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Auto 072/14

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE A LEY QUE DEROGA ARTICULOS DE LEY 472 DE 1998 SOBRE ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO-Recurso de súplica

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión y rechazo

RECURSO DE SUPLICA-Objeto

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Corrección

RECURSO DE SUPLICA-Procedencia contra auto que rechaza demanda

CONTROL CONSTITUCIONAL DE OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Supuestos para su configuración

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE A LEY QUE DEROGA ARTICULOS DE LEY 472 DE 1998 SOBRE ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO-Rechazar recurso de súplica por falta de claridad y suficiencia

Referencia: expediente D-10034

Recurso de Súplica interpuesto contra el Auto del 17 de enero de 2014, dictado en el proceso de la referencia por el magistrado ponente, doctor Nilson Pinilla Pinilla.

Actor: Juan Carlos Albarracín Múñoz

Magistrado Sustanciador:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil catorce (2014)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de aquella que le concede el artículo 48  del Acuerdo número 05 de 1991, “por el cual se recodifica el Reglamento de la Corporación”, dicta el presente Auto de acuerdo con los siguientes,

1        ANTECEDENTES

1.1        El ciudadano Juan Carlos Albarracín Múñoz, demandó la inexequibilidad de artículo 1 de la Ley 1425 de 2010 “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”. La norma demandada es la siguiente:

“LEY 1425 DE 2010

(Diciembre 29)

(…)

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

ARTÍCULO 1. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998…”

2. En criterio del accionante, la disposición acusada vulnera los artículos 1, 4, 13, 29, 83, 228, 229 y el preámbulo de la Constitución Política, por las siguientes razones:

1. Expone que a pesar de que esta Corporación ya emitió un pronunciamiento de fondo sobre el artículo 1 de la Ley 1425 de 2010, mediante las sentencias C-630 de 2011 y C-786 de 2012, no puede predicarse la existencia de cosa juzgada constitucional frente a los cargos que en esta oportunidad plantea, en razón a que en ninguno de los dos pronunciamientos se analizó lo atinente al desconocimiento del principio constitucional de la confianza legítima.

2. Explica que el principio de confianza legítima se deriva del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política y protege situaciones jurídicamente consolidadas. Si bien, dice, el legislador tiene la facultad de derogar y/o modificar las leyes, también lo es que no puede realizarlo de forma arbitraria, caprichosa o desproporcionada desconociendo la progresividad de los derechos humanos, tal y como aconteció con la expedición de la Ley 1425 de 2010 que derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 acerca del reconocimiento de los incentivos económicos a favor de los actores populares.

3. Por tanto, sostiene, el legislador debió prever un régimen de transición a favor de quienes habían iniciado las acciones populares manteniendo el incentivo económico, bajo el cumplimiento de ciertos supuestos, antes de que entrara en vigencia la ley 1425. De esta manera, asegura, se protegían no sólo los derechos adquiridos sino también las expectativas legítimas de los actores.

4. Agrega que el legislador, al no prever este régimen jurídico, no sólo desconoció el principio de la confianza legítima sino también el derecho al debido proceso de quienes instauran este tipo de acciones constitucionales, aunque no ahondó en las razones que explicaran porqué considera vulnerado este último.  

1.2.5 En virtud de lo expuesto, solicita que se declare la inconstitucionalidad de la norma acusada o en subsidio se declare su exequibilidad condicionada bajo el entendido de que quienes hubieren ejercido la acción popular antes del 29 de diciembre de 2010, se les debe garantizar el reconocimiento del incentivo económico, siempre y cuando en el respectivo proceso ya se hubieran surtido todas las etapas procesales.

3. A través del auto del nueve (9) de diciembre de dos mil trece (2013), el Magistrado Sustanciador, Dr. Nilson Pinilla Pinilla, rechazó la demanda respecto de los cargos formulados con base en el desconocimiento de los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 228 y 229 Superiores, por existir una sentencia previa que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional donde se analizó el presunto desconocimiento de estas disposiciones constitucionales. En efecto, advirtió que en la sentencia C-630 de 20111 se declaró exequible la Ley 1425 de 2010 y que al confrontar los cargos que se analizaron en dicha oportunidad con los que actualmente formula el demandante encontró que no sólo había identidad con la norma impugnada sino también entre algunos de los cargos. En consecuencia, rechazó los cargos estructurados a partir de la vulneración de los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 228 y 229 “por existir una sentencia previa que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, donde se analizaron los mismos supuestos”. 

