Sentencia C-912-10
Referencia: expediente R-170
Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 3148 de 2010 “Por el cual se adicionan unos Parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010”.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González Cuervo -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
Mediante oficio del 24 de agosto de 2010, el señor Presidente de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 3148 de 2010 “Por el cual se adicionan unos Parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010”.
Por medio de auto del 30 de agosto de 2010, el despacho del Magistrado Sustanciador asumió conocimiento del proceso, ordenó practicar algunas pruebas, fijar en lista el expediente, comunicarlo a algunas entidades privadas y oficiales, y correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia.
Según informes de la Secretaría General del 6 y 10 de septiembre del 2010, las pruebas solicitadas fueron remitidas por las autoridades correspondientes a la Corporación.
El texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial, es el siguiente:
“DECRETO 3148 DE 2010
(Agosto 23)
Diario Oficial No. 47.810 de 23 de agosto de 2010
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
“Por el cual se adicionan unos parágrafos al artículo 1o del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010”.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política de acuerdo con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 2693 de 2010, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto 2693 de 2010 el Gobierno Nacional declaró el estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, con el fin de contrarrestar los efectos negativos que sobre dichas zonas tiene la abrupta ruptura total de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de ese país.
Que en desarrollo de la declaratoria de emergencia social se expidió el Decreto 2694 de 2010, por el cual se adoptaron medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela.
Que para dar aplicación a dicho efecto económico y teniendo en cuenta que se trata de medidas excepcionales y de carácter transitorio, se expidió el Decreto 2799 de 2010 que creó temporalmente una categoría especial de bienes excluidos del impuesto sobre las ventas con derecho a impuestos descontables y garantizar la continuidad de los sistemas de facturación y contabilización que vienen operando para efectos del IVA.
Que con posterioridad a la expedición del Decreto 2799 de 2010 se evidenció la necesidad de que las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional a los municipios a que se refiere el artículo 1o del Decreto 2693 de 2010, tengan el mismo tratamiento que las ventas realizadas dentro de dichos municipios, para garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA a que hace referencia el decreto queden igualmente amparados con la medida y no se afecte su capital de trabajo.
Que, en consecuencia, y con el fin de que las medidas excepcionales dictadas para superar la crisis que originó la Emergencia Social declarada a través del Decreto 2693 de 2010 sean más efectivas, se hace necesario adicionar unos Parágrafos al artículo 1o del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Modificase el literal e) del artículo 1o del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010, el cual queda así:
“e) Electrodomésticos y gasodomésticos incluidos los cilindros para gas, necesarios para el funcionamiento de estos últimos”.
ARTÍCULO 2o. Adiciónese el artículo 1o del Decreto 2694 de 2010 modificado por el Decreto 2799 de 2010, con los siguientes parágrafos:
“Parágrafo 2o. El tratamiento previsto en el presente artículo se aplicará igualmente en el caso de las ventas efectuadas desde el resto del territorio racional a los responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro Único Tributario - RUT, que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en cualquiera de los municipios señalados en el Anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010.
Para tal efecto, los proveedores deberán cumplir los siguientes requisitos:
a) Acreditar que la venta se efectuó a un responsable de régimen común del impuesto sobre las ventas, inscrito en el Registro Único Tributario, RUT, que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, se encuentre domiciliado o tenga establecimiento de comercio en cualquiera de los municipios señalados en el Anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010, para lo cual deberá exigirle la entrega de una copia del mismo.
b) Comprobar que las mercancías vendidas se trasladaron físicamente al territorio de los municipios especificados en el Anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010, mediante guía de transporte, factura del servicio de transporte de carga y documento de recepción de la mercancía.
El incumplimiento de uno cualquiera de los anteriores requisitos dará lugar al desconocimiento como impuesto descontable, del descuento efectivo no condicionado a que se refiere el inciso segundo del presente artículo y a la aplicación de la sanción por inexactitud contemplada en el Estatuto Tributario, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.
PARÁGRAFO 3o. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales implementará mecanismos de información a través de sus sistemas informáticos electrónicos, para los responsables del IVA a que se refiere el presente decreto, con el fin de realizar los cruces que permitan verificar la realidad de la operación”.
ARTÍCULO 3o. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 23 de agosto de 2010.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior y de Justicia,
GERMÁN VARGAS LLERAS.
La Ministra de Relaciones Exteriores,
MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
JUAN CARLOS ECHEVERRI GARZÓN.
El Ministro de Defensa Nacional,
RODRIGO RIVERA SALAZAR.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR.
El Ministro de la Protección Social,
MAURICIO SANTAMARÍA SALAMANCA.
El Ministro de Minas y Energía,
CARLOS RODADO NORIEGA.
El Ministro de Comercio, Industria y Turismo,
SERGIO DÍAZ-GRANADOS GUIDA.
La Ministra de Educación Nacional,
MARÍA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA.
La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
BEATRIZ URIBE BOTERO.
El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
DIEGO MOLANO VEGA.
El Ministro de Transporte,
GERMÁN CARDONA GUTIÉRREZ.
La Ministra de Cultura,
MARIANA GARCÉS CÓRDOBA.”
El Magistrado Ponente, en uso de sus competencias constitucionales y legales, solicitó al Ministro de Hacienda y Crédito Público un informe relativo a los efectos presupuéstales –especialmente a nivel de ingresos- que tendrían las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 3148 de 2010. Así mismo, el Magistrado ofició al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que rindiera un informe detallado sobre la materia.
