Sentencia C-824/11

Referencia: expediente D-8518

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la Ley 361 de 1997 “Por la cual se establecen mecanismo de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones.”

Actor: Sergio Andrés Duque Rodríguez y Silvia Consuelo Pardo Roa 

Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil once (2011).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 267 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, los ciudadanos demandantes solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 1º de la Ley 361 de 1997 “Por la cual se establecen mecanismo de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones.”

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 267 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario Oficial No. 42.978 del 11 de febrero de 1997:

“LEY 361 DE 1997
(febrero 7)
Diario Oficial No. 42.978, de 11 de febrero de 1997
Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:

TÍTULO I.
DE LOS PRINCIPIOS GENERALES

ARTÍCULO 1o. Los principios que inspiran la presente Ley, se fundamentan en los artículos 13, 47, 54 y 68 que la Constitución Nacional reconocen en consideración a la dignidad que le es propia a las personas con limitación en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales para su completa realización personal y su total integración social y a las personas con limitaciones severas y profundas, la asistencia y protección necesarias.” (Expresiones en negrilla demandadas)

III. LA DEMANDA

Los ciudadanos Sergio Andrés Duque Rodríguez y Silvia Consuelo Pardo Roa consideran que las expresiones “severas y profundas” contenidas en la norma acusada, son contrarias al Preámbulo de la Constitución y a los artículos 13, 25, 47, 48, 53 y 54 de la Carta Política, y vulneran la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006 e incorporada al ordenamiento jurídico mediante la Ley 1346 de 2009. Para fundamentar lo anterior, utilizan los siguientes argumentos:

1. Los accionantes consideran que las expresiones demandadas violan el Preámbulo de la Constitución, por cuanto indican que los principios constitucionales que inspiran dicha ley y que buscan la asistencia y protección necesarias, se dirigen en esta norma únicamente a las personas con limitaciones severas y profundas, olvidando que existen también personas con limitaciones clasificadas de leves y moderadas, las cuales según este artículo 1º de la Ley 361 de 1997, no serían receptoras de la asistencia y protección especial de la que habla dicha norma. 

2. Respecto de la violación del artículo 13 Superior, argumentan que las expresiones acusadas permiten la violación del principio de igualdad, dado que no tiene en cuenta que la clasificación real y de aplicación diaria, de personas con limitaciones no se reduce solamente a limitaciones severas y profundas, sino que también existen personas con limitaciones leves y moderadas que carecen de la asistencia y protección especial de la que habla el artículo 1º de la Ley 361 de 1997. Así, encuentran que el trato desigual se evidencia por cuanto la norma establece una protección especial a trabajadores con grado de limitación severa o profunda,  es decir desde un 25% de discapacidad, y se deja sin protección a un trabajador que tenga por ejemplo un 24.5% de discapacidad, cuando en términos reales éste último es despedido sin autorización del Ministerio de Protección Social y le es difícil conseguir un nuevo empleo debido a su limitación.

3. En relación con la violación del artículo 25 Superior alegada, consideran que las expresiones demandadas son inconstitucionales por cuanto no incluyen en los protegidos en la ley a las personas con limitación moderada, razón por la cual atentan de manera abierta contra el derecho al trabajo que tienen las personas con esta clase de limitación. 

Mencionan, que los jueces de la República vienen haciendo una interpretación y aplicación del artículo 1º de la Ley 361 de 1997, en concordancia con el artículo 26 de la misma normativa y el artículo 7º del Decreto 2463 de 2001, que define los grados de severidad de las limitaciones, para concluir que dado que la Ley 361 de 1997 le es aplicable a las personas con limitaciones severas y profundas, y el permiso ante el Ministerio de la Protección Social para despedir a un trabajador con limitaciones es para las personas con este tipo de limitaciones, entonces las personas con pérdida de capacidad laboral que se encuentren entre un 15% y el 24% que tienen limitaciones moderadas, pueden ser despedidas de su trabajo sin necesidad del permiso del Ministerio de la Protección Social.

Por tanto, consideran que esta interpretación es grave ya que se está despidiendo a personas con limitaciones leves y moderadas, que tienen discapacidades entre un 5% y 25%, sin ninguna clase de indemnización ni autorización del Ministerio de la Protección Social, y que estas personas no pueden conseguir un nuevo trabajo ya que no pasan el examen médico de ingreso dada su limitación laboral. De esta manera considera, que se viene presentando una desprotección y  desigualdad real de personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta dado su estado de discapacidad.

4. En cuanto a la violación del artículo 47 de la Carta Política, argumentan que el artículo demandado al establecer que se debe dar asistencia y protección a las personas con limitaciones severas y profundas, transgrede el espíritu y deseo de este precepto superior, dado que contrario a desarrollar una política de integración social lo que hace es excluir de protección y por ende de atención en salud y otros aspectos, de los trabajadores con limitaciones leves y moderadas que van del 5% al 14.9% y del 15% al 24.9%, como indica el artículo 7 del decreto 2463 de 2001.

5. Consideran igualmente, que se vulnera el artículo 48 Superior ya que cuando un empleador, despide a un trabajador por causa de su limitación física, la cual es clasificada en porcentaje de moderada, además de hacerle más difícil su vida laboral, dada la dificultad para ingresar nuevamente a un trabajo, también le impide el acceso a la seguridad social como consecuencia de su despido o terminación de contrato. De esta manera, encuentran que la aplicación del artículo 1º de la ley 361 de 1997 origina una sobreviviente desprotección y discriminación de las personas calificadas con limitaciones moderadas, razón por la cual, consideran que es evidente su inconstitucionalidad por violación del artículo 48 de la Constitución Política que protege el derecho a la seguridad social, teniendo en cuenta los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.      

6. Afirman que igualmente se contraria el artículo 53 de la Constitución Política, ya que al discriminar a la población con discapacidad laboral leve y moderada, no tiene en cuenta los principios a los que hace alusión el artículo 53 Superior, tales como (i) la igualdad de oportunidad para los trabajadores, porque discrimina de la protección especial a las personas con discapacidad leve y moderada; (ii) la estabilidad en el empleo de los trabajadores con grado de limitación moderada, cuyo despido no requiere permiso ante el Ministerio de la Protección Social; (iii) la primacía de la realidad sobre las formalidades; (iv) garantía de seguridad social, ya que las personas con grados leves y moderados de discapacidad, al no estar previstos en la norma demandada, pueden ser despedidos sin autorización del Ministerio de la Protección Social, y en consecuencia, dejados fuera del Sistema General de Seguridad Social, sin ningún tipo de indemnización; y (v)  los convenios internacionales en relación con las personas con discapacidad.

7. De otra parte, argumentan que las expresiones demandadas contrarían el artículo 54 Superior, ya que este precepto Superior consagra que el Estado debe garantizar a los minusválidos el derecho al trabajo, sin indicar que se les garantiza solo a los limitados severos y profundos, como lo hace el artículo 1º de la Ley 361 de 1997.

8. Finalmente, consideran los demandantes que las expresiones acusadas son violatorias del artículo 27 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006, e incorporada al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 1346 de 2009, ya que es contrario a la protección, estabilidad y garantías que le son reconocidas en los literales b y e de la Convención, que consagran el deber del Estado de proteger los derechos laborales de las personas con discapacidad en igualdad de condiciones a los demás, y no establece ninguna clasificación porcentual entre esta población en estado de debilidad manifiesta. 

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia

La Academia Colombiana de Jurisprudencia intervino por intermedio del ciudadano Hernán Alejandro Olano García, comisionado por la Academia para tal efecto, en donde defiende la constitucionalidad de la norma demandada, con fundamento en las siguientes consideraciones:

(i) Inicia sus argumentos presentando algunas consideraciones en relación con el significado de discapacidad, a partir de la diferenciación de conceptos como el de deficiencia, incapacidad, incapacidad por enfermedad general, discapacidad y  minusvalía, y presenta algunos datos estadísticos sobre la cantidad de población discapacitada en Colombia, según los cuales éste asciende a más de medio millón de personas en estado de discapacidad, y sobre las causas de la discapacidad en Colombia, tales como la desnutrición y otras enfermedades, los tipos de discapacidad en Colombia, como la del cuidado personal, de la conducta, la locomoción, la comunicación, y la discriminación de que son víctimas las personas con discapacidad, que se concreta en cobertura de seguridad social, en acceso a transporte, en acciones afirmativas para esta población, datos que menciona con base en el Sistema Nacional de Información en proceso de estructuración. 

Señala igualmente los grados de severidad de la discapacidad regulados por el artículo 7º del Decreto 2463 de 2001, de manera que afirma que existe una discapacidad moderada, cuando la junta de calificación determine la pérdida de la capacidad laboral entre un 15% y 25%, severa, cuando la pérdida de la capacidad sea entre un 25% y 50%, y profunda, cuando sea superior al 50%. Por tanto, concluye que según lo mencionado en el decreto, las personas que presenten una limitación física inferior al 15%, no serán considerados como discapacitados.  

(ii) Considera que la ley 361 de 1997 desarrolla el mandato constitucional contenido en el artículo 47 Superior, relativa a adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran, de manera que la ley prevé ciertas garantías para la población considerada como discapacitada, entre ellas su integración en el mercado laboral, y se les ofrece a los empleadores que contraten a personas con limitaciones físicas ciertas prerrogativas.

Por lo anterior, encuentra que con esta reforma se da cumplimiento a diferentes mandatos constitucionales como a la igualdad y el derecho al trabajo, así como a los compromisos internacionales adquiridos por Colombia al momento de ratificar el convenio 159 de la OIT. Así mismo, menciona que la ley 909 de 2005, sobre carrera administrativa, estableció un mecanismo de protección para la población discapacitada, precisando que el fuero a favor del trabajador con limitaciones no opera en forma automática, sino que depende de la limitación física de la persona y que la protección que ofrece la ley a estas personas debe realizarse a partir de analizar los derechos constitucionales de estos trabajadores y la aplicación de los mismos regulada por el Legislador.

Finalmente cita una serie de referencias normativas de carácter nacional e internacional que regulan el tema de las personas con discapacidad.  

2. Intervención del Ministerio de la Protección Social 

El Ministerio, a través de apoderada judicial, intervino conceptuando que el artículo demandado debe ser declarado exequible, bajo los argumentos que se reseñarán a continuación.

Advierte que si bien el artículo 1º demandado hace referencia a la asistencia y protección necesarias para las personas con limitaciones severas y profundas, en ningún momento excluye a las limitaciones leves y moderadas, ya que el artículo 1º resalta el reconocimiento a la dignidad de las personas con limitación en sus derechos fundamentales económicos, sociales y culturales para su completa realización personal y su total integración social. Al respecto, precisa que no todas las personas con discapacidad son personas dependientes o que requieren de asistencia y protección especial, y que el concepto de dependencia hace referencia al estado de carácter permanente en que se encuentran las personas, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la discapacidad; y que este concepto se encuentra ligado a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, y por tanto, precisan de la atención de otra u otras personas, o de ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria (definición tomada de la Ley española de dependencia, Ley 39 de 2006). 

