Auto 332/10

NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Requisitos de procedencia

NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Procedencia cuando de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos trascendentales para el sentido de la decisión

ACCION DE TUTELA-El hecho de que una providencia no refiera expresamente todos los documentos obrantes en el expediente, no implica que no se hayan tenido en cuenta/ACCION DE TUTELA-Si bien en las pruebas de sentencia T-465/09 no se enlisto copia de sentencia del Consejo de Estado proferida en caso similar no se sigue que no se haya evaluado

ACCION DE TUTELA-Sentencia T-465/09 no refirió medida preventiva o cautelar de bloqueo de folios de matricula inmobiliaria sino el cierre como medida definitiva

SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Decreto de medida preventiva de bloqueo de folio de matrícula inmobiliaria en actuación administrativa iniciada por Registradora Ad Hoc de la Oficina de Instrumentos Públicos

ACCION DE TUTELA-Negar solicitud de nulidad de sentencia T-465/09 por cuanto sentencia del Consejo de Estado es diferente al problema jurídico analizado

Referencia: expediente T-2’230.634

Solicitud de nulidad de la sentencia T-465 de 2009, proferida por la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional.

Impugnante: Ministerio de Comercio Industria y Turismo.

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá D.C., doce (12) de octubre de dos mil diez (2010).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, profiere este auto con fundamento en los siguientes:

1. ANTECEDENTES

1. SOLICITUD DE NULIDAD

Mediante memorial recibido en esta Corporación judicial el 9 de septiembre de 2009, el señor José Larry Gómez Alegría, actuando en su condición de apoderado de la Nación- Ministerio de Comercio Industria y Turismo, solicitó a la Corte Constitucional la declaración de nulidad de la sentencia T-456 de 2009, proferida por la Sala Sexta de Revisión de Tutelas.

2. MOTIVACIÓN JURÍDICA

El impugnante solicita la nulidad de la providencia por considerar que en ella se dejó de valorar una prueba que hubiera sido determinante de la decisión.

No obstante, antes de resumir el texto de la impugnación, esta Corporación considera conveniente hacer un breve resumen de la sentencia que se cuestiona.

2. SÍNTESIS DE LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

1. HECHOS QUE MOTIVARON LA ACCIÓN DE TUTELA

En la demanda que culminó con la Sentencia T-465 de 2009, dos sociedades1 solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la justicia, de propiedad y el “principio de buena fe exenta de culpa”, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Alcaldía Distrital de Santa Marta.

La situación fáctica que motivó la presentación de la demanda de tutela, era la siguiente:

1. Las dos sociedades demandantes decían ser titulares del derecho de dominio sobre sendos lotes de terreno, cuyas matrículas inmobiliarias fueron abiertas con base en la matrícula matriz N° 080-83596 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Santa Marta.

2. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presentó ante la Superintendencia de Notariado y Registro solicitud para que se ordenara bloquear la matrícula inmobiliaria N° 080-83596, entre otras.

3. La anterior solicitud fue aceptada por la mencionada Superintendencia, dando lugar a la apertura de una actuación administrativa que estaba en curso al momento de presentar la acción de tutela, dentro de la cual, para ese momento, habían sido bloqueados los folios de matrícula correspondientes a los inmuebles de propiedad de las sociedades demandantes.

4. Este bloqueo implicaba, decían las sociedades demandantes, que no se pudiera otorgar ninguna licencia de construcción sobre los inmuebles correspondientes a los folios de matrícula bloqueados, y que no se permitiera su división material ni ningún otro acto jurídico, lo que les había irrogado serios perjuicios al limitar la libre disposición de los predios y dejarlos por fuera del comercio y de la posibilidad de ser explotados.

5. Por su parte, el señor Alcalde de Santa Marta había dirigido un oficio al Secretario de Planeación de ese Distrito, en donde le pidió abstenerse de autorizar cualquier construcción, licencia o permiso que tuviera que ver con dichos inmuebles.

2. FUNDAMENTOS DE DERECHO DE LA DEMANDA DE TUTELA

A juicio de las sociedades demandantes, la actuación administrativa promovida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo e iniciada y adelantada por la Superintendencia de Notariado y Registro, así como la actuación de la Alcaldía Distrital de Santa Marta, constituía una flagrante violación al debido proceso, al derecho de acceso a la justicia, a la “buena fe exenta de culpa” y al derecho de propiedad, por todo lo cual se erigía en una clásica vía de hecho, principalmente por las siguientes razones jurídicas:

1. La imposibilidad de disponer y explotar los inmuebles correspondientes a los folios de matrícula bloqueados desconocía el principio de la buena fe exenta de culpa, la buena fe registral y la seguridad jurídica, si se tenía en cuenta que los inmuebles habían sido adquiridos con base en la información suministrada por el mismo Estado, a través de la Oficina de Registro de Santa Marta.

2. Teniendo en cuenta la vigencia del derecho al debido proceso administrativo, no podían los entes accionados “iniciar un nuevo trámite administrativo sin violar el derecho al debido proceso y constituir UNA VIA DE HECHO en cuanto se pretende una nueva Revocatoria Directa sobre un asunto ya decidido”. (Negrillas fuera del original)

3. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

1. Contestación de la demanda por parte de la  Superintendencia de Notariado y Registro.

Sostuvo la  Superintendencia demandada, que correspondía a los registradores de instrumentos públicos velar porque los folios de matrícula exhibieran en todo momento el estado jurídico del respectivo bien. Agregó que podía ocurrir “que en la historia traditiva que refleja el folio de matrícula inmobiliaria, se haya incurrido en un error o en una omisión, en cuyo caso, surge el deber de cargo del registrador de instrumentos públicos, de corregir dicho error u omisión, para lograr tal fin, el legislador le ha otorgado la facultad de corregir sus actos a través de la corrección de los registros contenida en el artículo 35 del D. 1250 de 1970 o del artículo 82 y concordantes, en armonía con las disposiciones del C.C.A.”

A las anteriores explicaciones, la Superintendencia  añadió que en la parte motiva del auto mediante el cual se había abierto la actuación administrativa tendiente a corregir los errores de los folios de matrícula correspondientes a los inmuebles de las sociedades demandantes, se había indicado que en el folio matriz y las matrículas de sus segregaciones existían sucesiones ilíquidas y comunidades de propietarios que no se habían liquidado legalmente.

Por último la Superintendencia afirmó que la acción de tutela era improcedente, por existir otros medios de defensa judicial al alcance de las sociedades demandantes, sin darse la inminencia de consumación de un perjuicio irremediable que la hiciera viable como mecanismo transitorio.

2. Contestación de la demanda por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

El Ministerio informó que dentro de la actuación administrativa que había motivado la demanda de tutela, posteriormente a la admisión de esta última, la registradora designada ad hoc había expedido la Resolución N° 001 de 2008, mediante la cual había decidido dicha actuación ordenando el cierre de algunos folios de matrícula inmobiliaria, entre ellos los correspondientes a los inmuebles de las sociedades demandantes, previo traslado de las anotaciones incluidas en ellos a su folio de matrícula de origen o folio matriz.

Explicó que la anterior decisión se había tomado al comprobarse que quien había trasferido la propiedad a las  sociedades aquí demandantes sólo era titular de meras expectativas provenientes de la posible adjudicación dentro de una sucesión ilíquida. Así las cosas, la acción de tutela no era procedente, porque era ante la vendedora de tales inmuebles que las sociedades demandantes debían dirigir sus reclamos, en virtud de lo dispuesto por el artículo 1893 del Código Civil, relativo a la obligación de saneamiento.

