Sentencia C-415-12
(Bogotá D.C., junio 6 de
2012)
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 135 de la ley 1437 de 2011
“Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Referencia:
Expediente D-8820.
Actor: Fernando Yepes
Gómez.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Texto normativo demandado.
El ciudadano Fernando Yepes Gómez presentó
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
135 -parcial- de la ley 1437 de 2011. El texto
demandado -subrayado- es el siguiente:
LEY 1437 DE 20111
Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(…)
ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los
ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de
representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general
dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte
Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución
Política, por infracción directa de la Constitución.
También podrán pedir la nulidad por
inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa
disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos
del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO. El
Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos
formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de
nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma
constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas
que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que
declare nulas por inconstitucionales.
2. Demanda.
2.1. Pretensión.
El actor solicita se declare la
inexequibilidad del parágrafo del artículo 135 de la ley 1437 de 2011, por
resultar violatorio del preámbulo constitucional y de los artículos 2, 29 y
229 de la Constitución Política.
2.2. Violación de los artículos 2, 29, 229
y preámbulo de la Constitución.
2.2.1. Para el accionante,
la norma demandada viola los siguientes artículos de la Constitución: el
preámbulo y el artículo 2, “en lo relativo a la garantía de la efectividad de los
principios”, el artículo
29, “en el respeto al
debido proceso, al derecho de defensa y contradicción” y el artículo 229, que consagra
“el derecho de acceso a la
administración de justicia”.
2.2.2. Luego de realizar una exposición
teórica respecto del debido proceso y el derecho de defensa, del derecho al
acceso a la administración de justicia, del principio de legalidad y del
principio de jurisdicción rogada, el demandante señala que cuando el Consejo
de Estado se pronuncia respecto de temas no invocados por el actor judicial
dentro de las alegaciones de su demanda, se infringen los derechos al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia, pues la ritualidad en el
ejercicio de la acción de nulidad propone un espacio para que el productor del
acto enjuiciado se defienda únicamente frente a argumentos jurídicos del
reclamante, atendiendo la presunción de legalidad y de constitucionalidad que
ampara el acto administrativo cuestionado.
2.2.3. Agrega que permitir la atribución del
parágrafo acusado genera desigualdad procesal entre las partes, pues en este
caso la administración pública, que inicialmente sólo se defiende frente a
los cargos de quien propone la nulidad, deberá avizorar las posibilidades de
vicios de inconstitucionalidad que pueda determinar el Consejo de Estado
al momento de la decisión, haciendo inocuas las garantías entrañadas en el
debido proceso, como la contradicción. Permitir una competencia extra petita
al juez contencioso administrativo coarta la posibilidad de un ejercicio pleno
del derecho de defensa de la administración pública. El litigio de
anulación de un acto administrativo involucra a las partes en un punto de
discusión preciso, y en torno a él desarrollan los argumentos defensivos, que
principalmente se disertan en dos estadios, en la réplica al libelo
demandatorio y en las alegaciones finales.
2.2.4. Por tal razón, resulta justificado
constitucionalmente que el contorno de la decisión del juez administrativo
aparezca enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a
considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y
el concepto de violación.
3. Intervenciones.
3.1. Intervención del Consejo de
Estado.
El Presidente del Consejo de Estado intervino
para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada, con
fundamento en las razones que a continuación se exponen.
3.1.1. En primer lugar, estima que el
parágrafo demandado debe ser declarado exequible dado que su contenido
constituye desarrollo del principio de supremacía de la Constitución
Política, el cual determina y condiciona la actividad de todos los poderes
públicos, entre ellos, como no podría ser de otro modo, el del Juez de lo
Contencioso-Administrativo.
3.1.2. En segundo lugar, con base en tesis
tanto normativas como jurisprudenciales que expone ampliamente, concluye que el
Consejo de Estado, como Tribunal encargado de practicar el control de
constitucionalidad de los decretos y/o actos de carácter general indicados
“por infracción directa de la
Constitución”, debe poder proceder de similar forma
a como lo hace la Corte Constitucional al resolver demandadas formuladas en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, esto es, a contrastar
el acto normativo censurado con la totalidad de la Constitución Política.
3.1.3. Luego, con base en jurisprudencia de
la Corte Constitucional, manifiesta el denominado principio de “jurisdicción rogada” que se ha
estimado característico del trámite de algunos procesos que cursan ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, encuentra sus
límites en la prevalencia de los derechos fundamentales, así como en la
supremacía de los principios y demás enunciados constitucionales, los cuales
deben ser aplicados en todo proceso judicial incluso aunque no fueran invocados
por las partes.
