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ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES CUANDO EXISTE UNA RELACION DE INDEFENSION O SUBORDINACION-Jurisprudencia constitucional sobre procedencia excepcional
Para que sea procedente el ejercicio de la acción constitucional, es necesario que el accionante se encuentre, frente al particular presuntamente trasgresor de derechos fundamentales, en situación de desventaja originada en la subordinación o en la indefensión. Eventos que deben ser analizados por el juez frente a cada caso en particular. El concepto de subordinación, que genera la ruptura del principio de igualdad, alude a una relación de dependencia jurídica que tiene su génesis en el mismo ordenamiento jurídico, verbi gratia, la dependencia en que se encuentra el trabajador respecto de su empleador; los estudiantes frente a sus profesores o directivos del plantel educativo al que pertenecen; o la relación que existe entre un menor y su representante legal.
AFILIACION AL SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Obligación de afiliar a un trabajador a una Administradora durante la vigencia de un contrato
SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Finalidad
El Sistema General de Seguridad Social en materia de riesgos profesionales, hoy mediante administradoras de riesgos laborales en virtud de la Ley 1562
de junio 11 de 2012, tiene por objeto enfrentar las contingencias propias de un accidente de trabajo o de una enfermedad laboral, donde “las entidades… bajo un esquema de aseguramiento,- en el que las cotizaciones o primas, que el empleador entrega al sistema por cada uno de los trabajadores afiliados, generan una mutualidad o fondo común, con el cual se financian las prestaciones anotadas-, deben ocuparse de brindar a los trabajadores la prestación de los servicios de salud que requieran, así como asumir el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas establecidas en el Decreto Ley 1295 de 1994 –incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, pensión de invalidez, pensión de sobrevivientes, auxilio funerario-, al tiempo que deben realizar actividades de prevención, asesoría y evaluación de riesgos profesionales, y promover y divulgar programas de medicina laboral, higiene industrial, salud ocupacional y seguridad industrial (Art. 80 del D.L. 1295 de 1994)”. Para el efecto, corresponde al empleador la obligación de trasladar dicho riesgo a entidades especializadas en su administración, mediando una cotización que ineludiblemente le corresponde a éste pagar.
AFILIACION AL SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Vulneración por empleador al omitir afiliar a sus trabajadores, por cuanto impide que éstos o sus beneficiarios reciban la atención integral en salud o el reclamo de las prestaciones asistenciales y económicas, con ocasión de un accidente o enfermedad profesional
AFILIACION AL SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Omisión en la afiliación conlleva responsabilidad del empleador en asumir la totalidad de los costos derivados de la seguridad social de los trabajadores y sus beneficiarios
La posición de la Corte ha permanecido invariable frente a la omisión del empleador de afiliar a sus trabajadores al Sistema de Riegos Laborales, al entender que la misma afecta gravemente los derechos de éstos, comprometiendo la responsabilidad directa de aquél, en el sentido de asumir la totalidad de los costos inherentes a la preservación de la seguridad social de los trabajadores afiliados y de los beneficiarios de ellos. Buscando con ello evitar que con ocasión del incumplimiento de las obligaciones por parte del empleador se impida a los trabajadores recibir la atención integral en salud o el reclamo de las prestaciones asistenciales y económicas a las que tienen derecho, con ocasión de un accidente o enfermedad laboral.
AFILIACION AL SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Caso en que la iglesia Bautista celebró contrato verbal para reparación locativa con el accionante, quien sufrió accidente de trabajo y no estaba afiliado a ARL
DERECHO A LA SALUD, A LA VIDA DIGNA Y AL DEBIDO PROCESO-Orden a Iglesia Bautista preste de manera integral y continua todos los servicios de salud y tratamiento de rehabilitación y el pago de incapacidades con ocasión de accidente de trabajo, por cuanto no estaba afiliado a ARL
Acción de tutela instaurada por el señor Ramiro Terán Quiroz, contra la Iglesia Bautista Central de Cartagena.
Procedencia: Juzgado 6º Penal del Circuito de Cartagena.
En la revisión del fallo proferido en segunda instancia por el Juzgado 6º Penal del Circuito de Cartagena, dentro de la acción de tutela incoada por el señor Ramiro Terán Quiroz, contra la Iglesia Bautista Central de esa ciudad.