Por otro lado, el despacho sustanciador inadmitió la demanda frente al cargo planteado por el actor ante el supuesto desconocimiento del artículo 83 de la Constitución “como quiera que el actor asegura que el legislador omitió incluir un reconocimiento económico a las acciones populares incoadas antes de la vigencia de la Ley 1425 de 2010, la insuficiencia argumentativa dejaría entrever que la censura iría dirigida a que no existe regulación alguna frente al tema, luego de la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998”.

A la luz de lo anterior, el despacho sustanciador le advirtió al ciudadano que debía presentar argumentos claros y suficientes encaminados a demostrar que en este caso existe una omisión legislativa relativa y no absoluta, con el fin de que la Corte realice una labor de confrontación entre un contenido legal cierto frente al texto constitucional. Con base en lo anterior, explica, podría realizarse un análisis acerca de si el legislador emitió una norma incompleta generando efectos discriminatorios sin justificación alguna.

4. El 16 de diciembre de 2013, el ciudadano presentó escrito de subsanación de la demanda, en el cual expuso:

“…el artículo comete un yerro jurídico al soslayar la aplicación de un régimen de transición con el objeto de proteger el principio de confianza legítima desarrollada en el artículo 83 de la constitución nacional…

El artículo uno (1), de la ley 1425 de 2010, en ningún momento expresa de manera explícita la aplicación de un régimen de transición excluyo sin ninguna técnica jurídica, en principio debió incluirse el régimen de transición, toda vez que los ciudadanos al momento de incoar las acciones públicas que aduce la ley 472 de 1998, se les reconocía un estímulo económico en el artículo 39…lo que generó para los accionantes el principio de confianza legítima, en la medida que siempre que se interponía una acción popular se le reconocía un estímulo económico…

[p]or el contrario aquellos procesos admitidos para ese año se les conculco el artículo 83 de la constitución nacional, al soslayar un régimen de transición con el fin de proteger las situaciones presentadas antes de la vigencia de la presente ley y que ya tenían un proceso con varias etapas procesales agotadas es de recordar que las acciones populares una vez admitidas no se puede desistir por tratarse de derechos e interés colectivos, entonces los demandantes se ven obligados llevarlos hasta su culminación procesal, sino la misma ley establece multas económicas en contra de las personas que por ejemplo no asista a la audiencia de pacto de cumplimiento. Entonces el legislador estaba obligado a incluir un régimen de transición para las demandas admitidas antes de la vigencia de la ley 1425 del año 2010. En consecuencia, se configura la omisión legislativa relativa...”2

5. Mediante auto adiado el 17 de enero de 2014, el magistrado sustanciador, doctor Nilson Pinilla Pinilla resolvió rechazar la demanda, al considerar que el demandante no cumplió con los requerimientos exigidos en el auto de inadmisión de la demanda, pues (i) sus argumentos no le permiten a esta Corporación realizar una confrontación objetiva entre la norma acusada y los preceptos constitucionales que considera infringidos; y (ii) se limita a presentar apreciaciones subjetivas e hipótesis que no se derivan del texto normativo demandado.

Por lo anterior, reiteró, no existe un cargo constitucional que pueda ser abordado por la Sala, ya que la acción pública de inconstitucionalidad tiene por objetivo estudiar la conformidad del ordenamiento legal frente a la Carta Superior y no, para referirse al entendimiento o aplicación que pueda otorgársele a una disposición en concreto.

6. El ciudadano demandante presentó recurso de súplica el 23 de enero de 2014 contra el auto que rechazó la demanda de inconstitucionalidad. En este escrito señala que si bien cuando subsanó la demanda hizo referencia a una sentencia del Consejo de Estado, ello se debió a la necesidad de resaltar el desconocimiento del artículo 83 Superior, toda vez que siendo un órgano de cierre no se ocupó de determinar si el incentivo económico derogado por la Ley 1425 de 2010 desconocía este principio constitucional.

