Auto 106/13
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE
MODERNIZACION DE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE MUNICIPIOS Y EMBARGO EN
PROCESOS EJECUTIVOS-Recurso de súplica
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE
MODERNIZACION DE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE MUNICIPIOS Y EMBARGO EN
PROCESOS EJECUTIVOS-Rechazar recurso de
súplica
Referencia: expediente D-9613
Recurso de súplica contra el Auto del 14 de
mayo de 2013 proferido por el magistrado Mauricio González Cuervo, por medio
del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta dentro del
expediente de la referencia
Actor:
Harold Hernán Moreno Cardona
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D. C., veintiocho (28) de mayo
de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, actuando con
fundamento en el Artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, y en el Artículo 48 del Acuerdo 05 de 1993, “por el cual se recodifica el Reglamento de la Corporación”,
dicta el presente Auto
- ANTECEDENTES.
- Demanda.
- El día 5 de abril de 2013 el ciudadano Harold Hernán Moreno
Cardona presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del inciso 2 del
Artículo 45 de la Ley 1551 de 2012, cuyo texto se transcribe y subraya a
continuación:
“LEY 1551 DE
2012
(julio 6)
Diario Oficial Nro. 48.483 del 6 de julio de
2012
“Por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(…)
CAPÍTULO IX
Otras disposiciones
Artículo 45. No
procedebilidad de medidas cautelares. La medida cautelar del embargo no
aplicará sobre los recursos del sistema general de participaciones ni sobre
los del sistema general de regalías, ni de las rentas propias de destinación
específica para el gasto social de los Municipios en los procesos contenciosos
adelantados en su contra
En los procesos ejecutivos en que sea parte
demandada un municipio sólo se podrá decretar embargos una vez ejecutoriada
la sentencia que ordena seguir adelante con la ejeucución.
En ningún caso procederán embargos de sumas
de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que
hagan particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan sido
formalmente declarados y pagados por el responsable tributario
correspondiente.
PARÁGRAFO. De todas formas, corresponde a
los alcaldes asegurar el cumplimiento de las obligaciones a cargo del
municipio, para la cual deberán adoptar las medidas fiscales y presupuestales
que se requieran para garantizar los derechos de los acreedores y cumplir con
el principio de finanzas sanas”.
- A juicio del actor, el precepto impugnado vulnera la Constitución
en dos sentidos: Primero, transgrede el principio de igualdad previsto en el
Artículo 13 de la Carta Política, en la medida en que al “establecer un blindaje a prácticamente todas las cuentas del
ente territorial”, crea un privilegio procesal en favor de
las entidades públicas dentro de los procesos ejecutivos que se adelantan en
su contra, con el que no
cuentan los demás deudores. Por otro lado, este privilegio de los municipios
desconoce los artículos 209, 333, 35 y 58 superior, “que garantizan derechos laborales, libre empresa y derechos
adquiridos con arreglo a leyes que no se pueden desconocer por leyes
posteriores”.
- Auto inadmisorio
Mediante Auto del 26 de abril de 2013, el
magistrado sustanciador inadmitió la demanda, argumentando que presentaba la
misma falencia argumentativa identificada en la Sentencia C-126 de
20131, fallo en el cual la Corte se declaró inhibida para pronunciarse
de fondo con respecto a la constitucionalidad del mismo precepto acusado, en la
medida en que los cargos esgrimidos en la demanda se sustentaban en una
comprensión manifiestamente inadecuada de la preceptiva legal impugnada. Por
tales motivos, se concedió al peticionario el término de tres días a partir
de la notificación del auto, para la correspondiente corrección.
- Escrito de corrección
Mediante escrito presentado a esta
Corporación el día 7 de mayo de 2013, el accionante corrigió la demanda.
Para este efecto se reiteran dos tesis: por un lado, se afirma que la norma
impugnada establece un beneficio para las entidades públicas del que carecen
los particulares como sujetos de las medidas cautelares; a su juicio, esta
deficiencia no se subsana con el parágrafo del Artículo 45 de la misma ley,
en el que se reconoce el deber de las entidades territoriales de satisfacer las
deudas a su cargo, pues lo que se discute no es si dichos órganos tienen tal
deber, sino los mecanismos para hacer efectivas las obligaciones que han sido
incumplidas. Por otro lado, se afirma que el legislador no puede
establecer obstáculos ni mayores dilaciones para la satisfacción de las
deudas a cargo de las entidades públicas, pues ello implica la vulneración de
los artículos 209, 339, 340, 345, y de los principios de buena fe,
transparencia, moralidad administrativa, confianza legítima y sanidad de las
finanzas públicas.
- Auto de rechazo
El día 14 de mayo de 2013 el magistrado
sustanciador rechazó la demanda, argumentando que el escrito de corrección no
subsanó las deficiencias señaladas en el auto inadmisorio en consonancia con
la Sentencia C-126 de 2013, sino que por el contrario, se limitó a reiterar
las ideas expuestas previamente y a expresar su desacuerdo con el mencionado
fallo.
