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Sentencia T-249-09
Accionante: Martha Cecilia Arenas Pineda
Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda
Magistrada Ponente (e):
Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil nueve (2009).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Cristina Pardo Schlesinger (e) (quien la preside), Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente:
En la revisión del fallo adoptado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Primera, el 16 de octubre de 2008, por medio del cual se confirmó el proferido el 31 de julio de 2008, por la Sección Quinta de esa corporación, dentro de la acción de tutela instaurada por Martha Cecilia Arenas Pineda contra la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.
El expediente de la referencia fue escogido para revisión por medio de auto proferido por la Sala de Selección número doce, el 12 de diciembre de 2008.
Los antecedentes del caso en estudio se presentarán en cuatro numerales a saber: en primer lugar la exposición de los hechos que dieron origen a la controversia administrativa; acto seguido se estudiarán los fallos proferidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los que se conoció de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la actora; después se expondrán los argumentos que por vía de tutela se pretenden hacer valer, y, finalmente, se resumirán los argumentos de la Sección Segunda del Consejo de Estado como entidad demandada en la presente acción.
1. Hechos generales del caso
Con fundamento en lo expuesto en el punto anterior, la señora Martha Cecilia Arenas Pineda instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho porque, en su parecer, existió una falsa motivación por desviación del poder en la Resolución No. 0270 del 7 de abril de 1999, por parte de la administración en cabeza del señor Ricardo Gallo Arias, como gerente de la E.P.S CONVIDA.
Mediante providencia del 10 de diciembre de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió declarar la nulidad de la Resolución No.0270 del 7 de abril de 1999, por medio de la cual se declaró insubsistente a la señora Martha Cecilia Arenas Pineda en el cargo de Subgerente Financiera de la E.P.S. CONVIDA. En consecuencia, ordenó a la entidad accionada el reintegro de la accionante en el cargo que venía desempeñando, o en uno de igual jerarquía, y a que se pagaran todos los salarios y demás emolumentos y prestaciones que resultaran en favor de ella. La orden impartida de hizo con fundamento en las consideraciones que a continuación se resumen:
La entidad demandada solicitó que se revocara el fallo de primera instancia porque consideró que las decisiones sobre el retiro de fondos del Banco del Pacífico fueron simples diferencias de criterio entre un gerente y su Subgerente financiero en virtud de las cuales se perdió la confianza que soportaba la relación laboral, lo que permitía el retiro mediante acto discrecional, teniendo en cuenta que la empleada era de libre nombramiento y remoción.
En lo concerniente a las calidades de quien reemplazó a la accionante en el cargo de subgerente financiero se considera que dicho acto no fue demandado, y, en consecuencia, al día de hoy goza de la presunción de legalidad. Adicionalmente que el nombramiento del reemplazo de la accionante se hizo de manera temporal en calidad de encargado porque no se podía dejar desprovisto el empleo y que quien lo ocupó era una persona de entera confianza del gerente general de la EPS.
Agregó que no hay relación de causalidad entre los traslados que se hicieron del Banco del Pacífico por parte de la doctora Arenas y su retiro del cargo porque su desvinculación se presentó con fundamento en la facultad discrecional de sus nominadores.
Mediante sentencia del 26 de abril de 2007, la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió revocar el fallo de primera instancia. En dicho fallo el Consejo concretó el problema jurídico del caso en el hecho de saber si aparecía acreditado o no que la verdadera y exclusiva motivación del acto que declaró la insubsistencia de la demandante fue la necesidad de “…apartar de una vez por todas” a la accionante que nunca tuvo temor de manifestar con franqueza los riesgos que se corrían con la apertura de cuentas en una entidad que estaba en entredicho y que infortunadamente sufrió un descalabro económico con detrimento para la EPS CONVIDA
Los fundamentos de la sentencia se resumen a continuación:
Para la Magistrada, en el caso en cuestión, sí existió una relación de causalidad entre el traslado de los dineros del Banco del Pacífico para otras entidades financieras, ordenado por la señora Arenas Pineda con el fin de protegerlos de la crisis financiera y su declaratoria de insubsistencia. Agrega la magistrada que puede decirse, sin lugar a equívocos que “este fue el móvil de la separación del cargo”.
