Sentencia C-681/09
(Septiembre 30, Bogotá DC)

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de certeza, pertinencia y suficiencia en los cargos de inconstitucionalidad

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedibilidad

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Incumplimiento de carga argumentativa

Referencia: Expediente D-7628.

Demanda de inconstitucionalidad: contra los artículos 56 y 57 de la Ley 643 de 2001 “por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar”.

Demandante(s): José Fernando Valencia Grajales

Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.

I. ANTECEDENTES.

1. Texto normativo demandado.

El ciudadano José Fernando Valencia Grajales demandó por inconstitucionalidad los artículos 56 y 57 de la Ley 643 de 2001 “por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar”, al considerar que vulneran los artículos 13 y 48 de la Constitución. Las disposiciones demandadas -subrayadas- son:

Ley 643/01
(enero 16)
“por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar.

CAPITULO XII. SEGURIDAD SOCIAL DE VENDEDORES INDEPENDIENTES DE LOTERÍAS Y APUESTAS PERMANENTES.

Artículo 56. Contribución parafiscal para la seguridad social de los colocadores independientes profesionalizados de loterías y/o apuestas permanentes. Créase una contribución parafiscal a cargo de los colocadores independientes profesionalizados de loterías y/o apuestas permanentes, equivalente al uno por ciento (1%) del precio al público de los billetes o fracciones de lotería o del valor aportado en cada formulario o apuesta en las apuestas permanentes. La contribución será descontada de los ingresos a los cuales tienen derecho estos colocadores y será recaudada por las loterías y deberán ser girados dentro de los primeros diez (10) días del mes siguiente en la forma en que determine el reglamento que para el efecto expida el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar.
La contribución será administrada en la forma como lo establezca el contrato de administración celebrado entre el Gobierno Nacional y las organizaciones legalmente constituidas para representar a los beneficiarios. El contrato de administración tendrá una vigencia de tres (3) años prorrogables y deberá someterse a las normas Constitucionales y legales vigentes para la administración y vigilancia de los recursos públicos parafiscales.

Artículo 57. Fondo de vendedores de loterías y apuestas permanentes. Créase el Fondo de Colocadores de Lotería y Apuestas Permanentes "Fondoazar" cuyo objeto será financiar la seguridad social de los colocadores independientes de loterías y apuestas permanentes, profesionalizados.
Dicho Fondo se constituirá con los aportes correspondientes a la contribución parafiscal a la que se refiere el artículo anterior.
El Fondo de Colocadores de Loterías y Apuestas Permanentes será administrado por sus beneficiados a través de las organizaciones constituidas por ellos, en la forma que señale el reglamento.
Los recursos de este Fondo se destinarán exclusivamente a cubrir la parte que corresponda a los vendedores por su afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, los excedentes si los hubiere se destinarán a ampliar el POS de esta población.

2. Demanda: pretensión y cargos.

El actor solicita se declaren inconstitucionales las normas demandadas, considerando que vulneran los artículos 13 y 48 de la Carta.

2.1. Cargo 1º: Vulneración del artículo 13 de la Constitución. 

(i) Existencia de un objetivo perseguido a través del establecimiento del trato desigual y validez de ese objetivo a la luz de la Constitución.

El legislador reconoció que los vendedores y colocadores de juegos de suerte y azar son una población vulnerable, y para protegerla, crea un trato diferencial o de apoyo a este sector, objetivo que tiene un fin legítimo a la luz del artículo 13 superior, en tanto pretende hacer efectiva la igualdad material.

(ii) La razonabilidad del trato desigual, es decir, la relación de proporcionalidad entre ese trato y el fin perseguido.

El trato que plantea como desigual radica en que es el colocador independiente quien aporta el 1% de lo vendido o colocado, lo que no resulta razonable, pues en lugar de establecer una norma tendiente a reducir su marginalidad lo que hace es introducir una carga para ellos, al obligarlos a emplear sus propios recursos en el pago de la seguridad social en salud, cuando lo más conveniente sería obligar a quienes manejan el monopolio de juegos de suerte y azar a que los vincularan como trabajadores dependientes o a que les garantizaran unas ganancias justas que les permitieran pagar su propia seguridad.

2.2. Cargo 2º: Vulneración del artículo 48 de la Constitución.

Los vendedores o colocadores de juegos de azar solo pueden acceder a la salud y no a la pensión, con lo cual se quebrantan (i) el principio de universalidad de la seguridad social consagrado en el artículo 48 de la Constitución, porque solo se cobija una parte de sus necesidades, y (ii) el principio de solidaridad, pues en lugar de otorgar un beneficio al vendedor o colocador de apuestas, se le obliga a pagar su protección en salud con sus propios recursos ya de por si escasos. Por ello solicita también a la Corte “considerar en realizar una sentencia afirmativa que subsane las deficiencias de la ley o una sentencia interpretativa o aditiva que solucione el problema que la misma ley creó”, por cuanto “cualquier derecho que se les conceda vía jurisprudencial, es una acción afirmativa para los grupos marginados históricamente”.

