Sentencia C-643/11

Referencia: expediente D-8394

Demandante: Pedro Pablo Camargo

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1394 de 2010, ‘por la cual se regula un arancel judicial’

Magistrada Ponente 
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil once (2011)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, 

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Pedro Pablo Camargo presentó acción de inconstitucionalidad contra la Ley 1394 de 2010, ‘por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial’. La demanda presentada el 11 enero de 2011 y admitida mediante auto de febrero 10 de 2011. 

II. NORMAS DEMANDADAS

A continuación se transcribe el texto y se resaltan en negrilla, en particular,  las normas demandadas, precisando que también se acusa de inconstitucionalidad toda la ley.
Ley 1394 de 2010
(julio 12)

“por la cual se regula un Arancel Judicial” 

El Congreso de la República de Colombia

decreta

Artículo 1°. Naturaleza jurídica. El Arancel Judicial es una contribución parafiscal destinada a sufragar gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia. 
Los recursos recaudados con ocasión del Arancel Judicial serán administrados por el Fondo para la Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia. 

Parágrafo. La partida presupuestal que anualmente asigna el Gobierno Nacional para la justicia no podrá ser objeto, en ningún caso, de recorte presupuestal, so pretexto de la existencia de los recursos recaudados por concepto de arancel. 

Artículo 2°. Sujeto activo. El Arancel Judicial se causa a favor del Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con destino al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. 

Artículo 3°. Hecho generador. El Arancel Judicial se genera en todos los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos cuando el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales y en los siguientes casos: 

a) Por el cumplimiento de lo acordado por las partes en una transacción o conciliación que termine de manera anticipada un proceso ejecutivo. 

b) Por el cumplimiento de una condena impuesta en un laudo arbitral en caso de reconocimiento o refrendación. 

c) Por el cumplimiento de obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de cualquier naturaleza. 

Parágrafo 1°. El monto de las pretensiones se calculará de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil. El valor del salario mínimo legal será el vigente para el momento de la presentación de la demanda. 

Artículo 4°. Excepciones. No podrá cobrarse arancel en los procedimientos de carácter penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores, declarativos, ni en los conflictos de la seguridad social, así como tampoco procederá en los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales. 
Tampoco podrá cobrarse aranceles a las personas de los niveles de sisben 1 y 2, condición que será acreditada con el respectivo carné. En todos aquellos casos en los cuales el demandante no pueda acreditar esta, se sujetará al amparo de pobreza reconocido en el Código de Procedimiento Civil y será decidido por el juez. 

Tampoco podrá cobrarse el arancel de que trata la presente ley al Colector de Activos Públicos – CISA, cuando este intervenga como titular en procesos judiciales. 

Artículo 5°. Sujeto Pasivo. El Arancel Judicial está a cargo del demandante inicial o del demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos, o sus causahabientes a título universal o singular. 

Artículo 6°. Base gravable. El Arancel Judicial se calculará sobre los siguientes valores: 

a) Condenas por suma de dinero. Del valor total efectivamente recaudado por parte del demandante. En los procesos ejecutivos donde concurran medidas cautelares sobre bienes a rematar, se tomará como base gravable una vez efectuado el remate el valor establecido como pago total o parcial a favor del demandante. 

b) Condenas por obligaciones de dar y de hacer. Del valor total a pagar como resultado de la liquidación elaborada por el juzgado. 

c) Transacción o conciliación. Del valor de los pagos, o de la estimación de los bienes o prestaciones que se hayan determinado por las partes en el acuerdo de transacción o conciliación judicial que ponga fin al proceso ejecutivo. 

Parágrafo. Para afectos de la liquidación se tendrán en cuenta las adiciones, aclaraciones o correcciones que se hagan conforme a lo establecido en los artículos 309 a 311 del Código de Procedimiento Civil. 

Artículo 7°. Tarifa. La tarifa del arancel judicial es del dos por ciento (2%) de la base gravable. 

En los casos de terminación anticipada de procesos ejecutivos, la tarifa será del uno por ciento (1%) de la base gravable. 

En los casos en que se requiera reconocimiento o refrendación del laudo arbitral ante el funcionario judicial, la tarifa será del uno por ciento (1%) de la base gravable. 

En caso de pagos parciales, la tarifa se liquidará separadamente para cada uno de ellos, independientemente de su monto. 

Artículo 8°. Liquidación. El Arancel Judicial se liquidará por el juez, con base en las condenas impuestas y de conformidad en la presente ley. En todo caso, la parte demandante deberá reajustar el pago de arancel a la fecha en que se efectúe el pago definitivo. 

Cuando el arancel se cause como consecuencia de la terminación anticipada de los procesos ejecutivos, la liquidación se hará en el auto que admita la transacción o la conciliación. 