El asunto llegó a esta corporación por remisión que hizo el referido despacho judicial, en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, y la Sala 6 de Selección de la Corte lo eligió para revisión, en junio 6 de 2013.
En enero 8 de 2013, el actor impugnó el fallo, sin exponer argumento alguno.
D. Sentencia de segunda instancia.
Mediante sentencia de febrero 19 de 2013 el Juzgado 6 Penal del Circuito de Cartagena confirmó la decisión del a-quo, bajos similares argumentos.
Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, los fallos proferidos dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Tercera. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra particulares. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. Como indica el artículo 86 superior, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial subsidiario o residual, para la protección de derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los casos legalmente previstos.
Así, quien sienta realmente amenazado o vulnerado un derecho fundamental, directamente o por quien actúe a su nombre podrá acudir ante un Juez de la República, “en todo momento y lugar”, procurando obtener la orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.
De otra parte y bajo similar análisis, el referido artículo 86 instituye, en su inciso final, que el amparo procede contra particulares, entre otros eventos, cuando “el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”, mientras el artículo 42.9 del Decreto 2591 de 1991 preceptúa tal procedencia cuando “la solicitud sea para tutelar la vida o la integridad de quien se encuentre en situación de subordinación o indefensión respecto del particular contra el cual se interpuso la acción”, tal cual ocurre en el presente asunto.
Tratándose de la procedencia de la tutela frente a acciones u omisiones en que pueda incurrir un particular, esta corporación, al estudiar la exequibilidad del citado artículo, encontró imperiosa la intervención del juez en sede de tutela, en aquellos eventos en los cuales los principios de igualdad –también reconocido como de justicia conmutativa- o de solidaridad, que regulan la interacción entre los particulares, se vean truncados por la superposición de uno de éstos, en detrimento de la contraparte.
Al respecto, en el referido fallo Corte Constitucional - Sentencia 134 de 1994, se indicó: “Por otra parte, la acción de tutela contra particulares procede en las situaciones en que el solicitante se encuentre en estado de indefensión o de subordinación. Al igual que en el caso del servicio público, esta facultad tiene su fundamento jurídico en el derecho de igualdad, toda vez que quien se encuentra en alguna de las situaciones referidas no cuenta con las mismas posibilidades de defensa que otro particular. Por ello, el Estado debe acudir a su protección -en caso de haberse violado un derecho constitucional fundamental-, la cual no es otra cosa que una compensación entre el perjuicio sufrido y el amparo inmediato del derecho. Con todo, también debe advertirse que las situaciones de indefensión o de subordinación deben apreciarse en cada caso en concreto”.
Para que sea procedente el ejercicio de la acción constitucional, es necesario que el accionante se encuentre, frente al particular presuntamente trasgresor de derechos fundamentales, en situación de desventaja originada en la subordinación o en la indefensión. Eventos que deben ser analizados por el juez frente a cada caso en particular.
3.2. El concepto de subordinación, que genera la ruptura del principio de igualdad, alude a una relación de dependencia jurídica que tiene su génesis en el mismo ordenamiento jurídico, verbi gratia, la dependencia en que se encuentra el trabajador respecto de su empleador; los estudiantes frente a sus profesores o directivos del plantel educativo al que pertenecen1; o la relación que existe entre un menor y su representante legal2.
Adicionalmente, la Corte Constitucional ha indicado que la subordinación subsiste incluso cuando el contrato laboral ha culminado, “siempre que durante la vigencia de dicha relación, se hubiere producido la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales en el contexto de dicha relación”3.
Disímil situación acontece en la desigualdad que deviene de una situación de indefensión o impotencia4. Al respecto, se ha señalado que la indefensión “hace referencia a una relación que también implica la dependencia de una persona respecto de otra, ella no tiene su origen en la obligatoriedad derivada de un orden jurídico o social determinado sino en situaciones de naturaleza fáctica en cuya virtud la persona afectada en su derecho carece de defensa, entendida ésta como posibilidad de respuesta efectiva ante la violación o amenaza de que se trate”5.
Por consiguiente, la indefensión se materializa cuando los supuestos de hecho permiten establecer que el quejoso, frente al agravio o amenaza, carece de un mecanismo de defensa administrativo, judicial o fáctico, quedando a merced del poder arbitrario de un particular6; luego, para efecto de la procedencia de la respectiva acción, ha de analizarse que exista un vínculo entre las partes en conflicto7.
