Sentencia C-355/09

Referencia: expediente D-7467

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º (parcial) del artículo 29 de la Ley 1152 de 2007.

Actor: Carolina Deyanira Urrego Moreno

Magistrado Ponente: 
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá D. C.,  veinte (20) de mayo de dos mil nueve (2009)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes

1.	ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad la ciudadana Carolina Deyanira Urrego Moreno demandó una expresión contenida en el parágrafo 1º del artículo 29 de la Ley 1152 de 2007 “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, y se dictan otras disposiciones”.

Mediante auto del 20 de octubre de 2008, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, ordenó fijarla en lista por término de 10 días, comunicarla a la Contraloría General de la República, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural e invitó a que participen en este asunto a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Finalmente, ordenó darle traslado al Procurador General de la Nación para que rinda su concepto de rigor.

1.1.	NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe la primera parte del artículo 29 y se subrayan los apartes acusados:

“Ley 1152 de 2007
(julio 25)

Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones
(…)

Artículo 29. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de vigencia de la presente Ley, la Unidad traspasará en propiedad o por contrato de administración, los Distritos de Adecuación de Tierras que aún le pertenecen, a las respectivas Asociaciones de Usuarios con todos sus activos y obligaciones, y en adelante serán estas asociaciones o entidades las encargadas de todos los asuntos atinentes a la administración, operación y conservación de tales Distritos.

Sólo cuando la asociación de usuarios manifieste su imposibilidad de asumir el manejo de estos distritos, o cuando la Unidad compruebe que no posee la capacidad de hacerlo, se podrá considerar otra entidad u organización para el mismo fin. En cualquier caso, la Unidad promoverá la participación democrática de los usuarios en la administración del Distrito.

PARÁGRAFO 1. La transferencia de la propiedad de los Distritos de Adecuación de Tierras, construidos con posterioridad a la promulgación de la Ley 41 de 1993, sólo podrá efectuarse una vez se haya recuperado la inversión realizada por el Estado, lo cual se acreditará mediante el paz y salvo acompañado de la liquidación correspondiente y los soportes respectivos, documentos que se someterán a la auditoria previa y obligatoria de la Contraloría General de la República. En caso de hallazgo fiscal por parte de la Contraloría General de la República no podrá realizarse la transferencia, sin perjuicio de las investigaciones disciplinarias y fiscales a que haya lugar 

(…)”

1.2.	LA DEMANDA

Según criterio de la demandante, el texto normativo acusado viola los artículos 4º, 29, 119, 267 y 268, numerales 1º, 2º y 5º de la Constitución, en resumen, por lo siguiente:

En cuanto a la violación del artículo 4º de la Constitución, la demanda sostiene que el legislador restableció el control previo proscrito en la Carta y “da un alcance extraño a los hallazgos fiscales al darles la opción de suspender las actuaciones de la administración”.

En relación con el cargo por trasgresión del artículo 29 superior, la demandante dijo a pesar de que el debido proceso administrativo debe regir el proceso de responsabilidad fiscal, la norma acusada “desborda las competencias de la Contraloría General de la República y desconoce flagrantemente el derecho de defensa y el debido proceso, ya que hace que la sola constitución de un hallazgo tenga la fuerza de impedir que se realice una actuación de la administración, convirtiendo de paso a la Contraloría en coadministradora”. Incluso, dice, que la disposición impugnada consagra una actuación totalmente ajena al procedimiento fiscal regulado en la Ley 610 de 2000, pues en esa normativa ninguna investigación fiscal conlleva la suspensión de decisiones administrativas.

Respecto de la alegada violación del artículo 119 de la Carta, la actora afirmó que el Constituyente fue claro en señalar que como el control previo que ejercía la Contraloría General de la República anteriormente fue “funesto”, debía impedirse que el ente de control participe en las decisiones que toman las autoridades administrativas. Pese a ello, dice, el aparte demandado “regresa al esquema anterior de control previo que se aplicaba antes de 1991, en abierta contraposición al control posterior y selectivo consagrado en la Constitución vigente”.