A juicio de la Consejera Ramírez, la conducta de la demandante fue meramente preventiva y, en consecuencia, la simple disparidad de criterios no puede entenderse como una afectación de la prestación del buen servicio, que conlleve al retiro del cargo por medio de la declaratoria de insubsistencia, “máxime si se tiene en cuenta que la prueba testimonial es acorde en reconocer que la demandante era una excelente e idónea funcionaria”.
La protección de los dineros públicos por parte de la demandante fue tan clara que, incluso con posterioridad a la declaratoria de insubsistencia de la demandante, los dineros que fueron nuevamente consignado en el Banco del Pacífico fueron retenidos por el liquidador en la intervención realizada por la Superintendencia Bancaria en mayo de 1999 aunque posteriormente hubieran sido devueltos a la entidad como resultado de las acciones jurídicas que se iniciaron.
Finalmente, la Consejera comparte el criterio del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca en el sentido de haber entendido que se tipificó una desviación de poder en el acto de insubsistencia, porque no se probó la necesidad del servicio y la actora fue reemplazada por un ingeniero de sistemas que no tenía su misma trayectoria y experiencia en el manejo de las finanzas públicas.
3. La solicitud de amparo de los derechos fundamentales
La anterior exposición da cuenta de lo resuelto por la justicia administrativa frente a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, agotada la vía ordinaria, la actora recurrió a la acción de tutela para que se tutelen los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a una buena calidad de vida, a la salud, al trabajo, a la seguridad social, a los derivados por ser cabeza de familia y a la vida que, en su parecer, fueron vulnerados por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Adicionalmente, y como consecuencia del eventual amparo de sus derechos fundamentales enunciados, solicita que se deje sin efecto la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 26 de abril de 2007, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la actora en contra de la EPS CONVIDA.
Las anteriores solicitudes se sustentan en los siguientes argumentos:
Finalmente, el Tribunal encontró que existió nexo de causalidad entre el traslado de los dineros de la EPS del Banco del Pacífico a otras entidades financieras con la declaratoria de insubsistencia de la misma.
En criterio de la actora, la idoneidad y actuar responsable a favor de la EPS CONVIDA nunca fue tenido en cuenta por el Consejo de Estado, razón por la cual, la sentencia carece de un análisis crítico y justo.
4. Contestación de la entidad accionada
En la contestación de la demanda el Consejo de Estado afirmó que la presente acción de tutela resulta improcedente porque este mecanismo constitucional procede de manera excepcional contra providencias judiciales y la excepción se presente cuando existe un “flagrante desconocimiento del ordenamiento, que trae como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales, de manera que la acción de tutela se convierte en el medio idóneo para proteger estos derechos que han sido lesionados por un actuación irregular o una vía de hecho, con apariencia de providencia judicial”.
En el presente caso, lo que pretende la peticionaria es revivir el debate legal que ya se agotó y convertir la acción de tutela en una tercera instancia, lo que desnaturaliza su carácter excepcional y subsidiario.
II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante fallo del 31 de julio de 2008, decidió rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por la actora, porque dicha Sección ha acogido la posición de la Sala Plena de esa Corporación y ha reiterado que el juez de tutela no puede, dentro de un proceso breve y sumario, revisar decisiones adoptadas por el juez natural de conocimiento porque con ello se quebrantarían los principios de cosa juzgada, la autonomía e independencia de las autoridades judiciales en la definición de sus procesos y la seguridad jurídica.
De conformidad con lo anterior, encuentra que la acción de tutela instaurada por el apoderado de la señora Martha Cecilia Arenas Pineda, orientada a controvertir y obtener la nulidad de la sentencia del 24 de abril de 2007, dictada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, es improcedente y se debe rechazar.
El fallo mencionado en el numeral anterior fue impugnado por la accionante mediante escrito del 19 de agosto de 2008. En dicho memorial se manifiesta que el fallo de la Sección Quinta del Consejo de Estado desconoce el dolor y sufrimiento de quien, como en el caso de la actora, ha sufrido graves vulneraciones de sus derechos fundamentales al haber sido declarada insubsistente de su cargo, y con ello su derecho a la salud y a la subsistencia propia y la de su familia y otros derechos provenientes exclusivamente de su renta de trabajo, único medio de vida de que disponía.