Artículo 9°. Retención y pago. Toda suma a pagar por concepto de arancel, deberá hacerse mediante depósito judicial a órdenes del respectivo Despacho en el Banco Agrario, con indicación del número de proceso. 

Recibido el correspondiente título de depósito judicial, el Despacho dispondrá su endoso y envío a favor del Consejo Superior de la Judicatura. 

Una vez ejecutoriada la sentencia, liquidado el valor arancelario y satisfecho el interés del demandante en los procesos por obligaciones de hacer o de dar, deberá consignar en el Banco Agrario, el valor correspondiente. 

Artículo 10. Remisión de copias. Una vez ejecutoriada la providencia que imponga pago arancelario, se remitirá copia auténtica de la misma al Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial. 

Toda providencia ejecutoriada que imponga pago arancelario prestará mérito ejecutivo. 

Artículo 11. Falta disciplinaria. Todos los procesos deberán recibir un mismo trato en cuanto a su trámite e impulso. Constituye falta disciplinaria gravísima del juez retrasar, sin justificación, la tramitación de los procesos en los que no se causa arancel. 

Artículo 12. Destinación, vigencia y recaudo. Destínense los recursos recaudados por concepto de Arancel Judicial del que trata la presente ley para la descongestión de los despachos judiciales del país. El Consejo Superior de la Judicatura tendrá la facultad de administrar, gestionar y recaudar el mismo, sin perjuicio de que la administración y la gestión se realicen a través del sistema financiero. 

Parágrafo. Los pueblos indígenas designarán un representante que tenga acceso a la información y decisión de destinación, administración, recaudo del Arancel Judicial a efecto de establecer hasta el diez por ciento (10%) para la jurisdicción indígena. 

Artículo 13. Seguimiento. Dentro de los tres primeros meses de cada año, el Consejo Superior de la Judicatura deberá rendir un informe al Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda, a la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, acerca de las sumas recaudadas con el arancel, su destino y el empleo en programas de descongestión de la administración de justicia, e implementación de la oralidad en los procedimientos judiciales, sin perjuicio de las funciones de control que corresponda a la Contraloría General de la Nación. 

Artículo 14. Régimen de Transición. El Arancel Judicial del que trata la presente ley se generará a partir de su vigencia. 

Artículo 15. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación. 

El Presidente del honorable Senado de la República, 
Javier Enrique Cáceres Leal. 

El Secretario General del honorable Senado de la República, 
Emilio Ramón Otero Dajud. 

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes, 
Édgar Alfonso Gómez Román. 

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes, 
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo. 

República de Colombia  -  Gobierno Nacional

Publíquese y cúmplase. 
Dada en Bogotá D.C., a 12 días de julio de 2010. 

Álvaro Uribe Vélez 

El Ministro del Interior y de Justicia, 
Fabio Valencia Cossio. 

El Ministro de Hacienda y Crédito Público, 
Óscar Iván Zuluaga Escobar”

 III. DEMANDA

Pedro Pablo Camargo presentó acción de inconstitucionalidad contra la Ley 1394 de 2010, ‘por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial’ con base en cuatro argumentos. Por una parte, alega que el Congreso violó la Constitución al aprobar la ley acusada mediante un procedimiento diferente al establecido para tramitar las leyes estatutarias. También considera que la ley vulnera el principio de igualdad, el derecho al debido proceso y el derecho de acceso a la justicia, al establecer un trato discriminatorio entre los procesos que son tramitados ante la jurisdicción ordinaria, en razón a su cuantía. Además, la demanda replica el argumento de reserva de ley estatutaria, pero únicamente a propósito del artículo 4°. Finalmente, se alega que el artículo 12° (parcial) de la ley desconoce el principio de separación de poderes. 

1. Con relación al cargo referente al vicio de procedimiento en la formación de la ley acusada mediante acción de inconstitucionalidad, la demanda sostiene lo siguiente,

“La Ley 1394 de 2010 […] fue tramitada como ley ordinaria por el Congreso de la República (art. 150, CP) y no como ley estatutaria, como lo exigen los arts. 152 y 153 de la Constitución Política.

Si la ley aquí impugnada regula ‘un arancel judicial’, que el art. 1° define como ‘una contribución parafiscal destinada a sufragar los gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia, es evidente que dicha ley ha debido tramitarse como ley estatutaria y no como ley ordinaria, según lo ordena el art. 152, literal b) de la Constitución Política:  ‘Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: … b) Administración de justicia.’ Por tanto, el vicio de procedimiento en la formación de la ley es patente.”