En cuanto a la violación del artículo 267 de la Constitución recordó que la abundante jurisprudencia constitucional ha sostenido que el actual control fiscal es posterior y selectivo. De igual forma, trajo a colación lo dicho por el Director de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República en oficio 8011-2007 de 26 de abril de 2007, al contestar un cuestionario formulado por la Comisión Primera Permanente del Plan del Concejo de Bogotá, en el sentido de indicar que el nuevo modelo de control fiscal regulado en la Constitución pretende evitar la coadministración y excluye “la llamada dictadura de los contralores, auditores y supervisores, para dar paso a una total y completa distinción entre las tareas de ejecución del presupuesto público y las de control y vigilancia de aquellas”. También, la ciudadana se refirió al Concepto número 452 de 1992 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y a las sentencias C-113 de 1999 y C-068 de 1993 de la Corte Constitucional, en las cuales se evidencia el tipo de control previo que actualmente deben ejercer las contralorías.

Finalmente, respecto de la violación de los numerales 1º, 2º y 5º del artículo 268 de la Constitución, la demandante afirmó, de un lado, que la norma acusada desconoce las competencias atribuidas por las Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000 a la Contraloría General de la República y, de otro, que “la responsabilidad derivada de la gestión fiscal, obedece al resultado del proceso de responsabilidad fiscal, regido por el debido proceso que busca el resarcimiento del patrimonio público, pero que no confiere facultades para que la Contraloría actúe como administradora, como acontece en el precepto demandado, según el cual se le atribuye a un hallazgo fiscal el alcance de suspender una actividad de la administración”.

1.3.	INTERVENCIONES

1.3.1.	CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Dentro de la oportunidad legal prevista, mediante apoderado, la Contraloría General de la República intervino en el presente asunto para coadyuvar la demanda y solicitar que la Corte declare la inconstitucionalidad de la expresión normativa acusada. A esa conclusión llega, en resumen, por lo siguiente:

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución, el control ejercido por la Contraloría General de la República es posterior y selectivo, por lo que la tarea de vigilancia se cumple después que las autoridades a quienes corresponde manejar los recursos públicos, han adoptado y ejecutado las decisiones pertinentes. Esto significa que los entes fiscales no tienen competencia para expedir reglamentaciones relativas al manejo de los bienes públicos, ni para participar en la toma de decisión, ni mucho menos para suspender actividades en ejecución de los responsables del manejo de los recursos públicos.

Con base en lo anterior, concluye que la regulación demandada sobre la transferencia de la propiedad de los distritos de adecuación de tierras “regresa al esquema de control previo que se aplicaba antes de la entrada en vigencia de (sic) 1991” porque exige que la Contraloría adopte decisiones previas a la actuación administrativa y, de esta forma, coadministre los recursos públicos.

Finalmente, la Contraloría precisa que la norma acusada no encaja en la función de advertencia que a esa entidad corresponde, pues todo hallazgo de auditoría debe cumplir el debido proceso previsto en la Resolución 5774 de 2006 del Contralor General de la República, es decir que debe ser discutido en una mesa de trabajo, deben ser valoradas las pruebas y las evidencias obtenidas y posteriormente deben determinarse las posibles incidencias fiscales, penales y disciplinarias. En consecuencia, a la luz de la Constitución, “no es viable que sin haber agotado el trámite en mención proceda la Contraloría General de la República a suspender actividades en ejecución de las Entidades Públicas”

1.3.2.	INTERVENCIÓN CIUDADANA

Dentro del término de fijación en lista, el doctor Alejandro Venegas Franco, decano de la facultad de Jurisprudencia de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, intervino en el presente asunto para solicitar que la Corte declare la exequibilidad de las expresiones acusadas “condicionando la constitucionalidad de la medida cautelar a su limitación y dependencia del resultado de la investigación fiscal”. Las razones en que se apoya son, en resumen, las siguientes:

La intervención fiscalizadora de la Contraloría está orientada a constatar que el Estado hubiera recuperado la inversión realizada en la construcción del distrito de adecuación de tierras, por lo que su intervención se limita a verificar una operación económica perfeccionada. En este sentido, es claro que el legislador es congruente con la finalidad que la Constitución entregó al órgano fiscal de proteger el patrimonio público, pues una vez se realice la transferencia de la propiedad, es mucho más difícil recuperar y evitar la afectación del erario público.