Lo anterior, por haber salvaguardado los dineros públicos destinados a la salud pública que estaban manifiesta e inequívocamente en riesgo de perderse por una crisis bancaria anunciada y efectivamente corroborada un mes y medio después de su retiro de la señora Arenas Pineda del servicio, con la intervención del Gobierno Nacional del Banco del Pacífico.
Agrega que el gerente de la EPS fue arbitrario y vulneró los derechos fundamentales, y que seguramente se estaba lucrando de una comisión por tener esos dineros de la salud expuestos a su pérdida, a cambio de una jugosa comisión.
Finalmente se reitera que la administración incurrió en una desviación de poder y falsa o falta de motivación palmariamente probadas en el proceso
La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante fallo del 16 de octubre de 2008, decidió confirmar la providencia del 31 de julio del mismo año proferida por la Sección Quinta de esa misma Corporación, porque consideró que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales tiene por finalidad la de salvaguardar el principio de seguridad jurídica.
A pesar de lo anterior, se ha aceptado la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales en los casos de violación del derecho de acceso a la administración de justicia cuando la persona afectada no tuvo siquiera la oportunidad de ingresar al proceso, pues en este caso no se quebranta la cosa juzgada ni la seguridad jurídica que caracterizan a las providencias judiciales que han puesto fin a un proceso, entendiendo la cosa juzgada como aquella que da a los fallos ejecutoriados el carácter de inmutables, indiscutibles y obligatorios.
Concluye la Sección que en el presente caso no se presenta la situación excepcional planteada porque la accionante no alega de manera alguna que se hayan pretermitido instancias procesales u oportunidades que le impidieran el acceso a la administración de justicia o al debido proceso, sino que no está de acuerdo con la interpretación que de la ley hace la Sección Segunda del Consejo de Estado en la providencia acusada.
III. CONSIDERACIONES
Esta Sala de la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Corresponde a esta Sala determinar si la presente acción de tutela es procedente para controvertir la decisión judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 26 de abril de 2007 y si es positiva la respuesta, debe analizar si como lo afirma la accionante, la misma se encuentra viciada por un defecto fáctico al no haberse apreciado las pruebas con las que se dio solución a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada en contra de la EPS CONVIDA.
Con el fin de dar solución al caso concreto, la Sala comenzará por examinar (i) la jurisprudencia de esta Corte en cuanto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; acto seguido se adentrará en el (ii) análisis de la jurisprudencia sobre la vía de hecho por defecto fáctico y, finalmente se entrará a la (iii) resolución del caso concreto.
Como en múltiples oportunidades ha manifestado esta Corte, especialmente desde la Sentencia C-543 de 1992, la acción de tutela resulta improcedente para controvertir decisiones judiciales. Esta posición quedó fijada desde el momento en que se declararon inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591de 1991 (reglamentario de la acción de tutela) que disponían su procedencia. Ahora bien, a pesar de que la Corte fue enfática es ese planteamiento, en el mismo estudio de constitucionalidad de las normas mencionadas se dejó abierta la posibilidad de cuestionar la validez constitucional de las sentencias ejecutoriadas en los eventos en que éstas devengan en verdaderas vías de hecho judiciales.
Con fundamento en lo anterior, la Corte ha venido construyendo una doctrina constitucional en torno a las vías de hecho, al punto de que hoy en día se precisó el entendimiento de esta figura en un concepto que la jurisprudencia constitucional designa como “causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales”. Dicho concepto fue expuesto en la sentencia C-590 de 20051
, en la que la Sala Plena de esta Corporación estableció el espectro de los requisitos que hacen viable acudir al juez constitucional con el objetivo de que haga un análisis de la sentencia ejecutoriada y determine si ella es contraria a los derechos, garantías y principios establecidos en la Constitución.
Esa providencia manifestó que, como regla general, la acción de tutela no es procedente contra providencias judiciales, en resumen por:
Sin embargo, aunque la acción de tutela resulta improcedente contra esas providencias, ello no se opone a que en determinados supuestos excepcionales, ella sea procedente contra decisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales.
Con el fin de determinar si una acción de tutela encuadra dentro de las excepciones que la hacen procedente contra una decisión judicial, se dispuso que el juez constitucional analice, en primer lugar, unos requisitos de procedibilidad general, y una vez superados los primeros, deberá analizar unos específicos, que indicarán si la acción de tutela es procedente para controvertir una providencia judicial
Los requisitos de procedibilidad general son los siguientes:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.”