Para precisar algunos aspectos de la crisis, mediante auto del 11 de agosto de 2010, se solicitó al Secretario General de la Presidencia de la República un informe detallado acerca de las razones fácticas que motivaron la expedición del Decreto Legislativo 3148 de 2010.
En la misma providencia se invitó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a fin de que explicara los efectos que en materia de recaudo de impuestos tendrían las disposiciones del Decreto Legislativo 3148 de 2010 y cómo facilitarían la ejecución de las disposiciones del Decreto Legislativo 2694 de 2010.
Al respecto, aseguró que es un hecho notorio que la economía de los departamentos fronterizos y, en especial, de los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela depende en gran medida el intercambio de bienes entre sus poblaciones. Aseguró que los departamentos más afectados en términos comerciales por el cierre fronterizo, son aquellos donde se ubican los municipios en los que se declaró la emergencia social. Las exportaciones totales hacia Venezuela que provienen de estos departamentos cayeron en un 79% en los primeros 5 meses del presente año. Toda esta situación –en criterio del Ministerio, sumada al deterioro de las relaciones políticas y diplomáticas, afectó el orden social y económico de la región.
Por estos motivos y dada la consecuente reducción de flujo de caja y, en general, de los ingresos operacionales de las empresas, comerciantes y establecimientos de comercio de dichas zonas, la interviniente relató que el Gobierno introdujo varias medidas en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 dirigidas a estimular la demanda interna de bienes comercializados en la región “(…) sustituyendo así, en alguna medida, la demanda proveniente del vecino país, creando un régimen especial de IVA para algunos bienes, los cuales se excluyen de su cobro”. Posteriormente, con los decretos 2799 y 3148 de 2010, indicó que el Gobierno se propuso (i) aclarar algunas situaciones no previstas en el Decreto 2694, (ii) establecer controles más estrictos a su aplicación, y (iii) extender el beneficio de exclusión del IVA a “(…) las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional a los municipios a que se refiere el artículo 1° del Decreto 2693 de 2010”, para garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos de IVA a que hace referencia el decreto quedaran también amparados con la medida y no se afectara su capital de trabajo.
Posteriormente, el Decreto Legislativo 3148 de 2010 introdujo controles con el ánimo de evitar abusos y asegurar que la aplicación de las medidas inicialmente implementadas en el Decreto 2694 solamente beneficiara a las regiones en crisis. En particular, el nuevo decreto determinó de manera clara y precisa los bienes sobre los que recae la exclusión del IVA, así como las personas que pueden beneficiarse, para así evitar la extensión del beneficio a situaciones no relacionadas con la declaratoria del estado de emergencia social.
En el caso particular de las medidas introducidas en el Decreto 3148 de 2010, la interviniente aseguró que después de incorporar el incremento esperado en el valor de las ventas y adquisiciones por parte de los comerciantes, el cual se aproxima a un 20%, el costo fiscal adicional sería de $20.000 millones, lo que arroja un costo total del valor de las medidas de $113.674 millones.
Por medio de escrito radicado el 3 de septiembre de 2010, intervino el Viceministro de Comercio Exterior, Gabriel Duque Mildenberg, con el fin de defender la constitucionalidad del decreto.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) atendió en forma oportuna la invitación de la Corte y solicitó la exequibilidad del decreto sometido a control.
Precisó que la extensión del beneficio incrementaría el impacto fiscal en un 20%, es decir, cerca de $20.000 millones, para un costo total estimado de las medidas de emergencia de $113.674 millones.
El ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava intervino para solicitar que el Decreto 3148 de 2010 fuera declarado inconstitucional por contravenir los siguientes artículos de la Constitución Política: 1º, 13, 121, 215, 337, 338 y 363.
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) solicitó la declaración de exequibilidad del Decreto Legislativo 3148 del 23 de agosto de 2010, con fundamento en lo siguiente:
La Federación Nacional de Departamentos emitió concepto sobre la presente demanda de constitucionalidad en los siguientes términos:
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual pidió declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 3148 de 2010, con base en las siguientes consideraciones:
Además, explicó que existe una relación directa de conexidad temática, sistemática y teleológica entre el decreto estudiado y el decreto declarativo que le sirve de fundamento, habida cuenta de que la declaración de emergencia social decretada por el Gobierno tuvo la finalidad de reactivación económica en la zona fronteriza, lo cual es consecuente con la modificación al impuesto a las ventas consagrado en la disposición en estudio.
En particular, aseguró que el Decreto 3148 de 2010 contiene modificaciones que pretender precisar y circunscribir el ámbito de aplicación de la exclusión del IVA, como una medida idónea para conjurar la crisis económica y social que provocó la declaración de emergencia. Con los cambios introducidos, en sentir del Ministerio Público, “(…) se ajusta de manera técnica el tributo al incluir bienes producidos en otros lugares del país, pero comercializados en el área de influencia de la declaratoria de emergencia social, lo cual es razonable, dado que contribuye a hacer posible la exclusión sin menoscabo del patrimonio del comerciante avecindado en dicha área.”
La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 3148 de 2010, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política.
El Ministerio de Hacienda explicó ademas que esta última medida era necesaria para mitigar los efectos iniciales del Decreto 2799, pues la norma no permitía la devolución a los comerciantes del IVA pagado en sus adquisiciones de mercancias en el resto de territorio nacional, sino que les exigía acumularlo y pedir su descuento una vez terminara la vigencia de la emergencia, lo que condujo a que el costo financiero de la exclusión del gravamen recayera inicialmente sobre ellos. El Decreto Legislativo 3148 de 2010 fue expedido para garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA también se beneficiaran de la medida; para ello extiendió el tratamiento previsto en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 a las ventas que se hicieran a los municipios cobijados por la emergencia desde el resto del teritorio nacional.
