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Sentencia T-493-12
Referencia: expediente T-3.380.073
Acción de Tutela instaurada por Leonel Queragama Borocuara, contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social (hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas).
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil doce (2012).
La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia de única instancia proferida el 4 de octubre de 2011, por Juzgado Tercero (3) Laboral del Circuito de Armenia, que denegó la acción de tutela interpuesta por el accionante.
El expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión del Juzgado Tercero (3) Laboral del Circuito de Armenia, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección No. Dos (2) de la Corte, eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia.
Leonel Queragama Borocuara solicita al juez de tutela que ampare sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, a la familia y a la protección especial de la población desplazada, y pide que se dejen sin efectos las resoluciones que negaron su inscripción en el Registro Único de Población Desplazada -RUPD, y se ordene a Acción Social o a la entidad que haga sus veces su inclusión en el RUPD y la entrega de la atención humanitaria de emergencia a favor de su núcleo familiar.
El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia, Quindío, mediante auto del 22 de septiembre de 2011, admitió la demanda y concedió tres días a la entidad demandada para pronunciarse sobre los hechos en que se fundamenta la acción.
Por su parte, Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas- respondió a la demanda y solicitó denegar el amparo alegado, toda vez que la entidad no ha violado ningún derecho fundamental al accionante al negarle la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada. Adujo que “al consultar la información inherente al grupo familiar, en las bases de datos que aportan elementos fundamentales para la toma de decisión, se encuentra que en el Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud – FOSYGA, aparece registrada vinculación al sistema de salud, bajo el régimen subsidiado, de la señora Carmela Borocuara Delgado, cónyuge del deponente, en el municipio de Pereira (Risaralda), con fecha de afiliación anterior a los presuntos hechos provocadores del desplazamiento”. Lo anterior, llevó a considerar que el actor faltaba a la verdad en su declaración sobre su desplazamiento forzado, y por ello no podía ser registrado.
Además, señaló que al consultar los reportes de orden público emitidos por las autoridades de seguridad competentes se encontró que no había reporte de alteración de orden público por actividades de grupos armados al margen de la ley.
Concluyó, que debía declararse improcedente la acción de tutela interpuesta por el actor, en razón a que se habían agotado los recursos judiciales idóneos y se encontraban en firme los actos administrativos que habían negado su inscripción.
El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia, Quindío mediante sentencia proferida el 4 de octubre de 2011, denegó el amparo de los derechos fundamentales solicitados. Luego de recordar la jurisprudencia constitucional sobre la protección especial a la población desplazada en el marco del conflicto armado interno, consideró que el actor sí había faltado a la verdad en la declaración juramentada ante la entidad demandada, ya que en el marco temporal referido no estaba en Pueblo Rico sino en Pereira, según el registro en el FOSYGA. Igualmente señaló, que el accionante había hecho uso de los mecanismos de defensa interponiendo los recursos legales adecuados, y por ende, la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para dejar sin efectos un acto administrativo que se encontraba en firme.
Luego de ser notificado el fallo de primera instancia, el 12 de octubre de 2011, el actor impugnó el fallo el 18 de octubre del mismo año, resultando improcedente por ser extemporáneo según el término establecido en la ley.
En el escrito de impugnación el actor alega que su inscripción en el sisben en el 2004 en Pereira, se debía a que se “encontraba trabajando en una finca Santa Clarita de la vereda La Morelia, [su] esposa se encontraba embarazada y [les] toco (sic) que inscribir[se] (sic) en el sistema de salud para que fuera atendida para el parto (…) dura[ron] un tiempo aproximado de tres meses trabajando en esta finca. Después retorna[ron] a nuestro resguardo”.
“Información sobre las comunidades indígenas asentadas en el departamento de Risaralda, especialmente en el municipio de Pueblo Rico.
Información del Gobernador Mayor del resguardo indígena etnia Embera Chamí del Río San Juan, y los datos de contacto del resguardo indígena.
Información sobre si se conoce alguna noticia que indique que la comunidad indígena previamente mencionada ha sido víctima de desplazamiento forzado por grupos armados al margen de la ley”.
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES- .
Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.
Observatorio de Procesos de Desarme, Desmovilización y Reintegración de la Universidad Nacional de Colombia .
Organización Nacional Indígena de Colombia –ONIC-.
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por la sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
La Sala procede a estudiar si Acción Social –hoy Unidad de Atención a Víctimas1- violó los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, a la familia y a la protección especial de la población desplazada del accionante en su condición de indígena, al denegar su inclusión en el Registro Único de Población Desplazada -RUPD al considerar que su declaración era contraria a la verdad, por aparecer afiliada su esposa al régimen subsidiado a través del SISBEN, en un municipio diferente del lugar de desplazamiento al que el actor afirma haber habitado en la época de los hechos.