En lo relativo al presunto desconocimiento del principio de la buena fe exenta de culpa, sostuvo el Ministerio que dicha buena fe sólo era fuente de derechos cuando “proviene de la claridad de cada uno de los negocios”, pero que esta claridad no se configuraba cuando el negocio se edificaba sobre meras expectativas, como sucedía en ese caso. Y respecto del supuesto desconocimiento del derecho de propiedad que se habría producido con motivo de la actuación administrativa iniciada por la registradora ad hoc, el Ministerio estimó que ese derecho no tenía carácter fundamental, por lo cual no era susceptible de protección a través de la acción de tutela.

3. Contestación de la demanda por parte de la Alcaldía Distrital de Santa Marta.

Sostuvo la  Alcaldía de Santa Marta que la acción de tutela no resultaba procedente, por existir de otro mecanismo de defensa judicial al alcance de las sociedades demandantes. En efecto, sostuvo que en el caso concreto la Oficina de Registro de Santa Marta, después de incoada la demanda de tutela, había proferido la Resolución N° 001 de 2008, la cual había sido objeto del recurso de reposición y en subsidio apelación, es decir, estaba pendiente el agotamiento de la vía gubernativa. Agregó que no existía “la amenaza de un Perjuicio Irremediable, el cual es el único motivo para hacer uso de la acción de tutela como medio transitorio”.

4. LAS SENTENCIAS QUE SE REVISABAN

1. A través de sentencia proferida el 25 de agosto de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca había decidido: (i) declarar que la Superintendencia de Notariado y Registro  y la Alcaldía Distrital de Santa Marta habían incurrido en vías de hecho vulneradoras del derecho fundamental al debido proceso; (ii) tutelar el derecho al debido proceso de las sociedades demandantes y en consecuencia  dejar sin efectos las decisiones contenidas en los numerales séptimo y noveno de la Resolución N° 001 de 2008, en lo que tenían que ver con las sociedades demandantes; (iii) ordenar a la Superintendecia de Notariado y Registro que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, por intermedio de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Marta, procediera a la reapertura de los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes a los inmuebles de las sociedades demandantes, y en lo sucesivo abstenerse de bloquearlos o cancelarlos sin respetar los procedimientos y exigencias establecidos en la ley; (iv) dejar sin efectos jurídicos el oficio emitido por la Alcaldía Distrital  de Santa Marta en donde se prohibía autorizar cualquier construcción, licencia o permiso que tuviera que ver con dichos inmuebles, y en consecuencia ordenar a dicha Alcaldía que dispusiera lo pertinente para que las autoridades de planeación y las curadurías urbanas en lo sucesivo se abstuvieran de restringir el uso y goce del derecho de dominio de las sociedades demandantes.

En sustento de la anterior decisión, recordó el Tribunal que el artículo 35 del Decreto 1250 de 1970 establece el procedimiento de corrección y cancelación del registro inmobiliario y destacó que según esta norma la corrección presupone la existencia de un error en el texto del registro o de la inscripción. Agregó que el artículo 40 del mismo decreto prescribe que la cancelación de un registro o inscripción procede sólo en dos casos: cuando se presente la prueba de la cancelación del título o acto registrado, o cuando exista una orden judicial en tal sentido. Así, concluyó el Tribunal que “no es la voluntad de la administración (del registrador) la que origina la cancelación de un registro, sino, únicamente, la voluntad de los sujetos que dieron nacimiento al acto o a la decisión emitida por la autoridad judicial en caso de controversia..2”(Negrillas y subrayas fuera del original).

A juicio del Tribunal, la registradora ad hoc había incurrido en una vía de hecho por defecto orgánico y fáctico, puesto que en la Resolución N° 001 de 2008, lejos de efectuar una “corrección de errores”, había resuelto cerrar algunos folios de matrícula inmobiliaria, modificando así el derecho de dominio hasta llegar a mutar la propiedad sobre cuerpos ciertos, en propiedad en común y pro indiviso. Agregó que el anterior cierre o cancelación de folios de matrícula se había realizado sin fundamento probatorio alguno sobre la cancelación de los actos que les habían dado origen, o sin que mediara una orden judicial, como lo imponía el artículo 40 del Decreto 1250 de 1970. De esta manera, la autoridad registral había desbordado sus competencias, “al proceder a la cancelación de registros e inscripciones que al tenor de los preceptos legales sólo puede derivarse de la voluntad de las partes intervinientes en el respectivo negocio jurídico o de la autoridad jurisdiccional”.

Agregó que se configuraba también una vía de hecho por defecto sustantivo, en la medida en que las normas del Decreto 1250 de 1970 relativas a la corrección de errores y cancelación de registros “son completamente inaplicables para controvertir y modificar aspectos sustanciales del derecho de dominio”.

Finalmente, sostuvo el Tribunal que la acción de tutela debía concederse como mecanismo definitivo, “en la medida en que las vías de hecho configuradas aluden al desbordamiento total de competencia que debilita la presunción de legalidad que en principio ostenta el acto administrativo que motiva esta controversia”.

2. Impugnada la anterior decisión judicial, mediante sentencia proferida el 27  de noviembre de 2008, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A., decidió confirmarla.

1. En fundamento de la anterior decisión, reiteró el Consejo de Estado que la registradora ad hoc había procedido desconociendo las prescripciones del artículo 39 y siguientes del Decreto 1250 de 1970, conforme a las cuales para la cancelación de un registro o inscripción es menester que el registrador tenga la prueba de la cancelación del título inscrito, o la orden judicial en tal sentido.3 El bloqueo y la cancelación de los folios de matrícula mencionados no podía ser ordenada por la registradora ad hoc, pues los actos administrativos de apertura de los mismos estaban amparados por la presunción de legalidad que no podía ser desvirtuada sino por los mismo interesados que habían otorgado los títulos con fundamento en los cuales se habían abierto, o por decisión judicial en tal sentido. Así las cosas, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo debía haber acudido ante el juez competente, legitimado para dirimir el conflicto. Pues “no pueden las autoridades administrativas arrogarse funciones judiciales, pues éstas según la Constitución Política sólo pueden ser ejercidas por las autoridades judiciales señaladas en el artículo 116, sólo excepcionalmente se pueden atribuir a autoridades administrativas en materias precisas y determinadas, que no es el caso presente”.

5. LA DECISIÓN DE LA CORTE Y LAS CONSIDERACIONES EXPUESTAS PARA SUSTENTARLA.

1. Decisión

La Sentencia T-465 de 2009, proferida por la Sala Sexta de   Revisión de la Corte Constitucional,  (i) confirmó la sentencia proferida el Consejo de Estado, que a su vez decidió confirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto a conceder la tutela frente a la actuación de la Superintendencia de Notariado y Registro; (ii) y denegó la tutela frente al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y la Alcaldía de Santa Marta. Como fundamento de esas decisiones, la Sentencia expuso estas consideraciones:

2. El debido proceso administrativo.

Inicialmente, en la Sentencia T-465 de 2009 la Sala Sexta consideró oportuno recordar que el debido proceso administrativo “comporta otra serie de valores y principios que van más allá de las garantías estrictamente derivadas del artículo 29 de la Carta (debido proceso legal), entre los cuales se destacan el principio de buena fe, el de confianza legítima y el de “respeto del acto propio”. Este último cobra importancia para los administrados cuando las autoridades han emitido un acto que crea a su favor una situación jurídica particular y concreta. En este evento, la confianza legítima que el actuar estatal produce en el administrado, así como el principio de buena fe, impiden a la Administración modificar o revocar unilateralmente su decisión”.

