Auto 041/13
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE AL
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOBRE
CONTENIDO DE LA SENTENCIA-Recurso de
súplica
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión y rechazo
RECURSO DE SUPLICA-Objeto
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
Referencia: expediente D-9400
Recurso de Súplica interpuesto contra el
Auto del 23 de enero de 2013, dictado en el proceso de la referencia por el
Magistrado Sustaciador Nilson Pinilla Pinilla.
Actor:
Carlos Mario Dávila Suárez
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil
trece (2013).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial de aquella que le concede el artículo
48 del Acuerdo número 05 de 1991, “por el
cual se recodifica el Reglamento de la Corporación”, dicta el presente Auto de acuerdo con los
siguientes,
1.
ANTECEDENTES
- El ciudadano Carlos Mario Dávila Suárez demandó la
constitucionalidad del artículo 187 parcial de la Ley 1437 de 2011
“por la cual se dicta el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
La norma acusada es la siguiente (se subraya lo demandado):
Artículo 187. Contenido de la
sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En
ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un
análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad
y doctrinarios estrictamente
necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y
precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las
excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre
probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida
todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no
reformatio in pejus.
Para restablecer el derecho particular, la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones
nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.
Las condenas al pago o devolución de una
cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de
Precios al Consumidor.
Lo anterior por considerar que la expresión
demandada vulnera los artículos 1, 3, 4 y 230 de la Constitución.
- Considera que dicha vulneración se presenta al conminar al juez a
que “desconozca, especialmente, el artículo 230 de
la Constitución, cuando en éste está expresamente y claramente establecido
que la doctrina no es un criterio principal y por lo tanto no se le debe
obligar a citar textos doctrinales en sus decisiones, en este caso las
sentencias, si el juez no lo tiene a bien”.
- Además, afirma que “el artículo
primero de la Constitución establece que Colombia es un Estado social de
derecho y además de ello democrático, esto significa que las actuaciones,
especialmente de los servidores públicos, deben ceñirse a la Ley, pues es
ésta, la expresión de la voluntad popular, representada en el Parlamento. Por
lo tanto, si se le conmina a los jueces de Colombia a fallar con base en
fundamentos doctrinales, nacionales o, aún, extranjeros como muchas veces se
hace, no se está respetando el artículo primero constitucional”.
- Finalmente, en lo que tiene que ver con el artículo 4 Superior,
señala que “la Constitución puede ser aplicada
directamente por los justiciables o los administradores de justicia, sin
necesidad de desarrollo legal, pero también, debe ser respetada por el
Legislativo en el momento de la elaboración de sus leyes”.
- Mediante Auto del 7 de diciembre de 2012, el Magistrado
Sustanciador del proceso de la referencia, Nilson Pinilla Pinilla, decidió
inadmitir la demanda. En la providencia se dijo que el actor partía de un
supuesto discutible como es el de que la norma impone a los jueces la
obligación de incorporar fuentes doctrinales en sus decisiones, lo que a
juicio del magistrado sustanciador, no es evidente. A su juicio, la demanda
“estaría basada, no en una proposición jurídica
real y existente, sino posiblemente en una deducida por el actor, lo que impide
tener por cumplido el criterio de certeza, según el concepto que sobre él ha
planteado la jurisprudencia constitucional”.
- Igualmente, señaló que el demandante “no avanza en la explicación de las razones por las cuales el
fragmento normativo acusado sería violatorio de los preceptos constitucionales
que invoca como infringidos, lo que no permite que la Corte pueda establecer si
existe una oposición objetiva y verificable entre este contenido normativo de
carácter legal y el texto superior. Por esa razón, tampoco concurre en este
caso el criterio de especificidad.”
- Respecto del requisito de suficiencia, consideró que
“las explicaciones contenidas en el libelo analizado
no alcanzan a generar una duda siquiera mínima sobre la posible
inconstitucionalidad de este aparte normativo, lo que significa que igualmente
estaría ausente el elemento de la suficiencia, en los términos definidos por
la ya citada jurisprudencia de este tribunal”.
- Según informe de la Secretaría General de esta Corporación del
18 de diciembre de 2012, el accionante presentó, oportunamente, escrito de
corrección. En éste, el accionante reiteró los argumentos expuestos en la
demanda.
- Mediante Auto del 23 de enero de 2013, el Magistrado Sustanciador
procedió a rechazar la demanda. Lo anterior, al considerar que el análisis
del demandante “se limita a la incidencia del verbo
y el modo y tiempo verbal empleados en relación con el vocablo cuestionado,
mientras que desatiende los demás elementos que integran esa disposición,
así como el contexto dentro del cual se inscribe ese supuesto mandato,
aspectos que igualmente estarían llamados a influir en su correcto
entendimiento”.