En ese orden, la Sala se referirá a los siguientes temas para resolver el problema jurídico; a) en primer lugar, reiterará lo sostenido por la jurisprudencia sobre el concepto de “desplazamiento interno forzado”; b) en segundo lugar, formulará los criterios que deben tenerse en cuenta al momento de valorar la declaración de una persona en su condición de indígena que alega estar en condición de desplazamiento; c) en tercer lugar, hará un breve análisis sobre el alcance de la causal de no inscripción del numeral 1 del artículo 11 del decreto 2569 de 2000; “cuando la declaración resulte contraria a la verdad” y su aplicación en casos en los que el declarante aparece en la encuesta del SISBEN de un municipio diferente al que afirma ser desplazado; d) finalmente, realizará el análisis del caso concreto con base en los criterios jurisprudenciales expuestos en los puntos anteriores.
“No existe discusión acerca de que el desplazamiento forzado apareja una violación múltiple, masiva y continua de los derechos de las personas obligadas a migrar. Por una parte, es claro que estas personas tienen que abandonar su domicilio en razón del riesgo que observan para su vida e integridad personal, peligro que se deriva de las amenazas directas que les son formuladas o de la percepción que desarrollan por los múltiples actos de violencia que tienen lugar en sus sitios de residencia. El desplazamiento forzado comporta obviamente una vulneración del derecho de los nacionales a escoger su lugar de domicilio, al igual que de su derecho al libre desarrollo de la personalidad. Asimismo, dado el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos, estas personas ven conculcados sus derechos de expresión y de asociación”.
“El carácter de desplazados internos no surge de aspectos formales, ni de interpretaciones restrictivas, sino de una realidad objetiva: el retiro del lugar natural que los desplazados tenían, y la ubicación no previamente deseada en otro sitio. Todo esto debido a la coacción injusta de grupos armados que, como en el caso analizado en la presente sentencia, no solamente amenazaron la vida de numerosas familias, sino que les quemaron las casas, los ultrajaron, les dieron la orden perentoria de abandonar el sitio y como si fuera poco asesinaron a un integrante de ese grupo.
En ninguna parte se exige, ni puede exigirse, que para la calificación del desplazamiento interno, tenga que irse mas allá de los límites territoriales de un municipio”.
Sobre el particular la Corte mencionó:
“En ese sentido, la Sala encuentra que las autoridades encargadas de la inscripción en RUPD desconocieron la regla de interpretación favorable al desplazado en el momento de la calificación de los hechos constitutivos de la situación de desplazamiento y, en cambio, llevaron a cabo una evaluación en extremo exigente de las circunstancias expresadas por la actora, que no tuvo en cuenta las evidentes limitaciones derivadas de su falta de instrucción”. (Subrayado fuera de texto)
En el mismo sentido mencionó en la sentencia T-299 de 2009:
“De estas definiciones se deduce claramente que quienes se encuentran amenazados con ocasión del conflicto armado interno o requieran evitar los efectos del mismo y por ello se hayan visto forzados a abandonar el lugar de su residencia habitual o de sus actividades, se consideran personas en condición de desplazamiento. Vale la pena resaltar, que en ningún momento las definiciones mencionadas requieren que la amenaza provenga de un grupo armado organizado al margen de la Ley para que se configure la situación de desplazamiento interno”.
Finalmente en el caso de la Sentencia T-318 de 2011, el desplazamiento había sido generado por una ejecución extrajudicial y arbitraria por agentes estatales. Por ende, la Corte reiteró lo establecido en los casos anteriores, y además afirmó que:
“(…) algunas actuaciones lícitas ejecutadas por el cuerpo armado del Estado y que son indispensables para mantener la convivencia pacífica y el orden público, pueden conllevar situaciones atípicas que afecten a ciudadanos ajenos al conflicto interno colombiano”.
“(…) (3) En tercer lugar, en virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante. En este sentido, si el funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la verdad, debe demostrar que ello es así; los indicios deben tenerse como prueba válida; y las contradicciones de la declaración no son prueba suficiente de que el solicitante falte a la verdad. (4) La declaración sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe analizarse de tal forma que se tengan en cuenta las condiciones particulares de los desplazados así como el principio de favorabilidad (…)”21
En la providencia mencionada, la Corte Constitucional afirmó que el desplazamiento forzado en el caso de miembros de comunidades indígenas y de las mismas comunidades como entes colectivos, configura una vulneración grave contra los derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional. Señaló que el Estado debe una protección especial y prevalente a las comunidades indígenas y étnicas conforme a los postulados constitucionales básicos que rigen el Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la diversidad étnica y cultural, tanto en situaciones de normalidad como en situaciones de alto riesgo como en el marco del conflicto interno armado actual. En sus palabras establece:
“Los grupos indígenas colombianos están particularmente indefensos y expuestos al conflicto armado y sus consecuencias, particularmente el desplazamiento. Deben soportar los peligros inherentes a la confrontación sobre la base de situaciones estructurales preexistentes de pobreza extrema y abandono institucional, que operan como factores catalizadores de las profundas violaciones de derechos humanos individuales y colectivos que ha representado para ellos la penetración del conflicto armado en sus territorios”25.