4.1. El Sistema General de Seguridad Social en materia de riesgos profesionales, hoy mediante administradoras de riesgos laborales en virtud de la Ley 1562 de junio 11 de 2012, tiene por objeto enfrentar las contingencias propias de un accidente de trabajo8 o de una enfermedad laboral9, donde “las entidades… bajo un esquema de aseguramiento,- en el que las cotizaciones o primas, que el empleador entrega al sistema por cada uno de los trabajadores afiliados, generan una mutualidad o fondo común, con el cual se financian las prestaciones anotadas-, deben ocuparse de brindar a los trabajadores la prestación de los servicios de salud que requieran, así como asumir el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas establecidas en el Decreto Ley 1295 de 1994 –incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, pensión de invalidez, pensión de sobrevivientes, auxilio funerario-, al tiempo que deben realizar actividades de prevención, asesoría y evaluación de riesgos profesionales, y promover y divulgar programas de medicina laboral, higiene industrial, salud ocupacional y seguridad industrial (Art. 80 del D.L. 1295 de 1994)”10.
Para el efecto, corresponde al empleador la obligación de trasladar dicho riesgo a entidades especializadas en su administración, mediando una cotización que ineludiblemente le corresponde a éste pagar. En fallo Corte Constitucional - Tutela 474 de septiembre 8 de 1998, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte expresó que “en lo referente, a los patronos, además de los aportes propios, tienen la obligación de trasladar al sistema de seguridad social las sumas que por concepto de cotizaciones retienen a sus empleados. Estos, a medida que prestan sus servicios, van liberando la cotización periódica que les corresponde, y son los empleadores los que asumen, por mandato de la ley, la responsabilidad de entregar los dineros retenidos a la entidad a la cual aquéllos están afiliados, para que la atención médica, quirúrgica, hospitalaria y asistencial tenga lugar, y también con el objeto de contabilizar el número de semanas para obtener la pensión de jubilación”.
4.2. La forma en que han de ser protegidos los derechos fundamentales que se ven amenazados o vulnerados con las contingencias propias de los riesgos laborales, atiende a la dinámica de integrar en la interpretación de las normas sobre tales riesgos, a la jurisprudencia sobre el derecho constitucional a la salud y a la seguridad social, así:
Por otra parte, la posición de la Corte ha permanecido invariable frente a la omisión del empleador de afiliar a sus trabajadores al Sistema de Riegos Laborales, al entender que la misma afecta gravemente los derechos de éstos, comprometiendo la responsabilidad directa de aquél, en el sentido de asumir la totalidad de los costos inherentes a la preservación de la seguridad social de los trabajadores afiliados y de los beneficiarios de ellos16. Buscando con ello evitar que con ocasión del incumplimiento de las obligaciones por parte del empleador se impida a los trabajadores recibir la atención integral en salud o el reclamo de las prestaciones asistenciales y económicas a las que tienen derecho, con ocasión de un accidente o enfermedad laboral.
En la sentencia Corte Constitucional - Sentencia 250 de marzo 16 de 2004, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, la Corte precisó que “… el deber de cotizar por parte del empleador ha estado previsto de tiempo atrás en las normas laborales. Por tal razón, el artículo 139, numeral 11, de la Ley 100 de 1993, al revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias para dictar las normas necesarias para organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales, señaló expresamente que ‘la cotización continuará a cargo de los empleadores’, siendo de su resorte cumplir con tales obligaciones”.
Así, el incumplimiento del empleador genera sanciones para éste que lo obligan17 a: (i) reconocer y pagar las prestaciones consagradas y (ii) sufragar la totalidad de “…la atención de los accidentes de trabajo, riesgos y eventualidades por enfermedad general y maternidad”18.
El incumplimiento del empleador de afiliar al trabajador dependiente a una ARL someterá la responsabilidad de aquél, entre otros, en la concreción de la evaluación para calificación de invalidez y pérdida de la capacidad laboral, por accidente de trabajo, debiendo entonces remitir al trabajador a la Junta Regional para la calificación porcentual de pérdida de la capacidad laboral y la fecha de estructuración de la invalidez de su trabajador, por cuanto dicha omisión vulnera los derechos del trabajador a la seguridad social y al debido proceso, “… en la medida en que no le permite conocer su situación y el concepto médico sobre la misma, siendo éste necesario para realizar las diligencias relativas al reconocimiento de la pensión de invalidez, especialmente si se considera que la única forma de demostrar esa disminución física y satisfacer la exigencia legal prevista en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 relativa al porcentaje de incapacidad, es a través del dictamen médico que así lo certifique”19.