Por tanto, considera que no puede tomarse la salvedad que hace el artículo 1º de la ley, como un término excluyente para todos los artículos que contemplan dicha ley, dado que analiza una situación particular que sólo aplica para la limitación severa y profunda, como ejemplo de lo cual cita los artículos 2º, 3º, 4º de dicha ley. Especialmente se refiere al artículo 26 de la misma normativa, al cual hacen referencia los actores en su demanda, para afirmar que la protección laboral que consagra esta norma no se refiere a un grado de limitación particular, ni se desconocen las limitaciones leves o moderadas. Así mismo, precisa que una persona con discapacidad no puede ser despedida en razón de su limitación, y que cuentan con la protección legal si se llega a presentar tal discriminación.

De otra parte, menciona que si bien el artículo 7º del Decreto 2463 de 2001 determina una clasificación del grado de severidad de una limitación, no resalta que el grado obtenido, implique la negación o vulneración de un derecho. Finalmente, afirma que las consideraciones planteadas por los actores se podrían aplicar igualmente para la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que en los literales q) y r) expresan los riesgos mayores que enfrentan las mujeres y niñas con discapacidad y los niños y niñas respectivamente, lo que según la argumentación de la demanda, implicaría que no aplicaría para las demás personas con discapacidad.

Con base en lo anterior, considera que la demanda no debe prosperar y el artículo demandado debe ser declarado exequible.

3. Intervención Ciudadana 

Los ciudadanos Cesar Lamber Acero Moreno, Javier Gorgonio Garzón Romero y Hernán Reyes Gómez, presentaron escrito en el cual solicitan a la Corte declarar exequible los vocablos “severa y profunda” contenida en el artículo 1º de la ley 361 de 1997, con fundamento en los siguientes argumentos:

(i) Inician su exposición con el concepto de discapacidad, según la definición de la Organización Mundial de la Salud, como la pérdida “significativa” de ciertos estándares generalmente aceptados de la población. 

(ii) Realizan un análisis respecto de los objetivos de la ley 361 de 1997, uno de los cuales es la inclusión laboral de las personas que posean algún tipo de limitación severa o profunda, entendida en los términos de la ley 47 y 54 de la Carta Superior, y de las medidas que esta ley prevé para el efecto, como beneficios para los empleadores que contraten a estas personas, pero también la obligación del empleador de que ninguna persona limitada pueda ser despedida o su contrato laboral sea terminado por razón de su limitación, salvo que medie autorización de la oficina de trabajo. 

(iii) Consideran que si la finalidad es la inclusión laboral de los limitados y evitar todo tipo de discriminación de las personas con discapacidad, sería contradictorio ampliar las protecciones a todos aquellos limitados que cuenten con menos del 25% de pérdida de capacidad laboral, por cuanto obligaría al empleador a que cualquier persona que cuente con alguna disminución, sin importar su grado de severidad, y que le genere una limitación bien sea física, síquica o sensorial, deba solicitar autorización ante el Ministerio de Protección Social, generándose nuevamente renuencia del empleador para contratar a una persona limitada. 

(iv) Adicionalmente, a juicio de los ciudadanos, el incluir dentro de los beneficios de la ley 361 de 1997 a las personas con menos del 25% de perdida de capacidad laboral, traería un desequilibrio financiero para el Estado, ya que los empleadores podrían descontar del impuesto de renta el 200% del salario del trabajador limitado, lo que sería una restricción de una fuente de ingreso.

(iv) En su criterio, la Corte debe realizar el correspondiente test de razonabilidad, para verificar si efectivamente hay lugar a una discriminación contra los limitados calificados con menos del 25%. 

(vi) En síntesis, consideran que de no limitarse a las discapacidades “severas y profundas” se generaría una inestabilidad en el ordenamiento jurídico laboral, en razón a las cargas adicionales que traería contratar a todas las personas con algún grado de discapacidad. Por esta razón, afirman que la ley debe mantener los grados de severidad.

(vii) Finalmente, encuentran que en nuestro ordenamiento no existe la discapacidad leve, por eso los actores yerran al pretender incluir un vocablo que el Legislador mismo no contempla al referirse a las limitaciones establecidas en el artículo 5º de la ley 361 de 1997, y en el articulo 7º del decreto 2463 de 2001.

Por lo anterior solicitan a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los vocablos “severa y profunda” del artículo 1º de la ley 361 de 1997.

4. Intervenciones extemporáneas

Las intervenciones de la Universidad del Rosario, de la Universidad de Ibagué, del Instituto para Sordos, del Instituto Nacional para Ciegos, fueron presentadas en forma extemporánea, tal y como consta en las certificaciones de la Secretaría General de esta Corporación (Fls. 114, 128, 146 y 153 del cuaderno principal), razón por la cual no serán tenidas en cuenta dentro del presente proceso de constitucionalidad.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el señor Procurador General de la Nación, mediante concepto 5177 del 24 de junio de  2011, solicitó la inexequibilidad de las expresiones “severas y profundas” contenidas en el artículo 1º de la Ley 361 de 1997, con fundamento en los siguientes argumentos: 

(i) Menciona que la Ley 361 de 1997 establece una serie de medidas con el propósito de facilitar el acceso de personas con limitaciones, a la educación, a un empleo, al bienestar social, a la infraestructura física, a los bienes de uso público, y de acceder a programas de prevención, de cuidados médicos y psicológicos, de formación e integración laboral, para hacer efectiva la garantía de los derechos de estas personas, contribuir a su rehabilitación y asistirlas y protegerlas. 

(ii) Sostiene que la ley parece asumir que las personas con limitaciones que no son severas y profundas, deben tener la oportunidad de realizarse personalmente y de integrarse a la sociedad, mientras las personas con limitaciones severas y profundas, al no poder realizarse personalmente e integrarse a la sociedad, deben ser asistidas y protegidas. Considera que esta visión es limitada y estática. Lo primero, por cuanto desconoce que las personas sin limitaciones severas y profundas, también tienen limitaciones que ameritan asistencia y protección, así sea por un tiempo y en determinados aspectos. Y lo segundo, por cuanto encuentra que las limitaciones severas y profundas son insuperables.

(iii) Sostiene que esta visión no es una cuestión menor, y que los principios que deben aplicarse son verdaderos referentes jurídicos, tanto para resolver los casos simples como los complejos, para lo cual recurre a la jurisprudencia constitucional, en la cual se han reconocido estos principios como base del ordenamiento jurídico, directrices interpretativas de las reglas y fuente integradora del derecho.

(iv) El Ministerio Público hace referencia a la sentencia C-401 de 2003, en la cual la Corte al hacer el control de constitucionalidad de la Convención Interamericana tendiente a prevenir y eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad, establece que constituye un acto discriminatorio contrario a los derechos fundamentales cualquier trato dirigido a avaluar o restringir estos derechos, las libertades y oportunidades, de esta población, sin justificación objetiva y razonable. 

En este sentido considera que “[e]l no disponer la asistencia y protección necesarias para personas con limitaciones leves y moderadas, como si se hace respecto de las personas con limitaciones severas y profundas, implica una clara diferencia de trato. Esta diferencia constituye una discriminación”. Afirma que se discrimina a las personas con limitaciones severas, que no sean también profundas, y a las personas con limitaciones profundas que no sean también severas, a las que se priva de dicha asistencia y protección, pues la Vista Fiscal entiende que para la expresión demandada no es suficiente con una de las dos condiciones, sino que es necesario que se reúnan ambas.

Advierte, que si bien la clase de limitación puede ser relevante para determinar el tipo de asistencia y de protección que se requiera, ya que se trata de un asunto de grado: a mayor limitación o limitaciones, mayor asistencia y protección, considera que de esta circunstancia no puede seguirse, como se colige de la expresión demandada, que las personas con menores limitaciones no requieran de asistencia y protección, es decir, a menor limitación o limitaciones, en lugar de menor asistencia y protección, la norma establece ninguna asistencia y protección, por lo cual encuentra el Ministerio Público que es irrazonable y desproporcionada.

Por lo tanto, solicita a la Corte que declare inexequible las expresiones “severas y profundas” del artículo 1º de la Ley 361 de 1997.

VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

1. Competencia de la Corte

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada hace parte de una Ley, en este caso, de la Ley 361 de 1997.

2. Asunto bajo revisión

2.1 La demanda considera que las expresiones “severas y profundas” contenidas en la norma acusada, son inconstitucionales por cuanto la protección se limita a personas con discapacidad severa y profunda, dejando por fuera a las personas con discapacidad leve o moderada, lo cual resulta violatorio del principio y derecho a la igualdad –art. 13 C.P., de la protección constitucional de las personas en estado de discapacidad –art. 47 C.P.-, del derecho a la seguridad social –art. 48 C.P.-, del derecho al trabajo de las personas en estado de discapacidad –arts. 53 y 54 Superiores-, así como de la protección, estabilidad y garantías que le son reconocidas a las personas con discapacidad por el artículo 27 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006. 

2.2 Los intervinientes dentro del presente proceso de constitucionalidad, defienden la exequibilidad de las expresiones demandadas, al considerar que éstas no vulneran la Constitución, sino que por el contrario, se encuentran en armonía con el principio y derecho a la igualdad, así como con el derecho al trabajo y a la protección de los derechos de las personas en estado de discapacidad, de conformidad con la finalidad de la ley 361 de 1997, relativa a la adopción de mecanismos de integración social y de inclusión laboral para las personas con limitaciones, y de acuerdo con la competencia de regulación por parte del Legislador en la cual tuvo en cuenta el grado de discapacidad. 

2.3 Por su parte el Procurador General de la Nación, en su concepto de rigor, solicitó la inexequibilidad de las expresiones “severas y profundas” contenidas en el artículo 1º de la Ley 361 de 1997, al encontrar que estas expresiones reflejan una visión limitada y estática que deja por fuera de la protección a personas con limitaciones leves y moderadas, lo cual implica una diferencia de trato que constituye una discriminación, y que por tanto, la clase y grado de limitación debe ser relevante para determinar el tipo de asistencia y protección que se requiera, y no como se deriva de las expresiones demandadas, implicar que las personas con menores limitaciones no requieran de asistencia y protección, razón por la cual encuentra que las expresiones son irrazonables y desproporcionadas.

2.4 El problema jurídico que debe resolver la Sala en esta oportunidad, es si las expresiones “severas y profundas” contenidas en el artículo 1º de la Ley 361 de 1997, resultan violatorias del Preámbulo de la Constitución y de los artículos 13, 47, 48, 53 y 54 de la Carta Política, al restringir la protección consagrada en la ley 361 de 1997 a aquellas personas en estado de discapacidad severa y profunda, lo cual implica un trato discriminatorio frente a otras personas con menores grados de discapacidad y una vulneración de sus derechos al trabajo y seguridad social y a la protección constitucional a las personas en estado de discapacidad, contenidas en las normas superiores mencionadas. 

2.5 Para resolver este problema la Sala entrará a hacer mención (i) en primer lugar, de la protección de las personas en estado de discapacidad consagrada en normas de derecho internacional y por la Constitución Política, y el alcance fijado por la jurisprudencia constitucional, tanto en sentencias de constitucionalidad como de tutela en la materia; (ii) para posteriormente, entrar a analizar la constitucionalidad de las expresiones demandadas.

3. La protección de las personas con limitaciones o con discapacidad en normas de derecho internacional, en la Constitución Política, y el alcance fijado por la jurisprudencia constitucional a estos derechos. 