Por otro lado, aclara que el hecho de que se refiera a algunos actores que han ejercido la acción constitucional popular antes de que hubiera entrado en vigencia la Ley 1425 de 2010 no son apreciaciones subjetivas sino que dichas alusiones tienen un objetivo: establecer parámetros de comparación con otros casos similares como el de la Ley 100 de 1993, en la cual sí se contempló un régimen de transición para las personas próximas a pensionarse en aras de respetar las expectativas legítimas de esta población. Sin embargo, sostiene, en este evento, el legislador no aplicó el principio de la confianza legítima cuando los actores populares que ejercieron la acción con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 1425, tenían la expectativa de obtener un incentivo económico por ello.

2           CONSIDERACIONES

1. El artículo 6° del Decreto 2067 de 1991 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, establece las reglas que deben seguirse en un proceso de constitucionalidad. En particular, delimita dos etapas, el de la admisión de la demanda y el rechazo de la misma.

2. La fase de admisión tiene por objeto que el ciudadano adecué la demanda desde el punto de vista formal y material a las exigencias establecidas en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y a los presupuestos básicos señalados por la jurisprudencia de esta Corporación en lo atinente a la carga argumentativa mínima que debe desarrollar en su escrito. En caso de que no se acrediten los requisitos establecidos en la norma y en la jurisprudencia, el magistrado ponente ordenará su inadmisión y “…se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos…”3. El proceso continuará adelante si el peticionario realiza la corrección de la demanda en este término y a condición de que el despacho sustanciador verifique que las imprecisiones o carencias advertidas en el auto inadmisorio fueron superadas satisfactoriamente. Por su parte, la etapa de rechazo se circunscribe a excluir del análisis de fondo, por parte de la Corte Constitucional, las demandas (i) que no fueron corregidas en tiempo; (ii) que recaigan sobre normas amparadas por el principio de cosa juzgada constitucional, o (iii) respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente.

Sobre este punto, la Corte ha señalado lo siguiente:

“De acuerdo con la normatividad contenida en el Decreto 2067 de 1991, ´por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional´, en lo que tiene que ver específicamente con la diligencia de las acciones de inconstitucionalidad, las demandas presentadas por los ciudadanos ante esta Corporación deben cumplir con trámite previo a la decisión de la Sala Plena, que se estructura con el fin de depurar la demanda y evitar la producción ulterior de fallos inhibitorios.

Las etapas a que se refiere dicho procedimiento son las descritas en el Decreto 2067/91 como de admisión y rechazo.

La fase de admisión se inicia luego de que el escrito justificativo de la acción ha sido presentado a la Secretaría de la Corporación, y fue entregado al despacho del magistrado Sustanciador al que correspondió por reparto la proyección del fallo. Una vez el magistrado sustanciador ha recibido el memorial demandatorio, éste procede a resolver su admisión, según el mismo haya cumplido o no los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.

La admisión de la demanda da vía libre al procedimiento de defensa de la norma acusada, que incluye la publicación de la misma en la secretaría para efectos de la intervención ciudadana y la remisión del petitorio al señor procurador general de la Nación, para el proferimiento del concepto pertinente relativo a su constitucionalidad (Art. 7º Dec. 2067/91)

La inadmisión, por su parte, suspende el trámite regular de las diligencias y transfiere en el demandante la carga procesal de corregir las imprecisiones de la demanda que han sido detectadas por el auto inadmisorio, para lo cual éste cuenta con el término de 3 días, según lo dispone el artículo 6º del Decreto 2067/91.

Ahora, el proceso continuará su trámite ordinario si dentro de la oportunidad concedida al demandante, éste procede a corregir la demanda, adicionando y reformando los requisitos echados de menos por el auto inadmisorio. No obstante, si los 3 días de que trata la norma transcurren en silencio, el magistrado sustanciador deberá rechazarla en aplicación de lo ordenado por el inciso segundo del artículo 6º del decreto en cuestión. La causa del rechazo, así entendida, deviene de la propia inactividad del demandante, quien ha perdido de tal modo la oportunidad legal de depurar el memorial incoatorio.