Recordó así mismo la providencia, que concretamente sobre la posibilidad de revocar directamente un acto administrativo de carácter particular y concreto, existía una sólida postura jurisprudencial conforme a la cual “los actos de contenido particular y concreto, que crean situaciones y producen efectos individualmente considerados, ... no pueden ser revocados por la administración, sin el consentimiento expreso del destinatario de esa decisión, según lo dispone el artículo 73 del C.C.A., el cual preceptúa que para que tal revocación proceda, se debe contar con la autorización expresa y escrita de su titular”4. Agregó que como consecuencia de lo anterior, la jurisprudencia también había definido que “en general, un acto administrativo de carácter particular y concreto (i) sólo es revocable con el consentimiento expreso y escrito del particular;   (ii) que si no se cuenta con el consentimiento expreso y escrito del particular, la administración debe demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.  Sin embargo, de forma excepcional, se permite que la administración disponga la revocatoria directa de un acto administrativo de carácter particular y concreto en dos hipótesis:  (i) si se trata de un acto administrativo fruto del silencio administrativo positivo y  (ii)  si es evidente que el acto ocurrió por medios ilegales;  (iii)  que  artículo 74 del código Contencioso Administrativo  establece un debido proceso que debe ser atendido necesariamente en estas circunstancias por todo servidor público que pretenda efectuar la revocatoria  aludida”5. 

Con fundamento en las premisas, dijo la providencia que sería resuelto el problema jurídico sometido a su juzgamiento.

3. Evaluación de la actuación administrativa desplegada por la Superintendencia de Notariado y Registro.

Sala Sexta pasó a estudiar el problema jurídico que plantaba la demanda, que consistía en establecer “si la registradora ad hoc incurrió en una vía de hecho por defecto orgánico, al proceder a cancelar los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes a los inmuebles de propiedad de las sociedades demandantes, pues esa orden sólo podía ser emitida por el juez competente, según lo prescribe el artículo 40 del Decreto 1250 de 1970. O si por el contrario, como lo estiman el Ministerio y la Superintendencia demandados, se trató simplemente de la corrección de unos errores de registro, para lo cual dicha funcionaria sí tenía competencia, pues se la otorgaban los artículos 35 y 82 del Decreto 1250 de 1970 y otras normas concordantes, en armonía con las disposiciones generales del C.C.A”. 

Para resolver lo anterior, la providencia avocó el estudio de las disposiciones legales que habían sido mencionadas por la registradora ad hoc como fundamento de su decisión de cancelar los folios de matrícula de los inmuebles de las sociedades demandantes6

, y al respecto concluyó que ellas en modo alguno confería facultades a los funcionarios de registro para cancelar o anular inscripciones o registros, o para cerrar  folios de matrícula inmobiliaria abiertos conforme a la ley, cuando de tal cierre se siguiera una mutación en la naturaleza del derecho de dominio.7

De manera especial la providencia destacó que el artículo 35 del Decreto 1250 de 1970, también invocado por la registradora, se refería a la manera de corregir los errores en que se hubiera podido incurrir al asentar un registro, y que los verbos rectores que utilizaba esa disposición para describir lo que podía hacer el registrador o su delegado cuando ejercían sus facultades de corregir los errores de registro eran subrayar, encerrar, insertar o enmendar lo escrito, “borrándolo y sustituyéndolo”. La disposición nada decía acerca de la facultad de los registradores para anular o cancelar inscripciones o cerrar folios de matrícula inmobiliaria abiertos conforme a la ley, como en efecto lo había hecho la registradora ad hoc.

Así las cosas, la Sala consideró, coincidiendo en ello con los fallos de instancia proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el Consejo de Estado, que las decisiones adoptadas por la registradora ad hoc habían desbordado amplia y ostensiblemente el ámbito de sus competencias, incursionando en aquellas que el mismo Decreto 1250 de 1970 reservaba a la actividad judicial, pues era claro que al tenor de lo dispuesto por el artículo 40 de este mismo decreto, “(e)l registrador procederá a cancelar un registro o inscripción cuando se le presente la prueba de la cancelación del respectivo título o acto, o la orden judicial en tal sentido”8, cosas que no habían sucedido en este caso.

Por todo lo anterior, concluyó la Sala que efectivamente la registradora ad hoc había incurrido en una vía de hecho administrativa. Y reforzando las razones por las cuales arribaba a tal conclusión, expuso:

“.. la actuación de la registradora ad hoc implica la revocatoria directa de los actos administrativos de contenido particular y concreto mediante los cuales en su momento la Oficina de Instrumentos Públicos de Santa Marta abrió los folios de matrícula inmobiliaria que fueron cerrados por ella. Como se vio en las consideraciones anteriores de esta sentencia, esta revocatoria directa de un acto de esa naturaleza no era posible de adoptar sin que mediara el consentimiento de los implicados, en este caso las sociedades aquí demandantes. No mediando ese consentimiento, la administración ha debido demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mas si se tiene en cuenta que no era evidente que la apertura de los folios cerrados hubiera ocurrido por medios fraudulentos o ilegales, pues ello no estaba acreditado en forma alguna. Desde este punto de vista, la actuación de la registradora ad hoc igualmente conlleva una vía de hecho por defecto orgánico, en cuanto esa funcionaria carecía de competencia para producir la revocatoria directa de los actos de apertura de los folios de matrícula inmobiliaria correpondienes a los inmuebles de las sociedades demandantes, en cuanto tales actos eran de carácter particular y concreto”. 

4. La procedencia de la acción: en este punto consideró la Sala que para oponerse a la actuación de la registradora ad hoc, las sociedades demandantes disponían de mecanismos de defensa judicial a su alcance, pues podían agotar la vía gubernativa, como al parecer ya lo habían hecho, y luego acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio de la acción de nulidad y reestablecimiento el derecho, en donde como medida preventiva podían pedir la suspensión provisional de la Resolución N° 001 de 2008.

No obstante lo anterior, consideró la Sala que la acción de tutela sí resultaba procedente, en cuanto el acto de registro de un instrumento público y el acto de apertura de un folio de matrícula inmobiliaria eran actos administrativos de contenido particular, amparados por la presunción de legalidad que, prima facie, no podía ser desvirtuada por la propia Administración; así, toda vez que frente a este tipo de actos en principio no cabía la revocatoria directa, era al ente administrativo, y no al particular, a quien correspondía poner en movimiento el aparato jurisdiccional demandando su propio acto.

En este punto recordó la Sentencia que, sobre la procedencia de la acción de tutela para oponerse a la revocatoria directa de actos administrativos decretada sin que mediara el consentimiento de los afectados, y sin el cumplimiento de los requisitos legalmente exigibles, la jurisprudencia había dicho:

“Igualmente, en los casos en que la administración revoca actos particulares y concretos en contra de un individuo, sin que medie su consentimiento, resulta evidente que el afectado no puede ser el llamado a ejercer las acciones correspondientes ante la jurisdicción contenciosa, porque eso significaría que los errores de la administración prevalecen sobre los derechos y las garantías de los administrados.