3.1 Los derechos de las personas con limitaciones o con discapacidad han sido reconocidos por múltiples tratados internacionales, entre los cuales se encuentran los expedidos por la Organización de las Naciones Unidas, tales como (i) la Declaración de los Derechos del Retrasado Mental (1971), (ii) la Declaración de los Derechos de los Impedidos (1975), y (iii) las Normas Uniformes sobre la igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad (de carácter no vinculante, adoptadas en 1993). 

Es de mencionar también, El Convenio 159 de la OIT - Organización Internacional del Trabajo,  sobre la readaptación profesional y el empleo de personas inválidas, y expidió la recomendación No. 168 sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), aprobado por el Estado colombiano mediante Ley 82 de 1988.

En este Convenio se consagran ciertas obligaciones de los Estados que lo ratifiquen, en relación con las relaciones laborales o las condiciones de trabajo que deben garantizarse a las personas con limitación o con discapacidad, esto es, con una “deficiencia de carácter físico o mental debidamente reconocida” (Art. 1°), para la inserción y readaptación laboral, y la garantía de igualdad de oportunidades.

También son de importancia, entre otros instrumentos internacionales, las (i) “Declaraciones sobre el Progreso y Desarrollo en lo Social”;  (ii) el “Programa de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad”; (iii) normas técnicas internacionales como la Declaración de Copenhagen, Sección B 26 (I), relativas a las obligaciones de los Estados para promover la accesibilidad para las personas con discapacidad; y (iv) la guía de “Diseño con cuidado: Una guía para la adaptar el ambiente construido para las personas con discapacidad” (Naciones Unidas, Año Internacional de las personas con discapacidad, 1981). Estos instrumentos internacionales constituyen un importante parámetro interpretativo para la aplicación en el ordenamiento interno de los Estados.   

Así mismo, en el ámbito americano cabe destacar la expedición de (i) la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de la OEA en 1999, e incorporada al derecho interno por Ley 762 de 2002. 

La Convención tiene la finalidad de prevenir y eliminar todas las expresiones de discriminación contra las personas con discapacidad, así como la de propiciar su plena integración a la sociedad. De acuerdo con este instrumento, (Art. 1°): “el término ‘discapacidad’ significa una deficiencia física, mental o sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o agravada por el entorno económico y social”.

En esta Convención se consagra que la discriminación contra las personas con limitaciones o con discapacidad constituye toda “distinción, exclusión o restricción basada en una discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad anterior o percepción de una discapacidad presente o pasada, que tenga el efecto o propósito de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por parte de las personas con discapacidad, de sus derechos humanos y libertades fundamentales”. Adicionalmente, ordena a los Estados a tomar medidas no sólo para “eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad” sino también para “propiciar su plena integración en la sociedad.” 

En virtud de dicho tratado, Colombia, como Estado parte, se comprometió a adoptar las medidas legislativas, sociales, educativas, laborales y de cualquier otra índole necesarias para eliminar la discriminación contra las personas discapacitadas y a propiciar su plena integración en la sociedad.

De otra parte, (ii) el Protocolo de San Salvador sobre derechos económicos, sociales y culturales, aprobado por la Ley 319 de 1996 y declarado exequible por la Sentencia C-251 de 1997, se pronuncia en relación con los derechos a la seguridad social y a la salud de personas con discapcidad. 

Adicionalmente, los derechos de las personas con limitaciones o con discapacidad se encuentran también consagrados en tratados multilaterales de carácter general y global, tales como (i) la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, (ii) el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, (iii) el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales,  estos últimos suscritos ambos en 1966, y (iv) la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de 1984, así como los instrumentos relativos a la eliminación de distintas formas de discriminación, que si bien no se refieren directa y específicamente a las personas con discapacidad, sus garantías les son aplicables. 

De igual forma, todas las disposiciones de (v) la Convención sobre los Derechos del Niño cobijan a los niños con discapacidad. Adicionalmente, esta Convención, contiene en su artículo 23 provisiones específicas en relación con los menores con discapacidad. 

Igualmente, es de mencionar que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ha realizado importante observaciones (Observación General N° 5 sobre Personas con Discapacidad), en donde ha resaltado que todas las disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se aplican plenamente a las personas con discapacidad y que los Estados se encuentran obligados ha adoptar de manera progresiva y preferente todas las medidas necesarias para garantizar a estas personas el pleno disfrute de estos derechos. 

Especial relevancia reviste la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006, aprobada mediante la Ley 1346 de 2009 y revisada mediante la Sentencia C-293 de 2010, en donde la Corte adelantó el análisis material sobre el contenido y estipulaciones de este instrumento internacional.

Es importante resaltar que la Convención se propone  “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente”. Y define como destinatarios de las disposiciones del tratado a todas aquellas personas que “tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás”. 

De conformidad con la reseña sobre los instrumentos internacionales que reconocen y consagran los derechos de las personas con limitaciones o con discapacidad, es evidente que los Estados tienen obligaciones específicas y preferentes en relación con la adopción de medidas para evitar la discriminación y garantizar los derechos fundamentales de las personas con discapacidad.

3.2 En el ámbito interno, la Constitución Política de 1991 consagra en múltiples disposiciones –artículos 13, 47, 54 y 68- la especial protección que gozan las personas con limitaciones o con discapacidad, y la jurisprudencia constitucional ha tenido la oportunidad de referirse ampliamente al tema de la protección de los derechos de personas con limitaciones o con discapacidad. 

3.2.1 En este sentido, el artículo 13 Superior establece que “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan,”. De esta disposición superior se deriva la obligación del Estado y autoridades de adoptar medidas afirmativas para evitar la discriminación y garantizar la igualdad real y efectiva de las personas con limitaciones o con discapacidad. En este sentido, la igualdad de oportunidades y el trato más favorable (CP art. 13), constituyen derechos fundamentales, de aplicación inmediata (CP art. 85), reconocidos a los grupos discriminados o marginados y a las personas que por su condición económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. 

Por su parte, el artículo 47 Superior, señala la obligación del Estado de adelantar “política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”, de donde se deriva la expresa y específica obligación del Estado de garantizar la previsión, rehabilitación e integración social de las personas con limitaciones o con discapacidad. Esta norma consagra entonces un derecho constitucional para las personas con discapacidad, que tiene un carácter programático, pues contiene la obligación estatal de adoptar una política de previsión, rehabilitación e integración social para esta población.

En materia laboral, el artículo 54 de la Carta Política consagra que “El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud.” De este artículo se deriva una obligación clara y expresa del Estado de propender por la inserción y ubicación laboral de las personas con limitaciones o con discapacidad, teniendo en cuenta que ésta se dé en un ámbito laboral con condiciones adecuadas y acordes con el tipo y grado de limitación. 

Finalmente, en relación con el derecho a la educación, el artículo 68 de la Carta determina como obligaciones especiales del Estado la “erradicación del analfabetismo y la educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales”. De esta norma superior, se deriva una obligación especial en cabeza del Estado, de superar las barreras de analfabetismo para las personas con limitaciones o con discapacidad. 

3.2.2 En su jurisprudencia, la Corte se ha pronunciado en relación con la marginación de que son victimas las personas con limitaciones o con discapacidad, reconociendo que dicha marginación ha sido una constante histórica y ha tenido unas características singulares debido a particulares características de esta población, que constituyen: (i) minorías ocultas, (ii) han sufrido de invisibilidad a los ojos de los Gobiernos y de la sociedad, y (iii) tienen una gran heterogeneidad relativa al tipo de limitaciones o discapacidades, al alto grado de ignorancia, prejuicios, negligencia o incomodidad que generan estas limitaciones o discapacidades en las autoridades y en la sociedad, y en la conjunción de limitaciones y discapacidades con otros tipos de discriminación como la de género, racial, etc.

Es así como la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido las diferentes barreras y disimiles obstáculos de todo orden, jurídicos, socioeconómicos, políticos y culturales que han tenido que padecer las personas con limitaciones o con discapacidad en nuestra sociedad, los cuales se originan igualmente en problemas estructurales de todo orden:   desde prejuicios culturales o mentales originados en la ignorancia, el desconocimiento de las limitantes o discapacidades; pasando por un concepto erróneo de normalidad; hasta limitaciones de infraestructura física; los cuales impiden el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas con limitaciones o con discapacidad, así como la plena inserción social y laboral de esta población y, la imposibilidad de participación efectiva y de ejercicio pleno de todos sus derechos. Lo anterior, constituye una clara vulneración de la dignidad de estas personas y perpetúa situaciones de discriminación y marginalidad. 

En este sentido, especial atención le ha merecido a la Corte la garantía de la igualdad y de la no discriminación a las personas con limitaciones o con discapacidad, el cual ha sido reconocido y garantizado en innumerables oportunidades, haciendo énfasis en la necesidad de brindar un trato especial a ese grupo poblacional e insistiendo en que el derecho a la igualdad trasciende la concepción formal y debe tener en cuenta las diferencias reales, y que en relación con las personas con discapacidad, “la igualdad de oportunidades es un objetivo, y a la vez un medio, para lograr el máximo disfrute de los demás derechos y la plena participación en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (CP art. 2). La igualdad de oportunidades es, por consiguiente, un derecho fundamental mediante el que se "equipara" a las personas en inferioridad de condiciones, para garantizarles el pleno goce de sus derechos.” Así mismo, ha insistido en que los derechos específicos para las personas con discapacidad implican necesariamente, acciones afirmativas a favor de éstas, de manera que “autorizan una "diferenciación positiva justificada" en favor de sus titulares. Esta supone el trato más favorable para grupos discriminados o marginados y para personas en circunstancias de debilidad manifiesta (CP art. 13)”.

En cuanto a la necesaria eliminación de la discriminación y la garantía de la igualdad real y efectiva de esta población, la jurisprudencia de la Corte ha insistido en que las personas con limitaciones o con discapacidad, deben gozar de la plenitud de los derechos que la Constitución reconoce a todas las personas, sin que puedan ser discriminadas en razón de su particular condición de discapacidad. En este sentido, ha  resaltado que existen dos tipos de situaciones que constituyen actos discriminatorios contra las personas con limitaciones o con discapacidad: (i) de un lado, toda acción que anule o restringa los derechos, libertades y oportunidades de estas personas; y (ii) de otro lado, toda omisión injustificada respecto de las obligaciones de adoptar medidas afirmativas para garantizar los derechos de estas personas, lo cual apareja como consecuencia, la exclusión de un beneficio, ventaja u oportunidad, y por tanto constituye una discriminación. A este respecto se ha pronunciado en relación con diversos derechos, como los de la población sorda y su derecho a una educación especial, integración social e inserción laboral.  

Sobre este tema, la Corte ha expresado que “el principio de igualdad vincula al legislador para que las normas jurídicas que profiera respeten y garanticen el derecho a la igualdad y se abstenga de adoptar medidas discriminatorias o que desconozcan la especial protección que se debe a las personas que por su condición física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Así mismo, para que el Estado les otorgue la especial protección de la cual son titulares y adopte las medidas necesarias para que la igualdad sea real y efectiva.” 