En este orden de ideas, la expresión normativa acusada “no es más que una medida de protección cautelar del patrimonio público”, por lo que no debe tener una duración indefinida y, por esa razón, corresponde a la Corte modular su fallo y advertir que el apartado “se aviene a la Constitución siempre y cuando la restricción a la transferencia de la propiedad no se mantenga de manera indefinida y se limite a la duración legal de la respectiva investigación fiscal y condicionada al resultado de la misma”. 

1.3.3.	CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El señor Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, intervino dentro de la oportunidad legal prevista, con el fin de solicitar que la Corte declare la exequibilidad de la expresión acusada, contenida en el parágrafo 1º del artículo 29 de la Ley 1152 de 2007, en síntesis, por lo siguiente: 
	
Los artículos 117 y 119 de la Constitución atribuyen a la Contraloría General de la República la vigilancia de la gestión fiscal. Y, de acuerdo con las sentencias C-716 de 2002, C-529 de 1993 y C-499 de 1998 de la Corte Constitucional y el artículo 3º de la Ley 610 de 2000, el concepto gestión fiscal está referido, entre otros, a la verificación de la administración adecuada, el manejo correcto, la custodia, conservación y planeación del patrimonio estatal, así como la recaudación, manejo e inversión de las rentas dirigidas a cumplir los fines del Estado.

Con base en lo anterior y con la definición de control fiscal posterior contenida en el artículo 5º de la Ley 42 de 1993, el Procurador infiere que la norma acusada no establece un control fiscal previo sino posterior, puesto que “la evaluación que debe realizar la Contraloría General de la República en este caso es muy posterior a la ejecución de los recursos y bienes públicos, pues recuperada la inversión no es posible hablar de control previo// . En suma, lo que pretende la disposición acusada no es permitir la coadministración de la Contraloría, actuación que pretende impedir el control posterior, sino entregar un bien saneado para la explotación a particulares”. En tal virtud, la intervención de la Contraloría se limita a verificar que el gasto público corresponda al cumplimiento de los fines del Estado.

Finalmente, en cuanto a la suspensión de la transferencia de la propiedad de los distritos de adecuación de tierras en caso de hallazgo fiscal, el Ministerio Público concluye que “tampoco se traduce en una injerencia indebida del ente de control en la actuación administrativa, si se tiene en cuenta que éste se limita es a emitir un juicio sobre el manejo de los bienes públicos, pero de manera alguna puede pronunciarse sobre si se puede o no ceder el derecho de dominio sobre las citadas obras, pues eso es algo que debe valorar y decidir la autoridad administrativa competente”.

2.	CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

2.1.	COMPETENCIA DE LA CORTE. 

2.1.1.	Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la expresión demandada contenida en el parágrafo 1º del artículo 29 de la Ley 1152 de 2007, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una ley de la República.

2.1.2.	COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RESPECTO DE LA INEXEQUIBILIDAD PREVIA DE LA NORMA ACUSADA

En virtud de lo dispuesto en los artículos 243 de la Carta, 46 y 48 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y 22 del Decreto 2067 de 1991, los fallos que dicte la Corte Constitucional en ejercicio de su función de guarda de la integridad de la Carta Política hacen tránsito a cosa juzgada. Esa institución jurídico procesal ha sido objeto de múltiples pronunciamientos de esta Corporación dirigidos a interpretar su finalidad y alcance. Así, en cuanto a sus objetivos, para la jurisprudencia resulta evidente que la cosa juzgada constitucional busca seguridad jurídica para los todos los operadores jurídicos, certeza e inmutabilidad de las decisiones proferidas por la Corte, igualdad de trato jurídico, integridad normativa de la Constitución y efectiva protección de los derechos fundamentales.