Igualmente, la Corte evidenció varias consecuencias negativas que trae a las comunidades indígenas ser víctimas del desplazamiento forzado desde un enfoque diferencial de acuerdo a sus características culturales especiales, tales como: la desintegración comunitaria y familiar, separación de sus territorios tradicionales, interrupción de sus prácticas u oficios de subsistencia alimentaria, afectación a sus creencias y cosmovisión colectiva, entre otros perjuicios. En ese sentido, la Corte considera que la naturaleza diferencial del impacto del desplazamiento forzado sobre los pueblos indígenas “radica en que entremezcla facetas individuales con facetas colectivas de afectación, es decir, surte impactos destructivos tanto sobre los derechos individuales de las personas pertenecientes a las étnicas afectadas, como sobre los derechos colectivos de cada étnica a la autonomía, la identidad y el territorio”26. Por lo anterior, la afectación diferencial de los pueblos indígenas por el conflicto armado constituye un proceso destructivo de la diversidad étnica y cultural del país “que es invisible para la sociedad y el Estado colombianos”27.
“Artículo 11. De la no inscripción. La entidad en la que se haya delegado la inscripción, no efectuará la inscripción en el registro de quien solicita la condición de desplazado en los siguientes casos:
1. Cuando la declaración resulte contraria a la verdad.
2. Cuando existan razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma no se deduce la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997.
3. Cuando el interesado efectúe la declaración y solicite la inscripción en el Registro después de un (1) año de acaecidas las circunstancias descritas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997.
En tales eventos, se expedirá un acto en el que se señalen las razones que asisten a dicha entidad para tal determinación, el cual deberá ser notificado al afectado. Contra dicho acto proceden los recursos de Ley y la decisión que los resuelva agota vía gubernativa” (subrayado fiera de texto)
En sentencia T-496 de 200733 la Corte revisó cuatro casos de personas en situación de desplazamiento forzado, entre los cuales se analizó el caso de una señora de 74 años, quien con su grupo familiar había sido forzada a desplazarse del municipio de Támesis a la ciudad de Medellín, Antioquia. Acción Social al analizar la declaración presentada por la actora, consideró que era contraria a la verdad porque “la afirmación de la señora Bermúdez de ser desplazada desde el 9 de octubre de 2005 desde Támesis, Antioquia [había quedado] desvirtuada al comprobarse que se encontraba registrada en el Sisben de La Estrella -Antioquia-, desde el 29 de septiembre de 2004”. En esta providencia, la Corte estableció el valor probatorio que tiene la aplicación de la encuesta del SISBEN al momento de determinar si se está ante una situación de desplazamiento forzado, a saber:
“En principio, la aplicación de la encuesta del Sisben puede arrojar un indicio que puede lograr desvirtuar, prima facie, la situación de desplazamiento. Sin embargo, la Corte ha constatado que el sistema de selección de beneficiarios de programas sociales – Sisben no es un mecanismo infalible que permita una focalización y una medición exacta de las condiciones socioeconómicas de la población más pobre y vulnerable, a pesar de que parte de estos inconvenientes fueran corregidos en las modificaciones formuladas por el Conpes Social 55 del 22 de noviembre de 2001.
En decisiones anteriores, la Corte ha logrado constatar que uno de estos inconvenientes hace referencia a que no siempre las personas encuestadas por el Sisben residen obligatoriamente y de forma permanente en el lugar en donde es aplicada la encuesta. Lo anterior ha permitido a la Corte indicar que no resulta razonable colegir que la clasificación en el Sisben constituya una plena prueba que de forma infalible desvirtúe la condición de desplazamiento. Por el contrario, el Sisben constituye un indicio el cual debe ser sometido a verificación, como quiera que el principio de favorabilidad al desplazado impone que la carga de la prueba para desvirtuar la situación de desplazamiento se encuentre a cargo de Acción Social. (…)
En este orden de ideas, para el presente caso Acción Social parte de una interpretación razonable al suponer que previamente al desplazamiento, la accionante y su grupo familiar ya habían sido encuestados y clasificados en el Sisben. Pero ante la falta de pruebas adicionales que permitieran la verificación de este indicio, de acuerdo con el precedente jurisprudencial expuesto, este indicio no es suficiente para desvirtuar la situación de desplazamiento”34.