Finalmente, en cuanto a la protección de la igualdad y no discriminación, ha sostenido la Corte, que las distinciones que establezca el Legislador entre las personas con fundamento en el criterio de discapacidad, constituyen prima facie diferenciaciones sospechosas de discriminación, de tal manera que “[e]n principio, las distinciones que introduzca la ley entre las personas basándose en el criterio de discapacidad se tienen como sospechosas de un ánimo de exclusión. La discapacidad, así como el sexo, la raza, la opinión política o filosófica, la religión o el origen nacional, es un criterio de clasificación que tradicionalmente ha conllevado la exclusión y marginación de un grupo de personas”.

3.2.3  De otra parte, la Corte Constitucional, ha garantizado en múltiples oportunidades toda la gama de derechos fundamentales de las personas con limitaciones o con discapacidad, y por tanto ha protegido los derechos “a la vida e integridad personal; a la igualdad y la no discriminación; al libre desarrollo de la personalidad; a la locomoción, en especial en relación con la accesibilidad a espacios públicos y privados, al debido proceso; a la libertad religiosa; al trabajo y a la estabilidad laboral reforzada; a la salud y a la seguridad social; a la educación; a la personalidad jurídica; los derechos sexuales y reproductivos; y a la participación ciudadana. “

Así, en decisiones de tutela, la Corte ha protegido ampliamente los derechos de la personas en estado de discapacidad. En estos pronunciamientos la Corte ha insistido en la necesidad de proteger el pleno goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad, mediante diferentes tipos de acciones afirmativas, encaminadas a lograr el pleno desarrollo y ejercicio de sus derechos, así como la plena inserción de estas personas en la sociedad, en cuanto a la accesibilidad a las prestaciones y servicios de los que normalmente disfrutan la generalidad de las personas.

En materia de igualdad, de rechazo a la discriminación, y de los derechos de las personas con limitación o con discapacidad, son también múltiples los pronunciamientos de esta Corporación protegiendo a esta población, así como en relación con los distintos tipos de limitación o discapacidad: así se ha pronunciado en relación con los derechos de los sordomudos, en relación con el artículo 127 del Código Civil, que impedía a las personas con discapacidad ser testigos de un matrimonio; respecto de la actitud discriminatoria de una compañía privada de seguros que se negaba a expedir una póliza contra accidentes personales a favor de un grupo de personas discapacitadas, con base en las características de las personas a asegurar; sobre la protección de la accesibilidad de las personas con discapacidad como factor determinante de integración social; y respecto de los beneficios en materia de Seguridad Social a personas con limitaciones o con discapacidad; entre otros temas. 

Igualmente, la Corte se ha manifestado en relación con el tema de la discapacidad y su incidencia en el ámbito laboral. Acerca de este importante asunto, la Corte ha concluido que en ningún caso la limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha limitación sea claramente demostrada como incompatible e insuperable respecto de las funciones esenciales del cargo que se va a desempeñar. En punto a este tema, la jurisprudencia ha afirmado entonces de manera categórica que “a las personas con discapacidad no se les puede negar, condicionar o restringir el acceso a un puesto trabajo - público o privado - o la obtención de una licencia para ejercer cualquier cargo, con fundamento en la discapacidad respectiva, a menos que se demuestre que la función que se encuentra afectada o disminuida resulta imprescindible para las labores esenciales del cargo o empleo respectivo.”; y que por tanto, resulta “inconstitucional la norma que impida el acceso al cargo respectivo de personas (1) cuya incapacidad no aparece demostradamente incompatible con las funciones esenciales a desempeñar; (2) que tienen incapacidades incompatibles con las funciones accidentales accesorias o delegables del cargo pero compatibles con las funciones esenciales; (3) que podrían desempeñar adecuadamente las funciones del respectivo cargo o empleo si se adoptaran adecuaciones laborales razonables. Son adecuaciones razonables aquellas que resultan fáctica y jurídicamente posibles y cuya implementación ofrece un mayor valor respecto del costo constitucional que su implementación puede aparejar.”

En este orden de ideas, la Corte ha puesto de relieve que para efectos laborales, “el empleador debe asignarle al trabajador discapacitado funciones acordes con su limitación o trasladarlo a otro cargo, “siempre y cuando la incapacidad no impida el cumplimiento de las nuevas funciones ni suponga un riesgo para la integridad personal del trabajador”.  De otra parte, ha reconocido igualmente, que en algunos casos, la disminución física puede ser de tal envergadura que “conduzca a la terminación del contrato de trabajo “en virtud de la ineptitud del trabajador para realizar la labor encomendada” y según “el nivel y grado de la disminución física que presente el trabajador”. A este respecto, ha reconocido que “hay distintas formas de discapacidad y diversos niveles y, en algunos casos el grado de discapacidad le impide a la persona continuar su desempeño laboral o concurrir al mercado abierto de trabajo para obtener una ocupación. En este último supuesto las medidas más habituales de protección a los discapacitados encuentran un límite, ya que están concebidas para facilitar la incorporación laboral de personas con una afectación menos severa y quedan descartadas cuando se comprueba que la invalidez le impide a la persona cumplir cometidos de índole laboral y que, por lo tanto, es indispensable pensar en otras formas de protección del ingreso económico y de la integridad física y síquica del discapacitado”.

Adicionalmente, es de mencionar que la Corte ha realizado importantes pronunciamientos en donde ha protegido en forma específica a las personas con limitaciones o con discapacidad, que adicionalmente han sido victimas del conflicto armado y del delito de desplazamiento forzado. En relación con este tema, ha destacado la muy extrema vulnerabilidad de las personas desplazadas con discapacidad, y la ausencia de un enfoque diferencial sensible a sus necesidades específicas por parte de la política pública de atención a esta población, y ha adoptado las medidas necesarias para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas desplazadas con discapacidad. 

En todos estos pronunciamientos, esta Corporación ha reconocido el deber del Estado de garantizar y proteger de manera especial los derechos de las personas con limitaciones o con discapacidad, ha garantizado para ello la igualdad real y efectiva de estas personas, su inserción e integración social y su rehabilitación, y ha adoptado las acciones y medidas afirmativas necesarias. 

3.2.4 Especial relevancia reviste para el presente estudio de constitucionalidad, las consideraciones vertidas por la Corte en el análisis de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006, aprobada mediante la Ley 1346 de 2009, razón por la cual la Sala hará una breve referencia a sus disposiciones. 

Esta Convención se propone  “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente”. Y define como destinatarios de las disposiciones del tratado a todas aquellas personas que “tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás”. 

Al estudiar el contenido material de esta Convención la Corte encontró plenamente ajustada a la Carta la suscripción de la misma, en desarrollo especialmente de los artículos 13 y 47 Superiores, relativos al “principio de igualdad y la obligación estatal de crear y promover las condiciones para que ésta sea real y efectiva, en particular frente a aquellas personas que por su condición (…) física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, al paso que la segunda contempla expresamente el deber de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes deberá prestarse la atención especializada que requieran.” Así mismo, expresó que esta Convención constituye un desarrollo de los artículos 54 y 68 de la Carta Política, “los cuales contienen previsiones especiales relacionadas con la adaptación laboral y la educación especial de los minusválidos y personas con limitaciones físicas.”

En la Convención se pone de relieve la especial vulnerabilidad que presentan algunos sujetos discapacitados, entre ellos las mujeres, los niños, las personas de escasos recursos, los miembros de minorías raciales y/o religiosas y las víctimas de la guerra y los conflictos armados, ante la confluencia de distintos fenómenos de marginación. Se resalta también la necesidad de establecer mecanismos para que la igualdad de oportunidades reconocida a las personas con discapacidad, sea real y efectiva.

Es de mencionar, el contenido del artículo 4° de la Convención, en el cual se enumeran y desarrollan los principales compromisos que los Estados miembros asumen a favor de las personas con discapacidad, con el propósito de asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de tales personas. Dentro de tales compromisos se destacan: i) los de promover y llevar a cabo los cambios o adiciones legislativos y/o reglamentarios que resulten necesarios para remover las barreras culturales, normativas o de cualquier otro tipo, que al momento de entrar en vigencia la Convención obstruyan el real ejercicio de tales derechos; ii) los de abstenerse de cualquier acto o práctica de discriminación, o que resulte contrario al propósito de la Convención, y de tomar las medidas pertinentes para que ninguna persona u organización privada los ejecute; iii) los de promover la investigación, la formación profesional y las demás acciones necesarias para el diseño e implementación, con consulta y participación de las personas discapacitadas, de políticas públicas conducentes a la plena efectividad de sus derechos; iv) los de proporcionar a la población discapacitada información adecuada y suficiente sobre la disponibilidad de mecanismos diseñados para mejorar sus condiciones de movilidad, y en general, la plena accesibilidad a los bienes y servicios que disfruta la generalidad de la población. El mismo artículo consagra en su numeral 2° el compromiso de los Estados miembros para garantizar la progresiva ampliación del disfrute de los derechos sociales, económicos y culturales hasta el máximo de sus recursos disponibles y, cuando sea necesario, en el marco de la cooperación internacional. 

Por su parte, el artículo 5° de la Convención, reitera y complementa lo principios de igualdad, al prohibir la discriminación por razones de discapacidad, y advertir que no se considerarán discriminatorias las medidas encaminadas a acelerar o garantizar la igualdad de las personas discapacitadas. Los artículos 6° y 7° reconocen la especial situación que afecta, en su orden, a las mujeres y a los niños y niñas con discapacidad, y puntualiza el alcance que en relación con estos grupos humanos tienen los deberes y obligaciones estatales de que tratan los artículos anteriores.

Dentro de la relación de los deberes estatales, debe mencionarse también el artículo 9° que desarrolla el concepto de la accesibilidad, tanto en su componente puramente físico y de movilidad, como en relación con otros factores como los avances tecnológicos, la información y las comunicaciones. Este artículo contiene varias disposiciones específicas relacionadas con distintos tipos de incapacidades, incluyendo la visual, la auditiva y las de locomoción, aplicables no sólo a las entidades del Estado sino también a las personas y organizaciones privadas. Además, prevé la necesidad de que las personas que en razón de sus ocupaciones deban participar en la solución de los problemas de accesibilidad que experimentan las personas discapacitadas, reciban formación y capacitación adecuadas sobre el tema.
En este mismo sentido, el artículo 8º de la Convención consagra la Toma de conciencia, relativa al compromiso de los Estados de adelantar campañas de sensibilización y comunicación dirigidas a la superación de prejuicios, costumbres o estereotipos usualmente existentes en relación con las personas discapacitadas, al reconocimiento de sus méritos y habilidades, y a la viabilidad de su plena inclusión social. Esas acciones deberán adelantarse en diversos ámbitos, incluyendo el familiar, el educativo y el laboral.

Los artículos 10 a 23 de la Convención contemplan aspectos particulares relacionados con el ejercicio de determinados derechos por parte de las personas con discapacidad, dentro de los cuales se encuentran la mayoría de los derechos fundamentales y de los sociales, económicos y culturales reconocidos por la Constitución Política de Colombia. 

