Sentencia C-546/11

Referencia: expediente D-8468

Demandante: Maritza Beatriz Chavarro Ramírez

Asunto: Demanda contra el artículo 142 (parcial) de la Ley 270 de 1996

Magistrado Ponente: 
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil once (2011)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I.-  ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, la ciudadana Maritza Beatriz Chavarro Ramírez demandó el segundo inciso del artículo 142 de la Ley 270 de 1996 - Ley Estatutaria de la Administración de Justicia”.

Mediante Auto del veintiocho (28) de marzo de dos mil once (2011), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. 

En la misma providencia, ordenó además comunicar el proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Atlántico, Libre y Nacional, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición acusada.

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.  

II.-  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

A continuación se transcribe el texto del artículo 142 de la Ley 270 de 1996, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 42.745 del 15 de marzo de 1996.

“LEY 270 DE 1996 
(marzo 7) 

ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 

EL CONGRESO DE COLOMBIA, 

DECRETA:
(…)

ARTÍCULO 142. LICENCIA NO REMUNERADA. Los funcionarios y empleados tienen derecho a licencia no remunerada hasta por tres meses por cada año calendario, en forma continua o discontinua según lo solicite el interesado. Esta licencia no es revocable ni prorrogable por quien la concede, pero es renunciable por el beneficiario. El superior la concederá teniendo en cuenta las necesidades del servicio. 
Así mismo, se concederá licencia no remunerada a los funcionarios de Carrera para proseguir cursos de especialización hasta por dos años o actividades de docencia, investigación o asesoría científica al Estado hasta por un año, previo concepto favorable de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 
PARÁGRAFO. Los funcionarios y empleados en Carrera también tienen derecho a licencia, cuando hallándose en propiedad pasen a ejercer hasta por el término de dos años, un cargo vacante transitoriamente en la Rama Judicial. 

(...)”.

III.-  LA DEMANDA

1.	Normas constitucionales que se consideran infringidas

La demandante estima que el segundo inciso de la disposición objeto de censura constitucional contenida en la Ley 270 de 1996, contraviene lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución Política. 

2.	Fundamentos de la demanda

La actora afirma que el segundo inciso del artículo 142 de la Ley 270 de 1996 es abiertamente contrario al principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 Superior, toda vez que considera que conceder la licencia no remunerada hasta por dos años a los funcionarios de carrera es discriminatorio al excluir de esta prerrogativa a los empleados de carrera de la rama judicial. Ello, en su sentir, desconoce a los empleados de carrera administrativa el derecho a adelantar cursos de especialización para capacitarse, en especial, cuando es necesario desplazarse fuera de la ciudad.

Argumenta que el trato desigual e injustificado se evidencia al confrontar las siguientes características idénticas entre los empleados y funcionarios de la Rama Judicial: son cargos a los que se accede mediante concurso de méritos, prestan un servicio público que exige una preparación y actualización de conocimientos. Dentro de este contexto de circunstancias equivalentes, la demandante plantea que, tratándose de cargos en propiedad, ¿cuál sería la razón para que los empleados no tengan el derecho, que tienen los funcionarios, a solicitar una licencia remunerada hasta por dos años para adelantar cursos de especialización?

IV.-  INTERVENCIONES

1.  Ministerio del Interior y de Justicia 

Mediante escrito oportunamente allegado a esta Corporación, el día 15 de abril de 2011, Ana Beatriz Castelblanco Burgos, obrando en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, intervino en el trámite de la presente acción con el propósito de solicitarle a esta Corporación que ordene estarse a lo resuelto en la Sentencia      C-037 de 1996, que declaró exequible el artículo 142 del proyecto de ley 58/94 Senado y 264/95 Cámara, que se convirtió en Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.  

En efecto, advierte que por tratarse de una demanda contra una disposición contenida en una Ley Estatutaria, no es procedente un nuevo examen de constitucionalidad, teniendo en cuenta que, conforme a lo dispuesto en el artículo 241 -numeral 8- de la Constitución, dicho examen se realiza de manera definitiva respecto del proyecto de ley, tanto por su contenido  material como por vicios de procedimiento en su formación y, en cumplimiento al artículo 153 Superior, este análisis se realiza de manera previa a la sanción presidencial.  