“En conclusión, la acción de tutela resulta ser el medio de defensa más eficaz en los casos en los que la administración, motu propio, ha decidido revocar actos que tienen el carácter de particular y concreto, pues a través de esta acción constitucional se evita que se siga ocasionando la lesión de derechos fundamentales, y obliga a la entidad correspondiente a agotar los mecanismos legales que le han sido dados para obtener la revocación o modificación de dichos actos”. 9  (Negrillas y subrayas fuera del original)

Finalmente, respecto del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, entidad a quien la demanda le endilgaba haber solicitado a la Superintendencia de Notariado y Registro adelantar la investigación administrativa que culminó con la decisión de la registradora ad hoc, la Sala consideró que esta solicitud por sí misma no había tenido el alcance de desconocer derecho fundamental alguno. Y en cuanto a la actuación de Alcaldía Distrital de Santa Marta, entidad que había ordenado que sobre los predios de las sociedades demandadas se no se expidieran licencias o permisos, la Sentencia sostuvo que, no obstante tal orden, en el expediente constaba que ante una solicitud de licencia elevada por una de las sociedades demandadas, se había accedido a tal pretensión, de modo que tampoco se había consumado la vulneración del derecho al debido proceso que se le endilga a la Alcaldía Distrital . Por las razones anteriores, la Sala denegó la acción de tutela en cuanto se dirigía contra de estas dos entidades.

3. SOLICITUD DE NULIDAD

1. PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD.

Mediante escrito radicado en la Secretaría de esta Corporación el día 9 de septiembre de 2009, el señor José Larry Gómez Alegría, actuando en su condición de apoderado de la Nación- Ministerio de Comercio Industria y Turismo, solicitó a la Corte Constitucional la declaración de nulidad de la sentencia T-456 de 2009. Para fundamentar la anterior petición expuso los argumentos:

1. Aduce el peticionario, que en marzo de 2009 el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Nación- Ministerio de Comercio Industria y Turismo radicó en esta Corporación dos memoriales dirigidos a los magistrados Clara Elena Reales Gutiérrez  y Jorge Iván Palacio Palacio, en los que solicitaba la selección del expediente de la acción de tutela de la presente referencia, a fin de que fuera revocada la Sentencia proferida el 27 de noviembre de 2008 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A., la que a su vez había confirmado la de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 

Agrega que en apoyo de su solicitud de selección del proceso de la referencia, presentó copia no sólo de la sentencia del Consejo de Estado que pretendía fuera seleccionada y revocada, sino también de otra proferida por esa misma Corporación judicial dentro de otro expediente, correspondiente a la acción de tutela incoada por el señor Fernando Rojas Castro contra la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

Expone que estas dos sentencias del Consejo de Estado eran contradictorias en su decisión final, pues en la correspondiente a la acción de tutela de la presente referencia se confirmó el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que concedía la tutela del derecho al debido proceso de las sociedades demandantes, mientras que en la otra, incoada por el señor Fernando Rojas Castro, el Consejo de Estado revocaba la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena que había concedido el amparo y en su lugar se denegaba la tutela.

Destaca que ambas tutelas, aunque interpuestas por distintos actores, tuvieron como causa la actuación administrativa de la registradora ad hoc que se analizó en la Sentencia T-465 de 2009, y que en una de las Sentencias del Consejo de Estado se estimaba que dicha actuación constituía una vía de hecho10

y en la otra se concluía lo contrario11.

2. Explicado lo anterior, afirma que la solicitud de nulidad de la Sentencia T-465 de 2009 se fundamenta en que “no aparece en el capítulo 3 de la sentencia en relación con las “PRUEBAS DOCUMENTALES”, (pág N° 23), la relación de las pruebas documentales aportadas por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Nación- Ministerio de Comercio Industria y Turismo, con las cuales se solicitó la selección para revisión de la acción de tutela que pretendía que se revocara la sentencia de segunda instancia proferida por el Honorable Consejo de Estado... dentro de la acción de tutela cuyo actor es la sociedad A.J.C.S.S, por ser contraria a la sentencia proferida dentro de la acción de tutela de Fernando Rojas Castro...”.  Agrega que en ninguna parte de la Sentencia T-465 de 2009 se hace alusión a esta otra Sentencia del Consejo de Estado.

3. Como argumentos adicionales, afirma el solicitante que resultan insensatos los fundamentos jurídicos de la Sentencia del Consejo de Estado cuya revocatoria se solicitaba en el memorial mediante el cual se pedía la selección, pues “no es la acción de tutela el medio idóneo para ratificar un título de propiedad y dominio...”.   Insiste en que la historia de la tradición de los inmuebles de las sociedades demandantes dentro del proceso de la presente referencia presentaba en los correspondientes folios de matrícula errores e inconsistencias, que no fueron tenidos en cuenta por la Corte Constitucional en la Sentencia T-465 de 2009. En tal virtud, estima que una sentencia así expedida “no hace tránsito a cosa juzgada constitucional”.

4. Finalmente, afirma que la presente solicitud de nulidad se apoya (i) en el artículo 29 de la Constitución, en cuanto los derechos al debido proceso y a la defensa exigen que al expedir una sentencia se tengan en cuenta todas las pruebas aportadas, y (ii) el artículo 13 superior, puesto que   la autoridades deben dar el mismo trato a todas las partes de un proceso, y en la presente oportunidad “la H. Corte Constitucional rompió el equilibrio que debe existir entre las partes al proferir una sentencia que no consulta con las razones de derecho y hecho, que reposan en el expediente”.

4. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. EL PROBLEMA JURÍDICO QUE DEBE RESOLVER LA CORTE.

En la presente oportunidad, el solicitante afirma que la Sentencia T- 465 de 2009 sería nula por varias razones, a saber: (i) porque a los memoriales con los que se solicitó la selección del expediente de la acción de tutela de la presente referencia, se adjuntó copia de una sentencia proferida por el Consejo de Estado dentro de otro proceso de tutela, iniciado por otro demandante contra la Superintendencia de Notariado y Registro, entre otros12

, acción que tenía como causa la misma actuación administrativa de la registradora ad hoc que se analizó en la Sentencia T-465 de 2009, pero con respecto a otro inmueble; (ii) porque dicha sentencia del Consejo de Estado, cuya copia se adjuntó a la solicitud de selección, adoptaba una posición contraria a la sostenida por esa misma Corporación en la providencia que fue revisada mediante la Sentencia T- 465 de 2009, cuya nulidad pide13

; (iii) porque, al parecer del peticionario, la Sala Sexta ignoró esta circunstancia al momento de proferir la Sentencia T- 465 de 2009, de donde se deduciría que una prueba relevante no fue tenida en cuenta por dicha Sala, lo cual conllevaría una violación al derecho al debido proceso; (iv) porque  al ignorar dicha prueba, la Sala Sexta habría dado un trato diferente a las partes del proceso, con desconocimiento el derecho a la igualdad a que alude el artíuclo13 superior; (v) porque “no es la acción de tutela el medio idóneo para ratificar un título de propiedad y dominio...”; y (vi), porque la historia de la tradición de los inmuebles de las sociedades demandantes dentro del proceso de la presente referencia presentaba en los correspondientes folios de matrícula errores e inconsistencias, que no fueron tenidos en cuenta por la Corte Constitucional en la Sentencia T-465 de 2009.

Para evaluar las anteriores acusaciones de nulidad, la Corte recordará la jurisprudencia establecida en torno al asunto de los requisitos de procedencia de este tipo de solicitudes y a las causales por las que la nulidad de una sentencia de esta Corporación puede ser solicitada.