3. Intervenciones.

3.1. Cargo 1º: Vulneración del artículo 13 de la Constitución. 

3.1.1. El Ministerio de Protección Social.

No hay afectación a la igualdad respecto de la cuota parafiscal y del Fondo de Colocadores de Lotería y Apuestas Permanentes "Fondoazar", creados por los artículos 56 y 57 de la Ley 643 de 2001, en la medida que son normas que hacen parte de la regulación especial del monopolio y en nada se refieren a límites, relaciones laborales o contractuales, entre los actores que operan los juegos de suerte y azar.

3.1.2. La Academia Colombiana de Jurisprudencia.

El legislador tiene libertad de configuración del sistema en lo relativo a la salud, lo que debe hacer respetando los derechos de las personas, y dentro de ellos, el de igualdad, principio que no se rompe por el hecho de que dineros generados en el monopolio de juegos de suerte y azar no provean a la jubilación de los beneficiarios; ni porque los beneficiarios tengan que aportar al sistema.

3.2. Cargo 2º: Vulneración del artículo 48 de la Constitución.

3.2.1. El Ministerio de Protección Social.

La contribución parafiscal a que se refiere el artículo 56 y el fondo creado por el artículo 57 de la Ley 643 de 2001, no constituyen un sistema paralelo de seguridad social o una forma de excluir a una población especifica de las reglas generales de afiliación, sino que fueron concebidos para lograr que la población de vendedores de loterías y apuestas permanentes que no tuvieren capacidad de ingresos para afiliarse al Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo pudieran hacer con un claro criterio de solidaridad.

3.2.2. La Academia Colombiana de Jurisprudencia.

Los artículos demandados no violan el artículo 48 constitucional, pues sólo ordenan que el recaudo se destine a cubrir la parte correspondiente a los vendedores para su afiliación al sistema general de seguridad social en salud.

4. Concepto del Procurador General de la Nación.

La Procuraduría General de la Nación emitió concepto de rigor, solicitando a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 643 de 2001.

4.1. Cargo 1º: Vulneración del artículo 13 de la Constitución. 

La decisión de crear una contribución parafiscal y constituir un fondo para cubrir la necesidad insatisfecha de la seguridad social en salud de un grupo social totalmente vulnerable, se ajusta a los cánones constitucionales que se encargan de desarrollar dicho asunto, pues en tanto los vendedores de lotería y de juegos de suerte y azar, en su gran mayoría no tienen una relación laboral estable que les permita acceder al servicio de salud, y es razonable que el legislador les otorgue un tratamiento especial en esa materia, distinción que atiende al mandato del inciso 3 del artículo 13 de la Constitución Política.

El hecho de que los beneficiarios del Fondo hagan los aportes no vulnera el derecho a la igualdad, por cuanto esa es precisamente la naturaleza de la parafiscalidad, que implica que sean los integrantes del grupo que se ha de ver favorecido quienes deben aportar para el cumplimiento del objetivo que persigue la contribución.

4.2. Cargo 2º: Vulneración del artículo 48 de la Constitución.

Pese a las dificultades de los colocadores y vendedores de juegos de suerte y azar, la decisión del legislador de limitar el alcance de la contribución a la cobertura de la seguridad social en salud, es un asunto que concierne a su libertad de configuración normativa. 

-Lo pretendido por el legislador es tratar de salvaguardar un componente muy importante de la seguridad social como es la salud, a través de un mecanismo reconocido por la Constitución Política, viable económica y socialmente, como son las contribuciones parafiscales y la creación de un fondo para tal efecto, sin que eso lo obligara a regular la totalidad de los componentes de la seguridad social, según la pretensión del demandante.

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma legal demandada, con fundamento en el artículo 241.4 de la Constitución Política.

2. Problema de constitucionalidad.

2.1. Examen de los cargos.

2.1.1. Cargo 1º: Vulneración del artículo 13 de la Constitución.

No obstante señalar el demandante que la protección de los vendedores y colocadores de juegos de suerte y azar -a través de las normas demandadas- tiene un fin constitucionalmente legítimo, considera que la fórmula adoptada por el Legislador para otorgar tal protección social no resulta proporcional en relación con el fin perseguido: se impone una carga a dicha población consistente en un aporte de sus propios recursos, cuando lo más conveniente sería obligar a quienes manejan el monopolio de juegos de suerte y azar a que los vincularan como trabajadores dependientes o a que les garantizaran unas ganancias justas que les permitieran pagar su propia seguridad.