Lo anterior, tiene mayor arraigo si se tiene en cuenta que ese control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria resulta ser integral, definitivo y hace transito a cosa juzgada.

2.	 Academia Colombiana de Jurisprudencia 

En el término de fijación en lista, el académico Jaime Cerón Coral, actuando como miembro de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el 29 de abril de 2011, intervino en el presente juicio a fin de solicitarle a esta Corporación que declare exequible la norma demandada, con base en las siguientes consideraciones.

Advierte el  interviniente que la diferenciación entre funcionarios y empleados de la Rama Judicial es sustancial y está establecida en el artículo 125 de la misma Ley 270 de 1996, que reza: “DE LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL SEGÚN LA NATURALEZA DE SUS FUNCIONES. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial.”

Desde esa perspectiva, afirma que encuentra correcta, objetiva y razonable la diferenciación plasmada en el inciso segundo de la norma acusada, al otorgar la posibilidad de la licencia o permiso para cursar especializaciones o actividades docentes, investigación o asesorías solo a los funcionarios y no a los empleados, en virtud de la distinción de requisitos para acceder a estos cargos y en razón a que los funcionarios judiciales tienen el máximo nivel decisorio en su despacho. 

En consecuencia, considera que no existe, en el caso presente, vulneración o desconocimiento del Principio de Igualdad por parte del artículo 142 de la Ley 270 de 1996.

3.      Universidad del Atlántico 

Jairo De Castro Mendoza, actuando en su calidad de Docente de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Atlántico, se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, mediante escrito del 9 de mayo de 2011, en el que solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada.

Considera que la disposición acusada deviene inconstitucional debido a que vulnera el principio de igualdad, previsto en el artículo 13 Superior, al promover una discriminación injustificada entre servidores públicos que ingresaron a la Rama Judicial en igualdad de procedimientos meritorios, llámense empleados o funcionarios, para acceder a una licencia no remunerado para adelantar estudios de especialización pertinentes a su capacitación laboral, siendo que ambas categorías de cargos exigen una cualificación y capacitación permanente.

En procura de reforzar su argumento, asevera que esta distinción no resulta admisible a la luz de la Constitución Política de 1991, norma superior garantista y pluralista, particularmente, en cuanto a la observancia de los principios de Igualdad y de Dignidad Humana que deben regir e inspirar todas las actuaciones estatales.

V.-  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, mediante concepto No..5152 de 28 de abril de 2011, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, solicitó a esta Corporación que reconozca la existencia de cosa juzgada material respecto del inciso segundo del artículo 142 de la Ley 270 de 1996 y, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-037 de 1996, que declaró la exequibilidad de la norma referida, ejerciendo el control previo e integral de constitucionalidad.

Adicionalmente, el Ministerio Publico considera que, a contrario sensu de lo argumentado por la demandante, no es posible dar el mismo trato a los funcionarios y empleados en todos los aspectos, debido a que se trata de categorías que no son equiparables.

VI.-  CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

2. Problema jurídico

La demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 142 de la Ley 270 de 1996, porque, a su juicio, establece tácitamente una discriminación injustificada entre funcionarios y empleados de la Rama Judicial, en la medida en que, mientras en el primer inciso de la referida disposición, establece una licencia no remunerada hasta por 3 meses tanto para unos como otros, en el inciso segundo sólo otorga a los funcionarios el derecho a la licencia no remunerada de hasta por 2 años para adelantar cursos de especialización, desconociendo ese derecho a los empleados de la Rama Judicial.

A la Corte le corresponde comenzar por establecer si ha operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional, en la medida en que la disposición acusada hace parte de la Ley 270 de 1996 “ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA”. 

Para el efecto, la Sala estudiará la jurisprudencia relativa al control constitucional de los proyectos de ley estatutaria, que le ha confiado el numeral 8° del artículo 241 de la Carta.