Una vez examinada esa línea jurisprudencial, la Corte analizará si en esta ocasión la solicitud fue interpuesta oportunamente y por persona legitimada para ello, y, posteriormente, estudiará cada una de las causales aducidas, para determinar si resultan admisibles y, en especial, si constituyen una reapertura del debate que se surtió dentro del proceso que culminó con la Sentencia T-465 de 2009. 

2. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA DECLARATORIA DE  NULIDAD DE LAS SENTENCIAS DE REVISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA.  REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.

1. En el auto A-223 de 200614, esta Corporación tuvo la oportunidad de exponer ordenadamente la jurisprudencia relativa a la procedencia excepcional de la declaratoria de  nulidad de las sentencias de revisión de acciones de tutela.  Lo hizo en los siguientes términos, que ahora resulta oportuno recordar:

“Requisitos para la procedencia excepcional de la declaratoria de  nulidad de las sentencias de revisión de acciones de tutela.  Reiteración de jurisprudencia.

“3. El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 dispone que contra las sentencias proferidas por la Corte Constitucional no procede recurso alguno.  La misma norma prevé que la nulidad de los procesos que se surtan ante esta Corporación sólo podrá alegarse antes de proferido el fallo y deberá sustentarse en irregularidades que comporten la violación del debido proceso.  

“4. No obstante, la jurisprudencia constitucional, con base en un análisis armónico de la legislación aplicable, ha protegido la posibilidad de solicitar la nulidad de las sentencias de revisión de acciones de tutela con posterioridad al fallo o de manera oficiosa15.  Para ello, ha fijado una serie de requisitos que se sintetizan a continuación.16

“4.1 Naturaleza excepcional.  La declaratoria de nulidad de una sentencia de revisión proferida por la Corte Constitucional es una medida excepcional. A esta decisión sólo puede arribarse cuando concurran “situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar.’17 (Subrayado fuera de texto)”18.

“En este sentido, la jurisprudencia ha concluido que la solicitud de nulidad de una sentencia de revisión no puede, en ningún caso, convertirse en un recurso adicional contra la providencia adoptada por la Sala de Revisión.  En este sentido, el debate sobre el asunto respectivo no puede reabrirse gracias a la utilización de una solicitud de nulidad de la sentencia. 

“4.2. Presupuestos formales de procedencia.  La jurisprudencia constitucional ha señalado que deben concurrir para la admisibilidad de la solicitud de nulidad de las sentencias de revisión los siguientes requisitos19:  

1. La solicitud debe presentarse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del fallo adoptado por la Corte.  Vencido este término, se entiende que toda circunstancia que acarrearía la nulidad del fallo queda saneada20;

2. En caso que el vicio se funde en situaciones acaecidas con anterioridad al momento de proferir el fallo, la solicitud de nulidad deberá solicitarse, de conformidad con lo señalado en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, antes de que la Sala de Revisión emita la sentencia correspondiente.  En caso que las partes que intervinieron en el proceso constitucional no eleven petición en ese sentido dentro de la oportunidad prevista, pierden su legitimidad para invocar la nulidad posteriormente;21

“4.3. Presupuestos materiales de procedencia.  En igual sentido, la doctrina constitucional relativa a los requisitos de admisibilidad de las solicitudes de nulidad también ha establecido determinadas condiciones y limitaciones a los argumentos que se utilicen para fundar los cargos en contra de la sentencia respectiva, las cuales se resumen de la siguiente manera:

1. El solicitante tiene la carga de demostrar, con base en argumentos serios y coherentes que la sentencia vulnera el derecho al debido proceso.  Como se indicó, el incidente de nulidad no es una oportunidad para reabrir la discusión jurídica resuelta en el fallo, por lo que una censura al fallo sustentada en el inconformismo del peticionario ante lo decidido o en una crítica al estilo argumentativo o de redacción utilizado por la Sala de Revisión carece de eficacia para obtener la anulación de la sentencia.

2. La solicitud de nulidad no puede utilizarse como alternativa para que la Sala Plena de la Corte Constitucional reabra el debate probatorio realizado por la Sala de Revisión que profirió el fallo respectivo.  En consecuencia, el cargo que sustente la solicitud de nulidad no puede estar dirigido hacia ese fin.

3. La afectación del debido proceso por parte de la Sala de Revisión tiene naturaleza cualificada.  Por tanto, “debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos (Subraya la Corte)”.22  Con base en estas características, la jurisprudencia identifica algunos casos en que la vulneración reúne esas características, tales como:

“- Cuando una Sala de Revisión cambia la jurisprudencia de la Corte. (…)23

- Cuando una decisión de la Corte es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley.24

- Cuando existe incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada;25 igualmente, en aquellos eventos donde la sentencia se contradice abiertamente, o cuando la decisión carece por completo de fundamentación.

- Cuando la parte resolutiva de una sentencia de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso.26

- Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa la extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones.27 ” 28

(iv)        La jurisprudencia ha contemplado la configuración de una causal de nulidad de las sentencias de revisión cuando, de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión.29.” (Negrillas y subrayas fuera del original)

Repasada la anterior línea jurisprudencial, pasa la Sala a estudiar la presente solicitud de nulidad.

3. OPORTUNIDAD Y LEGITIMACIÓN PARA SOLICITAR LA NULIDAD EN EL PRESENTE CASO.

1. Oportunidad en la presentación del escrito de nulidad: La solicitud de nulidad fue presentada el 9 de septiembre de 2009 por el apoderado de la Nación – Ministerio de Comercio Industria y Turismo. La Corte Constitucional ha insistido en que el término de tres días siguientes a la notificación de la sentencia  con que cuentan las partes para solicitar la nulidad del fallo es el término máximo dentro del cual debe presentarse la petición30; en esta ocasión, tan pronto el escrito de nulidad fue recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional, esa dependencia ofició al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que certificara la fecha de notificación de la sentencia T-465 de 2009.

Mediante oficio del 18 de septiembre de 2009, recibido ese mismo día en el fax en la Secretaría de la Corte, la Secretaria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca informó a esta Corporación que dicha sentencia fue notificada al Ministerio de Comercio Industria y Turismo mediante aviso del 17 de septiembre de 2009, cuya copia anexó al oficio enviado a la Corte. 

Así las cosas, la Corte concluye que la solicitud de nulidad fue interpuesta oportunamente, pues entre se presentó incluso antes de la notificación al Ministerio de Comercio Industria y Turismo.

2. Legitimidad en la causa para solicitar la nulidad: Como se dijo, la solicitud de nulidad fue presentada por el apoderado de la Nación – Ministerio de Comercio Industria y Turismo. Como esta misma entidad obró como parte demandada dentro del proceso que culminó con la sentencia de T-465 de 2009, cuya nulidad ahora se solicita, la Corte encuentra que el peticionario está legitimado en la causa para iniciar el presente incidente.