2. En cuanto al cargo, relativo a la eventual violación al principio de igualdad, se dice,
 	“Se solicita […] la declaratoria de inexequibilidad del art. 3 de la Ley 1394 de 2010 por ser violatoria de los arts. 13, 228 y 229 de la Constitución Política, el art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el art. 8° de la Convención Americana sobre derechos humanos […] 

Es ostensible que si el precepto impugnado establece el arancel judicial, definido en el artículo 1° como una ‘contribución parafiscal destinada a sufragar los gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia’, a ser pagado exclusivamente por las personas que acudan ante los órganos judiciales a promover procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos y no a quienes promuevan ante los mismos órganos judiciales procesos ordinarios civiles, comerciales y contencioso administrativos, agrarios y laborales, se establece un trato discriminatorio inaceptable, tanto a la luz del art. 13 de la Constitución Política, como del art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Ley 16 de 1972), que establece que ‘todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia’ y ‘para la determinación de sus derechos y obligaciones de carácter civil’.

	Si las personas que promueven ante los órganos judiciales procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos para la determinación de sus derecho y obligaciones de carácter civil tienen que pagar por ello un arancel judicial ‘cuando el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales’, hay discriminación frente a quienes promuevan ante los mismos órganos judiciales procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos cuyo monto de las pretensiones sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales.

	Y si el art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece, sin excepciones, que ‘todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia’, el establecimiento de un arancel judicial exclusivamente para las personas que promuevan antes los órganos judiciales procesos […] cuando el monto de sus pretensiones sea inferior a esa cantidad, se está desconociendo el derecho de igualdad de todas las personas ante los tribunales y cortes de justicia. Asimismo, con los mismos argumentos, se viola el art. 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos […]

	En segundo lugar, el art. 3° de la ley impugnada al establecer que ‘el arancel judicial se genera en todos los procesos ejecutivos, civiles y comerciales, y contencioso administrativos cuando el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales’ y en los casos previstos en los literales a, b, y c, y el parágrafo 1°, viola el principio consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política de que ‘la administración de justicia es función pública’ y, por tanto, que ‘la administración de justicia será gratuita y su funcionamiento está a cargo del Estado’, como lo pregona el art. 6° de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia.

	Si la administración de justicia es una función pública y, por consiguiente, gratuita, mal puede el legislador, en violación del art. 228 de la Constitución Política, establecer discriminatoriamente un arancel judicial exclusivo para las personas promotoras de procesos ejecutivos, civiles, comerciales y contencioso administrativos cuyo monto de las pretensiones sea igual o superior a 200 salarios mínimos legales mensuales, y no para el resto de personas que acudan ante los tribunales a promover esos mismos procesos cuando el monto de sus pretensiones sea inferior a esa cantidad, pues así se desvirtuaría la función pública general de la administración de justicia y la gratuidad de la misma, poniendo a pagar a unos el arancel judicial y a otros no.

	Pero, además, con el establecimiento de un arancel especial […] el legislador está desconociendo el principio universal de generalidad de la ley con una ley especial que establece un arancel judicial para determinadas personas y en perjuicio de las mismas.”

3. Para la demanda, si se acepta declarar inexequible el artículo 3° de la Ley acusada, necesariamente, se afirma, “[…] la Corte Constitucional tendría que declarar inexequibles, por unidad de materia, los 14 artículos restantes.” 

4. Adicionalmente, solicita la inexequibilidad del artículo 4° de la ley acusada,  “[…] pues introduce la modificación, mediante ley ordinaria, del art. 6° de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, tal como fue modificada por el art. 2° de la Ley 1285 de 2009 […]  ||  El art. 4° de la ley impugnada modifica el anterior, en violación del art. 153 de la Constitución Política, pues una ley ordinaria no puede modificar una ley estatutaria […].” 

5. Finalmente, la demanda sostiene que “[…] el art. 12 de la ley impugnada, al disponer que el ‘Consejo Superior de la Judicatura tendrá la facultad de administrar, gestionar y recaudar él mismo’ [el arancel judicial], viola tanto el artículo 113 de la Constitución Política, que consagra el principio de separación de poderes, el artículo 116 de la Carta, que asigna al Consejo Superior de la Judicatura, la facultad exclusiva de administrar justicia, [sic] pero no la de recaudar contribuciones parafiscales, que es una función privativa del poder ejecutivo en los términos del art. 189, numeral 20 de la Ley Fundamental:  ‘velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con la leyes. El Consejo Superior de la Judicatura, como órgano judicial, no puede ejercer funciones privativas del poder ejecutivo, a riesgo de violar el principio fundamental de separación de poderes, tan esencial en el Estado de Derecho.”

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio del Interior y de Justicia

El Ministerio del Interior y de Justicia participó en el presente proceso, para solicitar a la Corte Constitucional que se inhiba para conocer de la acción de inconstitucionalidad de la referencia, por considerar que los cargos no son susceptibles de ser analizados en sede de constitucionalidad. Expresamente, sostiene el Ministerio que “[…] el actor se limita a enunciar el contenido de los artículos 3, 4 y 12 de la Ley 1394 de 2010, expresando a renglón seguido que resultan violatorios de la respectiva disposición constitucional”. 