3.1.4. Con base en lo expuesto concluye
afirmando que los ataques del actor contra la norma demandada no pueden
prosperar, “pues su aceptación no solo
menoscabaría el principio de supremacía constitucional, desconocería los
referidos precedentes jurisprudenciales y dejaría de lado un deber a cargo de
todas las personas - particulares y autoridades administrativas, entre
ellas, lo cual, se reitera, descarta pretendidas vulneraciones al
debido proceso y al derecho de defensa como consecuencia de la aplicación del
precepto demandado- de conocer y aplicar los dictados de la Carta Política
sino que también supondría soslayar que un efectivo acceso a una
administración de justicia recta y justa , así como la eficacia de los
principios y valores constitucionales solo se salvaguardan, precisamente, si
todas las autoridades judiciales, en general y el Consejo de Estado, en
particular, hacen prevalecer los postulados y derechos consagrados en la
Constitución ante el desconocimiento de los mismos por decisiones de las
autoridades, aun cuando dicha infracción no sea alegada por las partes dentro
del proceso judicial respectivo”.
3.2. Intervención del Ministerio de Justicia
y del Derecho.
3.2.1. El Ministerio de Justicia y del
Derecho solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma
demandada, comenzando por precisar que en este caso no se trata de la acción
de simple nulidad sino de la acción de nulidad por inconstitucionalidad , para
agregar luego, que el actor parte del supuesto de que dentro de esta acción se
enjuicia a la administración como parte procesal demandada y, por tanto,
se le deben respetar los principios del debido proceso, de contradicción y de
acceso a la administración de justicia, lo cual no es cierto, pues en este
caso el enjuiciamiento no se predica contra el organismo o entidad que expidió
el acto administrativo, del cual se señala la posible
inconstitucionalidad, sino contra el acto mismo.
3.2.2. Luego de efectuar una detallada
relación del trámite legislativo del precepto acusado, concluye afirmando
que “resulta razonable que, para garantizar un orden
jurídico acorde con los postulados supremos de la Carta Política, norma de
normas, se faculte al organismo encargado de ejercer el control de
constitucionalidad de tales decretos y actos generales, para que, en dicho
control, y en aras de la seguridad jurídica, entendida en este caso no como la
conservación a ultranza de una norma aunque sea contraria a la Constitución,
sino como un ordenamiento jurídico que respete los principios, derechos y
garantías constitucionales, no se limite a los cargos señalados en la
demanda”.
3.3. Universidad Externado
de Colombia.
La Universidad Externado
de Colombia, a través del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo,
intervino en el presente proceso, solicitando la exequibilidad de la norma
demandada, debido a que no vulnera la Carta Política. Sin embargo, tras un
detallado análisis del denominado “bloque de constitucionalidad”, sugiere
que los apartes demandados deben ser declarados exequibles bajo el entendido
que sobre el Consejo de Estado gravita el deber de realizar de oficio un
control de legalidad de la norma demandada con los tratados internacionales de
derechos humanos debidamente suscritos por Colombia.
4. Concepto del Procurador
General de la Nación.
En cumplimiento a lo
dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el Señor
Procurador General de la Nación, mediante concepto 5282 del 11 de enero del
2012, solicito a la Corte declarar la exequibilidad del parágrafo del
artículo 135 de la Ley 1437 de 2011.
4.1. Considera que el
principio de supremacía de la Constitución, implica que el tribunal
constitucional no puede dejar de aplicar el ordenamiento superior, para efectos
de declarar inexequibles o nulas normas de inferior rango y jerarquía, cuando
verifica su vulneración, así el actor en su falta de prolijidad no haya hecho
una referencia expresa y puntual de las mismas.
4.2. Agrega que en los
juicios de constitucionalidad, “en rigor, no hay partes procesales y, por tanto, carece de
sentido hablar de equilibrio entre las mismas. En este contexto, la
administración no es la parte demandada, ya que lo que se demanda es la
nulidad por inconstitucionalidad de un acto
administrativo”.
4.3. Manifiesta que la
presunción de validez de los actos administrativos no puede sostenerse en
contra del principio de supremacía de la Constitución, además que esta
presunción no es absoluta, pues en algunas circunstancias el principio de
constitucionalidad da lugar a la excepción de inconstitucionalidad y, en todo
caso, la presunción se mantiene hasta tanto el tribunal competente lo
anule.
4.4. En consecuencia,
afirma “que al partir de un
supuesto teórico equivocado el actor y atribuir al juicio de nulidad por
inconstitucionalidad, características que no le corresponden, los cargos de la
demanda no encuentran soporte en la realidad, dado que la norma demandada se
limita a regular la práctica que es propia de los tribunales constitucionales
en desarrollo del principio de supremacía de la
Constitución”.
II. FUNDAMENTO DE LA
DECISIÓN.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para decidir sobre esta demanda, dado que la norma acusada es
formalmente legal, como parte de la Ley 1437 de 2011 (CP, art
241.5º).
2. El conflicto
jurídico-constitucional.
2.1. La norma acusada:
sentido y contexto normativo.
2.1.1. La disposición
demandada -el parágrafo del artículo demandado- regula el alcance de la
potestad jurisdiccional de control constitucional a cargo del Consejo de
Estado, respecto de la fundamentación jurídica y el alcance normativo
de sus decisiones de nulidad por inconstitucionalidad, prescribiendo lo
siguiente: (i) la fundamentación jurídica de tales declaraciones puede
consistir en la vulneración de cualquier norma constitucional, no solo
de aquellas señaladas en los cargos formulados por el demandante; (ii) el
alcance normativo de los fallos podría extenderse hacia otras disposiciones
diferentes de las demandadas que resulten nulas por inconstitucionalidad,
siempre que se integren en unidad normativa con éstas.