4. LAS CAUSALES DE NULIDAD INVOCADAS EN LA PRESENTE OPORTUNIDAD. 

1. La supuesta omisión en la valoración de una prueba relevante. En la presente oportunidad, el solicitante aduce que la Sala Sexta de Revisión de Tutelas al proferir la Sentencia T-465 de 2009 ignoró una prueba a su parecer relevante, toda vez que no hizo ninguna mención en el texto de la providencia de una sentencia del Consejo de Estado allegada al expediente en el momento de pedir la selección del caso, que no era la que se pedía revisar, pero que había decidido en segunda instancia otra acción de tutela incoada por otro demandante -Fernando Rojas Castro-, dirigida también en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio de Comercio Industria y Turismo31
2. , en donde igualmente se había cuestionado la actuación administrativa de la registradora ad hoc de Santa Marta analizada en la referida sentencia T-465 de 2009. De lo anterior, el peticionario deduce que esta última sentencia es nula, no sólo por haber omitido la valoración de tal prueba, sino porque con ello dio un trato desigual a las partes del proceso.

En relación con este planteamiento del peticionario, la Sala observa lo siguiente:

Conforme a la jurisprudencia arriba transcrita, dentro de las causales que pueden dar lugar a la declaración de nulidad de una sentencia de tutela proferida por una Sala de Revisión de la Corte Constitucional, está aquella que se presenta “cuando, de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión” 32. Así las cosas, cabe preguntarse si en el presente caso la falta de análisis y de refutación de una sentencia que no fue seleccionada33

y no era objeto de revisión, proferida dentro de un proceso distinto de aquel que sí fue seleccionado por la Corte Constitucional, en donde las partes no eran las mismas aunque la demanda se hubiera motivado por hechos similares mas no iguales, constituye la omisión de consideración de un asunto de relevancia constitucional trascendental, a tal punto que invalide el fallo que omite tal análisis.

La Sala estima que en el presente caso la respuesta a los anteriores interrogantes es negativa, por las razones que enseguida pasa a explicar:

1. En primer lugar, estima la Sala que el hecho de que una providencia no se refiera expresamente a todos los documentos obrantes dentro del expediente, no necesariamente implica que no se hayan tenido en cuenta. En el caso presente, debe observarse que si bien dentro del texto de la Sentencia T-465 de 2009, en el acápite de “Pruebas”, no se incluyó dentro de la lista de documentos la copia de la Sentencia del Consejo de Estado proferida en otro caso similar aunque no igual, que había sido allegada en el momento de pedir la selección, de ello no se sigue que dicho documento no se haya evaluado. La enumeración de documentos contenida en dicha Sentencia no fue taxativa, como se deduce de su tenor literal, pues se indicó que obraban en el expediente, “entre otros, los siguientes documentos...”. Así pues, la Sala Sexta numeró solamente los documentos a los que asignó relevancia para la adopción de la decisión en el caso concreto.

2. La razón por la cual la Sala Sexta no consideró relevante hacer referencia expresa a la otra Sentencia del Consejo de Estado proferida dentro de la acción de tutela incoada por el señor Fernando Rojas Castro radica en que la actuación administrativa analizada en dicha providencia no era la misma que la Corte entendió que debía examinar en la Sentencia T-465 de 2009. En efecto, en aquella providencia el Consejo de Estado estudió la actuación administrativa de la registradora ad hoc de Santa Martha consistente en ordenar el “bloqueo” de unos folios de matrícula inmobiliaria, orden proferida como medida cautelar dentro de dicha actuación. Al paso que en la Sentencia T-465 de 2009 la Corte no se refirió a la medida preventiva o cautelar de bloqueo de los folios, sino al cierre de los mismos, ordenada como medida definitiva con la cual concluyó la actuación administrativa.

En efecto, dentro de las consideraciones vertidas por el Consejo de Estado dentro de la sentencia que decidió la acción de tutela incoada por el señor Fernando Rojas Castro, para justificar la actuación de la registradora ad hoc de Santa Marta, se dijo lo siguiente:  

“Se tiene, entonces, que el bloqueo de los folios de matrícula inmobiliaria es el primer paso previo a la iniciación de cualquier actuación administrativa o trámite de corrección, que se produce tan pronto se radica una petición o cuando el Registrador decide iniciarlo de oficio.

“En el presente caso, el decreto de la medida preventiva del bloqueo del folio de matrícula inmobiliaria No.080-50908 se dio dentro de una actuación administrativa iniciada por la Registradora Ad Hoc de  la  Oficina de Instrumentos Públicos de la ciudad de Santa Marta,  habida consideración de que en una primera valoración realizada del folio mencionado se estableció que existían notorias inconsistencias en la mayoría de las anotaciones que integran su historia registral y catastral frente a los documentos que las soportan, cuyo contenido difiere de lo que reflejan las anotaciones de los folios de matrícula (fls. 7 a 25).

“Considera la Sala que la medida del bloqueo del registro persigue un fin válido, como lo es la seguridad en el tráfico jurídico y la protección de los bienes de uso público; es una medida preventiva y necesaria para desarrollar la actuación y garantizar su normal y eficiente discurrir, así como para la seguridad y estabilidad del tráfico económico.

“...

“En virtud de lo anterior, estima la Sala que las medidas tomadas dentro de la actuación administrativa iniciada por la Registradora Ad-Hoc de la ciudad de Santa Marta fueron adoptadas dentro del marco de sus atribuciones legales y no vulneran los derechos fundamentales del actor...”.34 (Negrillas y subrayas fuera del original)

En contraposición, en la Sentencia T-465 de 2009 la Sala Sexta analizó la orden dada por la misma registradora ad hoc de cerrar folios de matrícula inmobiliaria, adoptada como decisión definitiva con la cual concluyó la actuación administrativa; dicho cierre, a juicio de la Sala, equivalía a la revocatoria de un acto administrativo de carácter particular y concreto, por lo que no podía decidirse unilateralmente por la administración; obsérvese:

“... las implicaciones de la acción de la registradora ad hoc en la calificación de la propiedad, que la llevaron a ordenar el cierre de los folios de matrícula inmobiliaria, tuvieron efectos sustanciales en la esfera de los derechos de quienes aparecían registrados como propietarios, al punto que, como bien lo señaló el a quo, se modificó el derecho de dominio hasta llegar a mutar la propiedad sobre cuerpos ciertos, en propiedad en común y pro indiviso.

“A juicio del Sala, la producción de estos efectos está reservada a la labor judicial...

“...

“...el acto de registro de un instrumento público y el acto de apertura de un folio de matrícula inmobiliaria son en sí mismos actos administrativos de contenido particular, amparados también por la presunción de legalidad que, prima facie, no puede ser desvirtuada por la propia administración. En tal virtud, frente a este tipo de actos en principio no cabe la revocatoria directa (en este caso el cierre de un folio de matrícula equivale a la revocatoria del acto administrativo de apertura del mismo). En efecto, tanto la jurisprudencia de esta Corporación como la del Consejo de Estado han señalado que tratándose de la revocatoria de actos administrativos de carácter particular, “es al ente administrativo, y no al particular, a quien corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional demandando su propio acto. De esta manera, al particular se le garantiza que sus derechos se mantendrán inalterables, mientras la jurisdicción, agotadas las formas propias de un juicio, no resuelva a favor o en contra de sus intereses. Dentro de este contexto, si la administración revoca directamente un acto de carácter particular y concreto generador de derechos, sin agotar uno de los requisitos señalados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso del particular, derechos que, por mandato del artículo 29 de la Constitución, deben regir en las actuaciones administrativa.”.35”36

Así las cosas, la razón por la cual la Sala Sexta no consideró necesario referirse a las consideraciones vertidas en la Sentencia del Consejo de Estado allegada al expediente al momento de pedir su selección para revisión radicó en que el problema jurídico analizado en ella era sustancialmente diferente al que entendió que debía ser examinado en la Sentencia T-465 de 2009. 