“b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable2.”
“c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración3.”
“d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora4.”
“e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible5.”
“f. Que no se trate de sentencias de tutela6.”
En cuanto a los requisitos específicos, la Corte manifestó que estos buscan armonizar principios constitucionales en tensión a la hora de controvertir una determinada providencia judicial como son, de un lado, la cosa juzgada que implica seguridad jurídica y terminación judicial definitiva de las controversias y, de otro, la defensa de los derechos fundamentales afectados y la eficacia normativa superior de la Constitución.
Los requisitos específicos de procedibilidad son los siguientes:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales7 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado8.
i. Violación directa de la Constitución.”
Lo anteriormente expuesto, resulta fundamental y será analizado por la Sala en la presente providencia al momento de resolver el caso concreto, puesto que lo que pretende la accionante Martha Cecilia Arenas Pineda en este caso, es controvertir una sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual se revocó el fallo del Tribunal Superior de Bogotá, Sección Segunda, Sala de Descongestión.
La garantía real y efectiva de los principios y derechos fundamentales es uno de los fines esenciales del Estado Social de Derecho, tal y como lo dispone el artículo 2º de nuestra Constitución Política. Este postulado fundamental compete a los jueces de la República que deben, en todo momento, garantizarlo dentro de las etapas de cada uno de los procesos judiciales a su cargo.
Ahora bien, uno de los aspectos fundamentales para que el juez adquiera certeza sobre los hechos que han dado origen a una determinada controversia, con el fin presentar una solución jurídica sobre la base de unos elementos de juicio sólidos, es el de la etapa probatoria, que en todo caso debe atenerse a los lineamientos constitucionales y legales. Al respecto esta Corporación hizo referencia en la Sentencia C-1270 de 2000:
“Parte esencial de dichos procedimientos lo constituye todo lo relativo a la estructura probatoria del proceso, conformada por los medios de prueba admisibles, las oportunidades que tienen los sujetos procesales para pedir pruebas, las atribuciones del juez para decretarlas y practicarlas, la facultad oficiosa para producir pruebas, y las reglas atinentes a su valoración.
(…) Aun cuando el artículo 29 de la Constitución confiere al legislador la facultad de diseñar las reglas del debido proceso y, por consiguiente, la estructura probatoria de los procesos, no es menos cierto que dicha norma impone a aquél la necesidad de observar y regular ciertas garantías mínimas en materia probatoria. En efecto, como algo consustancial al derecho de defensa, debe el legislador prever que en los procesos judiciales se reconozcan a las partes los siguientes derechos: i) el derecho para presentarlas y solicitarlas; ii) el derecho para controvertir las pruebas que se presenten en su contra; iii) el derecho a la publicidad de la prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción; iv) el derecho a la regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del debido proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste; v) el derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (arts. 2 y 228); y vi) el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso.
(…) Siendo el proceso un conjunto sucesivo y coordinado de actuaciones en virtud del cual se pretende, hacer efectivo el derecho objetivo, restablecer los bienes jurídicos que han sido lesionados o puestos en peligro y garantizar los derechos fundamentales de las personas, resulta razonable que el legislador haya determinado unas oportunidades dentro del proceso en donde las partes puedan presentar y solicitar pruebas, y el juez, pronunciarse sobre su admisibilidad y procedencia, e incluso para ordenarlas oficiosamente y, además, valorarlas.”
De conformidad con lo anterior, debe entenderse que el desarrollo del despliegue probatorio debe atender a los parámetros relativos al debido proceso, puesto que de contravenirse este derecho se incurriría en un defecto fáctico, que ha sido entendido por esta Corte como una anomalía protuberante y excepcional que puede presentarse en cualquier proceso judicial y se configura cuando “el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado.”9
El análisis del concepto de vía de hecho por defecto fáctico fue ampliamente desarrollado, entre otras, en la sentencia T-902 de 2005 en la que se estudió el caso de una accionante que solicitaba que se dejara sin efecto una providencia judicial de la justicia administrativa, porque dentro del análisis probatorio se omitió el estudio de dos pruebas fundamentales que de haber sido examinadas, habrían dado otro sentido al fallo. En dicha oportunidad, y acudiendo a la Sentencia de Unificación SU-157 de 2002, esta Corporación manifestó que a pesar de que los jueces tienen un amplio margen para valorar el material probatorio en el cual se debe fundar su decisión y formar libremente su convicción “inspirándose en los principios científicos de la sana crítica (Arts. 187 CPC y 61 CPL)10”, dicho poder jamás puede ejercerse de manera arbitraria.