Al respecto, esta corporación en providencia Corte Constitucional - Tutela 1200 de 2004, precitada, señaló: “Al momento de sufrir el accidente de trabajo, la accionante no estaba afiliada a ninguna administradora de riesgos profesionales, en el presente caso, como no existía afiliación alguna a una ARP y el accidente se dio en desarrollo de una relación laboral existente con la accionada, la obligación de atención de los tratamientos que sean necesarios en virtud del tratamiento los deberá cumplir la Empresa. Es obligación afiliar al trabajador dependiente a una ARP y tratándose de riesgos profesionales la atención precisamente le corresponde a una ARP y no a la EPS; por esta razón, la presente tutela no prospera contra la EPS. (…) los derechos a la salud y a la seguridad social no pueden convertirse en simple expectativa o en teoría que no tenga alcance práctico y oportuno en el momento en que se requiera, menos todavía en casos como el presente, en los cuales se ponen en peligro derechos fundamentales como la vida, o se afecta la integridad personal. Tampoco puede el patrono trasladar a sus empleados las consecuencias del no giro de las cotizaciones a la respectiva EPS, toda vez que, si así fuera, invocando su propia culpa y su descuido, haría nugatorio el acceso a los servicios de salud y a las prestaciones económicas”.
Quinta. Caso concreto.
El accionante tuvo un accidente en marzo 29 de 2013, cuando ejecutada arreglos del techo de la institución demanda para lo cual fue contratado, sufriendo “daños graves e irreversibles en mis miembros anteriores, brazos, en mi estomago y mis oídos”. Agregó que la accionada venía “prestando los servicios médicos, quirúrgicos, hospitalarios en forma completa y sin limitación alguna hasta el 25 de octubre, cuando la iglesia me excluyó del tratamiento médico… especializado que el suscrito requiere por causa del accidente urgentemente” (f. 2 cd. inicial).
Así, solicitó en tutela una evaluación en la oficina regional de calificación de invalidez, como también todos los exámenes requeridos, “terapias físicas, ocupacionales y ortopédicas, para ver si puedo salvar mi discapacidad con operaciones y se me diga cuál es el alcance de las secuelas que determinó la Clínica Cartagena del Mar S. A., a todo lo cual se niega la iglesia” (f. 2 ib.).
5.2. Los jueces de instancias expresaron que la acción es improcedente por falta de subsidiariedad, comoquiera que la tutela no es medio judicial de defensa idóneo, en la medida que el presente asunto plantea una controversia de origen laboral, que debe ser resuelta ante la jurisdicción ordinaria.
5.3. Contrario a lo expuesto, y atendiendo lo consignado en la consideración tercera de esta decisión, la Sala encuentra que esta acción es procedente, dado que el actor se encontraba “en estado de subordinación”, respecto de la Iglesia Bautista Central de Cartagena (art. 42, num. 9° D. 2591 de 1991).
5.4. Es pertinente recordar que independientemente del tipo de contrato que se tenga, como, en el presente caso un contrato verbal para ejecutar una obra, es obligación del contratante afiliar al trabajador a una Administradora de Riesgos Laborales, o exigirle estar vinculado por el tiempo que dure la labor.
5.5. La Sala recuerda que la omisión del contratante de afiliar a un trabajador al Sistema de Seguridad Social en Riegos Laborales, o no exigirle que este se encuentre afiliado, somete su responsabilidad y debe entonces asumir directamente los servicios propios de los riesgos propios, esto es, la atención médica del trabajador, obligación que incluye tanto las prestaciones asistenciales, la continuidad del servicio de salud, el pago de las incapacidades e indemnizaciones a que haya lugar, así como la remisión del empleado y la solicitud de evaluación a la Junta Regional de Calificación de aquél, a efectos de que su capacidad laboral y grado de invalidez sean establecidos.
Por lo mismo, la Sala no encuentra razonable que la Iglesia Bautista Central de Cartagena no continuara con el servicio médico que requería el actor, indicando que “no tiene vínculo legal” con él, pese a que como contratante era objetivamente responsable, por asunción, a la prestación de los servicios de salud y evaluación para calificación de invalidez y pérdida de la capacidad laboral, por accidente de trabajo, al no afiliar al señor Terán Quiroz a una ARL o exigir su vinculación para el desarrollo de la obra contratada de manera para estar asegurado frente a eventuales siniestros.