En su intervención el Ministerio no se refiere al cargo por vicio de procedimiento.

2.  Academia Colombiana de Jurisprudencia

La Academia Colombiana de Jurisprudencia, por intermedio de uno de sus miembros, Carlos Fradique-Méndez, participó en el proceso de la referencia para sostener que las normas de la Ley acusada no violan el derecho a la igualdad con base en los argumentos de la demanda, por lo que considera que deben ser declaradas exequibles. Adicionalmente, solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse con relación a los cargos por vicios de procedimiento en la formación de la ley.

2.1. Para la intervención, la Corte debe inhibirse con respecto al cargo por razones de procedimiento por ineptitud sustantiva de la demanda, pues “[…] se limita a decir que como el arancel está destinado a sufragar gastos de funcionamiento de la administración de justicia debió tramitarse como estatutaria. NO hay un solo argumento para demostrar que cumple con los requisitos señalados en la sentencia 491 de 2007, arriba citada y que fija las reglas para que una ley sea estatutaria.” (Mayúscula en el texto)

No obstante, advierte la intervención que si la Corte resuelve pronunciarse de fondo sobre dicho argumento, debe concluirse que la ley es exequible, “[…] porque no regula de manera integral el derecho fundamental a la justicia, ni afecta su núcleo esencial y porque sólo reglamenta parcialmente un aspecto relativo que es el de financiamiento y que está deferido a la ley ordinaria por expreso mandato del artículo 2 de la ley 1285 de 2009.” Al respecto, afirma que la sentencia C-713 de 2008 estableció expresamente que el arancel judicial no es una materia que se encuentre sometida a reserva de ley estatutaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de la administración de justicia.

2.2. Recurriendo nuevamente a la sentencia citada (C-713 de 2008), la intervención afirma que existen varias consecuencias pertinentes para el caso. 
“1) De acuerdo con los elementos de la obligación tributaria identificados dentro de la regulación del arancel judicial, se observa, en primer lugar, que el arancel judicial no puede ser considerado un impuesto. […]

2) […] el arancel judicial previsto en el artículo 2° del Proyecto se asimila más a la noción de parafiscalidad, aún cuando presenta algunas deficiencias de orden conceptual. […]

3) […] el principio de gratuidad no es absoluto y puede ser objeto de restricciones, […]

4) […] Con base [en el anterior punto] ha declarado la exequibilidad de normas que imponen algunas cargas económicas con ocasión de un proceso judicial, incluso en escenarios sensibles como el derecho del trabajo, al advertir que el principio de gratuidad en el proceso laboral no es absoluto.

5) […] los aranceles judiciales se diferencian de las agencias  en derecho, costas y expensas judiciales, en la medida en que su determinación no se origina en los gastos directos de un proceso. […]

6) La exclusión del arancel judicial en proceso de índole penal, laboral, contencioso-laboral, de familia, de menores en los juicios de control de constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales, corresponde a su libertad de configuración y sobre el particular de la Corte no encuentra reparo alguno […]” 

2.3. Finalmente, se sostiene que lo que hace la ley acusada es ajustarse a los parámetros de la jurisprudencia constitucional. 

V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, mediante el concepto N° 5130 de marzo 30 de 2011, participó en el proceso de la referencia para presentar varias solicitudes en el proceso de la referencia.  (1) Declararse inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo de violación al principio de unidad de materia, por ineptitud sustancial de la demanda; (2) Declarar exequible la Ley 1394 de 2010, por el cargo de vulneración del principio de reserva de ley estatutaria;  (3) estarse a lo resuelto en la Sentencia C-713 de 2008 y a lo que se resuelva en el expediente D-8245, en relación con el cargo relativo a que el artículo 3° de la Ley 1394 de 2010 vulnera el derecho a la igualdad;  (4) declarar exequible el artículo 3° también respecto del cargo por infringir la norma el derecho a acceder a la justicia y, finalmente;  (5) declarar exequible el artículo 12 de la Ley 1394 de 2010, por el cargo de violar el principio de separación de poderes.   

1. El Procurador solicita a la Corte que se inhiba de hacer un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo de violación al principio de unidad de materia, por considerar que la demanda es inepta sustancialmente.  A su juicio, “[…] el actor enuncia, de paso, una posible vulneración del principio de unidad de materia [, que …] no se soporta en argumento alguno, por lo cual se hace evidente que en este punto no existe concepto de la violación.” Sostiene que sobre este cargo la demanda no cumple con la carga mínima establecida en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, y precisada por la Corte en la Sentencia C-1052 de 2001. 

2. En segundo lugar, considera que se debe declarar exequible la Ley 1394 de 2010, por el cargo de vulneración del principio de reserva de ley estatutaria. A juicio  del Procurador, la sentencia C-713 de 2008 ya resolvió la cuestión planteada, indicando que ‘la regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatuaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de la administración de justicia’. Para el Director del Ministerio Público, “[…] es curioso que el actor, que participó como interviniente en el proceso decidido por la Sentencia C-713 de 2008, ignore el claro y contundente texto que se acaba de transcribir, como también lo es que ignore otros apartes de ésta que son relevantes para los demás cargos, como pasa a verse.” 