- Recurso de súplica
El día 20 de mayo de 2013, el accionante
presenta recurso de súplica contra el auto anterior, a partir de los
siguientes argumentos:
- De
una parte, el recurrente advierte que pese a que las acciones constitucionales
son de libre acceso a la ciudadanía según el ordenamiento superior,
“la nueva Corte Constitucional” exige en las demandas un tecnicismo jurídico incompatible con la
naturaleza de tales mecanismos, que no solo sirve como sistema para
descongestionar el organismo, sino que también aleja a las personas de la
defensa de la Carta Política y debilita la defensa del ordenamiento superior.
En tal sentido, el actor transcribe ampliamente las sentencias C-143 de
19932, C-016 de 19933 y C-131 de 19934, que ese
refieren al carácter público de las acciones de inconstitucionalidad
abstracta, al examen flexible que debe preceder a la admisión de las
correspondientes demandas, y al control integral.
- De
otra parte, el actor afirma que en la demanda y en el escrito de corrección se
intentó demostrar el trato desigual entre las personas que pretenden el acceso
a la administración de justicia.
De acuerdo con esto, se solicita a la Corte
“decidir favorablemente la inadmisión y en su
defecto dar aplicación a la facultad que tiene el Juez Constitucional de dar
el trámite que la ley le
asigne aplicando e interpretado el espíritu de la Constitución el cual es que
cualquier ciudadano pueda solicitar la inconstitucionalidad existente, si
mayores técnicas o solemnidad que alejan el libre acceso a la aplicación de
justicia y se convierte en una vía (sic) hecho”.
- CONSIDERACIONES.
- El Artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece que contra los
autos de rechazo de las demandas de inconstitucionalidad, procede el
recurso de súplica, que debe ser resuelto por la Sala Plena de esta
Corporación.
- El efecto jurídico del carácter público de las acciones de
inconstitucionalidad abstracta no es el relevo de los requisitos legales para
la presentación de las demandas, sino la flexibilidad y apertura en la
evaluación de tales exigencias. Por tal motivo, la connotación pública
de este mecanismo no faculta a la Corte para suprimir la exigencia de la
presentación de al menos un cargo de inconstitucionalidad, sino que, por el
contrario esta Corporación no puede supeditar la admisión a trámite de las
demandas, al cumplimiento de formalismos o tecnicismos ajenos a la indicación
de razones que soportan el correspondiente cargo de inconstitucionalidad; en
este sentido, este tribunal debe limitarse a verificar si se encuentran razones
claras, específicas, ciertas, suficientes y pertinentes que pongan en
evidencia la incompatibilidad entre el precepto acusado y alguna de las
prescripciones del ordenamiento superior, prescindiendo de cualquier otra
exigencia formal o que no tenga relación directa y estrecha con el reproche de
constitucionalidad.
- En el caso sometido a estudio en esta oportunidad, la Corte
encuentra que ni la demanda ni su escrito de corrección satisfacen la
exigencia anotada. Tal como se explicó anteriormente, el actor asegura que la
disposición acusada transgrede, por un lado, el principio de igualdad previsto
en el Artículo 13 de la Carta Política, y por otro, los artículos 209, 333,
35 y 58 de la Carta Política.
- Con respecto al primero de los reproches, la Corte encuentra las
siguientes deficiencias insalvables:
- En
primer lugar, la acusación del demandante parte de una premisa infundada sobre
el contenido y alcance del precepto impugnado. En efecto, el actor afirma que
la norma establece un blindaje a las cuentas de la entidad territorial, y que
por esta vía se establece un tratamiento diferenciado injustificado entre
estas entidades, y los particulares.
Ahora bien, como el precepto impugnado se
refiere a una cuestión sustancialmente distinta, como es el momento a partir
del cual se pueden ordenar las medidas cautelares en contra del demandado en
los procesos ejecutivos contra los municipios y entidades públicas de este
orden territorial, correspondía al actor determinar en qué sentido la medida
legislativa referida tenía como efecto jurídico “blindar” a estas
entidades públicas de los cobros en su contra. Como el peticionario no aportó
ninguna razón en este sentido, la conclusión indefectible es que el juicio de
constitucionalidad formulado por el actor no se estructuró a partir de la
comparación entre ordenamiento superior y el precepto demandado, sino entre
aquel, y un contenido normativo diverso que no tiene correspondencia con la
disposición impugnada.
- En
segundo lugar, el actor parte de una comprensión manifiestamente inadecuada
del principio constitucional de igualdad, pues supone de manera injustificada
que éste exige el tratamiento idéntico entre todos los sujetos de derecho,
independientemente de las diferencias empíricas que efectivamente se puedan
presentar entre ellos. En este caso particular,
el actor supone que debe
existir un régimen unificado del proceso ejecutivo, de modo que las
excepciones al régimen general previsto en la legislación común, implican
automáticamente la lesión del principio constitucional de igualdad.