Igualmente se expuso, que la valoración probatoria implica para el juez: “la adopción de criterios objetivos11, no simplemente supuestos por el juez, racionales12, es decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas allegadas, y rigurosos13, esto es, que materialicen la función de administración de justicia que se les encomienda a los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente recaudadas.”14
En cuanto a las dimensiones que puede revestir el defecto fáctico, esta Corporación ha precisado que se pueden identificar dos:
Con fundamento en las situaciones anteriores, en la Sentencia T-902 de 2005 y sobre el análisis jurisprudencial de los casos que antecedieron al mismo, se establecieron algunos eventos que darían lugar a la interposición de acciones de tutela contra providencias judiciales por configurarse una vía de hecho por defecto fáctico. Dichos eventos son17:
“El primero, por omisión: sucede cuando sin razón justificada el juez se niega a dar por probado un hecho que aparece claramente en el proceso. Nótese que esta deficiencia probatoria no sólo se presenta cuando el funcionario sustanciador: i) niega, ignora o no valora arbitrariamente las pruebas debida y oportunamente solicitadas por las partes, sino también cuando, ii) a pesar de que la ley le confiere la facultad o el deber de decretar la prueba, él no lo hace por razones que no resultan justificadas. De hecho, no debe olvidarse que aún en los procesos con tendencia dispositiva, la ley ha autorizado al juez a decretar pruebas de oficio18 cuando existen aspectos oscuros o dudas razonables que le impiden adoptar una decisión definitiva. Pero, incluso, existen ocasiones en las que la ley le impone al juez el deber de practicar determinadas pruebas como instrumento válido para percibir la real ocurrencia de un hecho.”
A título de ejemplo, “en la sentencia T-949 de 2003, en la cual se encontró que el juez de la causa decidió un asunto penal sin identificar correctamente a la persona sometida al proceso penal, y que además había sido suplantada. La Sala Séptima de Revisión concluyó que correspondía al juez decretar las pruebas pertinentes para identificar al sujeto activo del delito investigado y la falta de ellas constituía un claro defecto fáctico que autorizaba a ordenar al juez competente la modificación de la decisión judicial. En el mismo sentido, la sentencia T-554 de 2003, dejó sin efectos la decisión de un fiscal que dispuso la preclusión de una investigación penal sin la práctica de un dictamen de Medicina Legal que se requería para determinar si una menor había sido víctima del delito sexual que se le imputaba al sindicado. Igualmente, en sentencia T-713 de 2005, la Sala Quinta de Revisión declaró la nulidad de una sentencia de segunda instancia porque el juez no se pronunció respecto de la solicitud de práctica de pruebas que el actor había formulado en ese momento procesal.”
Ahora bien, en el mismo pronunciamiento también se explicó que “el defecto fáctico por acción se presenta cuando a pesar de que las pruebas reposan en el proceso hay: i) una errada interpretación de ellas, ya sea porque se da por probado un hecho que no aparece en el proceso, o porque se examinan de manera incompleta, o ii) cuando las valoró a pesar de que eran ilegales o ineptas, o iii) fueron indebidamente practicadas o recaudadas, de tal forma que se vulneró el debido proceso y el derecho de defensa de la contraparte.”19
A este tipo de defectos se refieren sentencias como la “T-808 de 2006, por medio de la cual la Sala Tercera de Revisión dejó sin efectos un fallo proferido por un juzgado de familia que otorgó permiso de salida del país a una menor, porque valoró de manera incompleta y parcial pruebas determinantes para adoptar la decisión. De igual forma, la sentencia T-1103 de 2004, declaró la nulidad de un auto que admitió la demanda de interdicción judicial por demencia sin el certificado médico que lo acredite que es la prueba insustituible para el efecto, pero con la valoración de otras pruebas (testimonios y un historial de tratamientos de hospitalización de varios años atrás) que no son relevantes en ese momento procesal.”20
Lo anterior resume la manera como la Corte ha entendido el defecto fáctico y, en consecuencia le corresponderá a los jueces constitucionales examinar, en cada caso concreto, si el error en el juicio de valoración de la prueba es de tal alcance “que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia.”21
Las anteriores consideraciones servirán de fundamento para entrar a analizar el caso concreto que ocupa a esta Sala, tal y como a continuación se expone.