2.2.7 Por el contrario, el ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava solicitó la declaración de inexequibilidad del decreto, por cuanto, en su concepto, no está destinado a conjurar la crisis ni se refiere a materias que tienen relación directa y especifica con el estado de emergencia declarado. Lo anterior, en razón a que la crisis no sólo afectó a unos pocos entes territoriales, sino que repercutió en toda la economía nacional.
2.2.8 Finalmente, el Ministerio Público defendió la constitucionalidad de las medidas del Decreto Legislativo 3148 de 2010, toda vez que -en su opinión- cumplían con la exigencia de conexidad y proporcionalidad, habida cuenta de que eran medidas económicas que propendían por la reactivación del comercio en la zona fronteriza.
2.2.9 En el marco de estos argumentos, procede la Sala a realizar el control constitucional del Decreto Legislativo 3148 de 2010, dictado al amparo de un estado de emergencia social. Este control comprenderá los juicios acerca de la conexidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, tal como se desprende del artículo 215 superior y de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de Estados de Excepción, como pasa a explicarse:
Lo primero que regula la Carta Política es la existencia de tres estados de excepción: la guerra exterior4, conmoción interior5 y emergencia económica, social y/o ecológica6-.
A continuación, el artículo 152 ordena al Congreso expedir una ley estatutaria que regule los estados de excepción. En desarrollo de este mandato, el legislador expidió la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994 (en adelante LEEE), que en su artículo 2º señala que su finalidad es (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. De conformidad con la misma disposición, los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.
El artículo 2 de la LEEE desarrolla este principio y prevé que las facultades excepcionales sólo podrán ser empleadas bajo “circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.
Los tribunales internacionales también se han pronunciado sobre este principio. Así por ejemplo, en el caso Lawless, en sentencia del 1 de julio de 1961, la Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo que “el peligro público para la vida de la Nación al que se refiere el Convenio Europeo debe ser una situación excepcional de crisis o emergencia que afecte toda la población y que constituya una amenaza a la vida organizada de la comunidad que compone un Estado”. De manera similar, el Comité de Derechos Humanos, en su Observación General No.29, Parr 3, estableció que “aún en un conflicto armado las disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto se permitirán sólo en la medida en que la situación constituya un peligro para la vida de la Nación”. Por último, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas estableció en la “Observación general sobre el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: estados de excepción y suspensión de derechos” lo siguiente:
“Las medidas que suspenden la aplicación de alguna disposición del Pacto deben ser de carácter excepcional y temporal. Antes de que un Estado adopte la decisión de invocar el artículo 4 es necesario que se reúnan dos condiciones fundamentales: que la situación sea de un carácter excepcional que ponga en peligro la vida de la nación y que el Estado Parte haya proclamado oficialmente el estado de excepción. Este último requisito es esencial para el mantenimiento de los principios de legalidad e imperio de la ley cuando son más necesarios. Al proclamar un estado de excepción cuyas consecuencias pueden entrañar la suspensión de cualquier disposición del Pacto, los Estados deben actuar dentro del marco constitucional y demás disposiciones de ley que rigen esa proclamación y el ejercicio de las facultades de excepción; incumbe al Comité vigilar que las leyes pertinentes faciliten y garanticen el cumplimiento del artículo 4. Para que el Comité pueda cumplir esta tarea, los Estados Partes en el Pacto deben proporcionar en sus informes presentados con arreglo al artículo 40 información suficiente y exacta sobre su legislación y práctica en materia de facultades de excepción.”
El artículo 13 de la LEEE atribuye al principio de proporcionalidad el siguiente contenido: “Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”.
Lo anterior quiere decir que toda medida de excepción así como su declaratoria debe ser proporcional a la situación que la justifica en lo que respecta a la gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación. Es decir, las disposiciones adoptadas efectivamente deben conjurar la amenaza al Estado. Así, podría presentarse un caso en el que aunque la declaratoria de emergencia esté justificada, no lo están las medidas, puesto que no son idóneas para afrontar la crisis.
En este sentido, un importante doctrinante en la materia -Daniel Zovatto- considera que el principio de proporcionalidad debe tener en cuenta “ i) Un análisis de la situación real que está viviendo el país determinado en su momento concreto; ii) demostrar que las medidas ordinarias no son suficientes para hacer frente a la situación, y iii) cuáles son las otras medidas de emergencia o de excepción alternativas, que pueden resultar menos lesivas para el disfrute de los derechos humanos”.7
Este principio de temporalidad fue recogido por el artículo 215 de la Carta cuando estableció que el estado de emergencia económica, social o ecológica será declarado por períodos de hasta 30 días, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
El artículo 4 consagra que no podrán suspenderse en estados de excepción las siguientes garantías: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el derecho al habeas corpus11. Igualmente, prevé que no podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
La jurisprudencia constitucional también ha señalado que el principio de intangibilidad de derechos se extiende a otros distintos a los señalados en los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto.12
Es decir, la Constitución restringe la discrecionalidad del Presidente de la República para apreciar los presupuestos fácticos que dan lugar a la declaración de este estado de excepción, pues exige que los hechos en los que se fundamenta sean: (i) distintos a los previstos para la declaración del estado de conmoción interior y de guerra exterior, (ii) sobrevivientes y (iii) tengan tal gravedad que atenten de manera inminente contra el orden económico, social o ecológico, o constituyan calamidad pública.