2.1.2. Los enunciados
demandados forman el parágrafo único del artículo 135 del nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, intitulado
“Nulidad por
Inconstitucionalidad”. Esta
norma faculta a todo ciudadano para solicitar la nulidad de determinados
decretos o actos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional o por
otras entidades u organismos constitucionalmente señalados -cuya competencia
no corresponda a la Corte Constitucional2-, “por
infracción directa de la Constitución”, por sí o a través de representante y en cualquier tiempo.
2.1.3. A su vez, el
artículo 135 se encuentra en la Ley 1437 de 2011, ubicada en la Parte Segunda
de dicho Código, que se ocupa de la Organización de la Jurisdicción de lo
Contencioso-Administrativo y
de sus funciones jurisdiccional y consultiva, integrando el Título III que
regula los “Medios de
Control”.
2.1.4. A tono con la
línea doctrinaria dominante de la teoría del proceso judicial, el Consejo de
Estado, al ejercer la iniciativa legislativa como autor del proyecto de
ley3,
propuso superar la denominación de acciones con que
tradicionalmente se alude a la acción de nulidad, de nulidad y
restablecimiento del derecho, de nulidad electoral, de reparación directa, de
repetición, de pérdida de investidura, a las acciones populares y de grupo y
a las contractuales y de cumplimiento, y así hizo el Legislador, acogiendo la
propuesta del órgano judicial. En efecto, la Ley 1437/11 alude a tales
mecanismos de acceso a la justicia contencioso administrativa como
“medios de
control” a la actuación de
la administración, superando la reiterada confusión del concepto de acción
-como derecho subjetivo de acceso a la justicia- con el de pretensión -como el
contenido de la acción-. Así, en ejercicio del derecho de acción, cualquier
ciudadano puede elevar ante el Consejo de Estado la pretensión de nulidad por
inconstitucionalidad de los actos jurídicos indicados en el artículo 135, que
considere violatorios de la Constitución Política.
2.1.5. Resta destacar que
el parágrafo acusado plantea la facultad de realización del juicio de
inconstitucionalidad del acto demandado frente a toda la Constitución
-no solamente las normas constitucionales demandadas-, y en modo alguno
la obligación de hacerlo. Así, el examen integral que adelante el Consejo de
Estado se halla previsto como potestativo, no imperativo.
2.2. El cargo de
inconstitucionalidad: análisis.
2.2.1. El meollo del cargo
de la demanda está en la violación del derecho al debido proceso de las
entidades productoras del acto general enjuiciado. Las presuntas
vulneraciones del preámbulo y el artículo 2 superior, relativas a los valores
de justicia e igualdad que presiden el ordenamiento constitucional y a la
garantía de efectividad de los principios y derechos, así como del artículo
29 constitucional y el derecho de acceso a la justicia, adquirirían
concreción en la hipótesis del desconocimiento del debido proceso, de cuya
inexequibilidad se derivaría, consecuencialmente, la inconstitucionalidad
restante.
2.2.2. A su vez, la
violación del debido proceso -infracción del artículo 29 constitucional- se
materializa, a juicio del demandante, en (i) la restricción del derecho de
defensa de la administración (ii) y la generación de desigualdad procesal
entre las partes: merced a la expansión del concepto de violación a otras
normas constitucionales no señaladas como infringidas por el demandante; y a
la extensión de la declaración de nulidad a otras normas infralegales
diferentes de las demandadas que se integran normativamente con éstas, reglas
ajenas al concepto de jurisdicción rogada.
2.2.3. Específicamente,
el desconocimiento del derecho de defensa de la autoridad que expide el acto
administrativo demandado consiste en la limitación del derecho de
contradicción de la Administración, quien no podría defenderse a plenitud de
las razones de inconstitucionalidad en que el juez contencioso administrativo
base su declaración de nulidad ni defender otras normas administrativas no
demandadas llamadas a la misma suerte, en razón de la competencia extrapetita
que le asigna el artículo 135 en cuestión. Y es esa misma desventaja de la
Administración, lo que genera la situación de desigualdad como parte
demandada en el curso del litigio de anulación por
inconstitucionalidad.
2.2.4. En resumen, con la
demanda de inexequibilidad del artículo 135 de la Ley 1437/11, se busca que el
Consejo de Estado, al decidir la inconstitucionalidad de los actos
administrativos generales, limite su competencia a la declaración de nulidad
de las disposiciones normativas demandadas y a la fundamentación del fallo en
las normas constitucionales señaladas como violadas en la demanda,
exclusivamente.
2.3. El problema de
constitucionalidad a resolver.
Corresponde a la Corte
resolver, si el parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, viola el
artículo 29 de la Constitución y, consecuencialmente, el preámbulo y
los artículos 2 y 229 superiores, al prescribir que en los procesos de nulidad
por inconstitucionalidad, el Consejo de Estado no estará limitado para
proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda y que, en
consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad
en la violación de cualquier norma constitucional, e igualmente podrá
pronunciarse sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con
aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.