En el fallo T-215 de 200935 se estudió un caso en el que Acción Social denegó la inscripción en el RUPD de la actora por considerar que se encontraba inscrita en la encuesta del SISBEN en el municipio de Bello Antioquia y no en Valdivia, donde relataba haber sido desplazada. La actora alegó que la entidad demandada no podía definir su situación socioeconómica e impedir su acceso a la ayuda humanitaria, en una simple encuesta en la cual había sido inscrita transitoriamente y por motivos de salud. La Corte consideró que:
“(…) la aplicación de la encuesta Sisben como etapa previa a la concesión de beneficios a la población marginada, en especial la inclusión en el régimen subsidiado de seguridad social en salud, no puede convertirse en un instrumento para negar el acceso a otros programas a favor de las personas en condiciones de debilidad manifiesta, como lo es la asistencia humanitaria a la población desplazada”
En otro caso con hechos similares a los anteriores – T-746 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo- Acción Social negó la inscripción por considerar que “Una vez consultada la base de datos del Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud FOSYGA, se observó que el peticionario estuvo afiliado en el régimen contributivo de salud en calidad de cotizante en Medellín, lo que demuestra que desde antes accedía a los servicios de salud y desarrollaba sus actividades económicas habituales allí. Además en la base de datos del Departamento Nacional de Planeación DPN se encontró al peticionario en la encuesta SISBÉN en el Municipio de Choco con anterioridad a la fecha del presunto desplazamiento (…)”. En esta ocasión la Corte Constitucional declaró que:
“pese haberse efectuado la encuesta SISBÉN, no puede usarse como argumento en contra de las personas que han dado su declaración de desplazamiento, pues en ella se manifiestan las condiciones de debilidad, ratificando la situación de pobreza del individuo y se estaría en contra vía de los postulados constitucionales que protegen a la población desplazada.
Los criterios para determinar el ingreso al Registro Único de Población Desplazada que busca hacer efectivo los fines constitucionalmente relevantes al incluir a los distintos programas de apoyo a las personas en debilidad manifiesta para lograr su autosostenimiento, Acción Social tiene la obligación de desvirtuar los motivos expresados por la persona afectada, siendo necesaria su justificación en hechos reales y no en situaciones deducidas o hipotéticas.
Con relación al registro en la base de datos del FOSYGA se ha establecido por vía jurisprudencial que el ingreso al mercado laboral por una persona desplazada, y por ende al régimen contributivo de aseguramiento en salud: (i) no le quita la condición de desplazado, ni (ii) le puede hacer perder el derecho a acceder al sistema de salud, en las condiciones que satisface el derecho a la población desplazada”.
Finalmente en la sentencia T-141 de 201136, la Corte Constitucional puntualizó que:
“Respecto de la 1ª causal de rechazo, relacionada con la deducción de que se falta a la verdad cuando la persona que dice ser desplazada está afiliada a la seguridad social en un municipio ajeno del lugar de desplazamiento, esta Corte ha dicho que la entidad encargada del registro debe efectuar una actividad probatoria con el fin de desvirtuar las razones señaladas por la persona que dice ser desplazada para justificar la afiliación. Si no se logra desvirtuar las razones y haciendo uso del principio de favorabilidad y de buena fe, que implica prima facie, tener como ciertas las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante, se debe proceder a su registro como persona víctima de la violencia”.
Los casos citados permiten concluir, que la inscripción en el SISBEN de un municipio diferente al de la residencia, según la declaración de desplazamiento, no puede ser el único motivo para rechazar la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada, ya que éste es sólo un indicio que no es suficiente. Por consiguiente, el hecho de que una persona aparezca en las bases de datos del régimen subsidiado en un municipio diferente de aquél en el que dice haber sido desplazado no es motivo suficiente para negar la inscripción, y en cambio, genera para la entidad competente la obligación de analizar cuáles fueron las razones de su registro en el sistema de salud.
Se trata entonces, de sólo un elemento de juicio en la valoración de la situación de desplazamiento forzado, y un elemento que no es suficiente para desvirtuar las circunstancias de violencia que pudieron obligar al solicitante a desplazarse de su lugar de residencia. Además hay que tener en cuenta que el sistema de selección de beneficiarios de programas sociales (SISBEN) no es infalible, y puede presentar fallas en su funcionamiento, recolección de la información, y adecuación de las bases de datos.
El señor Leonel Queragama Borocuara, en su calidad de indígena, interpuso acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, con el fin de obtener su inscripción y el de su núcleo familiar en el Registro Único de Población Desplazada – RUPD-. Alega que la negativa de Acción Social de incluirlo en tal registro vulnera sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, a la familia y a la protección especial de la población desplazada.
El actor señala que vivía con su familia desde hace más de 28 años en el municipio de Pueblo Rico, Risaralda, con la etnia del pueblo Embera Chami adscrita al Resguardo Unificado Chami sobre el Río San Juan del mencionado municipio37. Indica que esta región es zona roja, toda vez que hay presencia de grupos al margen de la ley, como las FARC y el ELN.
Afirma que debido a que su sobrino fue víctima de reclutamiento forzado de parte de las FARC, y que posteriormente al desertar de las filas, fue presuntamente asesinado, el accionante inició una investigación que lo llevó a ser objeto de amenazas y de una permanente persecución de parte del grupo armado mencionado. Por ese motivo, decidió huir con su familia para Armenia y luego para Quimbaya en el Departamento del Quindío.
Aclara que en el año 2004 estuvo administrando una finca en Pereira, allí vivió con su familia por tres meses y su esposa dio a luz a su hija de 7 años, por lo que ella fue atendida con la cobertura del SISBEN. Luego de terminar dicho trabajo se devolvió a Pueblo Rico, Risaralda.