Por todo lo anterior, la Sala concluye que en esta oportunidad en realidad no se está en presencia de aquella situación que la Corte ha considerado como generadora de nulidad de un fallo de tutela, que se configura cuando “de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional”.

2. La acción de tutela no es el medio idóneo para ratificar un título de propiedad y dominio. Como segunda causal de nulidad de la Sentencia T-465 de 2009, el peticionario afirma que la acción de tutela no es el medio idóneo para ratificar un título de propiedad y dominio; y agrega que la historia de la tradición de los inmuebles de las sociedades demandantes dentro del proceso que culminó con la mencionada Sentencia  presentaba en los correspondientes folios de matrícula errores e inconsistencias, que no fueron tenidos en cuenta por la Corte Constitucional.

En relación con el anterior argumento, la Corte en primer lugar observa que la Sentencia T- 465 de 2009 la Sala Sexta no ratificó el título de propiedad de ningún inmueble. En dicha providencia no se hizo ningún análisis al respecto, ni la Sala Sexta se detuvo a revisar la historia de la tradición de los inmuebles implicados en el caso, sino que simplemente consideró que la revocatoria directa del acto administrativo de apertura de un folio de matrícula inmobiliaria no podía producirse por la administración sin el consentimiento del particular interesado, sino que para esos efectos era necesario que las autoridades de registro demandaran judicialmente su propio acto. En efecto, sobre la imposibilidad de definir por la vía de la acción de tutela la titularidad el derecho de propiedad de los inmuebles implicado, dijo la Sala Sexta:

“Observa la Sala, que para oponerse a la actuación de la registradora ad hoc las sociedades demandantes disponen de mecanismos de defensa judicial a su alcance; en primer lugar, pueden agotar la vía gubernativa, como al parecer ya lo han hecho, y luego acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio de la acción de nulidad y reestablecimiento el derecho, en donde como medida preventiva pueden pedir la suspensión provisional de la Resolución N° 001 de 2008.

“Como se sabe, la acción administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho comprende dos pretensiones: una primera, que es la anulación de un acto administrativo, que procede cuando éste infringe las normas en que debería fundarse, haya sido expedido por funcionario u organismo incompetente, o en forma irregular, o falsamente motivado, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiera;37 la otra pretensión, que procede si el acto administrativo cuestionado es anulado, es el restablecimiento de un derecho del demandante, amparado por una norma jurídica. 38

“Frente a estas posibilidades de la acción de nulidad, la acción de tutela persigue proteger derechos fundamentales, pero su naturaleza jurídica no es la de ser una acción declarativa ni indemnizatoria. Por estas razones, no es apropiada para definir asuntos litigiosos como, verbi gratia el relativo a si sobre un terreno recae el derecho de propiedad plena, o si más bien recaen derechos en común y pro indiviso; tampoco resulta adecuada para establecer la responsabilidad del Estado o de sus entidades, por razón, por ejemplo, del daño que se produce como consecuencia de sus decisiones ilegales, y para ordenar reparaciones o indemnizaciones por estos conceptos. Además, su carácter “sumario”, que autoriza al juez para adoptar decisiones dentro de un  trámite ágil y rápido, con base en pruebas que no han sido controvertidas, corrobora que la acción de tutela no se adecua para los propósitos antedichos, que exigen un pleno debate probatorio”. (Negrillas y su8brayas fuera del original)

Pero con independencia de lo anterior, lo cierto es que con la segunda causal de nulidad que alega el peticionario, en realidad lo que busca es reabrir el debate del problema jurídico que fue analizado en la providencia cuya nulidad depreca; ciertamente, lo que pretende es que nuevamente se analice si los presuntos yerros en los folios de matrícula de los inmuebles involucrados en el caso justificaban o no la actuación administrativa de la registradora ad hoc que concluyó con el cierre de dichos folios, asunto que, como se relató en los antecedentes  de la presente providencia, justamente constituyó el problema jurídico resuelto en la Sentencia T- 465 de 2009.

Por todo lo anterior la Sala no accede a la presente solicitud de nulidad.  

5. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, analizada la solicitud de nulidad presentada por la peticionaria,

RESUELVE

PRIMERO.- NEGAR la petición de nulidad formulada por apoderado de la Nación- Ministerio de Comercio Industria y Turismo en contra de la  sentencia T-465 de 2009.

SEGUNDO.- Contra este pronunciamiento no procede recurso alguno.

Comuníquese y cúmplase.

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Presidente

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrado

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

1 Las sociedades “A.J.C.S.  S. en C.” y “Gruincofe & Induepóxicos Ltda.”

2 Ibídem

3 Destaca el Consejo de Estado que la constitucionalidad del artículo 40 del Decreto 1250 de 1970 fue avalada por esta Corporación en la C-355 de 4 de agosto de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. .

4 Sentencia T-720 de 26 de noviembre de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra

5 Sentencia C- 672 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

6 El análisis de dichas normas se hizo en los siguientes términos:

“.. las disposiciones invocadas de manera concreta por la registradora ad hoc como fundamento de las facultades que ejerció para adelantar la actuación administrativa que concluyó con la expedición de la Resolución N° 001 de 2008 son las siguientes:

El artículo 5° del Decreto 1250 de 1970 que señala que “(l)a matrícula es un folio destinado a un bien determinado, y se distinguirá con un código o complejo numeral indicativo del orden interno de cada oficina y de la sucesión en que se vaya sentando.” El artículo 6° siguiente del mismo Decreto que prescribe que el folio de matrícula inmobiliaria “señalará, además con cifras distintivas, la oficina de registro, el departamento o territorio nacional y el municipio de la ubicación del bien, y la cédula catastral que corresponda a éste dentro del municipio respectivo. Indicará, también, si el inmueble es urbano o rural, designándolo por su número o nombre, respectivamente, y describiéndolo por sus linderos, perímetros, cabida y demás elementos de identificación que puedan  obtenerse. Si existieren plano y descripción catastral, éstos se adosarán al folio, como parte integrante del mismo.” Y el artículo 7° íbidem que se refiere a las secciones del folio de matrícula y al respecto indica que constará de seis secciones o columnas, cada una con una destinación específica6. 

Por su parte, el artículo 35 del decreto 1250 de 1970, que también invoca la registradora ad hoc como fundamento de sus competencias para proferir la Resolución 001 de 2008, reza así:

“ART. 35. Los errores en que se haya incurrido al realizar una inscripción, se corregirán subrayando y encerrando entre paréntesis las palabras, frases o cifras que deban suprimirse o insertando en el sitio pertinente y entre líneas las que deben agregarse y salvando al final lo corregido, reproduciéndolo entre comillas e indicando si vale o no vale lo suprimido o agregado. Podrá hacerse la corrección enmendando lo escrito o borrándolo y sustituyéndolo y así se indicará en la salvedad que se haga. Las salvedades serán firmadas por el registrador o su delegado. Sin dichos requisitos no valdrán las correcciones y se tendrán por verdaderas las expresiones originales.” (Negrillas fuera del original)

De otro lado, el artículo 49 del mismo decreto señala que “(c)ada folio de matrícula inmobiliaria corresponderá a una unidad catastral y a ella se referirán las inscripciones a que haya lugar. En consecuencia, cuando se divida materialmente un inmueble o se segregue de él una porción, o se realice en él una parcelación o urbanización, o se constituya en propiedad por pisos o departamentos, el registrador dará aviso a la respectiva oficina catastral para que ésta proceda a la formación de la ficha o cédula correspondiente a cada unidad. El incumplimiento de este deber constituye falta disciplinaria del registrador”. (Subrayas fuera del original). Y más adelante, el artículo 52 prescribe que “(p)ara que pueda ser inscrito en el registro cualquier título se deberá indicar la procedencia inmediata del dominio o del derecho respectivo, mediante la cita del título antecedente, con los datos de su registro. Sin este requisito no procederá la inscripción, a menos que ante el registrador se demuestre la procedencia con el respectivo título inscrito. A falta de título antecedente, se expresará esta circunstancia con indicación del modo en virtud del cual el enajenante pretende justificar su derecho”.