5. El caso concreto
La accionante solicita que por medio de la presente acción se tutelen sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a una buena calidad de vida, a la salud, al trabajo, a la seguridad social, y a la vida que, en su parecer, han sido vulnerados por la Sección Segunda del Consejo de Estado al haber incurrido en un defecto fáctico, por no haber valorado algunas pruebas que obran en el proceso.
Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado, entidad accionada en el presente asunto, manifestó que la presente acción de tutela resultaba improcedente porque, a pesar de que ella procede de manera excepcional contra providencias judiciales, en el presente caso lo que pretende la accionante es convertir la tutela en una tercera instancia para revivir el debate legal que ya fue agotado mediante el ejercicio de la acción contenciosa.
Con el fin de dar solución al caso concreto, la Sala empezará por analizar la procedencia de la presente acción de tutela contra la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 26 de abril de 2007, con fundamento en los parámetros establecidos para ello por la jurisprudencia de esta Corte y que fueron explicados en el numeral 3 del capítulo III de la parte considerativa de esta providencia.
Como arriba se vio, la acción de tutela no es un mecanismo previsto para controvertir las providencias judiciales, téngase en cuenta que, la regla general es la improcedencia de las acciones de tutela contra ellas, y sólo por excepción, dichas controversias pueden ser solucionadas si se cumplen ciertos requisitos que ha trazado la jurisprudencia de esta Corte.
El primero de ellos hace referencia a la relevancia constitucional del asunto; es necesario anunciar que la accionante pretende la protección de sus derechos fundamentales a la administración de justicia, a la igualdad, a una buena calidad de vida, a la salud, al trabajo, a la seguridad social y a la vida que según su parecer han sido vulnerados por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Al respecto, la Sala encuentra que como se pretende el amparo de derechos fundamentales por un defecto de la sentencia de la justicia contencioso administrativa, el asunto sí adquiere una connotación relevante a nivel constitucional; sin embargo, el solo hecho de que se pretenda el amparo de dichos derechos es insuficiente para que por sí sola la acción de tutela sea procedente.
En cuanto a que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, la Sala encuentra que se evacuaron las dos instancias legales en el proceso de nulidad y en la actualidad no existen recursos extraordinarios para controvertir esa decisión, razón por la cual se da por cumplido el requisito.
Frente a la inmediatez en la interposición de la acción de tutela respecto del hecho que origina la vulneración, encuentra la Sala que la Sentencia que presuntamente vulnera los derechos fundamentales de la actora se profirió el 26 de abril de 2007 y se surtió su notificación por medio de edicto el 3 de agosto de 2007, tal y como consta en el reverso del folio 115 del cuaderno de primera instancia de la presente tutela. Ahora bien, la acción de tutela que pone de presente la vulneración de los derechos fundamentales de la actora se presentó el 20 de mayo de 2008, de conformidad con el acta individual de reparto que figura a folio 196 del cuaderno de primera instancia. Para la Sala el tiempo transcurrido entre el hecho y la interposición de la acción de tutela, de 9 meses y 17 días, resulta prudencial y por lo tanto se entiende cumplido este requisito.
Ahora bien, como arriba se examinó, se requiere igualmente que si se trata de una irregularidad procesal, quede claro, que la misma tiene un efecto decisivo en la sentencia que se impugna y afecta los derechos fundamentales de la actora. Al respecto se tiene que la actora manifestó en la acción de tutela que el defecto fáctico en que incurrió el Consejo de Estado fue la indebida apreciación de las pruebas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho lo que llevó a que se revocara la decisión del Tribunal Superior de Cundinamarca en el que según ella sí se tuvieron en cuenta todas las pruebas del proceso. Para la accionante, de haberse apreciado en debida forma el acervo probatorio, se hubiesen valorado los hechos notorios y no se hubiesen desconocido los medios de prueba que sí fueron valorados en la primera instancia, y la decisión habría sido otra.
En lo relativo a la presunta irregularidad procesal, la Sala encuentra lo siguiente:
Lo anterior demuestra que entre el a quo y el ad quem existió una valoración distinta de las pruebas, pero en ningún momento, como lo pretende hacer ver la accionante, existió una omisión de la valoración probatoria.