El accionante declaró su desplazamiento forzado ante la Procuraduría Regional de Armenia el 2 de noviembre de 2010. Mediante Resolución No. 63001903 de 26 de noviembre de 2010, Acción Social, denegó la inscripción del actor y de su familia en el Registro Único de Población Desplazada – RUPD-. La entidad consideró que la declaración resultaba contraria a la verdad, de acuerdo con lo señalado en el numeral 1 del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000, toda vez que “se evidencian inconsistencias con relación al modo, tiempo y lugar de residencia del grupo familiar en el municipio expulsor desvirtuando la información registrada en la declaración y por ende el principio constitucional de la buena fe”. La entidad señaló que el actor faltaba a la verdad en su declaración porque él y su familia vivieron en Pereira según el registro del FOSYGA y no en Pueblo Rico - Risaralda en la época de los hechos. Esta decisión fue confirmada a través de las resoluciones No. 63001008 de 31 de diciembre de 2010 y 03128 de 23 de mayo de 2011.
En única instancia, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia, Quindío mediante sentencia proferida el 4 de octubre de 2011, denegó el amparo de los derechos fundamentales solicitados. Consideró que el actor sí había faltado a la verdad en la declaración juramentada ante la entidad demandada, ya que en el marco temporal referido no estaba en Pueblo Rico sino en Pereira, según el registro en el FOSYGA. Igualmente señaló, que el accionante había hecho uso de los mecanismos de defensa interponiendo los recursos legales adecuados, y por ende, la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para dejar sin efectos un acto administrativo que se encontraba en firme, como los proferidos por Acción Social.
Así, si la entidad encuentra que el declarante se encontraba inscrito en el SISBEN en un municipio distinto al que dice haber sido desplazado, esta situación per se no es un fundamento suficiente para denegar la inclusión en el RUPD; i) en primer lugar, porque los elementos que deben verificarse, son la coacción para abandonar el domicilio y la permanencia dentro de las fronteras de la nación; y ii) en segundo lugar, porque Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-, como entidad competente para valorar las declaraciones y decidir quién se encuentra en una situación de desplazamiento forzado, y por ende, incluirlo en el RUPD, tiene la carga de la prueba para verificar que lo afirmado corresponde o no con la realidad.
De tal forma que la entidad demandada debe tener en cuenta que el desplazamiento forzado puede ser causado por situaciones tan evidentes como una masacre, o por circunstancias tan simples y silenciosas, como amenaza a la vida en ámbitos privados o el clima generalizado de temor que se vive en determinados territorios. Estos últimos presentan una dificultad de prueba para la víctima, ya que muchas veces no hay más testigos que quien vive la tensión de la amenaza39. Por ello, la demandada debe acudir muchas veces a revisar informes, estudios y documentos de otras entidades del Estado, para verificar los hechos de violencia en la región que alude el solicitante, con miras a garantizar adecuadamente los derechos fundamentales de un sujeto que se encuentra en una situación vulnerable.
Finalmente, y siguiendo la parte considerativa de esta providencia, es claro que según el Auto 004 de 2009 emitido por la Corte Constitucional, se identificaron varias comunidades indígenas como de “alto riesgo” de desaparición al estar sometidas a contextos de violencia por grupos armados al margen de la ley en las zonas donde habitan43. Entre las que fueron catalogadas así por esta Corporación se encuentra la del accionante; la etnia Embera Chami adscrita al Resguardo Unificado Chami sobre el Río San Juan en Pueblo Rico, Risaralda, esta situación permite a la Sala concluir que el contexto del que se desplazó el actor con fu familia, efectivamente está compuesto de alteraciones de orden público y una amenaza constante contra la comunidad indígena por parte de grupos armados al margen de la ley.
La entidad demandada en el caso concreto concluyó que el actor faltaba a la verdad por afirmar que habitaba en Pueblo Rico en la época de los hechos de desplazamiento y apareció inscrita su esposa en el SISBEN de Pereira –en el año 2004-. Los hechos que ocasionaron su desplazamiento sucedieron entre los años 2005 y 2010, es decir, posteriormente a la fecha del SISBEN. Para la Sala, el hecho de estar su cónyuge inscrita en otro municipio, no resulta ser una razón suficiente para negar su inclusión la RUPD, porque la “verdad” a la que hace referencia la causal de exclusión aplicada el numeral 1 del artículo 11 del decreto 2569 de 2000, debe estar directamente relacionada con las circunstancias que originaron el desplazamiento forzado y no a otras que no son relevantes para determinar su calidad de víctima de desplazamiento forzado. En esa medida, en el caso del accionante, la época de la encuesta del SISBEN no tiene ninguna relación con la de los hechos del desplazamiento forzado, y por esto, su sola afiliación no puede ser razón suficiente para negar su inclusión al RUPD.
Ahora bien, es cierto que la información del SISBEN puede ser utilizada como un indicio sobre la información del declarante, pero en el caso concreto el accionante controvirtió el lugar de la encuesta del SISBEN, alegando que en el 2004, él y su familia tuvieron que desplazarse al municipio de Pereira por razones laborales durante tres meses, y dado que su esposa se encontraba próxima a tener uno de sus hijos, se vio en la necesidad de ser inscrita en el SISBEN. Ante los hechos expuestos, Acción Social debe efectuar una actividad probatoria suficiente con el fin de desvirtuar las razones señaladas por el actor y las circunstancias de su desplazamiento forzado para justificar su afiliación a la encuesta del SISBEN.