3. Cargo: violación del
artículo 29 de la Constitución Política y, consecuencialmente, del
preámbulo y los artículos 2 y 229 constitucionales.
3.1. Supremacía de la
Constitución.
3.1.1. La supremacía de
la Constitución Política sobre el resto de prescripciones del sistema de
derecho nacional, es un principio estructurante del orden jurídico: el
conjunto de prescripciones que integran el derecho positivo, se ordena en un
sistema normativo, en virtud de la unidad y coherencia que le imprimen los
valores, principios y reglas establecidas en la Constitución. En otras
palabras, el orden jurídico de la sociedad política se estructura a partir de
la Carta Fundamental. Por eso, ha dicho la Corte:
“La posición de
supremacía de la
Constitución - ha dicho esta Corporación - sobre las restantes normas que
integran el orden jurídico, estriba en que aquélla determina la estructura
básica del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la
autoridad pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y
decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten en la
sociedad, y al efectuar todo esto, funda el orden jurídico mismo del
Estado”4.
(negrilla en texto original)
3.1.2. La noción de
supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la
Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del
ordenamiento jurídico. En tal sentido, el artículo 4 de la Constitución
Política indica: “La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales”. Así, la
naturaleza normativa del orden constitucional es la clave de la sujeción del
orden jurídico restante a sus disposiciones, en virtud del carácter
vinculante que tienen sus reglas. Tal condición normativa y prevalente de las
normas constitucionales, la sitúan en el orden jurídico como fuente primera
del sistema de derecho interno, comenzando por la validez misma de las normas
infraconstitucionales cuyas formas y procedimientos de producción se hallan
regulados en la propia Constitución. De ahí que la Corte haya
expresado:
La Constitución se erige
en el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia al orden
jurídico como la validez de cualquier norma, regla o decisión que formulen o
profieran los órganos por ella instaurados. El conjunto de los actos de los
órganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se identifica con
referencia a la Constitución y no se reconoce como derecho si desconoce sus
criterios de validez. La Constitución como lex superior precisa y regula las formas y métodos de producción de las
normas que integran el ordenamiento y es por ello “fuente de fuentes”, norma normarum.
Estas características de supremacía y de
máxima regla de reconocimiento del orden jurídico propias de la
Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del artículo 4”.
(negrilla en texto original)
(…)
Las consecuencias que se
derivan del principio de supremacía- ha agregado esta Corporación -
apuntan no sólo al reconocimiento de una norma jurídica como piedra angular
filosófico-política que rige todas las actividades estatales y a la cual
están subordinados todos los ciudadanos y los poderes públicos, sino que
legitima además las normas jurídicas que se expidan congruentes con
ella.
3.1.3. También el
concepto de supremacía normativa de la Carta Política es definitorio del
Estado Social y constitucional de Derecho. En virtud de la fuerza normativa de
la Constitución, las autoridades no solo se hallan sometidas al derecho
positivo presidido por la norma superior, en el ejercicio de sus competencias;
también para la realización efectiva de los derechos subjetivos consagrados
constitucionalmente, ante dichas autoridades pueden los ciudadanos exigir la
realización efectiva de los derechos constitucionales, algunos de los cuales
son de “aplicación
inmediata” -al tenor del
artículo 85 constitucional-, merced, precisamente, a su fuerza normativa
vinculante. De este modo, la supremacía normativa de las normas
constitucionales se erige en un principio clave para la concreción del
catálogo de derechos fundamentales y la efectividad de los demás derechos
consagrados en la Carta Fundamental. En tal sentido, ha considerado la
Corte:
Dicho de otro modo: la
Constitución es norma fundante en una dimensión tanto axiológica (v. gr.
establece principios, derechos fundamentales y pautas interpretativas), como
instrumental (proporciona los mecanismos para lograr armonía y coherencia en
la aplicación de la Constitución), y en ese orden de ideas, el principio de
supremacía da cabida a la consagración de garantías fundamentales como fines
prioritarios del Estado, y el establecimiento de controles de todo el
ordenamiento y de una jurisdicción especial encargada de velar por su
integridad.”5(
negrilla dentro del texto).
Tal jurisdicción
especial no es otra que la jurisdicción constitucional, en cuyas decisiones
deposita la propia Constitución la guarda de su integridad y
supremacía.
3.2. El control judicial
de constitucionalidad como garantía de la supremacía de la
Constitución.