No obstante, como el derecho a la igualdad lo
que exige que es que el tratamiento jurídico diferenciado entre distintos
sujetos de derecho esté respaldado en diferencias empíricas que tengan
relación de conexidad con la diferencia normativa, correspondía al actor
demostrar que la calidad de entidad pública del orden municipal es un hecho
carente de relevancia y trascendencia jurídica, y que en ningún caso
justifica una medida especial con respecto al momento en el cual se pueden
ordenar los embargos en los procesos ejecutivos.
Ahora bien, como ni en la demanda ni en el
escrito de corrección se encuentran razones de esta naturaleza, la forzosa
conclusión es que el reproche de constitucionalidad se sustentó en un
entendimiento del principio de igualdad que no se corresponde con la preceptiva
constitucional.
- Finalmente, aunque el actor afirma la oposición entre la
disposición demandada y el Artículo 13 de la Carta Política, no aporta
ninguna razón que ponga en evidencia la incompatibilidad normativa. Como es
bien sabido, la formulación del juicio de inconstitucionalidad supone no
solamente la indicación de las disposiciones legales y constitucionales en
oposición, sino el señalamiento de las razones que ponen en evidencia la
contradicción normativa. En tal sentido, el accionante ha debido explicar
cuál es la regla general que opera en materia de medidas cautelares en los
procesos ejecutivos, en qué sentido el precepto acusado constituye una
excepción a la regla general, cuáles son los sujetos que resultan
perjudicados y discriminados con la medida diferenciadora, y las razones por
las que dicha medida carece de justificación a la luz de la preceptiva
superior. En otras palabras, el juicio de constitucionalidad formulado por el
actor carece de contenido.
- En cuanto al reproche por la presunta vulneración de los
artículos 209, 339, 340 y 345 de la Carta Política, y de los principios de
buena fe, transparencia, moralidad administrativa, confianza legítima y
sanidad de las finanzas públicas, el actor se limita a afirmar genéricamente
que el legislador impuso obstáculos a los acreedores para el cobro de las
deudas a cargo de las entidades públicas, y que tal medida lesiona todos estos
principios y reglas. De esta manera, el accionante no solo no aportó ninguna
razón de la cual se desprenda que la disposición impugnada tiene el efecto
jurídico por él pretendido, sino que además tampoco señaló las razones de
la incompatibilidad normativa entre la disposición legal y los preceptos
constitucionales que se considerados infringidos. Nuevamente, el juicio de
constitucionalidad formulado por el accionante carece de todo contenido.
- Por las razones anteriores, ni aun haciendo un amplio esfuerzo
hermenéutico de la demanda y del escrito de corrección para estructurar un
cargo de constitucionalidad, es posible entender satisfechos los requisitos
elementales para dar trámite al proceso de la referencia. En consecuencia, la
Corte negará el recurso de súplica y, por tanto, confirmará el rechazo de la
demanda, tal como fue ordenado por el magistrado sustanciador
- Finalmente, la Corte aclara al demandante que la exigencia de la
presentación de al menos un cargo de inconstitucionalidad no solo deriva de
una previsión expresa del derecho positivo, sino también del principio
constitucional al debido proceso, de la presunción de constitucionalidad del
sistema jurídico, de la prohibición del control oficioso de la legislación,
e incluso, de la naturaleza pública de estas acciones. En efecto, cuando el
actor no delimita adecuadamente la controversia jurídica y los cargos quedan
abiertos, los intervinientes en el proceso pierden la posibilidad de
pronunciarse con respecto a problemas jurídicos y acusaciones específicas, de
modo que su intervención cae en el vacío, de modo análogo a la defensa de un
imputado o acusado cuando el fiscal no precisa los términos de la imputación
o acusación; de igual manera, cuando no se fija el alcance del reproche en
contra del precepto demandado, la Corte se ve avocada a realizar un control
oficioso de la normativa legal, al examinar y evaluar cargos que no han sido
formulados en la demanda, que no han sido objeto del debate público, y que en
últimas, terminan siendo el resultado de una construcción unilateral por
parte del juez constitucional. En definitiva, el requisito de la formulación
de cargos, antes que desconocer el carácter público de las acciones de
inconstitucionalidad, es su condición de posibilidad.
Por lo demás, la Corte aclara que el actor
y cualquier otro ciudadano puede demandar nuevamente el precepto acusado en
esta oportunidad, como quiera que no existe ningún pronunciamiento de fondo
que haya hecho tránsito a cosa juzgada.
- DECISIÓN
Por lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
RESUELVE
CONFIRMAR el auto
del día 14 de mayo de 2013 proferido por el magistrado Mauricio González
Cuervo, por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad con
radicación D-9613.
Cópiese, notifíquese, archívese,
cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en vacaciones
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
1
M.P. Alexei Julio Estrada.
2
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
3
M.P. Ciro Angarita Barón.
4
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