Advierte la Sala que la entidad accionada no desvirtuó, ni cuando resolvió los recursos de reposición y apelación, ni en sede de tutela, lo dicho por el accionante para justificar su registro en el SISBEN de una localidad ajena al lugar de desplazamiento, siendo su deber hacerlo si su pretensión era mantener la negativa del registro. Este deber, como quedó dicho se sustenta en razón a la condición especial que ostentan las personas víctimas del desplazamiento que hace que sus afirmaciones y las pruebas allegadas posean una presunción de veracidad. Lo anterior con ocasión al principio de buena fe y de favorabilidad que debe gobernar la interpretación de las normas atinentes a la situación de desplazamiento forzado.
“debe procederse a la inscripción de quien lo solicita, o la revisión de la declaración rendida, o en su defecto, la recepción de una nueva declaración siempre y cuando en el caso concreto se verifique que Acción Social: i) negó la inscripción con base en una valoración de los hechos expuestos en la declaración de desplazamiento contraria a los principios de favorabilidad y buena fe; ii) expidió una resolución carente de motivación para negar la inscripción; iii) ha negado la inscripción por causas imputables a la administración; iv) ha negado la inscripción por el incumplimiento de requisitos no contemplados por la ley para quedar inscrito en el Registro o ha exigido cumplir con requisitos formales que resultan desproporcionados; v) cuando no se registra al solicitante porque su declaración incurre en contradicciones o su explicación de los hechos del desplazamiento no son claros; vi) cuando la exclusión se basa exclusivamente en la aplicación de la encuesta Sisbén sin que se aporten otras pruebas que permitan concluir que la persona no se encuentra en situación de desplazamiento; vii) cuando no se ha tenido la oportunidad procesal para interponer los recursos administrativos que permitan controvertir las razones expuestas por Acción Social para negar la inscripción en el Registro”46. (negrillas de la Sala).
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el fallo proferido el 4 de octubre de 2011, por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia, Quindío, y en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, a la familia y a la protección especial de la población desplazada del señor Leonel Queragama Borocuara y su familia.
SEGUNDO: ORDENAR a Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas- que, en un término de quince (15) días calendario siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a realizar un segunda valoración a la declaración del señor Leonel Queragama Borocuara y de las circunstancias que llevaron a su alegado desplazamiento forzado. En dicha evaluación, Acción Social – hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas- deberá tener en cuenta la calidad indígena del actor e incorporar elementos probatorios adicionales a los ya considerados y conforme a las normas jurisprudenciales expuestas.
TERCERO: Sin perjuicio de que sea o no considerado víctima de desplazamiento forzado, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, informar e instruir al señor Juan Pablo Quiroz Quintero sobre cómo reclamar sus derechos como víctima del conflicto armado interno, en el marco de lo consagrado en la Ley 1448 de 2011.
CUARTO: Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Se hace necesario aclarar, que dentro de un (1) año contado a partir de la promulgación de la Ley 1448 de 2011, la entidad competente en valorar la información de las declaraciones realizadas, será la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, tal como lo disponen los artículos 154 y 155 de la mencionada norma.
2 “Desplazamiento forzado en Colombia”. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social, 2010. Tomado: http://www.centromemoria.gov.co/desplazamiento
3 Entre otras, sentencias T-227 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-327 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-006 de 2009 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
4 Comisión de Derechos Humanos 54° Período de sesiones., 11 de febrero de 1998. Tomado de http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/0022.
5 Ver entre otras, sentencias T-227 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-215 de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-042 de 2009 M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-582 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
6 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En ese fallo la Corte tuvo la oportunidad de estudiar varios casos de personas en condiciones de desplazamiento forzado que habían sido transitoriamente ubicadas en un predio que pertenecía a la Corporación de Vivienda y Desarrollo Social –CORVIDE en Antioquia, y ésta ordenó su desalojo, sin que las familias recibieran los beneficios asistenciales de la Ley 387. Criterio que es reiterado en sentencia T-268 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
7 A partir de la vigencia de la Ley 1448 de 2011, la entidad competente para valorar las declaraciones será la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
8 Ver sentencias T- 025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1094 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
9 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
10 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
12 M.P. Mauricio González Cuervo.
13 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
14 Criterio de Auto 218 de 2006.
15 ““Es importante destacar el aumento en la cobertura del registro de los desplazados. Sin embargo sigue sin poder estimarse el desplazamiento en Colombia, en particular por la existencia del subregistro. La rigidez en la atención y las trabas burocráticas hacen que el registro se perciba, por la población afectada, más como una obstaculización para los beneficios previstos que como el instrumento para acceder a los mismos. Adicionalmente, esta situación hace que el fenómeno del desplazamiento continúe sin adquirir para el Estado la dimensión real, con las consiguientes consecuencias en la eficacia de las respuestas y en las prioridades estatales” Sentencia T-268 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Tomado de la Alta Comisionada para los derechos Humanos, Informe del año 2000: www.hchr.org.co, el 21 de marzo de 2001.