De otro lado, se resalta que “con la sola excepción de un breve comentario respecto del
artículo 29, que inicialmente no fue mencionado, estos apartes del escrito de
corrección se limitan a reproducir, en algunos casos en diferente orden,
varios distintos párrafos de la demanda original, sin avanzar en lo más
mínimo en posibles argumentos adicionales que pudieran reforzar o facilitar la
comprensión de las vulneraciones constitucionales denunciadas”.
- Concluye el magistrado sustanciador, que como consecuencia de la
falta de cumplimiento de los requisitos de admisibilidad, la demanda debe ser
rechazada.
- En el término concedido, el accionante interpuso recurso
extraordinario de súplica, reiterando nuevamente su posición frente a la
inconstitucionalidad del artículo 187 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 y
agregando que, contrario a lo expuesto en los autos inadmisorio y de rechazo,
“la norma es clara al darle una orden imperativa al
juez de lo contencioso administrativo de citar en sus sentencias doctrina, así
sea de manera breve y estricta, pero la orden está presente”.
2.
CONSIDERACIONES
2.1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en
el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
- El recurso de súplica como etapa procesal posterior a la admisión
y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad
- A la luz de la normativa del Decreto 2067 de 1991, ‘por el cual se dicta el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte
Constitucional’, las
etapas de admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad se
encuentran claramente definidas.
Así, mientras la fase de admisión de la
demanda persigue sanear las deficiencias formales y materiales de la demanda,
con el objeto de evitar fallos inhibitorios, la etapa de rechazo busca excluir
de la revisión de la Corte, las demandas que no fueron corregidas en término
(luego de haber sido inadmitidas por el Magistrado Sustanciador), aquellas que
fueron corregidas en forma insuficiente, las que recaen sobre normas amparadas
por cosa juzgada constitucional o respecto de las cuales la Corte es
manifiestamente incompetente (arts. 2º y 6º Decreto 2067 de
1991).
- Por su parte, el recurso de súplica se estructura como etapa
procesal posterior al rechazo de la demanda y su única finalidad es otorgar al
demandante una oportunidad de defensa que le permita controvertir los
fundamentos jurídicos del rechazo del libelo.
- Requisitos de las acciones públicas de inconstitucionalidad
- De otro lado, en relación con los requisitos que debe contener
toda acción pública de inconstitucionalidad, esta Corporación ha establecido
que, a pesar de la naturaleza pública de la acción, ésta debe cumplir con
ciertos requisitos mínimos que informen adecuadamente al juez para proferir un
pronunciamiento de fondo. Esto supone que el demandante de una norma cumpla con
una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte
sobre la norma que acusada, los preceptos constitucionales vulnerados, el
concepto de la violación y sobre la razón por la cual la Corte es competente
para pronunciarse sobre la materia.1
- En relación con el concepto de la violación, la Sentencia C-1052
de 2001 dispuso que las razones presentadas por el actor deben ser
“claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes2. Señaló la
providencia:
“El segundo elemento de toda demanda de
inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la exposición
de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma
constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de
la demanda. En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i.)
hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren
infringidas” (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), pues “si
bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente
para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete
los parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que… el
[particular] tiene el deber de concretar el o los cargos contra las
disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de
manera relativamente clara las normas constitucionales violadas”3. Este
señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido normativo de
las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es
decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son
relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se
impugnan. No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir
la norma constitucional o a recordar su contenido.”
- En ese orden de ideas, el actor debe exponer argumentos de
inconstitucionalidad predicables de las normas acusadas, los cuales, según la
jurisprudencia constitucional4, deben ser:
- Claros en cuanto exista un hilo conductor
en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las que se soporta;
- Ciertos ya que la demanda habrá de recaer
sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente deducida por
el actor, así, el ejercicio de la acción supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto, técnica de control que difiere de
aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes que no han sido
suministradas por el legislador para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden;
- Específicos en la medida de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se
deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta
y directamente con las disposiciones que se acusan;
- Pertinentes lo que quiere decir que el
reproche formulado debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en
la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta
al precepto demandado, por lo que son inaceptables los argumentos que se
formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o
aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que
en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está
utilizando la acción para resolver un problema particular como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico, tampoco
prosperan las acusaciones que fundan el reparo en un análisis de conveniencia,
calificándola de innecesaria o reiterativa a partir de una valoración parcial
de sus efectos; y
- Suficientes en cuanto implica una
referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación
de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo
pedidas por el demandante. La suficiencia del razonamiento apela directamente
al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos
que, aunque no logren prima facie convencer de que la norma es contraria a la Constitución, si
despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada,
de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la
presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte5.