3.2.1. La supremacía
normativa de la Constitución, tiene como su principal garantía la existencia
del control de constitucionalidad, a cargo de determinados órganos del poder
judicial. En principio, todos los poderes públicos deben velar porque la
producción del derecho se ajuste a las reglas formales y contenidos materiales
del orden constitucional, del mismo modo que sus actuaciones concretas. Así,
los actos del gobierno, la actuación de las autoridades administrativas -y de
algunos particulares en casos especiales6-, las mismas decisiones de los jueces y los actos de legislación,
se hallan dominados por el principio de supremacía de la Constitución y
sujetos a diversos tipos de exámenes de constitucionalidad de los mismos, en
unos casos a través de mecanismos de control concreto de la constitucionalidad
de las actuaciones públicas -por vía de acción o excepción- y en otros
eventos mediante modalidades de control abstracto de los actos legislativos,
las leyes y otras normas generales -por vía de acción o por ministerio de la
Constitución- .
3.2.2. La titularidad del
poder judicial de control de constitucionalidad abstracto, ha sido radicado en
cabeza de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. En la primera,
respecto de normas constitucionales, legales, decretos a los que la
Constitución les asigna fuerza de ley7, y otros actos con contenido material de ley o que forman parte
del trámite legislativo8. Al
Consejo de Estado, en relación con “decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no
corresponda a la Corte Constitucional”9. Con tal sistema
de control judicial se busca que en la expedición de las normas que integran
el ordenamiento jurídico, se respete la jerarquía de la Carta Fundamental,
como norma de normas, de modo que en todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplique las disposiciones
constitucionales, tal como lo preceptúa el artículo 4°
constitucional.
10
3.2.3. En el marco de esta jurisdicción
especial que la Constitución ha
establecido para la preservación de su integridad y supremacía, el Legislador
ha previsto la posibilidad de que los ciudadanos, en ejercicio del derecho de
acción, formulen ante el Consejo de Estado la pretensión de nulidad por
inconstitucionalidad de decretos gubernamentales, debido a la infracción
directa de la Constitución. La Ley 1437/11 así lo regula en el artículo
demandado, como uno de los “medios de
control” allí previstos para la preservación del
orden jurídico y la efectividad de los derechos reconicidos en la
Constitución. Así, el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo
oficia como juez de constitucionalidad en modalidad de control abstracto
-además de la atribución como juez de tutela-, completando el sistema de
control de la supremacía e integridad de la Carta Política Fundamental que el
Constituyente de 1991 confió a la Corte Constitucional, como cabeza de esta
jurisdicción especial. Por tal razón, la Corte ha afirmado:
“El Constituyente de 1991 – ha dicho esta Corte – optó por un modelo de control
constitucional que la jurisprudencia ha llamado difuso funcional. En este
esquema concurre, por un lado, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado,
como órganos encargados del control abstracto de constitucionalidad y, por el
otro, todos los jueces y corporaciones que deben decidir las acciones de tutela
o resolver acciones y recursos previstos para garantizar los derechos
constitucionales o al hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad en los
casos concretos sometidos a su consideración”.11
3.3. La integralidad del control de
constitucionalidad abstracto.
3.3.1. Este control de constitucionalidad a
cargo de la Corte Constitucional, ha reiterado esta Corporación, debe ser
ejercido en forma integral, puesto que el juez constitucional está
habilitado para confrontar los preceptos demandados con el conjunto de
disposiciones que conforman la Carta Política y no sólo con aquellas que han
sido citadas como infringidas en la correspondiente demanda. Al respecto, dice
la Corte:
De este modo, si por razón de su naturaleza
jurídica, algunos de los actos normativos sometidos al juicio de
constitucionalidad, ven condicionada su legitimidad al cumplimiento de ciertos
requisitos cuya inobservancia puede generar vicios de procedimiento o de
competencia, la Corte está en la obligación de abordar el estudio de tales
aspectos, aun cuando no hayan sido propuesto en la demanda ni tampoco hubieren
sido alegados por aquellos sujetos que se encuentran habilitados para
intervenir en el proceso.” 12
3.3.2. Precisando aún
más las características distintivas de este control integral de la
Constitución, y haciendo referencia a las normas que lo consagran , esta Corte
ha manifestado que, de “
conformidad con lo prescrito en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, que
contiene el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que se surten
ante la Corte Constitucional, esta Corporación al ejercer el control
constitucional debe confrontar el texto acusado con la totalidad de los
preceptos de la Carta Política, pudiendo fundar su decisión en la violación
de cualquiera norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el
curso del proceso. En este sentido también se orienta el mandato del artículo
46 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de la Administración de Justicia- según
el cual “En desarrollo del artículo 241 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su
control con la totalidad de los preceptos de la
Constitución”13.
El artículo 46 de la Ley 270
de 1996, antes citado, que establece para la Corte Constitucional la
atribución de confrontar las disposiciones sometidas a su control con la
totalidad de los preceptos de la Constitución, fue declarado exequible,
mediante sentencia C- 037 de 1996. En ese fallo, dijo esta Corporación:
“A través de la
norma bajo examen se busca que la Corte, en caso de encontrar que un
determinado canon constitucional ha sido violado por una norma legal, o que,
por el contrario, él sirve para declarar su exequibilidad, entonces
pueda fundarse la sentencia
en ese precepto, así éste no haya sido invocado por el
demandante. Lo anterior no
significa, y en esos términos lo entiende la Corporación, que en todos los
casos la Corte deba realizar un análisis de la totalidad del texto de la Carta
frente a la disposición legal que se estudia, pues – se reitera- lo que se busca es la posibilidad de invocar argumentos adicionales
sustentados en otras normas fundamentales que servirán para adoptar una mejor
decisión.”14
3.3.3. De este modo, la Corte
Constitucional, por mandato estatutario y precisión jurisprudencial, cuenta
con la potestad de examinar la constitucionalidad de una norma demandada frente
a totalidad del ordenamiento superior, y no solo respecto de la disposición
constitucional específicamente invocada. Tal competencia ha de entenderse de
ejercicio potestativo y no imperioso, como se desprende de la jurisprudencia
del propio Tribunal Constitucional.