Así dispone la Ley dicho procedimiento:

´Art. 6º (…)

Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán 3 días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará…´

Ahora bien, al tenor de lo ordenado en la misma disposición, el rechazo de la demanda otorga al actor la oportunidad de interponer recurso de súplica.  El propósito de dicho recurso es el de permitirle al libelista cuestionar la validez del rechazo, cuando éste considera -justificadamente- que la providencia es contraria a derecho…”4

2.3        Una vez agotadas estas etapas, la norma contempla la posibilidad de que el actor presente el recurso de súplica para cuestionar la validez del auto de rechazo. Por tanto, el ciudadano deberá explicar las razones por las cuales considera que el auto en cuestión es contrario a derecho.   

4. Ahora bien, en el caso objeto de estudio se evidencia que el ciudadano no expone ningún argumento dirigido a controvertir la validez de la providencia atacada sino a explicar las razones por las cuales considera que sus argumentos no devienen en apreciaciones subjetivas como, a su parecer, se plantea en el auto de rechazo del magistrado sustanciador. En particular, el actor considera que son dos hechos los que llevaron al despacho sustanciador a calificar su juicio como subjetivo: (i) la referencia que hace sobre un pronunciamiento emitido por el Consejo de Estado; y (ii) la mención de algunas acciones populares que fueron admitidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010. Por ello, tal y como se mencionó en líneas anteriores, el demandante aclara en el escrito de súplica que estas observaciones eran necesarias, por un lado, para evidenciar que el Consejo de Estado no se había pronunciado acerca del desconocimiento del principio constitucional de la confianza legítima ante la derogatoria del incentivo económico en materia de acciones populares y; de otro lado, para demostrar que en casos donde estaban comprometidas expectativas legítimas de los ciudadanos, el legislador había optado por establecer un régimen de transición para protegerlas, como cuando emitió la Ley 100 de 1993, razón por la cual considera que, en este evento, se desconoció el artículo 83 Superior.

5. No obstante, esta Corporación advierte que las razones que dieron lugar al rechazo de la demanda de inconstitucionalidad tienen sustento, no en los fundamentos que plantea el demandante, sino en que el actor no satisfizo la carga argumentativa exigida cuando se plantea un cargo por omisión legislativa relativa, sumado a que tampoco acreditó los presupuestos de claridad y suficiencia argumentativa para originar una verdadera controversia constitucional. Por esto, concluyó el magistrado sustanciador, no podía realizarse una confrontación objetiva y verificable entre el aparte normativo objeto de reproche y el artículo 83 de la Constitución, como también, que la exposición del actor se reducía a exponer meras hipótesis y puntos de vista personales sobre el entendimiento o aplicación que debía otorgársele a la norma.

6. En virtud de lo anterior, el despacho sustanciador en aplicación del procedimiento que regula lo concerniente a la admisión de las demandas de inconstitucionalidad -Decreto 2067 de 1991-, una vez verificó que el demandante no había corregido la demanda en los términos indicados en el auto inadmisorio, procedió a aplicar la consecuencia establecida en el artículo 2°, inciso 2, del decreto, relativa a su rechazo.

7. Para la Sala, es evidente que al ciudadano se le había señalado con precisión los requisitos incumplidos respecto al cargo que pretendía formular con base en el desconocimiento del artículo 83 Superior, en el sentido de que debía presentar argumentos claros y suficientes para demostrar que en este caso existía una omisión legislativa relativa y no absoluta. Cabe anotar que de acuerdo con reiterada jurisprudencia constitucional esta Corporación no tiene competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una omisión legislativa absoluta, de ahí la importancia de que el actor se ocupara de precisarle a la Corte de qué manera el legislador había omitido regular determinados supuestos estando obligado a hacerlo, y con ello habilitar a esta Corporación para que analizara los posibles efectos discriminatorios que se estaban generando con dicho contenido normativo. Acerca de la diferenciación entre estos dos tipos de omisiones legislativas, la Sentencia C-543 de 1996 explicó:

“…El legislador puede violar los deberes que le impone la Constitución de las siguientes maneras:

- Cuando no produce ningún precepto encaminado a ejecutar el deber concreto que le ha impuesto la Constitución;

- Cuando en cumplimiento del deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos grupos, perjudicando a otros;

- Cuando en desarrollo de ese mismo deber, el legislador en forma expresa o tácita, excluye a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga al resto.