Lo anterior lleva a concluir a la Sala, que si bien es cierto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca falló en favor de la actora la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, eso no es óbice para que el Consejo de Estado, como segunda instancia natural de los fallos del Tribunal, no pudiera analizar la demanda sobre la base de una valoración probatoria propia. Ahora bien, esta Sala estima que los argumentos expuestos por parte del Consejo de Estado son claros y responden a una valoración lógica y concatenada de las pruebas que obran en el expediente contencioso administrativo. En suma, no existió un defecto fáctico, tal y como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corte (ver numeral 4 del capítulo tercero de la parte considerativa de esta providencia).
Adicionalmente, es necesario aclarar que no constituye una vía de hecho cualquier discrepancia con el fallo de primera instancia; lo verdaderamente reprochable hubiese sido que se dejaran de valorar algunas pruebas, conducta en la que no incurrió el Consejo de Estado en el presente asunto.
Ahora bien, en cuanto a la identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración, la Sala encuentra que la actora hizo una exposición aceptable de ellos, pero a pesar de esto, no se logró demostrar ninguna irregularidad procesal en el trámite de la segunda instancia en el Consejo de Estado tal y como se examinó en los párrafos precedentes.
Finalmente, en lo que tiene que ver con que esta acción de tutela no pretenda atacar una sentencia de tutela, la Sala encuentra que la providencia judicial que se pretende controvertir la actora corresponde a la jurisdicción contenciosa, razón por la cual este requisito se debe dar por cumplido.
Conclusión
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de esta Corte Constitucional considera que la presente acción de tutela, que se dirige a atacar la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 26 de abril de 2007, en la que se decidió revocar el fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, es improcedente a la luz de los parámetros fijados por la jurisprudencia de esta Corporación y, en consecuencia, se confirmará el fallo de Tutela de segunda instancia proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, del 16 de octubre de 2008.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR en su totalidad la sentencia adoptada el 16 de octubre de 2008 por la Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se confirmó la providencia del 31 de julio de 2008 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la que se decidió rechazar por improcedente la presente tutela.
Segundo. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (e)
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
En dicha providencia se plantearon seis puntos fundamentales que sustentaron la posición de la Corte respecto del establecimiento de las causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En primer lugar, la interpretación literal de los artículos 86 de la Carta, 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de conformidad con lo cuales los Estados deben garantizar el acceso a un recurso breve, informal y rápido para la defensa de los derechos fundamentales de las personas cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, dicho recurso incluye, por su puesto a los administradores de justicia; En segundo lugar, se efectuó una interpretación histórica del artículo 86 de la Constitución acudiendo a las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente que dio origen a nuestra actual Carta Política. Allí se pudo concluir que el constituyente derivado no quiso limitar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, eso se demuestra porque en las discusiones al respecto, la ponencia que establecía la .limitación de la acción de amparo en esos casos, fue derrotada. En tercer lugar, se manifestó que en las Constituciones con eficacia normativa como la Colombiana (artículo 4º), la tutela contra sentencias juega un papel preponderante, pues de esta forma se asegura la sujeción de todos los órganos del Estado a los mandatos superiores. En cuarto lugar se expuso la garantía última de defensa de los derechos fundamentales encuentra lugar en el ejercicio de la acción de tutela contemplada en el artículo 86 de la Constitución Política y, adicionalmente porque se considera que “es el mecanismo más preciado para actualizar el derecho y nutrirlo de los valores, principios y derechos del Estado Social y Democrático de Derecho”. En quinto lugar, se concluyó que la acción de de amparo deviene en un mecanismo de unificación de la jurisprudencia constitucional por vía del control constitucional difuso. Finalmente y en sexto lugar se manifestó que el principio de seguridad jurídica únicamente puede soportarse en la medida en que derive de actuaciones judiciales legítimas y razonables desde el punto de vista constitucional.
2 Sentencia T-504/00.
3 Sentencia T-315/05
4 Sentencias T-008/98 y SU-159/2000
5 Sentencia T-658/98
6 Sentencias T-088/99 y SU-1219/01
7 Sentencia T-522/01
8 Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y T-1031/01.