De conformidad con lo señalado en la sentencia C-179 de 199413, el estado de emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de los estados de excepción expresamente diseñado por el Constituyente para conjurar “aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales órdenes, o que constituyan grave calamidad pública”.
En esta misma providencia se resaltaron las particularidades de la declaración de la emergencia económica, social y ecológica. La Corte señaló que el estado de emergencia se encuentra genéricamente regulado por el artículo 215 constitucional, aunque puede adquirir distintas modalidades según los hechos que lo originen. Al respecto precisó:
“(…) puede ser declarado estado de emergencia económica cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan relación con la perturbación del orden económico; se recurrirá al estado de emergencia social cuando la crisis que origina la adopción de la medida excepcional se relaciona con el orden social; se declarará el estado de emergencia ecológica cuando la situación crítica invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y; finalmente, se acudirá al estado de emergencia por calamidad pública cuando sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden combinar las modalidades anteriores cuando los hechos invocados como causantes de la declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional, en todo caso compete al Presidente de la república de conformidad con los hechos invocados declarar el estado de emergencia que corresponda a la situación.”14
En relación con este punto, la jurisprudencia ha señalado que “si bien, esta fórmula permite cierto margen de maniobra para que el Ejecutivo determine cuales son las atribuciones de las cuales hará uso, en todo caso tiene una finalidad claramente restrictiva al menos en un doble sentido: por un lado impedir un uso excesivo de las atribuciones excepcionales –lo que guarda relación con el principio de proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo los estados de excepción-, en segundo lugar proscribir el empleo de atribuciones que no sean necesarias para conjurar la crisis –lo que a su vez se relaciona con el principio de necesidad-.”
“Los derechos sociales son entonces aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los cuales se encuentran consagrados en el capitulo 2o. del Título II, v.gr.: el derecho de huelga, el de negociación colectiva, etc.”.
En materia de control constitucional de los decretos que introducen medidas dirigidas a conjurar la crisis, la Corte Constitucional se ha centrado en el análisis de la conexidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, de conformidad con el artículo 215 superior y la LEEE.
2.4.6 El primero de tales juicios –conexidad- se orienta a la verificación de un nexo causal entre (i) las situaciones que de manera mediata e inmediata han dado origen a la declaración del estado de excepción y la finalidad de las medidas introducidas (conexidad externa), y entre (ii) tales causas y la materia regulada por los decretos legislativos correspondientes (conexidad interna).16
Este juicio se desprende del artículo 215 superior que en su incisos tercero y cuarto señala que los decretos deben estar destinados “exclusivamente” a superar la situación que hubiere determinado la declaración del estado de excepción y a impedir la extensión de sus efectos, y deben referirse a materias que tengan “relación directa y específica” con el estado de emergencia.
En la sentencia C-145 de 200917, se dijo que acepciones tales como exclusivamente, “(…) apuntan a que los decretos de desarrollo del estado de emergencia no puedan tener otra finalidad que la mencionada, de conjurar la crisis que dio lugar a su declaración y evitar la propagación de sus consecuencias; la exigencia de una ‘relación directa’, excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial entre los hechos causantes del estado de excepción y la materia que regulan; tal relación además debe ser “específica”, es decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de idéntica especie.”
2.4.7 Por su parte, el juicio de proporcionalidad se dirige a verificar la adecuación de los medios con los fines propuestos tanto por la Constitución como por los decretos de excepción. Dicho juicio comprende un estudio de (i) la necesidad de la medida; (ii) la idoneidad y conducencia de los medios escogidos por el Ejecutivo para realizar no sólo el fin general de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”, sino también los fines específicos definidos por el respectivo decreto legislativo18; y (iii) la proporcionalidad en estricto sentido de la medida. La proporcionalidad estará dada por la mínima repercusión negativa que las medidas adoptadas para alcanzar el fin o los fines propuestos, tengan sobre otros principios igualmente fundamentales.
En la práctica, fue frecuente la expedición de normas tributarias por medio de decretos legislativos durante los estados de emergencia económica y social. Esta posibilidad era aceptada por la Corte Suprema de Justicia, quien avaló que mediante tales decretos el Gobierno, por ejemplo, (i) reorganizara de manera integral el régimen aplicable a los impuestos de renta, ventas y sucesiones19; (ii) implementara medidas tributarias de carácter permanente; y (iii) dispusiera la reducción de las tarifas de los tributos20, entre otras. La única limitación que estableció la Corte Suprema en estas materias fue la cláusula de no desmejoramiento de los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores.21
En la década de los 80, la tendencia de la jurisprudencia de control de constitucionalidad de los decretos de contenido tributario dictados durantes los estados de emergencia económica y social varió. La Corte Suprema de Justicia adoptó una postura más restrictiva en este respecto y sostuvo que durante los estados de emergencia era posible decretar impuestos de carácter extraordinario y excepcional, siempre y cuando no comprometieran de manera general y permanente el régimen impositivo ordinario vigente.22
La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 tuvo desde el comienzo la intención de limitar el poder tributario del Ejecutivo durante los estados de excepción. Muestra de ello es que en la ponencia presentada por la Comisión Tercera de la Asamblea se propuso eliminar definitivamente la capacidad del Presidente de modificar el régimen tributario vigente durante el estado de emergencia. Igualmente, la ponencia presentada por la Comisión Quinta propuso permitirle crear tributos en estas circunstancias, siempre que tal decisión guardara relación directa y específica con la solución de la crisis, y los tributos creados dejaran de regir al finalizar el estado de emergencia si no eran ratificados por el Congreso dentro del año siguiente. Esta última opción fue la aprobada por la plenaria.23
Posteriormente, en la sentencia C-172 de 200926, la Corte reiteró que “(…) dado que las decisiones que el Presidente puede adoptar en tiempos de alteración del orden social o económico son aquellas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis, es previsible que las medidas tributarias de exención se dirijan a los individuos que han resultado afectados por los hechos que motivaron la declaración del estado de excepción o a aquellos que podrían contribuir a levantarlo.” Por esta razón declaró exequibles las medidas introducidas por el Decreto Legislativo 4591 de 2008, según el cual en los créditos recibidos por las personas afectadas por la caída de los negocios de captación masiva, (i) los intereses no generaban renta gravable y (ii) los ingresos no tenían la limitación del artículo 177-1 del Estatuto Tributario, de acuerdo con el cual “la determinación de la renta líquida de los contribuyentes, no son aceptables los costos y deducciones imputables a los ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional ni a las rentas exentas”. La Corte encontró que las medidas eran necesarias y conducentes para facilitar el acceso al crédito de personas perjudicadas por la crisis que provocó la declaración del estado de emergencia social, especialmente las personas de más bajos recursos, y que también eran proporcionadas, pues además de que se dirigían a satisfacer los créditos obtenidos por personas de escasos recursos y desplazadas, se encaminaban a solucionar problemas económicos de otros habitantes de las zonas perjudicadas por la crisis.