3. En tercer lugar, el Procurador solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-713 de 2008 y a lo que se resuelva en el expediente D-8245, en relación con el cargo relativo a que el artículo 3° de la Ley 1394 de 2010 quebranta el derecho a la igualdad. Para el Procurador, “[…] la discriminación que el actor censura […] es necesaria y está justificada en los mandatos superiores, en especial en el principio de solidaridad y en el deber de especial protección de las personas en situación de debilidad económica. Además, […] el establecer topes o bases gravables en materia de tributos, corresponde al legislador en ejercicio del principio de libre y prudente configuración de la ley.” Adicionalmente, transcribió los argumentos presentados en el Concepto 5056, rendido en el trámite del proceso de la acción de inconstitucionalidad radicada como el expediente mencionado.  

4. En cuarto lugar, sostiene que la Corte debería declarar exequible el artículo 3° también respecto del cargo por infringir la norma el derecho a acceder a la justicia. Sustenta su solicitud en los siguientes términos: “[…] el artículo 150.12 Superior faculta al legislador para establecer las contribuciones parafiscales que sean necesarias para el adecuado funcionamiento de los servicios a cargo del Estado. Esta facultad se ejerció, en lo que importa en este caso, en el artículo 6° de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, y 2° de la Ley 1285 de 2009, que la reforma. […]”.

5. Finalmente; solicita declarar exequible el artículo 12 de la Ley 1394 de 2010, por el cargo de violar la norma el principio de separación de poderes. A su parecer, “[…] la vulneración del principio de separación del poder que se aduce en la demanda, obedece a una visión simplificada e incompleta tanto del artículo 189.20 Superior como de las funciones del Consejo Superior de la Judicatura. De la circunstancia de que el artículo 189-20 asigne al Presidente de la República la función de ‘Velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes’, no se sigue que el legislador esté impedido para asignar facultades de recaudo y administración de los recursos parafiscales a órganos o dependencias diferentes al Presidente, aunque ellos cumplan funciones administrativas y se ejerza sobre ese recaudo y administración un adecuado control. Por esta vía tanto el manejo de contribuciones parafiscales como su propia existencia serían imposibles. De la circunstancia de que el Consejo Superior de la Judicatura haga parte de la rama judicial, no se sigue que todas sus funciones sean exclusivamente judiciales. Basta repasar sus funciones constitucionales y legales, para advertir que a la Sala Plena de dicho Consejo le corresponde ‘Adoptar, previo concepto de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, el Plan de Desarrollo de la Rama Judicial y presentarlo al Gobierno Nacional para su incorporación en el Plan Nacional de Desarrollo’; y que a la Sala Administrativa del mismo, le compete ‘Elaborar el presupuesto de la rama judicial (…); Elaborar el proyecto del Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial con su correspondiente Plan de Inversiones y someterlo a la aprobación del Consejo en Pleno; Autorizar la celebración de contratos y convenios de cooperación e intercambio que deban celebrarse conforme a la Constitución y las leyes para asegurar el funcionamiento de sus programas y el cumplimiento de sus fines, cuya competencia corresponda a la Sala conforme a la presente ley; Determinar la estructura de las plantas de personal de las corporaciones y juzgados (…)’.  ||  Por lo anterior, no se observa que sea contrario a la Carta el que la ley faculte al Consejo Superior de la Judicatura para recaudar, gestionar y administrar el arancel judicial, máxime cuando éste está destinado a solucionar problemas propios de la administración de justicia.”

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las acusadas. 

2. Cuestiones previas y problemas jurídicos a resolver

Con relación a la posición del Ministerio Público, relativa a que la Sala no debe entrar a considerar el cargo por igualdad contra el artículo 3 de la Ley 1394 de 2010, y estarse a lo resuelto en la sentencia C-713 de 2008 y a lo que se resuelva en el expediente D-8245, cabe precisar que la sentencia mencionada se expidió con ocasión de la revisión previa del proyecto de ley estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.” Por supuesto, se trata de una decisión que sin duda se ha de tener en cuenta a la hora de considerar las violaciones al principio de igualdad con base en la consagración de un arancel judicial, cuando se formule un cargo apto, lo que no ocurre en este caso. 
 
Similar situación se presenta con la solicitud de estarse a lo resuelto en el proceso D-8245, que corresponde a la sentencia C-368 de 2011 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en la que se acusó el inciso primero del artículo 3 por un cargo semejante, vulneración del principio de progresividad que es una de las manifestaciones del principio de igualdad en materia tributaria.
No obstante, en el presente caso tal comparación no es necesaria, pues, como se pasa a mostrar a continuación, el cargo de igualdad ni siquiera cumple con los requisitos para poder ser resuelto en sede de constitucionalidad.