2.1.3.	En cuanto al alcance de la cosa juzgada constitucional, la jurisprudencia ha dicho que si bien comparte algunas características propias de la cosa juzgada de los fallos judiciales, tales como su fuerza vinculante que impide un nuevo pronunciamiento respecto del asunto definido y resuelto por la sentencia ejecutoriada, tiene algunas particularidades derivadas de su especial naturaleza y de su efecto erga omnes, pues su obligatoriedad no sólo se predica de la norma formalmente analizada sino también de su contenido material y su efecto irradia tanto el contenido actual de la ley estudiada como de la ley posterior. 

Por estas razones, la Corte ha señalado que los efectos de la cosa juzgada constitucional no son siempre iguales y que existen varios tipos que pueden, incluso, modular los efectos vinculantes del fallo. Así, la cosa juzgada constitucional puede ser: i) formal, cuando se predica del mismo texto normativo que ha sido objeto de pronunciamiento anterior de la Corte; ii) material, cuando a pesar de que no se está ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido sustancial es igual; iii) absoluta, en tanto que, en aplicación del principio de unidad constitucional y de lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, se presume que el Tribunal Constitucional confronta la norma acusada con toda la Constitución, por lo que, con independencia de los cargos estudiados explícitamente, en aquellos casos en los que la Corte no limita expresamente la cosa juzgada, se entiende que hizo una comparación de la norma acusada con toda la Carta y, iv) relativa, cuando este Tribunal limita los efectos de la cosa juzgada para autorizar que en el futuro vuelvan a plantearse argumentos de inconstitucionalidad sobre la misma disposición que tuvo pronunciamiento anterior.

2.1.4.	Ahora bien, esta Corporación ha reiterado en varias oportunidades que la cosa juzgada constitucional se predica tanto de las sentencias que declaran la exequibilidad de la norma objeto de estudio como de las que resuelven su inexequibilidad, pero sus efectos no siempre son iguales. Por ejemplo, si la norma es declarada exequible: i) la intangibilidad del fallo puede limitarse de manera expresa o implícita por la Corte (cosa juzgada relativa), ii) su declaratoria se limita a imprimir seguridad jurídica para que los operadores jurídicos continúen aplicando la disposición y, iii) la competencia de la Corte para estudiar una nueva demanda contra esa misma ley podría sujetarse al cambio de norma constitucional en la que se apoyaba o a la modificación del contexto jurídico, social o económico en la que fue objeto del control de constitucionalidad. 

En cambio, si la norma es declarada inexequible, la cosa juzgada que recae sobre ese mismo texto normativo será siempre absoluta, por cuanto el retiro del ordenamiento jurídico de esa ley se produce con independencia del cargo o los cargos que prosperaron. Así, el propio artículo 243 de la Constitución es claro en indicar que una ley declarada inexequible por vicios de fondo no puede ser reproducida posteriormente, salvo que se hubieren modificado las disposiciones superiores que sirvieron de fundamento al fallo. Esa conclusión es obvia si se tiene en cuenta no sólo que el objetivo de la demanda de inconstitucionalidad es retirar del ordenamiento jurídico una norma contraria a la Carta, por lo que no tendría ningún sentido declarar nuevamente su disconformidad, sino también si se tiene presente que no es posible volver sobre una norma que ya no existe.