En esta sentencia, la Corporación también consideró que era constitucional excluir del IVA la venta de datáfonos y pin pads a establecimientos de crédito, cooperativas autorizadas para adelantar actividad financiera y entidades administradoras de sistemas de pago de bajo valor, con el propósito de promover la apertura de cuentas de ahorro electrónicas. La Corte consideró que la medida era proporcionada, toda vez que en “(…) tanto que los impuestos por la importación de estos aparatos se reducen, los costos de implementación del plan de bancarización también lo hacen”. En este fallo se indicó:
“Respecto de la exclusión de pago del IVA, esta Sala no estima que exista ningún reparo de constitucionalidad. De las consideraciones vertidas en relación con el artículo 3º de este mismo decreto puede concluirse que para la Corte es legítimo que el Gobierno reduzca o modifique los impuestos que recaen sobre actividades cuyo estímulo puede promover la superación de la crisis que motivó el Estado de Emergencia Social. Así entonces, es necesario que el Presidente utilice el estado de excepción para excluir del pago del impuesto la importación de aparatos que servirán para cumplir el fin del decreto en cuestión, cual es la divulgación y puesta en marcha de los servicios financieros en las zonas más afectadas por la caída de las pirámides. En este contexto, debe concluirse que el Presidente de la República hizo ejercicio de su competencias legislativa y modificó –adicionó- el artículo 424 del Estatuto Tributario que enlista los bienes excluidos del pago del IVA.
(…)
Finalmente, la medida también resulta proporcional porque en tanto que los impuestos por la importación de estos aparatos se reducen, los costos de implementación del plan de bancarización también lo hacen.”
No obstante, la Corte también ha reconocido la utilidad de las exclusiones, exenciones o beneficios tributarios para estimular directamente el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la declaración de emergencia.
Con base en el texto auténtico del Decreto 3148 de 2010, la Sala constata lo siguiente:
“Que históricamente, la República Bolivariana de Venezuela se ha constituido en uno de los más importantes socios comerciales para Colombia, siendo el destino del 16.2% del total de las exportaciones colombianas en el año 2008;
Que el desarrollo de las economías locales de los territorios limítrofes con el vecino país de Venezuela, depende en gran medida del comercio binacional;
Que las relaciones entre Colombia y Venezuela se han venido deteriorando progresivamente con consecuencias negativas en el comercio entre los dos países, afectándose el intercambio, y la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. Por ejemplo, en los últimos meses se ha registrado una fuerte reducción de las exportaciones colombianas hacia ese país. En Cúcuta, la tasa de desempleo en la ciudad ha aumentado y se han reducido las matrículas y renovaciones del registro mercantil. Así mismo las importaciones de Norte de Santander han caído, mientras que a nivel nacional han aumentado;
Que el día 22 de julio de este año, con ocasión de la sesión extraordinaria solicitada por Colombia a la Organización de Estados Americanos, OEA, el país dio a conocer pruebas sobre la presencia de grupos terroristas en territorio de la República Bolivariana de Venezuela y que delinquen en Colombia. Ese mismo día, Venezuela, de manera abrupta, rompió relaciones diplomáticas con Colombia. Estos hechos son de público conocimiento;
Que estas situaciones, presentadas en el curso de la última semana, afectan aún más, entre otros, el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías, lo cual amenaza con perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela;
Que por las anteriores circunstancias se han presentado situaciones que amenazan con perturbar gravemente la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, generándose así una grave e inminente afectación al orden social, repercutiendo especialmente en el empleo, en el ingreso y en la calidad de vida de los habitantes de dichas entidades territoriales;
Que en consecuencia, se necesita tomar medidas Inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los territorios antes mencionados, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, anunciada por ese país;
Que en ese orden de ideas, es necesario modificar, excluir y reducir impuestos nacionales para algunos bienes que se venden en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de aliviar la situación económica de sus habitantes, así como de generar una mayor demanda nacional de los productos que se ofrecen en dichos municipios para reemplazar la pérdida de compradores provenientes de Venezuela;
Que igualmente, es necesario tomar medidas que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a restablecer el orden social y económico perturbado por la situación descrita en los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela” (subraya fuera del texto).