3. Control constitucional de los proyectos de ley estatutaria

El Artículo 241 de la Constitución Política confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Carta, en los estrictos y precisos términos que él mismo establece. Específicamente, el numeral 8° del precepto citado, señala que le corresponde a esta Corporación decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley estatutarias, tanto por su contenido material, como por los vicios de procedimiento en que hubiere podido incurrir en su formación.

En consonancia con lo anterior, el artículo 153 Superior establece que el trámite de los proyectos de ley estatutaria comprende la revisión previa de su exequibilidad, por parte de este Tribunal.

A partir de tales preceptos, la jurisprudencia constitucional ha identificado las características del control constitucional que ejerce esta Corte sobre los proyectos de ley estatutaria. Así, la Corte desde la Sentencia C-011 de enero 21 de 1994 señaló que éste se caracteriza por ser jurisdiccional, automático, previo, integral, definitivo y participativo. 

A continuación se hará una sucinta exposición con relación al contenido de cada uno de estos aspectos.

3.1. El control constitucional de los proyectos de ley estatutaria es jurisdiccional

Conforme con el artículo 113 de la Constitución Política, existe separación de funciones entre las diferentes ramas del poder público. Al Congreso le corresponde, principalmente, ejercer la función de hacer las leyes y a la Corte Constitucional, fundamentalmente, el ejercicio de la función jurisdiccional. Cuando la Corte Constitucional ejerce esa competencia su papel se circunscribe, de forma rigurosa y exclusiva, a confrontar el contenido normativo del proyecto puesto a su consideración, frente a las disposiciones de la Carta.

De lo anterior se deduce que el proceso de formación de una ley estatutaria es complejo e intervienen diferentes órganos del Estado, que, en el ejercicio de las funciones a ellos asignadas por el ordenamiento, contribuyen en su elaboración, conforme con lo que la Carta dispone para el efecto. 

3.2. El control constitucional de los proyectos de ley estatutaria es automático

El artículo 39 del Decreto 2067 de 1991 establece que “El Presidente del Congreso enviará a la Corte Constitucional copia auténtica de los proyectos de Leyes estatutarias inmediatamente después de haber sido aprobados en segundo debate. Si faltare a dicho deber, el Presidente de la Corte solicitará copia auténtica del mismo a la Secretaría de la Cámara donde se hubiere surtido el segundo debate.”

En consecuencia, para que se inicie el trámite de revisión constitucional de un proyecto de ley estatutaria, es suficiente que el mismo se apruebe completamente por el Congreso de la República, de conformidad con el procedimiento previsto para el efecto en la Constitución Política y en la Ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”. 

Por esa razón, no se requiere, para que se inicie el control constitucional de un proyecto de ley estatutaria, que medie una demanda ciudadana, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. 

3.3. El control constitucional de los proyectos de ley estatutaria es previo 

Conforme con el artículo 153 del Ordenamiento Superior, anteriormente citado, el trámite del proyecto de ley estatutaria incluye la revisión previa de su exequibilidad por la Corte Constitucional. Esto es, antes de que se produzca la correspondiente sanción presidencial y nazca a la vida jurídica la ley estatutaria de que se trate. 

3.4. El control constitucional de los proyectos de ley estatutaria es integral 

El artículo 241 de la Constitución Política establece que le corresponde a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Carta. Ello se explica, en la medida en que el sistema jurídico colombiano es jerarquizado y se estructura a partir de la supremacía de la Constitución prevista en su artículo 4º. A partir de ese mandato, se concluye que la Corte efectúa el control de esta clase de normas en relación con toda la Constitución.

Esta afirmación también encuentra sustento en el numeral 8º del artículo 242 de la Carta, el cual ordena que el control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria debe abarcar tanto los vicios materiales, como de procedimiento, en los que se hubiere podido incurrir en su proceso de formación. 