En esa línea se destaca el desarrollo relativo a los siguientes temas: la reiteración sobre el carácter universal del derecho a la vida (art. 10); la garantía sobre la seguridad y protección de las personas discapacitadas frente a situaciones de riesgo (art. 11); el reconocimiento de su capacidad jurídica (art. 12) y el acceso a la justicia en condiciones de igualdad (art. 13); la garantía de la libertad personal (art. 14); la protección frente a su eventual explotación y contra la violencia o abuso de que pudieran ser objeto, incluso por parte de miembros de sus familias (art. 16); el derecho a la nacionalidad y la libertad de desplazamiento entre distintos países (art. 18); la libertad de escoger cómo y con quién vivir y la necesidad de que existan condiciones para garantizar su plena inclusión en la sociedad y evitar el aislamiento (art. 19); las condiciones necesarias para garantizar su movilidad personal (art. 20); la libertad de expresión y de opinión y el acceso a la información (art. 21); el respeto a la privacidad (art. 22); la posibilidad de establecer relaciones familiares, especialmente el matrimonio y la procreación, a partir del libre consentimiento de los interesados, la plena garantía de los derechos reproductivos y el reconocimiento sobre el interés superior del menor frente a situaciones derivadas de su propia discapacidad o de la de sus padres (art. 23).

Los artículos 24 a 30, también relacionados con el goce y ejercicio de ciertos derechos, contienen desarrollos relativos a la garantía de la plena participación de las personas discapacitadas en aspectos tales como la educación, la salud, la rehabilitación, el trabajo y empleo, el nivel de vida y la protección social, la vida política y pública, la vida cultural y las actividades recreativas y deportivas.

Los artículos 31 a 33 regulan aspectos operativos que tendrían incidencia en el bienestar de las personas con discapacidad y en la posibilidad de ejecutar los compromisos contenidos en la Convención, entre ellos lo relativo a la recopilación de datos e información estadística por parte de los distintos Estados miembros, al uso de la cooperación internacional y a los mecanismos necesarios para la aplicación de esta Convención y su adecuado seguimiento.  

Del análisis de estas disposiciones, dirigidas a proteger los derechos de las personas con discapacidad, la Corte concluyó su constitucionalidad, por cuanto se constató “no sólo la plena conformidad entre los objetivos cuyo logro persigue esta Convención y la Constitución Política de Colombia, sino incluso la posibilidad de que a partir de la suscripción de este tratado y la ejecución de sus compromisos se potencie la capacidad del Estado y de la sociedad colombiana para llevar a la práctica objetivos constitucionales tan importantes como la igualdad real y efectiva entre las personas y la promoción y protección de aquellas que padecen una discapacidad”.

3.2.5 En el ámbito legislativo interno, es de destacar la Ley 361 de 1997 “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones”, y frente a situaciones específicas la Ley 324 de 1996 “Por la cual se crean algunas normas a favor de la población sorda”, y más recientemente la Ley 1275 de 2009 “Por medio de la cual se establecen lineamientos de Política Pública Nacional para las personas que presentan enanismo y se dictan otras disposiciones”

En estas disposiciones se consagran distintas medidas para favorecer el acceso de las personas con discapacidad a la educación, el empleo, el bienestar social, la infraestructura física y los bienes de uso público, así como disposiciones tendentes a impulsar programas de prevención, educación y rehabilitación de las discapacidades.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a analizar la constitucionalidad de las expresiones demandadas.

4.	Análisis constitucional de las expresiones demandadas

4.1 El artículo 1º de la Ley 361  de 1997 se encuentra contenido en el título I de la ley, contentivo de los principios generales de la misma, y la norma hace referencia a los principios que inspiran dicha ley, los cuales se fundamentan en el artículo 13 CP, sobre igualdad; el artículo 47 de la Carta, que prevé específicamente la obligación del Estado de brindar una protección especial a las personas con alguna discapacidad; y los artículos 54 y 68 de la Constitución, que estipulan obligaciones del Estado para con las personas con alguna discapacidad en materia de inserción laboral y en educación. Este mismo artículo determina que estas obligaciones del Estado y garantías especiales que consagra la Constitución Política se fundamentan en el reconocimiento de la dignidad que le es inherente a las personas con limitaciones en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales para su completa realización personal y su total integración social y a las personas con limitaciones severas y profundas, para su asistencia y protección.

La Sala encuentra que el alcance normativo de este precepto se puede descomponer en tres apartes: (i) la remisión a los principios, derechos y obligaciones constitucionales que inspiran y fundamentan la ley; (ii) la definición de los beneficiarios de dichos principios, derechos y obligaciones del Estado, y en consecuencia, de los destinatarios de los  beneficios que consagra la ley 361 de 1997; y (iii) la finalidad de dichos reconocimientos.
 
(i) El primer aparte normativo de este precepto, se refiere a los principios que informan la Ley 361 de 1997. Tales principios hacen referencia al articulo 13 Superior, que consagra la igualdad real y efectiva, la obligación del Estado de adoptar medidas a favor de grupos discriminados y marginados, el deber del Estado de protección especial para aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, así como la obligación de sancionar los abusos y maltratos que contra ellas se cometan. Así mismo, esta norma hace referencia al artículo 47 Superior, que consagra la obligación del Estado de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, para quienes se prevé la prestación de la atención especial que requieran. Igualmente se remite al artículo 54 Superior, que consagra la obligación del Estado de garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud. Finalmente, la norma remite al artículo 68 de la Carta, que consagra como obligación especial del Estado, la educación de personas con limitaciones físicas o mentales. En conexión con la remisión a estos principios, derechos y obligaciones por parte del Estado, reconocidos expresamente por la Constitución, la norma afirma que dichos reconocimientos se fundan en consideración a la dignidad que le es inherente a las personas con limitaciones.  

(ii) El segundo aparte normativo del precepto desarrolla la definición de los beneficiarios de los principios, derechos y obligaciones del Estado, y en consecuencia de los beneficios que consagra la Ley 361 de 1997, refiriéndose a las personas con limitación en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales, y a las personas con limitaciones severas y profundas. 

Esta última definición que hace la norma de las personas con limitaciones, circunscribiéndola a aquellas personas con limitaciones severas y profundas, es lo que se demanda en esta oportunidad, al considerar que dicha restricción del precepto a las personas con limitaciones severas y profundas, deja de lado otro tipo de limitaciones leves o moderadas, lo cual vulnera el principio y derecho a la igualdad –art. 13 C.P., la protección constitucional de las personas con discapacidad –art. 47 C.P.-, el derecho a la seguridad social –art. 48 C.P.-, el derecho al trabajo de las personas con discapacidad –arts. 53 y 54 Superiores-, así como la protección, estabilidad y garantías que le son reconocidas a estas personas por el artículo 27 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006, e incorporada al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 1346 de 2009. 

(iii) Finalmente, la norma al definir los destinatarios de los principios, derechos y obligaciones del Estado y de la ley 361 de 1997, se refiere simultáneamente a la finalidad de la protección de estos beneficiarios, que en el caso de las personas con limitaciones en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales, estipula que será para su completa realización personal y su total integración social, y para las personas con limitaciones severas y profundas, con el fin de garantizar la asistencia y protección necesarias.

4.2 Para poder determinar en mayor detalle el alcance normativo de las expresiones demandadas, la Sala encuentra necesario hacer una breve referencia al contenido de la ley 361 de 1997, con el fin de determinar los derechos y beneficios que se consagran y otorgan a las personas con limitaciones o con discapacidad, y poder realizar una interpretación sistemática de la definición de los beneficiarios o destinatarios de la ley de que trata el artículo 1º de la misma normativa, ahora demandado.

La Ley 361 de 1997, por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación, contiene 5 títulos y 73 artículos.  El título I se refiere a los principios generales que informan la ley y contiene cinco artículos en los cuales se consagran los principios, beneficiarios y finalidades de la ley –art.1-, el mandato de no discriminación por circunstancias personales, económicas, físicas, fisiológicas, síquicas, sensoriales y sociales–art.2- y desarrolla más expresamente la finalidad propia de la ley –art. 3-, para la normalización social plena y la total integración de las personas con limitación. En punto a este tema, remite igualmente a tratados internacionales sobre la materia, tales como la Declaración de los Derechos Humanos proclamada por las Naciones Unidas en el año 1948, la Declaración de los Derechos del Deficiente Mental aprobada por la ONU el 20 de diciembre de 1971, la Declaración de los Derechos de las Personas con Limitación, aprobada por la Resolución 3447 de la misma organización, del 9 de diciembre de 1975, el Convenio 159 de la OIT,  la Declaración de Sund Berg de Torremolinos, Unesco 1981, la Declaración de las Naciones Unidas concerniente a las personas con limitación de 1983 y la recomendación 168 de la OIT de 1983. 

El artículo 4 de la Ley 361 de 1997 desarrolla el contenido de la obligación del Estado, de los poderes públicos y la administración pública, de garantizar los derechos a que se refiere el artículo 1º de la ley, determinando que es obligación ineludible del Estado la prevención, los cuidados médicos y sicológicos, la habilitación y la rehabilitación adecuadas, la educación apropiada, la orientación, la integración laboral, la garantía de los derechos fundamentales económicos, culturales y sociales. Por su parte, el artículo 5 adopta medidas en relación con el deber de carnetización y afiliación de las personas con limitación en el Sistema de Seguridad en Salud, y el artículo 6 fue derogado por el artículo 19 de la Ley 1145 de 2007.

El título II de la ley se refiere a la prevención, la educación y la rehabilitación. El capitulo I, relativo a la prevención, consagra en el artículo 7º el deber de disminuir y en lo posible eliminar las distintas circunstancias causantes de limitación, con el fin de evitar las consecuencias físicas y psicosociales posteriores que pueden llevar hasta la propia minusvalía, en coordinación con las Entidades Promotoras de Salud y las autoridades Departamentales o Municipales, e incluye medidas de apoyo, diagnóstico de deficiencia, discapacidad y minusvalía y de acciones terapéuticas correspondientes que deben realizar profesionales especializados en el campo médico, de la enfermería y terapéutico.

El artículo 8º de la ley se refiere a la prevención de las condiciones generalmente causantes de limitación en el proceso educativo y en el de culturización en general, por parte del Ministerio de Educación Nacional. El artículo 9º consagra el deber del Gobierno Nacional, a través de los Ministerios de Salud, Trabajo y Educación, de incluir en sus planes y programas, el desarrollo de un Plan Nacional de Prevención, con miras a la disminución y en lo posible la eliminación de las condiciones causantes de limitación, y a la atención de sus consecuencias, en los sectores laboral, salud y de seguridad social.

El capitulo II de la ley aborda el tema de la educación y establece en el artículo 10 la garantía del acceso a la educación y la capacitación en los niveles primario, secundario, profesional y técnico, para las personas con limitación, quienes dispondrán de una formación integral dentro del ambiente más apropiado a sus necesidades especiales.  El artículo 11 se refiere a la prohibición de discriminación en razón de la limitación, adoptando medidas para la integración de la población con limitación al sistema educativo; el artículo 12 se refiere al establecimiento de metodología para el diseño y ejecución de programas educativos especiales según el tipo de limitación; el artículo 13 se refiere a la garantía de materiales educativos y convenios de educación especial dirigidos a esta población; el artículo 14 a la obligación del Ministerio de Educación Nacional, del Icfes, del Icetex y de Coldeportes de establecer los procedimientos y mecanismos especiales que faciliten a las personas con limitaciones físicas y sensoriales el acceso a sus programas y beneficios; el artículo 15 consagra la obligación del Gobierno de promover la cultura, el desarrollo artístico y cultural de la persona con limitación; el artículo 16 establece que estas mismas disposiciones se aplicaran para las personas con excepcionalidad; y el artículo 17 consagra el control por parte del Ministerio de Educación Nacional respecto del cumplimiento de las disposiciones contenidas en este capítulo. 