En efecto, algunas diferencias en el efecto de la cosa juzgada constitucional respecto de las sentencias que declaran la exequibilidad o la inexequibilidad de la ley, fueron claramente explicadas por esta Corporación así:

“…ante una sentencia estimatoria, la norma declarada inconstitucional no puede seguirse aplicando, el Congreso no puede proferir una nueva disposición con similar contenido al de la disposición inconstitucional y la Corte debe atenerse a su decisión para toda cuestión posterior. Si la sentencia es desestimatoria y la disposición es declarada exequible, los jueces, en principio, no pueden inaplicarla y la Corte debe atenerse a su decisión cuando quiera que la norma resulte nuevamente demandada. Ahora bien, el efecto de la cosa juzgada formal de una sentencia desestimatoria desaparecerá si la norma que fue declarada exequible no mantiene exactamente el mismo contenido normativo o cuando se ha producido un cambio constitucional que eventualmente pueda afectar su constitucionalidad”

2.1.5.	Así las cosas, es fácil concluir que, respecto de la declaratoria de inexequibilidad de una ley, la cosa juzgada que recae sobre el mismo texto normativo es absoluta. Dicho de otra manera, una vez declarada la inexequibilidad de la ley se impone su retiro inmediato del ordenamiento jurídico e impide que la Corte Constitucional vuelva a pronunciarse sobre la misma norma, pues ésta ya no existe y, por este motivo, no debe ser ni aplicada ni nuevamente enjuiciada, ello con independencia del cargo que originó su disconformidad con la Constitución. En consecuencia, si una ley ha sido declarada inexequible y posteriormente es nuevamente sometida al análisis de la Corte Constitucional con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad, a esta Corporación sólo corresponde estarse a lo resuelto en la decisión anterior, pues no resulta relevante establecer las razones por las que esa misma disposición fue retirada del ordenamiento jurídico, en tanto que sobre la decisión anterior operó la cosa juzgada absoluta y no es posible adelantar un nuevo estudio, así los cargos planteados en la nueva demanda sean distintos a los que fundamentaron la inconstitucionalidad.

Ahora, es cierto que, en algunos casos, es relevante establecer si la declaratoria de inexequibilidad se originó en vicios de fondo o si lo fue en defectos de procedimiento, pues si se reproduce el texto normativo retirado del ordenamiento jurídico por un defecto de forma, el legislador está facultado para hacerlo. Por el contrario, si el Congreso reproduce el contenido material de una norma declarada inexequible por vicios de fondo, la cosa juzgada material impondrá estarse a lo resuelto en la decisión anterior, salvo que se hubiere modificado la norma constitucional que producía la contradicción.

Con base en lo dicho, la Sala estudiará si existe pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación en relación con la norma parcialmente acusada en esta oportunidad.

2.1.6.	Al adelantar el análisis de fondo respecto de la expresión normativa acusada la Corte constata que, con posterioridad al auto admisorio de la demanda, la Sala Plena de esta Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad de toda la ley que la contiene. Así, mediante sentencia C-175 del 18 de marzo de 2009, la Corte resolvió lo siguiente:

“Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1152 de 2007 “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, y se dictan otras disposiciones”.

Nótese que, al haberse referido a toda la Ley 1152 de 2007, la Corte retiró del ordenamiento jurídico la expresión contenida en el parágrafo 1º del artículo 29 de esa normativa, que ahora se somete a consideración de la Sala. Entonces, como se explicó en precedencia, no procede un nuevo estudio de constitucionalidad cuando la misma norma acusada ha sido declarada inexequible, así se invoquen cargos distintos, por lo que en esta oportunidad no le queda más a la Corte que estarse a lo resuelto en la sentencia C-175 de 2009. 

Cabe recordar que, en este mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional se estuvo a lo resuelto en la sentencia C-175 de 2009, en dos ocasiones recientes en las que debía estudiarse, de un lado, si los artículos 11 y 37 de la Ley 1152 de 2007 desconocían la Constitución y, de otro, si los artículos 144 y 145 de la misma normativa resultaban inconstitucionales. Esta Corporación, sin entrar a hacer un análisis de fondo sobre las disposiciones acusadas, simplemente se estuvo a lo resuelto en la providencia que declaró la inexequibilidad de toda la ley.

3.	DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE

ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-175 de 2009, que declaró la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 1152 de 2007.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

NILSON PINILLA PINILLA
Presidente

MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento Aceptado

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General