16 Ver entre otras, sentencias T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda, T-1076 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-284 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-447 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
17 La Ley 1448 de 2011, recogió estos criterios en su artículo 61: “(…) La valoración que realice el funcionario encargado de recibir la solicitud de registro debe respetar los principios constitucionales de dignidad, buena fe, confianza legítima y prevalencia del derecho sustancial”.
18 Ver sentencias T-327 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-1094 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda, T-211 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, entre otras. En palabras de la Corte Constitucional: “(i) la mayoría de las personas desplazadas por la violencia provienen de ambientes donde la educación a la que tuvieron acceso es exigua -motivo por el cual el grado de analfabetismo es alto-; (ii) en muchas ocasiones quien es desplazado por la violencia proviene de contextos en los cuales se ha educado a las personas en una especie de ‘temor reverencial’ hacia las autoridades públicas; (iii) en el momento de rendir un testimonio ante las autoridades, el grado de espontaneidad y claridad con el que podrían hacerlo se reduce considerablemente; (iv) a las circunstancias del entorno de origen de los desplazados, se añaden las secuelas de la violencia. No es fácil superar el trauma causado por los hechos generadores del desplazamiento forzado. Esta situación puede conllevar traumas sicológicos, heridas físicas y afectivas de difícil recuperación, además de la inminente violación de derechos humanos que se da desde que la persona es víctima del delito de desplazamiento que pueden influir en el desenvolvimiento del desplazado al momento de rendir la declaración; y (v) el temor de denunciar los hechos que dieron lugar al desplazamiento hace que no exista espontaneidad en su declaración.”
19 Sentencias T-1076 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-328 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-044 de 2010 M.P. María Victoria Calle, entre otras.
20 Sentencia T-446 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto: “Al respecto la sentencia T-327/01 expone: “Para realizar una interpretación razonable al artículo 2 inciso 2 del decreto 2569 de 2000, se deben aplicar criterios de interpretación sistemática, teleológica, y más favorable a la protección de los derechos humanos. Siendo esto así, al aplicar la interpretación sistemática, se debe tener muy claro que el decreto contentivo del artículo en estudio es desarrollo reglamentario de una ley que reconoce el desplazamiento forzado como situación de hecho; a su vez, esta ley es desarrollo de un sistema constitucional al cual están incorporadas normas supranacionales como lo son los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, emanados de la ONU y el artículo 17 del Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, que buscan proteger a los desplazados y no exigen certificación de tal fenómeno de facto. Si se hace una interpretación teleológica de la norma, se observa que el fin de tal artículo es brindar protección y Ayuda frente a una situación que, como se reconoce en el inciso primero de tal artículo, se da por la ocurrencia de los hechos de una manera estructurada. No requiere el citado artículo la necesidad del reconocimiento oficial para la configuración del desplazamiento forzado en un caso concreto. Igualmente, realiza una interpretación en el sentido que más convenga a la finalidad de la norma, se encuentra que frente al tratamiento de tan grave situación como lo es el desplazamiento forzado, lo más razonable es entender que no se puede condicionar la existencia de una realidad a la afirmación de su configuración por parte de las autoridades. Finalmente, de acuerdo con el criterio hermenéutico de la interpretación más favorable a la protección de los derechos humanos. Al aceptar como válida tal interpretación, el inciso segundo de la norma en estudio se debe tomar como una serie de pautas para facilitar una organizada protección de los derechos fundamentales de los desplazados.”
21 Cfr. Sentencia T-447 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
22 Cfr. sentencia T-563 de 2005 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
23 “De acuerdo a la jurisprudencia resumida, para el caso a resolver es necesario resaltar que en el proceso de recepción y evaluación de las declaraciones de la persona que dice ser desplazada, los funcionarios correspondientes deben presumir la buena fe del declarante y ser sensibles a las condiciones de especial vulnerabilidad en que éste se encuentra y, por lo tanto, valorarlas en beneficio del que alega ser desplazado. Adicionalmente, ante hechos iniciales indicativos de desplazamiento la carga de la prueba acerca de que el declarante no es realmente un desplazado corresponde a las autoridades, y en caso de duda, la decisión de incluirlo en el registro debe favorecer al desplazado, sin perjuicio de que después de abrirle la posibilidad de acceso a los programas de atención, se revise la situación y se adopten las medidas correspondientes. De acuerdo a estos criterios, pasa la Corte a resolver el caso en cuestión”.Sentencia T-1094 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda.