En el capítulo III se adoptan una serie de medidas, beneficios y responsabilidades relativas a la rehabilitación integral de las personas con limitación –arts. 18 a 21 de la Ley 361 de 1997.

En el capítulo IV del titulo II se trata el tema de la integración laboral de las personas con limitaciones. El artículo 22 establece que el Gobierno, dentro de la política nacional de empleo, adoptará las medidas pertinentes dirigidas a la creación y fomento de las fuentes de trabajo para las personas con limitación. El artículo 23 crea responsabilidades en cabeza del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, para el acceso a sus cursos y la inserción laboral de esta población. El artículo 24 establece una serie de garantías para los particulares empleadores que vinculen laboralmente a personas con limitación, tales como preferencias en los procesos de licitación, adjudicación y celebración de contratos; prelación en el otorgamiento de créditos y subvenciones de organismos estatales; fijación de tasas arancelarias a la importación de maquinaria y equipo especialmente adoptados o destinados al manejo de personas con limitación. El artículo 25 prevé que el Gobierno podrá solicitar estadísticas detalladas y actualizadas sobre los beneficios y resultados de los programas para las personas con limitación. El artículo 26 consagra una prohibición, en relación a que en ningún caso la limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha limitación sea claramente demostrada como incompatible e insuperable en el cargo que se va a desempeñar, y que así mismo, ninguna persona limitada podrá ser despedida, o su contrato terminado, por razón de su limitación, salvo que medie autorización de la oficina de Trabajo, aparte este último que fue declarado exequible por esta Corte mediante Sentencia C-531 de 2000. Así mismo, esta norma prevé que en todo caso quienes fueren despedidos o su contrato terminado por razón de su limitación, sin el cumplimiento del requisito mencionado anteriormente, tendrán derecho a una indemnización equivalente a ciento ochenta días de salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar de acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que lo modifiquen, adicionen, complementen o aclaren. Este inciso fue declarado exequible de manera condicionada por la Corte, mediante la misma Sentencia C-531 de 2000, 'bajo el supuesto de que en los términos de esta providencia y debido a los principios de respeto a la dignidad humana, solidaridad e igualdad (C.P., arts. 2o. y 13), así como de especial protección constitucional en favor de los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos (C.P., arts. 47 y 54), carece de todo efecto jurídico el despido o la terminación del contrato de una persona por razón de su limitación sin que exista autorización previa de la oficina de Trabajo que constate la configuración de la existencia de una justa causa para el despido o terminación del respectivo contrato.' 

El artículo 27 se refiere a los concursos para ingresar al servicio público y prevé que serán admitidas en igualdad de condiciones las personas con limitación, y en caso de empate se preferirá a las personas con limitación entre los elegibles, siempre y cuando el tipo o clase de limitación no resulte extremo incompatible o insuperable frente al trabajo ofrecido, luego de haberse agotado todos los medios posibles de capacitación.

El artículo 28 establece la facultad de celebrar convenios de formación y capacitación profesional con el Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, con las universidades, centros educativos, organizaciones no gubernamentales o con instituciones especializadas para preparar a las personas con limitación. El artículo 29 establece el beneficio del Régimen Subsidiado de Seguridad Social de la Ley 100 de 1993 para las personas con limitación que, de acuerdo con certificación médica, no puedan gozar de un empleo competitivo y no puedan producir ingresos al menos equivalentes al salario mínimo legal vigente. 

El artículo 30 consagra beneficios preferenciales para los productos, bienes y servicios ofrecidos a las entidades estatales por entidades sin ánimo de lucro constituidas por personas con limitación. El artículo 31 establece un beneficio de deducción de la renta para los empleadores que ocupen trabajadores con limitación no inferior al 25% comprobada y que estén obligados a presentar declaración de renta y complementarios. 

El artículo 32 determina que las personas con limitación, que se encuentren laborando en talleres de trabajo protegido, no podrán ser remuneradas por debajo del 50% del salario mínimo legal vigente, excepto cuando el limitado se encuentre aún bajo terapia, en cuyo caso no podrá ser remunerado por debajo del 75% del salario mínimo legal vigente. Este artículo fue declarado exequible condicionadamente por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-810 de 2007 “en el entendido que dichos talleres tienen por objeto actividades formativas, de integración social o de rehabilitación sin ánimo de lucro para el organizador del taller, de personas con diversidad funcional severa y que la relación existente entre ellas y el taller no corresponde a una relación labora”.

El artículo 33 estipula que cuando una persona limitada pensionada ingrese al servicio público no perderá ni se suspenderá su mesada pensional, siempre que no implique doble asignación del tesoro público. Este artículo fue declarado exequible por los cargos estudiados, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-072 de 2003. 

El artículo 34 establece líneas de créditos blandos en cabeza del Ministerio de Desarrollo para el funcionamiento y constitución de pequeñas y medianas empresas de propiedad de una o más personas limitadas, o que su planta de personal esté integrada en no menos del 80% por personas con limitación, en las que se permita a las personas con limitación desarrollar actividades, o cuya finalidad sea la prevención o rehabilitación de personas con limitación, o que sean utilizadas para la práctica deportiva o recreativa de estas personas.

El titulo III se pronuncia en relación con el bienestar social –arts. 35 a 42- de las personas con limitación, en donde garantiza la atención social que requieran estas personas, según su grado de limitación –art.35-; servicios de orientación familiar –art.36-; crea una red nacional de residencias, hogares comunitarios y escuelas de trabajo –art.37-; franquicia postal para todo envío postal nacional de material especial para la atención, educación, capacitación y rehabilitación de personas con limitación –art. 38-; organización de eventos deportivos y de recreación a nivel nacional a cargo de Coldeportes –art. 39-; facilitación de campos y escenarios deportivos públicos para organismos oficiales o privados que se dediquen a la educación, habilitación y rehabilitación de personas con limitación –art.40-; facilitación de escenarios culturales de propiedad de la Nación o de cualquier otra entidad pública a las entidades oficiales o privadas dedicadas a la educación, rehabilitación y capacitación de personas con limitación o sus organizaciones –art.41-; y que todo papel moneda y moneda metálica que se emita por el Banco de la República, deberá ser fácilmente distinguible por toda persona limitada –art.42-.

El titulo IV de la ley se dedica a la garantía de la accesibilidad para las personas con limitación. El artículo 41 define la garantía de la accesibilidad para personas con movilidad reducida, o cuya capacidad de orientación se encuentre disminuida por la edad, analfabetismo, limitación o enfermedad, así como a evitar y suprimir toda clase de barreras físicas en el diseño y ejecución de las vías y espacios públicos, y del mobiliario urbano, así como en la construcción o reestructuración de edificios de propiedad pública o privada, así como a los medios de transporte e instalaciones complementarias de los mismos y a los medios de comunicación, de manera que se facilite el acceso y tránsito seguro de la población en general y en especial de las personas con limitación. 

El artículo 44 define la accesibilidad, así como las barreras físicas y las telecomunicaciones. El artículo 45 establece que son destinatarios especiales de ese título, las personas que tienen necesidades esenciales y en particular los individuos con limitaciones, que les haga requerir de atención especial, los ancianos y las demás personas que necesiten de asistencia temporal. El artículo 46 determina que la accesibilidad es un elemento esencial de los servicios públicos a cargo del Estado.  

El capítulo II del titulo IV se refiere a la eliminación de barreras arquitectónicas para el acceso y movilidad en los edificios, construcciones, espacios públicos, urbanizaciones y proyectos de vivienda, complejos viales o medios masivos de transporte, sitios de recreación y cultura, para las personas con limitaciones –arts. 47 a 58-.

El capitulo III del titulo IV se dedica al tema del transporte, sea éste aéreo, terrestre, marítimo, ferroviario o fluvial, de manera que se garantice y facilite el transporte para las personas con limitación y los elementos, equipos, maquinaria o aparatos relacionados con la limitación, así como los perros guías que acompañen las personas con limitación visual, sillas especiales para esta población, lugares de parqueo, la adaptación progresiva del transporte público, escolares y laborales, señales sonoras de semáforos para las personas con limitación visual,  zonas de cruce peatonal –arts. 60 a 65-. 

El capitulo IV se refiere a las comunicaciones y adopta las medidas para garantizar a las personas con limitación el derecho a la información, la adecuación de las emisiones televisivas, el reconocimiento del lenguaje utilizado por las personas con limitaciones auditivas y linguisticas –arts. 66 a 69-.

El titulo V contiene disposiciones varias, tales como la inclusión en los planes de desarrollo económico y social, por parte de las distintas administraciones de orden nacional y territorial, de programas y proyectos que permitan la financiación y el desarrollo adecuados a las distintas disposiciones contenidas en la ley 361 de 1997 –art.70-; la adecuación de los estatutos de las personas jurídicas de conformidad con las disposiciones de esa ley –art.71-; la garantía de mecanismos de concertación en el diseño y ejecución de las políticas que tengan que ver con la población limitada, con las organizaciones de y para personas con limitación –art.72-; y la entrada en vigencia de la ley y derogación de todas las disposiciones que le sean contrarias –art. 73-. 

4.3 Al realizar una interpretación sistemática del artículo 1º de la Ley 361 de 1997 y de las expresiones “severas y profundas” con el resto de las disposiciones contenidas en la misma normativa que se acaba de reseñar, la Sala concluye lo siguiente:

4.3.1 Los beneficiarios de la Ley 361 de 1997 no se limitan a las personas con limitaciones severas y profundas, sino a las personas con limitaciones en general, sin entrar a determinar ni el tipo de limitación que se padezca, ni el grado o nivel de dicha limitación, esto es, sin especificar ni la clase, ni la gravedad de las limitaciones.
 
Así, en todo el cuerpo normativo de la Ley 361 de 1997, la Sala constata que los artículos relativos a la protección de la salud, educación y en materia laboral, así como en aspectos relativos a la accesibilidad, al transporte, y a las comunicaciones, hacen siempre referencia de manera general a las personas con limitación, a estas personas o a ésta población, sin entrar a realizar tratos diferenciales entre ellas, que tengan origen en el grado de limitación o nivel de discapacidad.

En este sentido, evidencia la Sala que el propio Legislador se expresa siempre en relación con las personas con limitaciones, y no restringe los derechos, beneficios o las garantias establecidas en los artículos que consagra la Ley 361 de 1997, a aquellas personas que tengan limitaciones profundas y severas. Por tanto, colige la Corte que la voluntad del Legislador con la expedición de la Ley 361 de 1997, fue la de garantizar y asegurar los derechos, la asistencia y protección necesaria de todas las personas con algún tipo de limitación, sin entrar a hacer diferenciaciones en relación con el grado de limitación o de discapacidad.  

De lo expuesto, colige la Sala que la voluntad del Legislador mediante la Ley 361 de 1997 es la garantía de todas las personas con algún tipo de limitación y no solo de las personas con limitaciones severas y profundas.

4.3.2 De otra parte, de la interpretación sistemática del artículo 1º con el resto de la Ley 361 de 1997, concluye la Sala que esta ley no se reduce a garantías en el ámbito laboral, ámbito al cual le conceden una relevancia especial, tanto el propio demandante como la mayoría de los intervinientes, sino que por el contrario, la ley consagra una serie de normas que cubren toda la gama de derechos y necesidades de las personas con algún tipo de limitación, independientemente del grado o nivel de limitación o de discapacidad que padezcan, tal y como se puede evidenciar en la reseña de la ley hecha en el acápite anterior. 