Como lo ha expuesto en forma reiterada y constante la jurisprudencia constitucional, cuando se presenta una demanda de inconstitucionalidad por violación del artículo 13 de la Carta no es suficiente afirmar que existe un trato diferenciado sino que es ineludible, para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad, que el actor precise cuáles son los grupos, regímenes jurídicos o situaciones que se comparan, la diferencia de trato establecida en las normas demandadas y las razones por las cuales considera que se debió dar un tratamiento diferente al grupo presuntamente afectado. En el caso, el demandante no determina cuáles son los grupos o regímenes jurídicos entre los cuales se presenta un trato diferenciado, ni en qué consiste ni por qué implica un trato discriminatorio, contrario al principio de igualdad: el actor no explica cómo el trato dado a los vendedores y colocadores de apuestas y juegos de suerte y azar en las normas demandadas los pone en una situación discriminatoria frente a otro grupo en circunstancias comparables; tampoco aclara por qué existe una diferencia carente de justificación en el hecho de que se obligue a este grupo poblacional  a hacer un aporte de sus propios recursos para la seguridad social en salud, dado que no es suficiente alegar la simple contradicción de una norma con la Carta o plantear argumentos de mera conveniencia o inconformidad.

Por las razones anteriores la Corte concluye que la demanda es inepta en lo relacionado con el cargo por violación del artículo 13 de la Constitución Política, y en consecuencia será desestimado.

2.1.2. Cargo 2º: vulneración del artículo 48 de la Constitución.

Parte el demandante de que al preverse en la disposición demandada tan solo el acceso a la salud -y no a la pensión- de los vendedores o colocadores de juegos de azar se quebranta: (i) el principio de universalidad de la seguridad social consagrado en el artículo 48 Superior, al cobijarse apenas una parte de sus necesidades (salud); y (ii) el principio de solidaridad, pues en lugar de otorgar un beneficio al vendedor o colocador de apuestas, se le obliga a pagar su protección en salud con sus propios recursos ya de por si escasos.
Conforme al artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 las demandas en las acciones públicas de constitucionalidad deben observar los requisitos siguientes: 
“1.     El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, bien a través de su trascripción literal o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 
2.    La indicación de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
3.     Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 
4.    Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 
5.     La razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda. (negrillas fuera de texto).”

Respecto de este cargo el demandante cumple con los requerimientos relativos a la identificación y trascripción de los preceptos que considera contrarios al ordenamiento constitucional, así como el señalamiento de la norma constitucional que se considera infringida. 
Sin embargo, en lo que respecta al requisito relacionado con “las razones por las cuales dichos textos se estiman violados”, esta Corporación ha sostenido que no es suficiente atacar una norma por ser contraria a la Constitución, alegando una vulneración indeterminada de ella, sino que es necesario acompañar la acusación de argumentos que expliquen y justifiquen dicho señalamiento. De esta forma, tomando en consideración las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001, las razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes así: (i) Claras, cuando son comprensibles y siguen un hilo conductor argumental, que permite al lector entender el contenido de la demanda y las justificaciones que esgrime el  ciudadano en contra de la norma que acusa (ii) Ciertas, esto es que recaen indudablemente sobre una proposición jurídica real y existente; es decir, se refieren verdaderamente al contenido de la disposición acusada, y no hacen alusión a otras normas vigentes que no son objeto de la demanda o a otras normas simplemente deducidas por el actor. (iii) Específicas, es decir, que reflejan de forma concreta la manera como la disposición acusada vulnera la Carta, a fin de evidenciar la  oposición objetiva que se alega entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución. (iv) Pertinentes, lo que supone que las razones que se formulan en contra de una norma acusada, deben ser de naturaleza constitucional, esto es, fundadas en la apreciación y comparación del contenido de la norma Superior con el precepto demandado, y no en argumentos simplemente legales, doctrinarios, subjetivos o fundados en  consideraciones de conveniencia que son ajenas a un debate constitucional. (v) Suficientes, es decir, aquellas razones que incluyen todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche y que despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
Así, los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan de manera concreta con las disposiciones que se acusan, resultan inadmisibles en el proceso constitucional, porque impiden la confrontación efectiva propia del juicio comparativo entre la norma acusada y la Carta, que se celebra. Además, la especificidad de los motivos de la violación exigen “la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto” para que prospere la procedibilidad de la acción en contra de una norma demandada. 
El demandante se limita a señalar que al preverse en la norma demandada sólo el acceso a la salud de los vendedores o colocadores de juegos de azar y no a la pensión, se vulneran los principios de universalidad y solidaridad, sin proceder a explicar las razones de manera clara, cierta, específica, pertinente y suficiente.
Pasa por alto el actor que un cargo de tal tenor para que tenga vocación de prosperidad en sede de constitucionalidad requiere de la contrastación concreta y específica de los argumentos en que pretende fundar la supuesta inconstitucionalidad demandada frente al concepto general que la Constitución, la ley y específicamente la doctrina constitucional de esta Corporación ha determinado en su precisión y alcance de los principios de universalidad y solidaridad. 
En cuanto al principio de universalidad, el artículo 48 de la Constitución establece que la seguridad social, como derecho irrenunciable, se garantiza a “todos los habitantes”. Ello implica, según lo ha precisado esta Corporación, que la protección relacionada con la seguridad social cobija a las personas en cualquier etapa de su vida, sin que sea posible establecer discriminación alguna por razones de sexo, edad, raza,  lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, etc. La jurisprudencia constitucional también ha señalado que el principio de universalidad hace referencia a la  posibilidad abstracta de que todas las personas puedan beneficiarse del sistema de seguridad social, mientras que el concepto de cobertura universal, es la meta que materializa el principio anterior “consistente en que todas las personas efectivamente hagan parte del sistema de seguridad social y reciban todos los beneficios que él contempla”.