La acción de inconstitucionalidad de la referencia plantea cuatro cargos; uno de ellos se expresa en términos básicos, pero suficientes para ser considerado en sede de constitucionalidad; los tres restantes no cumplen con los requisitos para ser analizados.  

2.1. El cargo que es considerable en sede de constitucionalidad es de carácter procesal y se dirige en contra de la totalidad de la ley. Se acusa al legislador de no haber tramitado la ley de acuerdo con el especial trámite que para normas de ese tipo, a juicio del demandante, dispone la Constitución Política. Esto, en tanto el artículo constitucional que establece la reserva de ley estatutaria considera que la materia relacionada con la administración de justicia es uno de aquellos tipos de leyes que han de ser sometidos a este trámite especial (art. 153, CP).  

2.2. Los cargos que no son susceptibles de ser estudiados en sede de constitucionalidad se refieren a las acusaciones contra el artículo 3° (parcial) por violar el principio de igualdad, al introducir diferencias en la aplicación del arancel judicial, que es susceptible de ser considerado de carácter material; tampoco el planteado contra el artículo 12 (parcial) de la ley, por violar el principio de separación de poderes. 

2.2.1. Como lo ha indicado la Corte Constitucional en numerosas ocasiones, y lo recuerdan los intervinientes en el presente proceso, la efectividad del derecho político a presentar acción de inconstitucionalidad depende “de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.  De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”. 

2.2.2. En este caso, el cargo dirigido en contra del artículo 3° de la ley acusada referente a una eventual violación del principio de igualdad, no es susceptible de ser analizado en sede de constitucionalidad, por cuanto no contempla al menos un argumento específico y suficiente. Como lo ha señalado esta Corte, en materia de violación al principio de igualdad, no basta con demostrar que la ley establece un trato diferente a dos grupos de personas, para que se acepte, necesariamente, que existe una discriminación. El ordenamiento jurídico se ocupa, entre otras cosas, de consagrar clasificaciones y reglas que estipulan tratos diferentes entre las personas en diferentes contextos y situaciones. Buena parte del derecho consiste, precisamente, en regular dichos tratos diferentes. Para demostrar una violación al principio de igualdad, además de constatar un trato diferente, es preciso argumentar porque tal trato desigual no encuentra una fundamentación constitucionalmente objetiva y razonable y, por tanto, ha de ser considerado un trato discriminatorio.

En el presente asunto, la demanda constata que las normas acusadas establecen tratos diferentes entre ciertos grupos de procesos judiciales, en cuanto al pago del arancel judicial. Pero supone el accionante que con tan sólo mencionar que la ley procesal no es igual para todas las hipótesis procesales, se ha demostrado que existe una violación a la igualdad. Pero ello supondría que, necesariamente, toda regulación procesal debe ofrecer el mismo trato a todos los tipos de proceso sin importar sus características y condiciones específicas. Limitarse a constatar diferencias de trato no constituye un cargo constitucional suficiente de violación al principio de igualdad, ni  vulneración del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establece que todas las personas son iguales ante los tribunales y Cortes de Justicia y el artículo 8 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, que estima quebrantados igualmente el demandante por desconocimiento del principio de igualdad.     

Además, advierte la Sala Plena de la Corte, que las distinciones de trato a las que se refiere la demanda se fundan en el tipo de proceso (ser ejecutivo civil, comercial o contencioso administrativo) y por el monto de las pretensiones (más de 200 salarios mínimos legales mensuales). Es decir, no se trata de una distinción que, de acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Política, constituya un criterio sospechoso e implique, por ello, una carga argumentativa menor de parte de los accionantes. No se justifica en este caso, por lo tanto, la aplicación del principio pro actione.

2.2.3. El cargo contra el artículo 12, tampoco es susceptible de ser analizado, por cuanto no es específico ni suficiente. Aunque la demanda afirma que el artículo 12 viola el principio de separación de poderes, artículo 113  y el artículo 116 que le asigna al Consejo Superior de la Judicatura la facultad exclusiva de administrar justicia, pero no la de recaudar contribuciones parafiscales que es función privativa del poder ejecutivo en los términos del artículo 189 numeral 20 de la Constitución Política, no presenta un argumento que muestre de qué forma el texto legal vulnera dicho principio constitucional. La mera afirmación de que el principio de separación de poderes ha sido vulnerado porque a una entidad se le dio competencia para administrar, gestionar y recaudar el arancel judicial, no constituye un argumento de constitucionalidad. Máxime si tal competencia le ha sido otorgada a un fondo-cuenta adscrito al Consejo Superior de la Judicatura que hace parte de la rama jurisdiccional. Pero ni siquiera en aquellos casos en los que una función claramente relacionada con una rama del poder, se asigna a otra rama del poder, constatar que ello se ha hecho basta para demostrar la violación del principio de separación de poderes, pues en virtud de la colaboración armónica entre éstos, es probable que desempeñen, razonablemente, ciertas funciones propias de otra rama. 