“Que mediante el Decreto 2693 de 2010 el Gobierno Nacional declaró el estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, con el fin de contrarrestar los efectos negativos que sobre dichas zonas tiene la abrupta ruptura total de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de ese país;
Que en desarrollo de la declaratoria de emergencia social se expidió el Decreto 2694 de 2010, por el cual se adoptaron medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela;
Que para dar aplicación a dicho efecto económico y teniendo en cuenta que se trata de medidas excepcionales y de carácter transitorio, se expidió el Decreto 2799 de 2010 que creó temporalmente una categoría especial de bienes excluidos del impuesto sobre las ventas con derecho a impuestos descontables y garantizar la continuidad de los sistemas de facturación y contabilización que vienen operando para efectos del IVA.
Que con posterioridad a la expedición del Decreto 2799 de 2010 se evidenció la necesidad de que las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional a los municipios a que se refiere el artículo 1 del Decreto 2693 de 2010, tengan el mismo tratamiento que las ventas realizadas dentro de dichos municipios, para garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA a que hace referencia el Decreto queden igualmente amparados con la medida y no se afecte su capital de trabajo.
Que, en consecuencia, y con el fin de que las medidas excepcionales dictadas para superar la crisis que originó la Emergencia Social declarada a través del decreto 2693 de 2010 sean más efectivas, se hace necesario adicionar unos Parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010.”
El Ministerio de Hacienda aseguró que esta última medida era necesaria para mitigar los efectos iniciales del Decreto 2799 de 2010, pues la norma no permitía la devolución a los comerciantes del IVA pagado en sus adquisiciones de mercancias provenientes de resto de territorio nacional, sino que les exigía acumularlo y pedir su descuento una vez terminara la vigencia de la emergencia, lo que condujo a que el costo financiero de la exclusión del gravamen recayera inicialmente sobre ellos. El Decreto Legislativo 3148 de 2010 fue expedido entonces para garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA también se beneficiaran de la medida.
Como se reconoció en la sentencia C-843 de 2010, la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por el gobierno de Venezuela afectó gravemente y de manera inusitada el orden económico y social de los municipios limítrofes. Para hacer frente a la desaceleración del comercio local y del intercambio comercial con el vecino país y evitar la expansión de sus efectos, era necesario adoptar medidas inmediatas y de choque dirigidas a (i) estimular la demanda interna de los bienes que se comercializan en la región con el fin de sustituir en alguna medida la demanda que usualmente proviene de Venezuela; (ii) sustituir la oferta de algunos bienes procedentes del vecino país y que incrementaron su precio como consecuencia del cierre de la frontera; y (iii) crear un alivio para los contribuyentes insolventes de la zona y así evitar su quiebra.27
Estos objetivos no podían lograrse mediante los mecanismos ordinarios de los que dispone el Ejecutivo. En primer lugar, el Gobierno ya había hecho uso de los medios ordinarios sin lograr el impacto que la crisis demandaba. Por ejemplo, ha llevado a cabo importantes esfuerzos para crear alianzas comerciales con otros países, pero ello no ha sido suficiente para mitigar el impacto en la frontera y reemplazar por completo el intercambio con Venezuela.
En segundo lugar, la reforma de los elementos del IVA solamente podía ser efectuada por el Congreso. Un proyecto de ley, incluso si es presentado con un mensaje de urgencia, puede tardar varios meses en ser aprobado, de modo que no constituye una medida que permita responder con prontitud a situaciones de urgencia.
Por esta razón, mediante el Decreto 2694 de 2010, el Gobierno adoptó dos medidas dirigidas a conjurar la crisis: (i) excluyó del IVA la comercialización de varios productos dentro de los municipios a los que se refiere el artículo 1 del Decreto 2693 de 2010. Estos productos son: alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción y electrodomésticos (la lista fue adicionada por el Decreto 2799 de 2010 con los gasodomésticos). (ii) Autorizó a la DIAN a aceptar la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos, sanciones e intereses, mediante la dación en pago de bienes inmuebles y muebles producidos en la zona limítrofe que, previa evaluación, satisfagan la obligación.
La primera medida condujo a consecuencias indeseadas. En efecto, como explican el Ministerio de Hacienda y otros intervinientes, el Decreto 2694 de 2010, como fue modificado por el Decreto 2799 de 2010, permitía a los comerciantes de la zona fronteriza incluir dentro de los “impuestos descontables” el valor del IVA pagado en adquisiciones de bienes objeto de comercialización y que fueran suministrados desde el resto del territorio nacional. Sin embargo, dado que la norma no permitía la devolución a los comerciantes del IVA pagado en sus adquisiciones de mercancias, sino que les exigía acumularlo y pedir su descuento una vez terminara la emergencia, el costo financiero de la exclusión del gravamen recaía inicialmente sobre los comerciantes. En estas condiciones los comerciantes sufrían una diminusión de los flujos de efectivo “(…) en un valor superior al mismo margen o valor agregado económico” que les reportaban sus ventas, una cifra de alto impacto teniendo en cuenta que “(…) estas personas trabajan con márgenes de utilidad del 5% o inferiores, mientras que la tarifa del IVA pagado en las compras asciende al 16%”.
Por ello el Gobierno tuvo que expedir el Decreto Legislativo 3148 de 2010, cuya finalidad es garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA en la región también se beneficiaran de la medida. Para ello, el decreto extiendió el tratamiento previsto en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 a las ventas que se hicieran a comerciantes de los municipios cobijados por la emergencia desde el resto del teritorio nacional. Con ello se buscó beneficiar efectivamente a los consumidores y comerciantes de la región.