3.4. Potestad de configuración legislativa
de acciones y procesos.
3.4.1. De lo expuesto se puede afirmar que,
si bien la Constitución misma ha definido los instrumentos dirigidos a
preservar su supremacía e integridad -para el caso en estudio, la pretensión
de inconstitucionalidad y la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad-,
es al Legislador a quien se ha diferido, en ejercicio de su poder de
configuración normativa, los procedimientos y la forma como el derecho de
accionar debe ser ejercido. Así, para el caso de esta Corte, tratándose
de la acción de inconstitucionalidad, el Legislador dispuso que la
confrontación del precepto acusado puede hacerse frente a la totalidad
del texto constitucional y que la decisión podrá basarse en normas diferentes
de las invocadas por el actor, facultad que esta Corporación encontró, en su
oportunidad, ajustada a la Constitución.
3.4.2. La potestad de configuración
normativa del legislador, en materia del ejercicio del derecho de acción y de
los procesos, ha sido ampliamente aceptada y reiterada por esta Corporación.
Así en Sentencia C-875 de 2011, expresó:
“El legislador tiene una amplia
discrecionalidad en la regulación de los procedimientos tanto judiciales como
administrativos, discrecionalidad que como todos los actos del poder estatal
encuentra su límite en la Constitución. En la sentencia C-204 de 2003,
sobre este punto se indicó: “… esa discrecionalidad para determinar
normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa
no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores
fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la
justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales
de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración
de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el
principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art.
228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de
realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en
controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se
tornaría arbitraria. “…Así las cosas, la violación del debido proceso
ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla
procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el
cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca
excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su
utilización.” Igualmente, en sentencia C-314 de 2002 se precisó que la
potestad de configuración del legislador es una competencia constitucional que
debe ejercerse dentro de los límites impuestos por la Carta Política, la cual
debe estar justificada en un principio de razón suficiente, en donde si la
decisión del legislador resulta arbitraria debe ser retirada del ordenamiento
jurídico. Uno de esos límites es precisamente no hacer nugatorios derechos
fundamentales como el debido proceso o el de defensa. En esa misma línea, en
la sentencia C-662 de 2004, se adujo que “al juez constitucional le
corresponde garantizar al máximo la libertad de configuración que tiene el
legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria,
sino que debe desarrollarse conforme a los límites que impone la misma
Carta”. Esta postura fue recientemente reiterada en la sentencia C-372 de
2011, en la que se sostuvo que la libertad de configuración del legislador
además de estar limitada por los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, también lo está por los principios de progresividad y no
regresión teniendo en cuenta que los derechos fundamentales también tienen
una faceta prestacional que alcanzada, se convierte en un límite para aquella.
Las medidas legislativas, en ese orden, deben ser proporcionales y
razonables.
3.5. El control de constitucionalidad
integral, a cargo del Consejo de Estado.
3.5.1. Al reglamentar el ejercicio de la
nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, ha
previsto en el parágrafo demandado que el Consejo de Estado, en este tipo de
procesos, no estará limitado para proferir su decisión a los cargos
formulados en la demanda y que, en consecuencia, podrá fundar la tal
declaración en la violación directa de cualquier norma constitucional.
3.5.2. De esta forma, el Legislador no
ha hecho cosa distinta que consagrar normativamente lo que es una doctrina
constitucional con plena vigencia: el ejercicio del control constitucional
abstracto de manera integral, tal como quedó expuesta en los párrafos
precedentes. Por este aspecto, entonces, no se advierte transgresión del
preámbulo y del artículo 2 constitucional, puesto que la disposición
demandada tiene sólido fundamento en los artículos 4, 237.2 y 241 de la
Constitución, que consagran la supremacía e integridad de la Carta
Fundamental. Por el contrario, puede argumentarse que el parágrafo acusado, al
fortalecer los poderes y atribuciones del Consejo de Estado como juez
constitucional, en aras de garantizar y preservar la supremacía
constitucional, lo que logra es consolidar la prevalencia de los fines
esenciales del Estado, previstos en el precitado canon
constitucional.
3.5.3. Es más, la jurisprudencia
constitucional ya había aceptado de tiempo atrás, esta facultad conferida al
Consejo de Estado, cuando consideró, en la sentencia C-197 de 1999, que
“tratándose de derechos fundamentales de
aplicación inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia
y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma
oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente”.