2.2.4. El cargo contra el artículo 4° de la Ley 1394 de 2010, lo expresa el accionante en los siguientes términos, “[…] el artículo introduce la modificación, mediante ley ordinaria, del art. 6° de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, tal como fue modificada por el art. 2° de la Ley 1285 de 2009 […]  ||  El art. 4° de la ley impugnada modifica el anterior, en violación del art. 153 de la Constitución Política, pues una ley ordinaria no puede modificar una ley estatutaria […]”.

En la medida en que el artículo demandado no contiene una reforma expresa de la norma que se alega se está modificando, lo mínimo que se ha debido desarrollar, es el argumento acerca del por qué la norma acusada debe ser considerada una reforma de la norma estatutaria a la que se hace referencia. Esto no lo hace la demanda ni siquiera en forma sucinta, sin embargo como se abordará el análisis del cargo referente al vicio de procedimiento en la formación de la ley que se encuentra apto,  este cargo quedará subsumido dentro del análisis que se efectuará al respecto.

2.2.5. En conclusión, la Corte se inhibirá de conocer los cargos que concretamente se presentaron contra el artículo 3° (parcial) de la ley por violación del principio de igualdad, y el artículo 12 (parcial), por desconocer el principio de separación de poderes.

2.3. La Sala aclara que la demanda no presenta cargo alguno por violación al principio de unidad de materia, como lo sugiere el señor Procurador. Cosa distinta es que el demandante considere que, en caso de que la norma básica sobre el arancel judicial se declare inexequible, las demás normas que se ocupan del mismo han de ser declaradas inexequibles también, por consecuencia.

2.4. El primero de los cargos de la demanda, que se presenta en términos básicos, como ya se dijo, pero que será considerado, se refiere al procedimiento que surtió el Congreso para aprobar la ley acusada sobre arancel judicial. Aunque la cuestión jurídica que la demanda plantea al respecto ya ha sido tratada en términos generales por la Corte Constitucional, no se había analizado por la Corporación un cargo a propósito de toda la ley en su integridad.

El problema jurídico que suscita puede ser formulado en los siguiente términos: ¿viola el legislador la Constitución al regular el arancel judicial mediante una ley que se aprobó mediante el trámite legislativo ordinario, y no mediante el propio de una ley estatuaria, teniendo en cuenta que dicha institución [el arancel judicial], es parte de la materia referida a la administración de justicia y conlleva un impacto en el derecho fundamental de acceso a la justicia? Para la Sala la respuesta a este problema es de carácter negativo, pues, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional que más adelante se citará, la regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatuaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de la administración de justicia. A continuación se pasa a desarrollar la respuesta al problema jurídico.

3. Los argumentos presentados por la demanda no logran demostrar la inconstitucionalidad del trámite de aprobación de la Ley 1394 de 2010, por violación a la reserva de ley estatutaria

3.1. Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, el trámite de una ley como estatutaria y no como ordinaria no es la regla general sino la excepción; se trata de una interpretación restrictiva que “proviene de la expresa enunciación, en la propia Carta, de las materias cuya regulación tiene que plasmarse” mediante este tipo de leyes denominadas estatutarias. En tal medida, para definir si un cierto contenido normativo debe ser tramitado como ley estatutaria “es necesario establecer si mediante él se regula total o parcialmente una de las materias enunciadas en el artículo 152 de la Constitución. […] no es suficiente […] que el precepto en cuestión haga referencia a uno de tales asuntos ni que guarde con esos temas relación indirecta. Se necesita que mediante él se establezcan las reglas aplicables, creando, así sea en parte, la estructura normativa básica sobre derechos y deberes fundamentales de las personas, los recursos para su protección, la administración de justicia, la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición, las funciones electorales, las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los estados de excepción.”  Concretamente, con relación a los derechos fundamentales, la Corte ha reiterado que “no todo posible vínculo entre la norma de una ley y uno cualquiera de los derechos fundamentales de orden constitucional repercute en la indispensable calificación de aquélla como estatutaria.”