24 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
25 Cfr. Auto 004 de 2009 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
26 Cfr. ibídem.
27 Ver ibídem.
28 Ver sentencias T-327 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-268 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-1094 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-328 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-787 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-006 de 2009 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-318 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
29 “En la Sentencia T-327 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte ordenó la inscripción en el RUPD de una persona en situación de desplazamiento por grupos paramilitares, a quien se le había negado la inclusión en tres oportunidades por no aportar pruebas de su condición e incurrir en versiones contradictorias, con base en la inversión en la carga de la prueba a partir del principio de buena fe en los casos de desplazamiento”. Ver también sentencias T-821 de 2007 M.P. Catalina Botero Marino y T-328 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
30 A juicio de la Corte Constitucional: “las contradicciones en lo dicho por una persona desplazada no tienen ineludiblemente como consecuencia perder la atención a la que se tiene derecho como desplazado, a no ser que se compruebe que el sujeto no es en realidad desplazado. Es en este sentido que ha de interpretarse el numeral 1° del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000 citado por la Red de Solidaridad Social, según el cual, la no inscripción procede cuando “la declaración resulte contraria a la verdad”. La verdad a que se refiere la norma es el hecho mismo del desplazamiento, y no cualquier elemento de la declaración sobre hechos distintos que puedan sugerir alguna inconsistencia o error”. Criterio establecido en sentencia T-1094 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y reiterado en sentencia T-787 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
31 En la Sentencia T-1094 de 2004, (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) la Corte ordenó reevaluar una declaración de desplazamiento de una persona, a quien se le había denegado su inclusión en el RUPD por hallar en ella inconsistencias. La Corte encontró, igualmente, que las inconsistencias existían; sin embargo, encontró que de ellas no se derivaba necesariamente la conclusión de que el señor no era desplazado, puesto que las inconsistencias versaban sobre accidentes o circunstancias diferentes al hecho generador del desplazamiento. En semejante sentido se pronunció la Corte en la Sentencia T-882 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). Cita tomada de la T-821 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino).
32 Los dos primeros casos estudiados por la Corte Constitucional en la que se presentó la negación de la inscripción en el RUPD de una personas por estar registradas en la encuesta del SISBEN de otro lugar al mencionado en el relato de los hechos, fue en la sentencia T-1094 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1076 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño, esta última citada en el acápite anterior de esta providencia.
33 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
34 Criterios reiterados, entre otras en sentencias T-630 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-787 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
35 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
36 M.P. Juan Carlos Henao.
37 Información corroborada por el informe allegado por el Ministerio del Interior a la Secretaría de la Corte Constitucional el 29 de mayo de 2012.
38 Cfr. sentencias T-086 de 2006 M.P. Clara Inés vargas Hernández y T-582 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
39 Ver sentencia T-327 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
40 M.P. María Victoria Calle Correa. Con ocasión del caso de un señor al cual se le negó la inscripción en el RUPD por considerar que en la zona y en la época en la cual él dijo haberse desplazado por la violencia, no había reportes de alteraciones del orden público.
41 Informe del Departamento de Policía de Risaralda allegado a la Secretaría de la Corte Constitucional el 4 de junio de 2012 (cuaderno 1 folios 27 y 28). “No obstante, la información recibida por parte del delegado del batallón San Mateo y de la PONAL, dan cuenta que no existe una presencia constante de los combatientes de las Farc. Estos ingresan desde el vecino municipio de Bagadó para realizar labores de inteligencia y de proselitismo (…) El Ejército señala que la zona de riesgo es la parte del Alto Andágueda, ubicada en Bagadó. Allí se encuentran reductos del Frente 48 y de la columna Aurelio Rodríguez de las Farc, que buscarían reingresar al departamento de Risaralda por el municipio de Pueblo Rico” Información obtenida por el informe de intervención de Acción Social en la situación presentada en el municipio Pueblo Rico, Risaralda octubre de 2011 del Observatorio Nacional de Desplazamiento Forzado.
42 Informe allegado por el Ministerio del Interior a la Secretaría de la Corte Constitucional el 29 de mayo de 2012.
43 “El agudo impacto que ha tendio el conflicto armado sobre los grupos indígenas del país se ha traducido, principalmente, en alarmantes patrones de desplazamiento forzado, tanto masivo como individual, que han incrementado a lo largo de la última década y hoy en día se ciernen como una de las más serias amenazas para la supervivencia a corto plazo de las etnias de Colombia. Por sus secuelas destructivas sobre el tejido étnico y cultural de estos grupos, el desplazamiento forzado genera un claro riesgo de extinción, cultural o física, de los pueblos indígenas”. Auto 004 de 2009 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
44 Tomado de: Secretaría Distrital de Plantación – SDP, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/ServiciosTramites/SISBEN. La encuesta SISBÉN es una “herramienta básica que facilita el diagnóstico socioeconómico preciso de determinados grupos de la población. Se aplica a hogares no colectivos, y es muy útil para la elaboración del plan de desarrollo social de los municipios y la selección técnica, objetiva, uniforme y equitativa de beneficiarios para programas sociales. El Sisbén clasifica a la población, de acuerdo con su condición socioeconómica particular, representada mediante un indicador resumen de calidad de vida-índice-Sisbén y con base en sus resultados se asignan subsidios a los más pobres en salud, vivienda, educación y empleo.” (T-746 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo)
45 Ver sentencias T-496 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-746 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo.
46 Cfr. sentencias T-496 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-630 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.