecta al requisito relacionado con “las razones por las cuales dichos textos se estiman violados”, esta Corporación ha sostenido que no es suficiente atacar una norma por ser contraria a la Constitución, alegando una vulneración indeterminada de ella, sino que es necesario acompañar la acusación de argumentos que expliquen y justifiquen dicho señalamiento. De esta forma, tomando en consideración las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001, las razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, así: (i) Claras, cuando son comprensibles y siguen un hilo conductor argumental, que permite al lector entender el contenido de la demanda y las justificaciones que esgrime el  ciudadano en contra de la norma que acusa. (ii) Ciertas, esto es que recaen indudablemente sobre una proposición jurídica real y existente; es decir, se refieren verdaderamente al contenido de la disposición acusada, y no hacen alusión a otras normas vigentes que no son objeto de la demanda o a otras normas simplemente deducidas por el actor. (iii) Específicas, es decir, que reflejan de forma concreta la manera como la disposición acusada vulnera la Carta, a fin de evidenciar la  oposición objetiva que se alega entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución. (iv) Pertinentes, lo que supone que las razones que se formulan en contra de una norma acusada, deben ser de naturaleza constitucional, esto es, fundadas en la apreciación y comparación del contenido de la norma Superior con el precepto demandado, y no en argumentos simplemente legales, doctrinarios, subjetivos o fundados en  consideraciones de conveniencia que son ajenas a un debate constitucional. (v) Suficientes, es decir, aquellas razones que incluyen todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche y que despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.

3.1.3. De este modo, los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan de manera concreta con las disposiciones que se acusan, resultan inadmisibles en el proceso constitucional, porque impiden la confrontación efectiva propia del juicio comparativo entre la norma acusada y la Carta, que se celebra. Además, la especificidad de los motivos de la violación exigen “la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto” para que prospere la procedibilidad de la acción en contra de una norma demandada. 

3.1.4. Para el caso el demandante afirma que el literal a) del artículo 13 acusado, vulnera el artículo 13 de la Constitución Política, dado que “no a todo el mundo se le obliga a cotizar para pensión, si esto fuera así,  que a los grandes capitalistas se les obligara a aportar de acuerdo a sus ingresos, seguramente no habría pobres en este país, todos tendríamos una jugosa pensión”. 
Así mismo, sostiene que el literal a) del artículo 13 acusado, vulnera también el artículo 16 de Carta, pues estima que: “cuando el Estado obliga a una persona a disponer de sus efectos personales, como es el dinero, está interfiriendo en el libre desarrollo de su personalidad, lo que si puede es implementar políticas que estimulen el ahorro de manera voluntaria, siempre y cunado sus ingresos se lo permitan, sin llegar a privarse de actividades esenciales, como es la vivienda digna salud, esparcimiento, estudio, vestuario etc.”                  

De otro lado, el actor demanda igualmente el libro II (completo) que versa sobre el Sistema General de Seguridad Social en Salud, artículos 152 y siguientes de la Ley 100 de 1993, argumentando que los mismos vulneran el artículo 11 Superior, dado que si el Estado no garantiza el derecho a la salud desconoce el derecho a la vida.   

Analizados los fundamentos de la demanda, se observa que los argumentos aducidos por el actor no permiten decidir sobre la demanda interpuesta, pues si bien éste señaló las expresiones de los textos que acusa como inconstitucionales, con su correspondiente trascripción literal y las normas constitucionales que considera infringidas, no indicó en debida forma las razones por las cuales con las normas acusadas de inconstitucionalidad se contradice el ordenamiento superior de manera clara, pertinente y suficiente.

El juicio de constitucionalidad exige una confrontación objetiva y verificable entre el contenido de la norma acusada y el texto de la Constitución Política que se invoca como vulnerado, por lo que no resulta posible resolver sobre la exequibilidad o inexequibilidad de una norma a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”. De igual manera, la Corte ha establecido que un cargo de inconstitucionalidad es apto para propiciar el juicio de constitucionalidad  sólo si la exposición del accionante en su demanda cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. 
Consecuente con lo expresado, la Corte constata que en la demanda presentada por el ciudadano Diógenes Escobar no cumplió con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia de los cargos formulados contra los artículos 13 literal a)  y 152 a 289 de la Ley 100 de 1993. 
En efecto, en cuanto se refiere al artículo 13 literal a), no se exponen por el demandante los argumentos en cuales fundamenta la presunta violación de la igualdad y de la autonomía personal, toda vez que no basta afirmar la vulneración de determinados preceptos constitucionales -en este caso, los artículos 13 y 16- sino que, como lo exige el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, que regula el procedimiento de los juicios que se tramitan ante la Corte Constitucional, es indispensable que se señale el concepto de la violación de la Constitución, esto es, las razones por las cuales las normas que se cuestionan vulneran el ordenamiento superior. Al no existir ese concepto en esta oportunidad, la Corte no puede entrar a realizar un examen de fondo sobre dichos cargos. 

En relación con el cargo por el supuesto desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, se encuentra que algunos de los artículos 152 a 189 han sido objeto de modificaciones sucesivas por las leyes  797 de 2003 y 1250 de 2008, sin que el demandante haya indicado las disposiciones vigentes, por lo que no hay certeza sobre las normas a examinar. 

Así las cosas, dado que no se cumple con los requisitos exigidos  en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del literal a) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2º de la Ley 797 de 2003, y respecto de los artículos 152 a 289 de la Ley 100 de 1993, por ineptitud sustantiva de la demanda.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del literal a) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2º de la Ley 797 de 2003 y respecto de los artículos 152 a 289 de la Ley 100 de 1993, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

NILSON PINILLA PINILLA
Presidente

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado

JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado

CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (E)

CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada (E)

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General