Adicionalmente, el Decreto 3148 de 2010 se requería para hacer efectiva la medida de exclusión del IVA de los gasodomésticos vendidos en los municipios en emergencia, pues sin la inclusión de los cilindros de gas en la lista de bienes excluidos, no se otorgaba un beneficio real a los compradores de tales productos; éstos se veían en todo caso obligados a pagar el IVA de los cilindros, un elemento indispensable para el funcionamiento de los gasodomésticos.
En este orden de ideas, la Sala concluye que la evidencia suministrada por el Gobierno demuestra la necesidad de adoptar las medidas introducidas mediante el Decreto Legislativo 3148 de 2010.
Como ha reconocido esta Corporación, los tributos no solamente son instrumentos que permiten obtener los ingresos requeridos para atender los gastos del Estado –función fiscal, sino que también son herramientas de intervención del Estado en la economía. Uno de los fines extrafiscales de los tributos más importantes es el estímulo de las actividades económicas. Mediante figuras como las exenciones, exclusiones y beneficios tributarios es posible crear estímulos a ciertas actividades económicas o en determinadas regiones del país. Como se indicó en la sentencia C-884 de 201028, la medida de exclusión del IVA de ciertos productos comercializados en la zona limítrofe con Venezuela era una herramienta idónea para promover el consumo interno y estimular la actividad comercial de la región.
La extensión de este beneficio a los productos adquiridos por los comerciantes de la región afectada en otras partes del territorio nacional era igualmente idónea y conducente para el logro de los fines mencionados. Como explicaron el Ministerio de Hacienda y otros intervinientes, con esta medida se creó un estímulo real para la comercialización y adquisición de los productos excluidos del IVA, pues se evitó que los comerciantes tuvieran que asumir el valor del descuento que recibían los compradores finales, por lo menos mientras presentaban su siguiente declaración de IVA, lo que se tradujo en que tanto consumidores como comercializadores pudieron acceder a un verdadero descuento equivalente al valor del IVA.
De otro lado, la medida de exclusión de IVA de los cilindros de gas promovió aún más la adquisición de gasodomésticos en los municipios cobijados por la emergencia, bienes que el Gobierno identificó como críticos en el marco del comercio fronterizo. Por tanto, la medida también era idónea para aumentar la demanda interna de estos bienes.
En primer lugar, las medidas no restringieron los derechos fundamentales de los habitantes de la zona fronteriza; por el contrario, promueven garantías como la libertad de empresa y el derecho de propiedad, en tanto, de un lado, pretenden evitar que los comerciantes de la región vean afectados sus negocios al punto de la quiebra y, de otro, permiten que los habitantes de la región afectada pueda acceder a varios productos de primera necesidad a precios cómodos similares a los que existían cuando el comercio fronterizo estaba en funcionamiento.
En segundo lugar, el Decreto Legislativo 3148 de 2010 previó mecanismos de control dirigidos a evitar que personas que no residían o desarrollaban actividades comerciales en los municipios limítrofes afectados, se beneficiaran de las medidas en detrimento del principio de igualdad. En efecto, el artículo 2° estableció reglas para evitar que comercializadores de productos excluidos del IVA que no tuvieran domicilio o establecimiento de comercio en los municipios enunciados en el Decreto 2693 de 2010, se beneficiaran de la extensión de la exclusión tributaria a las adquisiciones hechas en otras partes del país. De una parte, exigió que los comercializadores que buscaran beneficiarse acreditaran tener domicilio o un establecimiento de comercio en uno de los municipios en emergencia mediante su respectiva inscripción en el Registro Único Tributario (RUT). De otro lado, dispuso la obligación de probar que las mercancías habían sido efectivamente trasladadas a los municipios mediante la exhibición de la correspondiente guía de transporte, factura de servicio de transporte de carga y documento de recepción de mercancía. Por último, ordenó a la DIAN realizar cruces de datos para evitar abusos.
En tercer lugar, de acuerdo con el cálculo aportado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la DIAN, con ocasión de la extensión de la medida de exclusión del IVA a las adquisiciones hechas por comercializadores de la zona afectada en otras partes del territorio nacional, y la inclusión en la lista de bienes excluidos del IVA de los cilindros de gas, el Estado dejaría de recibir cerca de $20.000 millones adicionales, para un valor estimado total de las medidas de $113.674 millones. Incluso con la adición de $20.000 millones, la suma es sumamente inferior a los ingresos que dejó de percibir el sector comerciante de la región debido a la desaceleración de las ventas locales y de las exportaciones. En efecto, como se indicó en la sentencia C-843 de 2010, después de la ruptura de las relaciones diplomáticas entre los dos países, las exportaciones hacia Venezuela alcanzaron niveles extremadamente bajos: 90 millones de dólares en julio y 84 millones de dólares en agosto de 2010. Estas cifras contrastan con los niveles alcanzados durante los mismos meses en el 2009: 345 y 253 millones de dólares respectivamente. Esto significa que en el término de un año, las exportaciones se redujeron en más de un 50%.29
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 3148 de 2010, “Por el cual se adicionan unos Parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010”.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Ausente en comisión
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente con permiso
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
1 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
2 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
3 En la sentencia C-802 de 2002 se hace amplia referencia a las discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente en materia de la regulación de los estados de excepción. Se cita por ejemplo el Informe – Ponencia para primer debate en plenaria “Normas de Excepción. El Estado de Sitio y el Estado de Excepción. La Emergencia Económica y Social”, preparado por los constituyentes Antonio Navarro Wolff, Antonio Galán Sarmiento, Fabio Villa Rodríguez y José Matías Ortiz, documento en el cual textualmente se afirma: “el estado de excepción no es ni puede ser un estado de hecho. Es una de las expresiones del estado de derecho. Por lo tanto debe ser normado. Tiene como objeto el reforzamiento de la facultad defensiva del Estado para recuperar la normalidad dentro del estado de derecho” Cfr. Gaceta Constitucional No. 76 del 18 de mayo de 1991, páginas 12 a 16. También se hace alusión a la ponencia “Suspensión de Derechos y Libertades en Estado de Excepción” coordinada por el delegatario Jaime Ortiz Hurtado. En este documento se pone de manifiesto la necesaria sujeción de las facultades excepcionales a la intangibilidad de derechos tales como la vida, la integridad personal, la prohibición de esclavitud y servidumbre, la prohibición de discriminación, el derecho a la personalidad jurídica, los derechos de nacionalidad, los derechos políticos, el principio de legalidad y retroactividad, las libertades de conciencia y de religión, la protección a la familia y los derechos del niño Cfr. Gaceta Constitucional No. 107 del 24 de junio de 2002, páginas 6 y 7.