A esta clasificación propuesta cabe agregar otra instancia: cuando el legislador al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa.

En el primer caso, de acuerdo con la clasificación creada por Wessel, quien fue el primero en aceptar que el "no hacer" del legislador puede vulnerar derechos individuales, se presenta una omisión legislativa absoluta por cuanto falta la disposición de desarrollo legislativo de un determinado precepto constitucional; mientras que en los restantes, existe una omisión legislativa relativa por que si bien el legislador ha expedido la ley en ella solamente ha regulado algunas relaciones dejando por fuera otros supuestos análogos, con clara violación del principio de igualdad.

Así, mientras en el primer evento, hablaríamos de la omisión absoluta de un deber que la Constitución ha establecido de manera concreta, que implica necesariamente la ausencia de normatividad legal, en los demás, nos estaríamos refiriendo a la violación del deber derivado del principio de igualdad o del derecho de defensa, como elemento esencial del debido proceso, por cuanto la ley existe pero no cubre todos los supuestos que debería abarcar. Hay aquí una actuación imperfecta o incompleta del legislador. En cambio en la primera, no hay actuación en absoluto…”

8. En particular, cuando se formula un cargo por omisión legislativa relativa el ciudadano debe acreditar los siguientes supuestos: “(i) la existencia de una norma frente a la cual se predique la omisión;(ii) la norma acusada debe excluir un ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial o de una visión global de su contenido, permita concluir que su consagración normativa resulta esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta  , (iii) que la omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; (iv) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; (v) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador”5

9. En contraste con los anteriores requisitos, el señor Albarracín Múñoz dedicó su argumentación a insistir en que el legislador había desconocido el principio de confianza legítima porque no había establecido un régimen de transición que protegiera las expectativas legítimas de quienes habían ejercido la acción popular con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, mediante la cual se derogó el incentivo económico a favor de las personas que actuaban en defensa de los intereses colectivos.

10. Así las cosas, la Sala encuentra que como lo indicó el despacho del magistrado sustanciador en la providencia atacada, el actor no demostró en qué consistía la omisión legislativa por él alegada; y si se trataba de una omisión legislativa relativa, no refirió cuáles supuestos eran los que el legislador había omitido regular en la norma. Por el contrario, de su argumentación lo que puede concluirse es que alega una omisión legislativa absoluta, pues sostiene que el legislador no reguló en absoluto la categoría jurídica a la que él hace referencia: el régimen de transición para el actor popular que hubiera ejercido la acción constitucional con anterioridad a la expedición de la ley que derogó el incentivo. Por tanto, en este caso específico no podría adelantarse un juicio de constitucionalidad, al no existir un contenido normativo concreto para confrontarlo frente al Texto Superior.

11. La decisión de rechazar el libelo en este caso, encontró sustento en que el demandante no superó satisfactoriamente las imprecisiones y carencias advertidas en el auto inadmisorio, esto es (i) no cumplió con la carga argumentativa exigida cuando se plantea un cargo por omisión legislativa relativa, y (ii) no acreditó los presupuestos de claridad y suficiencia argumentativa para originar una verdadera controversia constitucional. Así que, no le quedaba alternativa distinta al magistrado sustanciador que la de aplicar la consecuencia jurídica ordenada por el Decreto 2067. En consecuencia, la decisión deberá ser confirmada.

       En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias,

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR el auto del diecisiete (17) de enero de 2014, por el cual se rechazó la demanda presentada por el ciudadano Juan Carlos Albarracín Múñoz, contra el artículo 1 de la Ley 1425 de 2010.

SEGUNDO. ARCHÍVESE el expediente.

Notifíquese y cúmplase,   

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA                                                             Presidente

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

1 M.P. María Victoria Calle Correa

2 Ver folios 12, 13 y 14

3 Artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, inciso 2.

4 Auto 097 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra

5 Sentencia C-427 de 2000, reiterado en la Sentencia C-402 de 2003 M.P. Jaime Araujo Rentaría.