3.5. El control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria es participativo 

En efecto, tanto el artículo 153, inciso 2º, como el 242, numeral 1º de la Constitución Política, establecen que durante el trámite de los procesos en los que se revisa la constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, cualquier ciudadano podrá intervenir, dentro del término señalado por las normas pertinentes, a efecto de defender o impugnar su conformidad con la Carta.

3.6. El control constitucional de los proyectos de ley estatutaria es definitivo 

Al tenor del citado numeral 8º del artículo 242 de la Constitución, le corresponde a la Corte, en ejercicio de la competencia de ejercer el control sobre los proyectos de ley estatutaria, decidir definitivamente sobre su constitucionalidad. 

Ello implica, que una vez culminado el trámite de la ley estatutaria y expedida, incluido el control de la Corte, no es posible que el debate con relación a su constitucionalidad pueda ser reabierto a propósito de una demanda ciudadana, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.  Una vez que la ley estatutaria se sanciona y nace a la vida jurídica, “goza ya de un juicio de constitucionalidad favorable, constatado por medio de una sentencia”.

En complemento de lo expuesto, el artículo 243 de la Carta Política establece que las sentencias dictadas por esta Corporación, en ejercicio de su función de control jurisdiccional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, de tal forma que ninguna autoridad puede reproducir el contenido de aquellas normas declaradas inexequibles por vicios de fondo, mientras que subsistan los preceptos constitucionales que sirvieron de fundamento para la adopción de la decisión. El artículo en cita dispone: 

“Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. 

Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.” 

Por tanto, la ley estatutaria desde el mismo momento de su entrada en vigencia es constitucional, y, además, la sentencia que así lo dispone esta cobijada por el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

3.7.  Control constitucional de los proyectos de ley estatutaria

No obstante el carácter definitivo del control constitucional de los proyectos de ley estatutaria, se debe precisar que si se presenta un vicio de inconstitucionalidad con posterioridad a la revisión previa efectuada por esta Corporación, será procedente su control constitucional a instancia de la acción pública prevista en los artículos 241, numeral 4 y 242, numeral 1, de la Constitución Política.

De la misma forma, la jurisprudencia de la Corte ha indicado que si luego de dictada la sentencia que avaló la constitucionalidad del proyecto que originó la ley estatutaria de que se trate, opera un cambio en el parámetro constitucional utilizado para adelantar su control, son admisibles las demandas de inconstitucionalidad en su contra, como quiera que en la primera oportunidad la Corte, por claras razones, no tuvo la oportunidad de confrontar el contenido legal frente al nuevo contenido constitucional, razón por la cual con relación a aquel no se produce el fenómeno de cosa juzgada constitucional. Sobre este particular, la Corte en el Auto 047 de febrero 15 de 2006 señaló que: 

“De manera excepcional, es posible interponer demandas contra leyes estatutarias que fueron objeto de análisis constitucional. Tal posibilidad se presenta cuando las disposiciones constitucionales con las cuales se confrontó el proyecto de ley estatutaria han sido modificadas. 

En este sentido, en el auto A-042/02, M.P. Clara Inés Vargas, frente a la posibilidad de demandar nuevamente disposiciones de una ley estatutaria se dijo: “siendo el control de constitucionalidad respecto de un proyecto de ley estatutaria integral y definitivo y con efectos de cosa juzgada, ninguna de las normas que forman parte de ella pueden ser examinadas nuevamente salvo (…) que se configuren vicios de inconstitucionalidad sobrevinientes a dicho control, como por ejemplo vicios de forma en el trámite posterior o vicios de fondo resultantes del cambio de las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento para el inicial pronunciamiento de constitucionalidad.” 