En este orden de ideas, la Ley 361 de 1997 adopta una gran cantidad de medidas dirigidas a proteger los derechos de las personas con limitaciones en todos los ámbitos jurídicos y de la vida social, tales como los relativos a la prevención, a la inserción social, integración laboral, a la garantía del derecho a la educación, a medidas relativas a la accesibilidad de estas personas, al transporte y a las comunicaciones, así como a su bienestar social y a su rehabilitación, entre otras. De esta manera, no se puede hacer una interpretación restrictiva de las normas contenidas en la Ley 361 de 1997, como referidas y reducidas exclusivamente al tema laboral, sino que esta normatividad se refiere a todos los derechos, garantías, medidas y beneficios consagrados para las personas con algún tipo de limitación o de discapacidad, en los ámbitos preventivo, educativo, laboral, de bienestar social, de rehabilitación, de accesibilidad, de transporte y comunicaciones, entre otros. 

En este mismo sentido, encuentra la Sala que no son de recibo los argumentos de conveniencia en favor de los empleadores presentados por algunos intervinientes, con el fin de justificar las expresiones demandadas contenidas en el artículo 1º de la Ley 361 de 1997, exponiendo argumentos relacionados con la supuesta afectación de la inserción laboral de estas personas y el efecto negativo y desmotivante que podría generar en los empleadores un entendimiento amplio de los beneficiarios de la Ley, como dirigida a proteger a las personas con limitaciones, independientemente del grado de la misma. En este sentido, alegan que un tal entendimiento podría afectar a los empleadores y produciría un efecto nocivo de desestimulación de la vinculación y de la promoción laboral de las personas con limitaciones. 

No comparte la Sala en absoluto, este tipo de argumentación, en razón a que en primer lugar, no constituye argumentos de constitucionalidad sino de conveniencia, y en segundo lugar, por cuanto no son  argumentos ni ciertos, ni pertinentes, desde el punto de vista constitucional, por las siguientes razones:

(i) Los argumentos mencionados no son de recibo, por cuanto como se reseñó en la parte motiva de esta providencia, las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte en materia de inserción e integración laboral de las personas con limitaciones o con discapacidad, sostienen claramente que, en ningún caso, la limitación o discapacidad de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a un cargo público o privado, a menos que dicha limitación sea claramente demostrada como incompatible e insuperable, respecto de las funciones esenciales del cargo que se va a desempeñar, lo cual debe comprobarse y certificarse en cada caso en concreto, so pena de que tal exclusión constituya claramente una discriminación y una vulneración a los derechos fundamentales de las personas con limitación o con discapacidad.

En este orden de ideas, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, el tema central en relación con los derechos laborales de las personas con limitación o con discapacidad, no es el del grado de éstas, sino el de la relación existente entre el tipo y grado de limitación o de discapacidad, y las características y requerimientos del trabajo a desarrollar, de manera que lo que se debe analizar es si existe incompatibilidad entre la limitación o discapacidad y el desarrollo de la actividad laboral, de tal forma que se compruebe la imposibilidad del ejercicio del cargo o del trabajo.   

(ii) De otra parte, encuentra la Sala que la propia Ley 361 de 1997 al regular lo pertinente para la integración laboral de las personas con limitaciones, en el capitulo IV del título II de los artículos 22 al 34, se refiere siempre a las personas con limitación, y adicionalmente en el artículo 31 adopta beneficios de reducción de renta para aquellos empleadores que vinculen laboralmente a personas con limitaciones no inferiores al 25%. De esta de manera, a juicio de la Sala, el Legislador tuvo en cuenta en la Ley 361 de 1997, a todas las personas con algún tipo de limitación o de discapacidad, en la consagración de normas sobre inserción e integración laboral, y no solo a las personas con limitaciones severas y profundas. Adicionalmente, constata la Sala que el Legislador, con el fin de otorgar beneficios a los empleadores que vinculen trabajadores con limitaciones, se refirió no solo los casos de personas con limitaciones severas y profundas, sino también con otro grado de limitaciones. 

(iii) Finalmente, no son ni ciertos ni pertinentes la clase de argumentos que aquí se controvierten, por cuanto como ya se aclaró, la Ley 361 de 1997 no adopta solamente medidas en relación con la integración laboral de las personas con limitaciones o con discapacidad, sino que consagra toda una gama de derechos y de medidas encaminadas a hacerlos efectivos, que van desde la prevención, pasando por la garantía de la plena inserción social, laboral y educativa de estas personas, hasta su rehabilitación, y garantías de accesibilidad en el espacio físico, de transporte y de comunicaciones, entre otras disposiciones, de manera que no se puede restringir el ámbito de aplicación del artículo 1º a las medidas relativas a la integración laboral. 

(iv) Con fundamento en los anteriores argumentos, la Corte concluye hasta aquí, que de una interpretación sistemática del alcance normativo del artículo 1º de la Ley 361 de 1997 y de las expresiones demandadas “severas y profundas” contenidas en dicho artículo, se concluye claramente que voluntad del Legislador al expedir la Ley 361 de 1997, fue la de consagrar como beneficiarios y proteger los derechos fundamentales, brindar asistencia y protección a todas las personas con algún tipo de limitación y no solo a las personas con limitaciones severas y profundas, como erróneamente lo interpreta el demandante.
 
4.4 De otra parte, encuentra la Sala que las expresiones demandadas “severas y profundas” no resultan violatorias del principio y del derecho a la igualdad –art. 13-, ni del artículo 47 sobre el derecho programático a favor de las personas con algún tipo de discapacidad, ni del derecho al trabajo –art.54-, ni del derecho a la educación –art.68-, para las personas con limitaciones o con discapacidad, por cuanto estas expresiones no implican de ninguna manera la restricción de la protección de los derechos fundamentales a todas las personas con alguna limitación, independientemente de la clase y grado de la misma, de conformidad con el reconocimiento amplio y general realizado por la Constitución Política para la protección de los derechos fundamentales de todas las personas con algún tipo de limitación o de discapacidad, y de acuerdo con la definición amplia de las personas con limitaciones o con discapacidad, consagrada en los instrumentos internacionales relativos a los derechos de las personas con discapacidad que han sido suscritos por Colombia, por las siguientes razones: 
 
4.4.1  En primer lugar, la Sala reitera la importancia y vinculatoriedad de los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia, que reconocen universalmente y en el ámbito del sistema americano, los derechos de las personas con discapacidad, con la finalidad entre otras, de otorgarles igualdad de oportunidades, readaptación profesional, estabilidad laboral reforzada, condiciones del ambiente construido y toma de medidas por parte de los Estados, para eliminar todas las formas de discriminación de estas personas, así como propiciar su plena integración a la sociedad. En este contexto, la Sala resalta que en la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006, se define de manera amplia como destinatarios de sus disposiciones, a todas aquellas personas que “tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás”.

En el mismo sentido, la Sala reitera que la Constitución de 1991 ha reconocido también de manera amplia los derechos fundamentales de las personas con limitaciones físicas, síquicas o sensoriales, o con discapacidad, concediéndoles la condición de sujetos de especial protección (Art. 13 C.P.), ha enfatizado en la intangibilidad de sus derechos fundamentales, a la vez que ha garantizado su plena inserción e integración a la sociedad. En desarrollo de este reconocimiento constitucional, la Carta Política ha consagrado algunos mandatos, tales como el de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social y de prestación de la atención especializada que requieran estas personas (Art. 47 C.P.); el de garantizarles el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud (Art. 54 C:P.) en materia laboral; y el deber especial de garantizarles el goce efectivo del derecho a la educación (Art. 68 C.P.). Por consiguiente, en la Constitución de 1991, todas las personas con limitaciones o con discapacidad, independientemente de la clase, nivel o grado de las mismas, gozan, sin discriminación alguna, de los mismos derechos y garantías que los demás ciudadanos, y adicionalmente, son reconocidos como sujetos de especial protección constitucional, y les es garantizado la adopción de medidas afirmativas y de derechos especiales en diversos ámbitos, con el fin de lograr el pleno ejercicio de sus derechos, su plena integración e inserción social, su rehabilitación y su activa participación en la vida social. 

Por tanto, esta Sala recaba que la Constitución Política de 1991 consagra ampliamente, en varias disposiciones (arts. 13, 47, 54 y 68), la protección de todas las personas con limitación o con discapacidad, independientemente del tipo, clase o grado de las mismas, así como la especial protección de que gozan estas personas, que por su condición física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta; y, así mismo, que la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido ampliamente al tema de la protección de los derechos de estas personas. De igual modo, se reitera aquí que la igualdad de oportunidades y el trato más favorable constituyen derechos fundamentales de aplicación inmediata (art. 85 C.P.). 

Así mismo, la Corte recuerda que esta normatividad superior, a favor de las personas con limitaciones o con discapacidad, encuentra su fundamento último en el reconocimiento de la dignidad humana de estas personas, como principio fundante del Estado Social de Derecho, y evidencia la voluntad del Constituyente de eliminar cualquier tipo de discriminación y marginación originada en cualquier clase o grado de limitación o de discapacidad, y en consecuencia la finalidad constitucional de garantizar los derechos fundamentales de las personas con limitaciones o con discapacidades de cualquier tipo y grado.

4.4.2 En segundo lugar, es imprescindible abordar aquí el concepto mismo de limitación o de discapacidad en la Constitución y en la jurisprudencia constitucional, y el reconocimiento y la consagración a nivel constitucional de los derechos de las personas con limitación o discapacidad, respecto de lo cual se ha manifestado esta Corte en varios pronunciamientos:  

(i) De un lado, la Constitución Política de 1991 emplea diversos términos y expresiones para referirse a las personas que padecen distintas formas de limitación o de discapacidad. En este sentido, el artículo 13 CP alude a “personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta”; el  artículo 47 Superior emplea los términos “disminuidos físicos, sensoriales y síquicos”; el artículo 54 de la Carta recurre a la noción de “minusválidos” y el artículo 68 se hace referencia a “personas con limitaciones físicas o mentales”.

Ante esta diversidad de términos utilizados por el Constituyente para referirse a diversos tipos y grados de limitación o de discapacidad, la jurisprudencia de la Corte ha establecido claramente que, en armonía con el principio de dignidad humana y el principio y derecho de igualdad, la Constitución Política, mediante estas distintas expresiones, hace referencia a la protección de derechos de las personas con algún tipo de limitación o discapacidad, y por tanto, a la garantía en condiciones de igualdad de los derechos de todas las personas que padezcan cualquier tipo o grado de limitación o de discapacidad. En este sentido, ha resaltado la Corte el doble compromiso de la Constitución con las personas con algún tipo de limitación o discapacidad, tanto obligaciones negativas como positivas.