3.
CASO CONCRETO
- En el presente caso, en el auto inadmisorio se le recordó al actor
que la exigencia formal que debe cumplir al formular los cargos de
inconstitucionalidad contra las normas acusadas, los cuales deben ser claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Requisitos indispensables
para que “la Corte Constitucional pueda cumplir
adecuadamente su función, pronunciando sentencias de fondo mediante las cuales
decida de manera clara y definitiva sobre los reproches de inconstitucionalidad
propuestos” y que no se observaron en la demanda
estudiada, razón por la cual, no fue admitida.
- Pese a lo anterior, concedido el término para la corrección, el
actor se limitó a reiterar los argumentos esgrimidos en su demanda, sin que
ofreciera elementos adicionales que permitieran al Despacho del magistrado
sustanciador asumir el conocimiento de la misma.
- En este sentido, en el escrito de corrección el demandante insiste
en que el constituyente sólo le asignó a los jueces la facultad de tenerse a
la Ley en sus providencias y no la obligación de acudir a la doctrina, como se
agregó en la norma acusada. Motivo por el cual, la expresión demandada es
“una extralimitación del legislativo por cuanto
quebranta, vulnera y desconoce las disposiciones constitucionales
citadas”.
Al respecto, considera el actor que la
expresión acusada “está conminando al juez a que
desconozca, especialmente, el artículo 230 de la Constitución, cuando en esta
norma está expresa y claramente establecido que la doctrina no es un criterio
principal y por lo tanto no se le debe obligar a citar textos doctrinales en
sus decisiones, en este caso las sentencias, si el juez no lo tiene a
bien”. Por lo tanto, continua, “si se le conmina a los jueces de Colombia a fallar con base en
fundamentos doctrinales nacionales o, aún, extranjeros como muchas veces se
hace, no se está respetando el artículo primero de la
Constitución”.
- Así, examinados los argumentos del actor, se advierte que de una
lectura integral de la norma acusada, no se infiere la supuesta imposición a
los jueces de desconocer la ley con el fin de aplicar criterios doctrinales, y
por tanto, las conclusiones a las que llega no se deducen de la disposición.
En este sentido, las afirmaciones del accionante son apreciaciones subjetivas
que no son propias del juicio abstracto de constitucionalidad.
Además, como lo manifestó en su
oportunidad el magistrado sustanciador, las explicaciones contenidas en la
demanda no alcanzan a generar una duda siquiera mínima sobre la posible
inconstitucionalidad de la disposición.
- En estos términos, el ciudadano se encontraba obligado a dar
cumplimiento a lo dispuesto en el auto que inadmitió la demanda respecto a la
norma que es objeto del recurso de súplica.
- Así las cosas, esta Corte encuentra que el presente recurso de
súplica no está llamado a prosperar, puesto que los argumentos del recurso
van dirigidos a oponerse a los argumentos que sustentaron el auto de
inadmisión, y no contra las razones que llevaron a rechazar el cargo ya
mencionado.
- Por todo lo anterior, las razones expuestas son suficientes para
que en esta oportunidad, la Corte confirme el auto de rechazo dictado por el
Magistrado Sustanciador del proceso de esta referencia.
- DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR en todas sus partes el Auto del 23 de enero de 2013, proferido por
el despacho del Magistrado ponente en el proceso D-9400, doctor Nilson Pinilla
Pinilla, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por el ciudadano
Carlos Mario Dávila Suárez contra el artículo 187 de la Ley 1437 de
2011.
Segundo.-
ARCHIVESE el
expediente.
Notifíquese y cúmplase
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
Magistrado
No interviene
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr.
C-1052 de 2001. M.P. Manuel JoseCepeda.
2 Cfr.,
entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 y de 2001. En dichas
oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los
actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no
presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
3 Cfr.
Corte Constitucional Sentencia C-142 de 2001. Se inhibió la Corte en
esta oportunidad para conocer de muchos de los cargos formulados contra algunos
numerales de los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo,
pues el actor no identificó claramente las disposiciones constitucionales que
resultaban vulneradas.
4
Sentencia C-1052 de 2001
5 Cfr.
Sentencia C-856 de 2005