En estas circunstancias, la conducta negligente del contratante, quien por asunción, asume en forma directa e íntegra los costos y la prestación de la atención de salud que ahora demanda su empleado. Pues de lo contrario vulnera ostensiblemente los derechos fundamentales del actor, quien se encuentra ante una situación apremiante que afecta su vida digna, lesiona su salud, su seguridad social y pone en riesgo su subsistencia, en la medida que del resultado de una experticia médica depende que el aspirante tenga o no derecho al reconocimiento de una prestación económica que asegure además su subsistencia mínima vital, de donde se concluye que la intervención del juez constituye el medio eficaz para el restablecimiento de tales derechos.
Por ello, las decisiones objeto de revisión serán revocadas y, en su lugar, se concederá el amparo constitucional de los derechos del actor a la vida, a la dignidad humana, a la salud, a la igualdad y al debido proceso. En consecuencia, se ordenará que tanto la remisión para evaluación por parte de la Junta Regional, como el costo del tratamiento de rehabilitación y el pago de las prestaciones económicas e incapacidades sean asumidos por la Iglesia Bautista Central de Cartagena, como quiera que al momento del accidente de trabajo sufrido por el actor, no se encontraba afiliado a una ARL.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Segundo.- En consecuencia, ORDENAR a la Iglesia Bautista Central de Cartagena, que por intermedio de su representante legal o quien haga sus veces, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contados a partir de la notificación de esta providencia, si aún no lo ha realizado, envíe al señor Ramiro Terán Quiroz a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar para su evaluación y que, así mismo, preste de manera integral y continua todos los servicios de salud y tratamiento de rehabilitación que demande el actor con ocasión al accidente de trabajo sufrido en marzo 29 de 2012 y sin lugar a eximente. En igual término habrá de pagarle las incapacidades ya generadas, así como las que se generen en su nombre en el futuro en relación con el accidente.
Tercero.- Por Secretaría General de esta corporación, LÍBRESE las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase,
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Corte Constitucional - Tutela 290 de julio 28 de 1993, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
2 Corte Constitucional - Tutela 293 de junio 27 de 1994, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
3 Corte Constitucional - Tutela 516 de julio 5 de 2011, reseñada en la Corte Constitucional - Tutela 271 de marzo 30 de 2012, ambas con ponencia de quien hoy cumple similar función.
4 Corte Constitucional - Tutela 573 de octubre 28 de 1992, M. P. Ciro Angarita Barón.
5 Corte Constitucional - Tutela 290 de 1993, ya referida.
6 Corte Constitucional - Tutela 161 de marzo 24 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Corte Constitucional - Tutela 905 de octubre 24 de 2002, M. P. Jaime Araújo Rentería.
7 Corte Constitucional - Tutela 573 de 1992, ya referida.
8 El accidente de trabajo es “todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional o psiquiátrica, una invalidez o la muerte” (artículo 3° Ley 1562 de 2012).
9 Enfermedad laboral es el “resultado de la exposición a factores de riesgo inherentes a la actividad laboral o del medio en el que el trabajador se ha visto obligado a trabajar” (art. 4 Ley 1562 de 2012).
10 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 453 de junio 12 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
11 Sentencia Corte Constitucional - Tutela 875 de septiembre 9 de 2004, M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
12 Cfr. Corte Constitucional - Tutela 992 de octubre 23 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
13 La importancia de la continuidad de la prestación de los servicios de salud permite que la protección de tutela incluya tanto el diagnóstico de una enfermedad, como todo el tratamiento de la enfermedad hasta su recuperación.
14 Sentencia Corte Constitucional - Tutela 993 de 2002, precitada.
15 Al respecto, se puede consultar el fallo Corte Constitucional - Tutela 033 de enero 22 de 2004, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
16 Ver Corte Constitucional - Tutela 557 de octubre 6 de 1998, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
17 Artículo 13 de la Ley 1562 de 2012.
18 Cfr. Sentencia Corte Constitucional - Tutela 305 de marzo 31de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
19 Ver sentencia Corte Constitucional - Tutela 1200 de diciembre 2 de 2004, M. P. Álvaro Tafur Galvis.