4 Artículo 212. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Guerra Exterior. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad. | La declaración del Estado de Guerra Exterior sólo procederá una vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión. | Mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y el Gobierno le informará motivada y periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos. | Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el Estado de Guerra, rigen durante el tiempo que ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la normalidad. El Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara.
5 Artículo 213. En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República. | Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. | Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público. El Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más. | Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración. | En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.
6 Articulo 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. | Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. | Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. | El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. | El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. | El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. | El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. | El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. | El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. | Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.
7 ZOVATTO GARETTO DANIEL. “La suspensión de garantías: Un análisis comparativo de la Convención Americana de Derechos Humanos y las Constituciones de los Estados Partes” En: The American University Law Review.Vol 13 1980.
8 Un sector de la doctrina clasifica en formales y materiales las garantías contenidas en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Las garantías formales son el principio de proclamación y el principio de notificación. Y las garantías materiales son el principio que debe tratarse de una amenaza excepcional, el principio de proporcionalidad, el principio de no discriminación, el principio de intangibilidad de ciertos derechos fundamentales y el principio de compatibilidad con las obligaciones impuestas por el Derecho Internacional. Zobatto, Daniel. Ob. cit. p.87 y ss.
9 Artículo 4º:
1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión.
10 Artículo 27 – Suspensión de garantías:
1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.
11 El texto original de la LEEE señalaba también como intangible el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados, sin embargo esta previsión quedo derogada en virtud del Acto Legislativo 1º de 1997.
12 En este sentido en la Sentencia C-135 de 2009, se señaló que esta extensión se origina por tres vías: primera, cuando el contenido de los derechos expresamente excluidos de restricción excepcional involucra no uno, sino un conjunto de prerrogativas que guardan relación entre sí, todas éstas quedan cobijadas por la salvaguarda. La segunda, dada la prohibición que tienen los Estados de proferir medidas de excepción incompatibles con otras normas internacionales, se amplía también el número de derechos excluidos, a menos que en los instrumentos suscritos existan previsiones sobre su suspensión en los mismos términos de los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto. Y la tercera, dada la vigencia de las garantías judiciales en los estados de excepción, ellas, en especial los recursos de amparo y de hábeas corpus, también están excluidas de la restricción de su ejercicio. En torno a este punto, si bien la Convención Americana, al enumerar en el artículo 27 los derechos intangibles durante los estados de excepción no hizo referencia expresa a los artículos 7.6 y 25.1, su ejercicio tampoco puede restringirse por tratarse de garantías judiciales indispensables para la efectiva protección de los derechos
13M.P. Carlos Gaviria Díaz
14 Cfr. Sentencia C-179 de 2004, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
15 M.P. Carlos Gaviria Díaz
16 Ver, entre otras, la sentencia C-033 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
17 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
18 Sentencia C-145 de 2009 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
19 Con ocasión de la primera declaratoria de emergencia económica en 1974, el Gobierno introdujo una reforma integral a los impuestos de renta, ventas y sucesiones. La Sala Plena de la Corte Suprema avaló las reformas en las sentencias del 15 de octubre de 1974, M.P. José Gabriel de Vega y Guillermo González Charry; del 23 de octubre de 1974, M.P. Eustorgio Sarria, y del 31 de octubre de 1974, M.P. Guillermo González Charry.
20 Ver Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 26 de noviembre de 1974.
21 Por violación de este mandato, en sentencia del 31 de octubre de 1974, M.P. Eustorgio Sarría, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de varias disposiciones adoptadas durante la vigencia del estado de emergencia económica declarado en 1974 que modificaban el tratamiento tributario de ciertos hechos y contratos derivados de las relaciones laborales.
22 Ver Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 13 de abril de 1983.
23 Ver Lleras y Tangarife, Tomo II, 1996, p.p.836 a 843.
24 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
25 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
26 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
27 Ver las intervenciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
28 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
29 Un análisis similar fue llevado a cabo en la sentencia C-172 de 2009 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), en la que la Corte, al examinar el problema de la disminución del recaudo tributario originado por la concesión de beneficios tributarios bajo la vigencia de un estado de emergencia social, afirmó: “Si bien dichas medidas significarán una menor recaudación tributaria para el erario, en cuantías que a la presente no es posible determinar, prima facie esta disminución se justifica por la obtención de un beneficio social, cual es la recuperación financiera de la población afectada por la caída de las pirámides, con la subsiguiente reactivación de la economía para beneficio general.”