(ii) De otra parte, en la Sentencia C-478 de 2003, la Corte realizó un recuento detallado de la evolución histórica del concepto de discapacidad, y de su variación y relatividad dependiendo de las diversas culturas y tiempos históricos. En tiempos contemporáneos, la Corte resaltó que Naciones Unidas, con la resolución 48/96 del 20 de diciembre de 1993, de la Asamblea General de Naciones Unidas, sobre “Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad”, hizo el primer intento por definir un concepto amplio de discapacidad, diferenciándola de la minusvalía, en los siguientes términos: “Con la palabra discapacidad se resume un gran número de diferentes limitaciones funcionales que se registran en las poblaciones de todos los países del mundo. La discapacidad puede revestir la forma de una deficiencia física, intelectual o sensorial, una dolencia que requiera atención médica o una enfermedad mental. Tales deficiencias, dolencias o enfermedades pueden ser de carácter permanente o transitorio ( Subrayado fuera de texto ).

“Minusvalía es la pérdida o limitación de oportunidades de participar en la vida de la comunidad en condiciones de igualdad con los demás. La palabra minusvalía  describe la situación de la persona con discapacidad en función de su entorno. Esa palabra tiene por finalidad centrar el interés en las deficiencias de diseño físico y de muchas que se oponen a que las personas con discapacidad participen en condiciones de igualdad”.

A nivel americano, fue  la “Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad”, la que recogió por primera vez, una definición normativa y precisa del concepto de discapacidad:

“El término discapacidad significa una deficiencia  física, mental o sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o agravada por el entorno económico y social”.

También la Organización Mundial de la Salud aprobó en 1980 una clasificación internacional de deficiencias, discapacidades y minusvalías, que aporta un enfoque más científico, en los siguientes términos:

“Deficiencia: una pérdida o anormalidad permanente o transitoria – psicológica, fisiológica o anatómica – de estructura o función.

Discapacidad: cualquier restricción o impedimento del funcionamiento de una actividad, ocasionados por una deficiencia en la forma o dentro del ámbito considerado normal para el ser humano.

Minusvalidez: una incapacidad que constituye una desventaja para una persona dada en cuanto limita o impide el cumplimiento de una función que es normal para esa persona, según la edad, el sexo, los factores sociales o culturales”.

En relación con esta definición la Corte precisó que “Si bien esta clasificación fue empleada en esferas tales como la rehabilitación, la educación, la estadística, la demografía y la legislación de algunos países, fue duramente criticada por algunos expertos, entre otras razones, por considerarla demasiado técnica y no aclarar suficientemente la relación recíproca existente entre las condiciones o expectativas sociales y las capacidades de las personas. De allí que, desde su adopción, ha sido constantemente revisada y actualizada.” 

Por su parte, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006, aprobada mediante la Ley 1346 de 2009, define como destinatarios de las disposiciones del tratado a todas aquellas personas que “tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás”. 

En síntesis, la Corte concluyó que “la elaboración de una noción de discapacidad ha sido un proceso muy lento y difícil. En cada momento de la historia, con base en los conocimientos científicos con los que se ha contado, los legisladores han regulado diversos aspectos de esta problemática. En un comienzo, el tema se abordó para efectos principalmente civiles y penales; en el S. XX, como se ha visto, se amplió considerablemente el panorama hacia el derecho laboral, la seguridad social y la educación, vinculando además la situación que padecen estas personas con los derechos fundamentales, en especial, con los derechos a la dignidad humana y la igualdad formal y material. De allí que la terminología empleada en la materia haya cambiado con el paso del tiempo. De hecho, hoy por hoy, se trata de un concepto en permanente construcción y revisión, por lo cual, es usual encontrar legislaciones internas que no se adecuan a los avances científicos en materia de discapacidad.” 

(iii) Es de anotar igualmente, que la jurisprudencia constitucional ha señalado que la idea de limitación expresa un panorama genérico al que pertenecen todos los sujetos que han sufrido una mengua por circunstancias personales, económicas, físicas, fisiológicas, síquicas, sensoriales y sociales. Por otra parte, la discapacidad, constituye una especie dentro de este género, e implica el padecimiento de una deficiencia física o mental que limita las normales facultades de un individuo, lo cual armoniza con las definiciones propuestas en la “Declaración de los derechos de los impedidos suscrita por la ONU en 1975” y la “Convención Interamericana de la OEA para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad”. En estos instrumentos se habla de manera idéntica, de persona impedida y persona con discapacidad, respectivamente. Así mismo, la invalidez ha sido asumida en el contexto internacional como la reducción de la capacidad para el trabajo a consecuencia de limitaciones físicas o mentales debidamente probadas. Esta idea ha sido adoptada en el contexto jurídico nacional, que define a la invalidez como una pérdida que excede el 50% de la facultad para laborar, lo que presupone la valoración de la disminución, que tendrá diferentes grados, pero en todo caso, da derecho a la protección especial y asistencia según las circunstancias específicas de cada persona. 

La Corte ha acogido una concepción amplia del término limitación, en el sentido de hacer extensiva la protección de la que habla la Ley 361 de 1997 a las personas de las que se predique un estado de debilidad manifiesta por causa de una enfermedad que no necesariamente acarree una pérdida de la capacidad para trabajar. Desde la sentencia T-198 de 2006 se ha dicho que “en materia laboral, la protección especial de quienes por su condición física están en circunstancia de debilidad manifiesta se extiende también a las personas respecto de las cuales esté probado que su situación de salud les impide o dificulta sustancialmente el desempeño de sus labores en las condiciones regulares, sin necesidad de que exista una calificación previa que acredite su condición de discapacitados o de invalidez.” 

(iv) Ante la complejidad y problemática que reviste acuñar una definición amplia, general y comprensiva de todos los eventos de posibles limitaciones o discapacidades, y con el fin de garantizar la dignidad y la igualdad de las personas con algún tipo de limitación o de discapacidad, así como de proteger sus derechos fundamentales y garantizar su plena inserción e integración social, laboral, educativa, política, participativa y cultural de estas personas en la vida en sociedad, la jurisprudencia ha establecido el deber de no establecer diferencias de trato frente a estas personas y entre estas personas, que resulten discriminatorias, y de adoptar las medidas positivas necesarias para garantizar sus derechos. 

(v) Por lo anterior, la Sala concluye, en primer término, que de conformidad con el principio pro legislatore y pro homine, y de acuerdo con lo expuesto en esta providencia en relación con la protección internacional y constitucional de los derechos de todas las personas con alguna limitación o discapacidad, independientemente de la clase o grado de la misma, que (i) al realizar una interpretación semántica y sistemática del concepto de limitación, conjuntamente con los calificativos de “severas y profundas”, se allega a la conclusión que estos calificativos no restringen la protección constitucional a todas las personas con alguna limitación, sino que constituyen expresiones que hacen explícito las características propias de cualquier limitación, que de suyo implica gravedad, severidad y profundidad, por contraste con la plena salud y normalidad; y (ii) es de conformidad con la protección constitucional y legal de carácter general para todas las personas con limitaciones o con discapacidad, es a la reglamentación en la materia a la que corresponde determinar el tipo de acciones afirmativas que correspondan según la clase, el grado o el nivel de la limitación o discapacidad de que se trate, de conformidad con los requerimientos de cada caso y cada persona en concreto. 

Así mismo, la Sala concluye, en segundo término, que las expresiones “severas y profundas” contenidas en el artículo 1º de la Ley 361 de 1997 no resultan violatorias del artículo 13 Superior que consagra el principio y derecho de igualdad, al no estipular una restricción injustificada desde el punto de vista constitucional, a la protección de todas las personas con algún tipo y diversos grados de limitación o de discapacidad, y por tanto no constituye un trato discriminatorio y no se encuentra en contravía del mandato constitucional general de garantizar la igualdad real y efectiva de las personas con limitaciones o con discapacidad, y la especial protección estatal que de manera general la Constitución concede a “aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta”.

De otra parte, y en tercer lugar, a juicio de esta Sala, estas expresiones se encuentran en armonía con los artículos 47, 54 y 68 que consagran disposiciones relativas a adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social de los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos, e igualmente resultan respetuosas del artículo 54 de la Carta, que consagra de manera general derechos en materia laboral para los “minusválidos”, así como del artículo 68, que consagra derechos en materia de educación a las personas con limitaciones físicas o mentales, de manera amplia, como también lo consagra el artículo 1º de la Ley 361 de 1997.

Igualmente, evidencia la Sala que las expresiones “severas y profundas” del artículo 1º de la ley 361 de 1997 no desconocen las definiciones de discapacidad y la consagración general de derechos para todas las personas con alguna limitación o discapacidad que fue consagrada en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en la cual se define como destinatarios de las disposiciones del tratado a todas aquellas personas que “tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás”, sin limitar los derechos a las personas con algún grado específico de limitaciones o de discapacidad.
 
4.5	Con base en lo anterior, la Sala concluye que el artículo 1º demandado, del cual hacen parte las expresiones impugnadas, al establecer los destinatarios de la Ley 361 de 1997, por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación, se refiere de manera general, a todas las personas con limitación en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales para su completa realización personal y su integración social y de manera específica, a las personas con limitaciones “severas y profundas”. Es decir, que contrario a lo que aducen los demandantes, la norma no excluye de la asistencia y protección necesarias a las personas con discapacidad leve o moderada, en la medida que resalta el reconocimiento a la dignidad de las personas con limitación en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales. Esta ley establece preceptos referentes al acceso de esta población a la educación, al trabajo, las comunicaciones, el transporte, la accesibilidad a los distintos lugares en donde tiene que actuar como parte del conglomerado social. De manera importante se allega a la rehabilitación y acceso a la salud y bienestar social en donde la Ley hace importantes consagraciones en aras de procurar rehabilitación y de garantizar el acceso a la recreación y la inserción social. 

En este sentido, la referencia específica que hace el artículo 1º de la Ley 361 de 1997, a las personas con limitaciones “severas y profundas” no puede tomarse como expresiones excluyentes para todos los artículos que conforman la citada ley. En punto a este tema, es de aclarar que la clasificación del grado de severidad de una limitación (art. 7º, Ley 361 de 1997) no implica la negación y vulneración de un derecho, sino la aplicación de medidas especiales establecidas por la misma ley para personas con discapacidad en cierto grado de severidad (vgr. los artículos 2º, 3º y 4º de la Ley 361 de 1997). Más que de discapacidad leve y moderada, la jurisprudencia ha señalado que en estas situaciones debe hablarse de personas que por su estado de salud física o mental se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, que les dificulta trabajar en ciertas actividades o hacerlo con algunas limitaciones y que por tanto, requieren  de una asistencia y protección especial para permitirle su integración social y su realización personal, además de que gozan de una estabilidad laboral reforzada. 

En consecuencia, la Corte procederá a declarar la exequibilidad de las expresiones “severas y profundas”  que hacen parte del artículo 1º de la Ley 361 de 1997. 

5. Conclusión 

Con fundamento en todo lo expuesto, esta Sala concluye que las expresiones demandadas “severas y profundas” contenidas en el artículo 1º de la Ley 361 de 1997, son exequibles, por cuanto (i) no resultan violatorias de los artículos 13, 47, 54 y 68 Superiores, y (ii) no vulneran igualmente tratados internacionales en la materia, suscritos y ratificados por Colombia. 

Por tanto, la Sala declarará la exequibilidad de las expresiones demandadas en la parte resolutiva de esta sentencia.

RESUELVE

PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “severas y profundas” contenidas en el artículo 1º de la Ley 361 de 1997.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional

JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente

MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado 

MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General