Sobre este mismo aspecto, esta Corporación en la Sentencia C-072 de 2010, analizando posibilidad de que emerja un nuevo vicio de inconstitucionalidad, con posterioridad a la revisión previa de la Corte, advirtió la existencia de dos situaciones. La primera, con respecto a “los trámites subsiguientes que debe surtir el proyecto para convertirse en ley, en desarrollo de los cuales puede vulnerarse el procedimiento constitucional establecido. Frente a lo que la acción pública surge como el mecanismo para declarar la inconstitucionalidad.” Y la segunda, relacionada con “la modificación posterior de las normas constitucionales o de la conformación de las normas que integran el bloque de constitucionalidad. Lo cual supone la modificación del patrón de comparación a partir del cual se realizó el cotejo, propio del ejercicio del control de constitucionalidad, que se hizo entre las normas estatutarias y las normas del bloque de constitucionalidad. Por lo que en dicha situación no podría hablarse en estricto sentido de un pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre el asunto.” Así, señalo la Corte que esas dos situaciones podrían dar lugar a una inconstitucionalidad sobreviviente, “ante la cual sobreviene igualmente el deber de la Corte Constitucional de repararla. Lo anterior es una consecuencia lógica de la imposibilidad material de que los jueces de control de constitucionalidad puedan anticiparse – mediante el control previo – a todas las posibles inconstitucionalidades derivadas de la aplicación futura de las leyes.”

Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala pasa al estudio de la demanda de la referencia.

4. Análisis de la demanda. Existencia de cosa juzgada constitucional

Como ya quedo expresado, la acción pública de inconstitucionalidad se dirigió en este caso, contra el inciso segundo del artículo 142 de la Ley 270 de 1996, el cual establece que se concederá licencia no remunerada a los funcionarios de Carrera para proseguir cursos de especialización hasta por dos años o actividades de docencia, investigación o asesoría científica al Estado hasta por un año. 

En el presente caso la Corte advierte que la acusación de la demandante se dirige contra el artículo 142. inciso segundo, de la Ley 270 de 1996, “Estatutaria de la Administración de Justicia”, por considerar que desconoce el derecho a la igualdad previsto por el artículo 13 de la Constitución Política.

De la misma forma, esta Corporación encuentra que el Proyecto de Ley 58/94 Senado y 264/95 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia”, que dio origen a la Ley 270 de 1996, fue objeto del control jurisdiccional, automático, previo, integral, definitivo y participativo, por parte de esta Corporación en la Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996.

En esa oportunidad, la Corte resolvió declarar la exequibilidad del artículo 142 del proyecto de ley citado, en los siguientes términos: 

“PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, desde el punto de vista formal, el proyecto de ley 58/94 Senado y 264/95 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia”.

SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES (…) el artículo 142 (…) del proyecto de ley 58/94 Senado y 264/95 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia”.

La Corte consideró en esa oportunidad que: “Según se ha señalado en esta Sentencia, los artículos 122 y siguientes, 150-23 y 257 Nums. 2o y 3o de la Carta Política, entre otros, respaldan la constitucionalidad de la norma que se examina. Resta agregar que la facultad de otorgar licencia a los funcionarios de carrera para capacitarse o profundizar sus conocimientos, concuerda con la filosofía que inspira el artículo 125 superior y con el propósito de la administración de justicia de contar con servidores cuya preparación y conocimientos responda a las exigencias de los asociados. El artículo será declarado exequible.”

En ese orden de ideas, encuentra la Sala que la Corte en la providencia referida efectuó el control automático, definitivo e integral, entre otras características, del proyecto que origino la Ley 270 de 1996, por lo que la misma se encuentra amparada por una sentencia que ha hecho transito a cosa juzgada constitucional, conforme lo prevé el artículo 243 de la Carta. Ello, como quiera que en esa oportunidad se confrontó la totalidad de las normas allí contenidas con toda la Constitución Política. Por esa razón, no son admisibles las acusaciones presentadas por la ciudadana, relacionadas con el desconocimiento del artículo 13 Superior.

Por lo anterior, es procedente que la Corte ordene estarse a lo resuelto en la Sentencia C-037 de 1996, por haber operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional y como quiera que no se presenta ninguno de los supuestos para que proceda su control constitucional a instancia de la acción pública.

VII.-  DECISIÓN

En merito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero. – ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-037 de 1996 que declaró exequible “el artículo 150 del proyecto de ley 58/94 Senado y 264/95 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia”. 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente

MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado

MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado

JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado

NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado

MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General