3.2. La línea jurisprudencial citada ha sido reiterada, entre otras cosas, en la sentencia C-162 de 2003, oportunidad en que la Corte decidió que “el mandato constitucional en el sentido que la administración de justicia sea desarrollada por el legislador a través de una ley estatutaria no implica que absolutamente todas las situaciones puntuales relacionadas con esa materia deban desarrollarse siguiendo ese procedimiento calificado.”  La norma había sido acusada de inexequible porque, “de acuerdo con el artículo 152 Superior, la administración de justicia es un tema que debe desarrollarse a través de ley estatutaria y no a través de ley ordinaria.” A juicio del accionante, la norma debió aprobarse por mayorías calificadas y someterse a control previo de constitucionalidad. Como no se habían cumplido tales exigencias y se había resuelto darle a la ley el trámite ordinario, la norma debería ser declarada inexequible. Eso era lo que correspondía. La Corte consideró que “la regla de derecho cuestionada por el actor desarrolla una situación muy puntual inherente a la acción de repetición cual es la de extender a la administración de justicia y a la justicia penal militar el régimen consagrado en la ley de la que esa regla hace parte. […] tal determinación no toca ni con la estructura básica de la administración de justicia, ni con sus principios fundamentales, ni tampoco con aspectos que le sean sustanciales como rama del poder público.” Para la sentencia se trataba de una regla de derecho que hace parte de la reglamentación legal de una institución definida [la acción de repetición]. 

3.3. De manera específica, en la sentencia C-713 de 2008 la jurisprudencia constitucional abordó la cuestión acerca de si el arancel judicial debe ser regulado mediante ley estatutaria. 

3.3.1. Con ocasión de la regulación del arancel judicial, en el contexto de una reforma a la Ley Estatutaria 270 de 1996, sobre la administración de justicia, la Corte Constitucional decidió que contemplar de forma genérica que los “[…] ‘aranceles judiciales que se fijen de conformidad con la ley’, es una regulación que en sí misma no genera un vicio de constitucionalidad, por cuanto es plausible que el Legislador imponga ciertas restricciones al principio de gratuidad de la justicia, desde luego dentro del marco de la Constitución y de las normas que se integran a ella.” Expresamente, la Corte consideró que “la existencia de aranceles judiciales no resulta per se incompatible con la Constitución, dado que corresponde a una suerte de excepción al principio general de gratuidad de la justicia que no afecta el acceso a esa función pública.” 

3.3.2. Ahora bien, en esta oportunidad (C-713 de 2008) la Corte sostuvo que “la regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatuaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de la administración de justicia”; por tanto, advirtió, “nada obsta para que se regule o modifique su configuración mediante ley ordinaria, desde luego observando los parámetros formales y sustanciales para la expedición de tales normas”. Por supuesto, tal como se advirtió en aquella ocasión, la configuración del arancel judicial no puede conllevar la imposición de barreras de acceso a la justicia, ni desincentivar a los ciudadanos para que se vean obligados a acudir ante los particulares investidos transitoriamente para hacer uso de los mecanismos alternativos de administración de justicia. Expresamente la Corte estableció la razonabilidad como el parámetro para determinar la constitucionalidad de la regulación que del arancel judicial se haga. Al respecto, dijo que “[…] el arancel judicial debe corresponder a montos que tomen en cuenta la naturaleza de los procesos, las cuantías de los mismos y en general todos aquellos factores que permitan demostrar la razonabilidad del cobro”. 

3.3.3. La Corte Constitucional ha reiterado la sentencia C-713 de 2008, a propósito del estudio de la Ley 1394 de 2010. Precisamente ello ocurrió en la sentencia C-368 de 2011, caso en el cual se sostuvo: “[…] la regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatutaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de la administración de justicia. […] el legislador puede regular o modificar su configuración “mediante ley ordinaria”, teniendo en cuenta los parámetros formales y sustanciales dispuestos para la expedición de ese tipo de normas, y en todo caso, sin que la configuración del arancel represente una limitación irrazonable del derecho de acceso a la administración de justicia, o se constituya en una barrera infranqueable del mismo”.

3.4. Por tanto, la Sala reitera la solución que ha dado la jurisprudencia constitucional al problema jurídico planteado. A saber, la regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatuaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de la administración de justicia. 

4. Conclusión
	
La Sala decide inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo sobre la acción de inconstitucionalidad de la referencia (i) con relación al cargo contra el artículo 3° (parcial) de la Ley 1394 de 2010, por haber vulnerado el principio de igualdad; (ii) con relación al cargo contra el artículo 12 (parcial) de la Ley 1394 de 2010, por haber desconocido el principio de separación de poderes; (iii) en cuanto al cargo que se presentó contra el artículo 4 de la Ley 1394 de 2010, por haber violado la reserva de ley estatutaria, éste, como ya se dijo, quedó subsumido en el análisis general que se hace en relación con el cargo del vicio en la formación de la Ley 1394 de 2010, por no haberse tramitado como ley estatutaria, y al respecto del cual se reitera que la regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatuaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de la administración de justicia. 
VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero.- INHIBIRSE de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los cargos formulados contra los artículos 3 (parcial) y 12 (parcial) de la Ley 1394 de 2010 “por la cual se regula un arancel judicial”. 

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1394 de 2010, ‘por la cual se regula un arancel judicial’ con relación al cargo analizado en la presente sentencia. 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente

MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada

MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado

JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con salvamento de voto

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General