3.5.4. No se advierte tampoco que el
precepto acusado, exceda la potestad de configuración del legislador. La
regulación que ha hecho de la acción de nulidad por inconstitucionalidad
radicada en cabeza del Consejo de Estado, es legítima, razonable y
proporcionada, y en modo alguno contraria a principios o valores superiores de
la Carta Fundamental. Al ejercer su amplia libertad de configuración
normativa, el Legislador ha buscado radicar en cabeza del Consejo de Estado,
una facultad similar a la que ya había conferido a la Corte Constitucional,
fortaleciendo de esta manera el control constitucional y, por ende, los
mecanismos y procesos a través de los cuales se busca garantizar la
supremacía de la Carta Fundamental.
3.5.5. Ahora bien, en relación con los
cargos de violación al debido proceso (art. 29 C.P.), y al acceso a la
administración de justicia (art.229 C.P.), hay que comenzar por expresar que
como lo destacaron en sus intervenciones, la apoderada del Ministerio de
Justicia y del Derecho y el Procurador General de la Nación, en los juicios de
constitucionalidad, “en rigor no hay partes
procesales y, por tanto, carece de sentido hablar de equilibrio entre las
mismas”, porque “en este
contexto, la administración no es la parte demandada, ya que lo que se demanda
es la nulidad por inconstitucionalidad de un acto administrativo”. En efecto, en los procesos de constitucionalidad no es exacto
hablar de partes en el sentido en que este término se aplica en otra clase de
procesos contenciosos. El demandante activa la jurisdicción constitucional en
ejercicio de un derecho fundamental de contenido político, que tiene como
pretensión la defensa de la integridad y supremacía de la Constitución y no
tiene como parte contendiente a la autoridad que expidió el acto demandado, ya
que la confrontación se da entre la Constitución y las normas demandadas como
violatorias de aquella. Tan ello es así, que no existe por parte de la
autoridad que expidió el acto demandado la obligación de concurrir al proceso
y su no comparecencia no tiene la virtud de producir nulidad alguna por
ausencia de parte contradictoria. No es este medio de control -la nulidad por
inconstitucionalidad-, la institución procesal para tramitar las demandas
contra actos de carácter particular y concreto, en los cuales sí podría
hablarse, en estricto sentido, de partes procesales. En suma, se trata de
un conflicto constitucional internormativo y no intersubjetivo.
3.5.6. Cuando el
parágrafo demandado expresa que el Consejo de Estado no estará limitado para
proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda, tampoco se está
“generando una desigualdad
procesal entre las partes”,
en desmedro de la administración pública, ni violaciones al debido
proceso (art.29 CP), o a los derecho de defensa y contradicción,
del modo sostenido por el demandante. Como antes se dijo, el juicio por
inconstitucionalidad no está dirigido contra la administración sino contra el
acto de carácter general, impersonal y abstracto que aquélla expidió, en
defensa del orden jurídico presidio por la Constitución, y que se estima
viola normas superiores de rango constitucional. Lo que el parágrafo demandado
contiene, es una facultad que el Legislador, en su amplio poder de
configuración normativa de las disposiciones que gobiernan los procesos, ha
radicado en cabeza del Consejo de Estado para reforzar los mecanismos de
control constitucional que garantizan la integridad y supremacía de la Carta
Fundamental.
3.5.7. No se advierte
tampoco cómo el parágrafo acusado pueda violar el derecho de acceso a la
administración de justicia (229 CP), puesto que, por una parte, en
ningún momento está prohibiendo el acceso de los ciudadanos al ejercicio de
la acción de nulidad por inconstitucionalidad y, por la otra, tampoco está
restringiendo en forma alguna la participación en los procesos de las
entidades que expidieron los actos demandados. Por el contrario, lo que busca
el precepto demandado es que los principios de integridad y supremacía de la
Constitución, se hagan efectivos mediante el control constitucional integral,
otorgando una facultad amplia al Consejo de Estado, que surge como una
garantía básica dentro del Estado de Derecho. El legislador, en su amplio
margen de configuración normativa, está posibilitando el libre acceso de
todos los intervinientes al proceso, permitiendo su participación directa,
mediante procedimientos idóneos y eficaces.
3.5.8. En relación con
el postulado de la “justicia rogada”, entendido como la carga procesal que debe asumir el
accionante cuando demanda un acto administrativo, que lo obliga a citar
las normas violadas y explicar el concepto de la violación -que para el
accionante se estaría también desconociendo en el precepto acusado-, ya esta
Corporación ha reiterado que el control constitucional no es meramente rogado
sino integral, manifestando: “ La Corte no puede ignorar la presencia de ese vicio en la
formación de la disposición acusada, incluso si éste no fue señalado por el
actor ni por ninguno de los intervinientes, por cuanto el control
constitucional de las leyes no es rogado sino integral, ya que corresponde a
esta Corporación estudiar las normas impugnadas frente a la totalidad de los
preceptos de la Constitución, y no únicamente en relación con las
disposiciones constitucionales señaladas por el actor”.15
Aquí también resulta
aplicable lo expresado por el Presidente del Consejo de Estado en su escrito de
intervención en este proceso, cuando afirma que es evidente que este
postulado “de justicia rogada”, “debe ceder frente a la obligación, a cargo del Juez Contencioso
Administrativo, de hacer cumplir el principio de supremacía de la
Constitución, pues resulta claro que la eficacia del mandato contenido en el
artículo 4 superior no puede quedar supeditada a la formulación de
alegaciones por parte de los sujetos intervinientes en un proceso, si la
autoridad judicial contrasta la contrariedad entre el acto cuestionado y la
Carta Política”, citando
para el efecto jurisprudencia de esta Corte, donde se manifiesta que
“tratándose de derechos
fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo a efecto de
asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma
constitucional, en forma oficiosa, así la demanda no la haya invocado
expresamente”.