Así mismo frente al principio de solidaridad en el campo de la seguridad social, esta Corporación ha precisado que implica el deber de colaboración y concurrencia de todos los partícipes del sistema de seguridad social, el cual se expresa, entre otros deberes, en la realización de las cotizaciones previstas por el Legislador, que permiten no solo mantener su viabilidad sino el acceso efectivo de las personas a los beneficios del sistema. Sobre este principio ha expresado:

“ (i) éste permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es necesario, a través de la exigencia de prestaciones adicionales por parte de las entidades que han cumplido con todas sus obligaciones prestacionales, conforme a lo establecido en las leyes (…) el principio aludido también impone un compromiso sustancial del Estado en cualquiera de sus niveles (Nación, departamento, municipio), así como de los empleadores públicos y privados en la protección efectiva de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus familias; (ii) implica que todos los partícipes de este sistema deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deban en general cotizar, no sólo para poder recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el sistema en su conjunto”; (iii) la ley puede, dentro de determinados límites, estructurar la forma cómo los distintos agentes deben cumplir con su deber de solidaridad”; (iv) los aportes deben ser fijados de conformidad con criterios de progresividad, que permitan que quienes más capacidad contributiva tengan, aporten en proporciones mayores; (v) si bien [la solidaridad] es uno de aquellos considerados fundamentales por el primer artículo de la Constitución, no tiene por ello un carácter absoluto, ilimitado, ni superior frente a los demás que definen el perfil del Estado Social de Derecho, sino que la eficacia jurídica de otros valores, principios y objetivos constitucionales puede acarrear su restricción, mas no su eliminación; (vi) conforme a lo prescrito por el artículo 95 Superior, el principio de solidaridad genera deberes concretos en cabeza de las personas, no puede en cambio hablarse de correlativos derechos subjetivos concretamente exigibles en materia de seguridad social, emanados directamente de tal principio constitucional ; (….) (ix) implica las reglas según las cuales el deber de los sectores con mayores recursos económicos de contribuir al financiamiento de la seguridad social de las personas de escasos ingresos, y la obligación de la sociedad entera o de alguna parte de ella, de colaborar en la protección de la seguridad social de las personas que por diversas circunstancias están imposibilitadas para procurarse su propio sustento y el de su familia; y (x) se pueden aumentar razonablemente las tasas de cotización, siempre y cuando no vulneren los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna” (Resaltado fuera del texto).

Como se ve, la argumentación de la demanda termina por ser como atrás se ha expresado vaga, y excesivamente general, al punto que impide a esta Corte saber cuáles son los verdaderos motivos de inconstitucionalidad que el accionante alega, sin que sobre, además, advertir que es ajeno al juicio de constitucionalidad resolver sobre el cambio en las relaciones contractuales establecidas entre actores económicos para ajustarlas a una visión del actor, como ocurre con la propuesta planteada de obligar a quienes manejan el monopolio de juegos de suerte y azar a la vinculación de chanceros y loteros como trabajadores dependientes.
Conforme a lo expuesto, se constata que la demanda presentada por el ciudadano José Fernando Valencia Grajales no cumplió con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia de los cargos formulados, exigidos  en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, por lo que la Corte se declarará inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 643 de 2001, por ineptitud sustantiva de la demanda.

III. DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos  56 y 57 de la Ley 643 de 2001 “por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar”, por los cargos de violación de los artículos 13 y 48 de la Constitución, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

NILSON PINILLA PINILLA
Presidente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
  
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con excusa

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
 
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General