Finalmente, el artículo 82 del Decreto ley 1250 de 1970 prescribe que “(e)l modo de abrir y llevar la matrícula se ajustará a lo dispuesto en esta ordenación, de manera que aquella exhiba en todo momento el estado jurídico del respetivo bien”.

7 Sobre la apertura de folios de matrícula, el artículo 50 del Decreto 1250 de 1970 indica lo siguiente:

“ART. 50. Siempre que el título implique fraccionamiento de un inmueble en varias secciones o englobamiento de varias de éstas en una sola unidad, se procederá a la apertura de nuevos folios de matrícula, en los que se tomará nota de los folios de donde derivan.”

8 Negrillas y subrayas fuera del original.

9 T-460 de 7 de junio de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

10 Esta es la sentencia que fue revisada en el expediente de la presente referencia, incoada por las sociedades “A.J.C.S.  S. en C.” y “Gruincofe & Induepóxicos Ltda.”

11 Esta sentencia era la que resolvía la demanda interpuesta por el señor Fernando Rojas Castro.

12 Acción de tutela incoada por Fernando Rojas Castro contra la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Magdalena, decidida en Segunda instancia por el Consejo de Estado con sentencia de la que fue ponente la consejera Martha Sofía Sanz Tobón.

13 Acción de tutela incoada por las sociedades “A.J.C.S.  S. en C.” y “Gruincofe & Induepóxicos Ltda.” contra el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Alcaldía Distrital de Santa Marta, conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidida en Segunda instancia por el Consejo de Estado con sentencia de la que fue ponente el consejero Alfonso Vargas Rincón.

14 M.P. Jaime Córdoba Treviño.

15 Acerca de la declaratoria oficiosa de nulidad de las sentencias, Cfr. Corte Constitucional, Auto 050/00 y 062/00, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

16 La doctrina sobre la nulidad de las sentencias de revisión puede consultarse, entre otros, en los Autos  031A de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, 002A M.P. Clara Inés Vargas Hernández, 063 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y 131 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil, 008 de 2005 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 042 de 2005 M.P. Humberto Sierra Porto.  La clasificación utilizada en esta providencia está contenida en el Auto 063/04.

17 Corte Constitucional, auto del 22 de junio de 1995 MP. José Gregorio Hernández Galindo.

18 Corte Constitucional, auto de 30 de abril de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; A-031a de 2002).

19 Cfr. Corte Constitucional, Autos 031A/02 y 063/04.

20 El saneamiento de las nulidades no alegadas oportunamente fue sustentado por la Corte al afirmar que “i) en primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de certeza del derecho20; (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad presentar acción de tutela contra las providencias de tutela20. Y finalmente, (iii) porque es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma”. Cfr. Corte Constitucional, Auto 031 A/02.

21 Una explicación ampliada de los fundamentos de este requisito puede encontrarse en los Autos del 13 de febrero de 2002, M.P.  Marco Gerardo Monroy Cabra y del 20 de febrero del mismo año, M.P. Jaime Araujo Rentería.

22 Cfr. Auto 031 A/02.

23 Al respecto la Corte señaló en el Auto que se cita que “[e]l artículo 34 del decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena; en consecuencia, si una de las salas de revisión se apropia de esa función, se extralimita en el ejercicio de sus competencias con una grave violación al debido proceso. Sin embargo, no toda discrepancia implica cambio de jurisprudencia, puesto que ella debe guardar relación directa con la ratio decidendi de la sentencia de la cual se predica la modificación; en caso contrario, ‘[L]as situaciones fácticas y jurídicas analizadas en una sentencia de una Sala de Revisión y que sirven de fundamento para proferir un fallo son intangibles, porque son connaturales a la libertad, autonomía e independencia que posee el juez para evaluarlas y juzgarlas’.” (Auto de 30 de abril de 2002; M.P. Eduardo Montealegre Lynett; A-031a de 2002).

24 Cfr. Auto 062 de 2000 MP. José Gregorio Hernández Galindo.

25 Cfr. Auto 091 de 2000 MP. Antonio Barrera Carbonell.

26 Cfr. Auto 022 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero.

27 Cfr. Auto 082 de 2000 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.

28 Auto de 30 de abril de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; A-031a de 2002).

29 Cfr. Corte Constitucional, Auto 031 A/02. Fundamentos jurídicos 13 a 20.

30 Respecto de la condición de término máximo con que cuenta la parte para la presentación de la solicitud de nulidad, la Corte Constitucional dijo en el Auto 029 de 1998. “El Decreto 2591 de 1991, hace referencia a la impugnación del fallo en sus artículos 31 y 32. Pero, es en éste último donde señala: ‘presentada debidamente la impugnación...”, haciendo referencia a lo expresado en el artículo 31 que impone como único requisito, un término máximo para la interposición de la impugnación: “Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado…’. No se estipulan por lo tanto, requisitos adicionales, ni mayores formalismos para presentar la impugnación, lo que permite que ésta se haga de cualquier manera: verbalmente, por escrito entregado personalmente, o, por cualquier otro medio que permita que la impugnación cumpla su cometido, cual es el de controvertir la decisión de primera instancia, dar inicio a la segunda instancia, y ejercer el derecho fundamental de controvertir las decisiones judiciales, derecho de carácter fundamental, contenido en el artículo 31 de la Constitución Política. Auto 029 de 1998”.

31 Sentencia de veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008), proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado, dentro del proceso de tutela incoado por  Fernando Rojas Castro contra la Superintendencia de Notariado y Registro y la Oficina de Instrumentos Públicos de Santa Marta C.P. Martha Sofía Sanz Tobón.

32 Cfr. Corte Constitucional, Auto 031 A/02. Fundamentos jurídicos 13 a 20.

33 La Sentencia de veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008), proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado, dentro del proceso de tutela incoado por  Fernando Rojas Castro contra la Superintendencia de Notariado y Registro y la Oficina de Instrumentos Públicos de Santa Marta fue descarta de selección para revisión por la Corte Constitucional mediante Auto de 19 de marzo de 2009, notificado por estado del día 25 del mimo mes y año.  

34 Sentencia de veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008), proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado, dentro del proceso de tutela incoado por  Fernando Rojas Castro contra la Superintendencia de Notariado y Registro y la Oficina de Instrumentos Públicos de Santa Marta C.P. Martha Sofía Sanz Tobón.

35 T- 315 de 17 de julio de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía. En el mismo sentido pueden verse T-230 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz,  T-639 de 1996, M.P Vladimiro Naranjo Mesa, y  T-720 de 1998, M.P. Alfredo Tulio Beltrán Sierra.

36 Sentencia T-465 de 2009.

37 Véase, C.C.A .artículo 84.

38 Véase, C.C.A .artículo 85