3.6. La integración de
la unidad normativa, como técnica del control de constitucionalidad
abstracto.
3.6.1. Con el propósito
explícito de hacer más eficaz el control constitucional conferido al Consejo
de Estado, el parágrafo demandado le otorga también la facultad de aplicar el
postulado de unidad normativa, que le permite pronunciarse en la sentencia
sobre las normas que, a su juicio, conforman un solo cuerpo de sentido
normativo con aquellas otras demandadas que declare nulas por
inconstitucionales. Este es un principio que ha aplicado esta Corporación, en
ejercicio del control constitucional integral que le ha sido asignado por la
Constitución y el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991, por lo que tiene
pleno sentido que le haya sido otorgado también al Consejo de Estado en sus
funciones como tribunal constitucional, todo ello en el marco de preservar la
supremacía de la Constitución.
3.6.2. Sobre la
aplicación de este principio ha dicho esta Corte:
“ Para determinar la
procedencia de la unidad normativa esta Sala pasará a recordar la doctrina de
esta Corporación respecto de la integración de unidad normativa, la cual
sólo procede en tres hipótesis y de manera excepcional: (i) en primer lugar,
en el caso cuando se demanda una disposición que no tiene un contenido
normativo claro y unívoco, razón por la cual resulta necesario integrar su
contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada, a fin de
completar el enunciado normativo demandado y evitar así una decisión
inhibitoria; (ii) en segundo lugar, cuando el enunciado normativo demandado se
encuentra reproducido en otras normas del ordenamiento que no fueron
demandadas, a fin de evitar que el fallo de constitucionalidad resulte inane; y
(iii) cuando la disposición demandada se encuentra íntima o intrínsecamente
vinculada o relacionada con otra disposición, respecto de la cual se yerguen
serias sospechas de constitucionalidad. Así y respecto de este último
requisito esta Corte ha establecido que éste requiere a su vez la
verificación de dos requisitos: (i) en primer lugar, la existencia de una
estrecha e íntima relación entre la norma demandada y algunas otras
disposiciones no demandadas, con las cuales formaría una unidad normativa; y
(ii) que respecto de las disposiciones no demandadas emerjan a primera vista
serias dudas o cuestionamientos respecto de su
constitucionalidad.16
4.
Conclusión.
El parágrafo del
artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, no viola el preámbulo ni los artículos
2, 29 y 229 de la Constitución. Por el contrario, al preceptuar que el Consejo
de Estado en los juicios de nulidad por inconstitucionalidad no estará
limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda y
que, en consecuencia podrá fundar la declaración de nulidad por
inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional, al
igual que podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas, que a su
juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare
nulas por inconstitucionales, está reafirmando los principios superiores de
supremacía e integridad de la Carta Fundamental, consagrados en los artículos
4 y 241 de la Constitución y el principio de configuración normativa del
legislador en materia de acciones y procesos (art. 150 C.P.). Por lo tanto, la
norma será declarada exequible.
III.
DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el
parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”, en
relación con los cargos analizados en esta sentencia.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
Con aclaración de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA GUILLEN ARANGO
Magistrada (E)
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente en comisión
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisón
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
1
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011.
2
Artículo 237. Son
atribuciones del Consejo de Estado: (….)
2. Conocer de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
3
Artículo 237. Son
atribuciones del Consejo de Estado: (…)
4. Preparar y presentar proyectos de actos
reformatorios de la Constitución y proyectos de ley.
4 Corte
Constitucional, sentencia C-1290 de 2001.
5
Sentencia C-1290 de 2001. Sobre el mismo tema, entre otras, las
sentencias C-037 de 2000, C-207 de 2003, C-398 de 2006 y T-688 de
2003.
6
Constitución Política, artículo 86, inciso final.
7
Constitución Política, artículo 241, numerales 1 a 5 y 7,8 y 10.
8
Sentencias C-058 de 2010 y C-049 de 2012.
9
Constitución Política, artículo 237.
10
Sentencia C-739 de 2001.
11
Sentencia C-1154 de 2008.
12
Sentencia C- 739 de 2001.
13
Sentencia C-153 de 2002.
14
Sentencia C-037 de 1996.
15
Sentencia C-497 de 1998
16
Sentencia C-463 de 2008.