9 En cuanto a las vías de hecho por defecto fáctico, hoy causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales por defecto fáctico, se pueden consultar las siguientes sentencias de esta Corte , a saber: T-231 de 1994, T-567 de 1998, T-260 de 1999, M. P., T-488 de 1999, T-814 de 1999, SU-159 de 2002, T-408 de 2002, T-550 y T-901 de 2002, T-054 de 2003, T-359 de 2003, T-382 de 2003, T-509 de 2003, T-554 de 2003, T-589 de 2003, T-923 de 2004, T-902 de 2005, T-1285 de 2005, T-171 de 2006, T-458 de 2007, T-916 de 2008, entre otras.
10 Corte Constitucional, Sentencia T-949 de 2003.
11 Cfr. sentencia SU-1300 de 2001 en la que la Corte encontró perfectamente razonable la valoración de las pruebas que hizo el Juez Regional en la sentencia anticipada. El Juez no omitió ni ignoró prueba alguna, ni dio por probado un hecho sin fundamento objetivo. “El hecho de que el incremento patrimonial no justificado del procesado, se derivó de actividades delictivas se probó a través de la confesión de {varios testigos}, y de un conjunto concurrente de indicios, entre los cuales sobresale el hecho de que las cuentas en las cuales se consignaron la mayoría de los 23 cheques recibidos por el peticionario, fueron abiertas por él usando información falsa y las fotocopias de las cédulas de sus empleados que aparecían en los archivos de las empresas constructoras de la familia”.
12 Cfr. sentencia T-442 de 1994.
13 Cfr. sentencia T-538 de 1994. En esa oportunidad se le concedió la tutela al peticionario por la indebida apreciación que hace el juez de la conducta asumida por una de las partes, que se atuvo a la interpretación que de unos términos hizo el secretario del juzgado, que le lleva a negarle la interposición de un recurso del que depende la suerte del proceso penal.
14 Cfr. Sentencia SU-157-2002.
15 Cfr. sentencia T-239 de 1996. Para la Corte es claro que, “cuando un juez omite apreciar y evaluar pruebas que inciden de manera determinante en su decisión y profiere resolución judicial sin tenerlas en cuenta, incurre en vía de hecho y, por tanto, contra la providencia dictada procede la acción de tutela. La vía de hecho consiste en ese caso en la ruptura deliberada del equilibrio procesal, haciendo que, contra lo dispuesto en la Constitución y en los pertinentes ordenamientos legales, una de las partes quede en absoluta indefensión frente a las determinaciones que haya de adoptar el juez, en cuanto, aun existiendo pruebas a su favor que bien podrían resultar esenciales para su causa, son excluidas de antemano y la decisión judicial las ignora, fortaleciendo injustificadamente la posición contraria”.
16 Cfr. sentencia T-576 de 1993.
17 Corte Constitucional, Sentencia T-417 de 2008. Adicionalmente, estos eventos también fueron citados de manera resumida en la Sentencia T-916 de 2008 de esta Corte al estudiar el caso de un accionante que manifestó la vulneración al debido proceso y la existencia de una vía de hecho por defecto fáctico ocurrido en un proceso de cesación de los efectos civiles del matrimonio católico, por efecto de haber tenido como prueba unos correo electrónicos que le fueron presentados en un interrogatorio de parte sin que se hubiese recaudado la prueba en forma legal. En esa oportunidad, la Corte ordenó revocar los fallos de instancia y excluir del análisis probatorio del proceso los correos electrónicos que se tenían como prueba, porque el recaudo de esas pruebas vulneraron los derechos fundamentales del actor a la intimidad, debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia. En esa oportunidad también se que la Acción de tutela era procedente para atacar las decisiones judiciales porque se había incurrido en un defecto fáctico.
18 Los artículos 180 del Código de Procedimiento Civil, 54 del Código Procesal del Trabajo y 169 del Código Contencioso Administrativo autorizan la práctica de pruebas de oficio. Obviamente esta facultad dependerá de la autorización legal para el efecto, pues en el caso, por ejemplo, de lo dispuesto en el artículo 361 de la Ley 906 de 2004, según el cual el juez penal de conocimiento no puede decretar pruebas de oficio en la etapa de juzgamiento, no es posible exigirle al juez algo distinto a lo expresamente permitido. En este aspecto, puede verse la sentencia C-396 de 2007.
19 Ibídem.
20 Ibídem
21 Corte Constitucional, Sentencia T-442 de 1994.