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Auto 306/14

DECRETO SOBRE DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA Y PRINCIPIO DE OSCILACION DE ASIGNACION DE RETIRO Y PENSION-Recurso de súplica

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión y rechazo

RECURSO DE SUPLICA-Etapa procesal posterior a la admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE A DECRETO SOBRE DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA Y PRINCIPIO DE OSCILACION DE ASIGNACION DE RETIRO Y PENSION-Rechazar recurso de súplica

Referencia: expediente D-10239

Recurso de Súplica interpuesto contra el Auto del 27 de junio de 2014, dictado en el proceso de la referencia por el Magistrado Sustanciador Andrés Mutis Vanegas.

Actor:

Arcelio Buitrago Mora

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil catorce (2014).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de aquella que le concede el artículo 48  del Acuerdo número 05 de 1991, “por el cual se recodifica el Reglamento de la Corporación”, dicta el presente Auto de acuerdo con los siguientes,

1.        ANTECEDENTES

1. El ciudadano Arcelio Buitrago Mora demandó la constitucionalidad del artículo 4 del Decreto 2863 de 2007 “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1515 de 2007 y se dictan otras disposiciones”. La norma acusada es la siguiente (se resalta lo demandado):

“DECRETO 2863 DE 2007

(julio 27)

Diario Oficial No. 46.702 de 27 de julio de 2007

Departamento Administrativo de la Función Pública

Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1515 de 2007 y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia,

En desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4a de 1992 y la Ley 923 de 2004,

DECRETA:

(…)

Artículo 4°. En virtud del principio de oscilación de la asignación de retiro y pensión dispuesto en el artículo 42 del Decreto 4433 de 2004, los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional con asignación de retiro o pensión de invalidez o a sus beneficiarios y a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes de los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional obtenida antes del 1° de julio de 2007, tendrán derecho a que se les ajuste en el mismo porcentaje en que se haya ajustado el del activo correspondiente, por razón del incremento de que trata el artículo 2° del presente decreto que modifica el artículo 32 del Decreto 1515 de 2007.

Parágrafo. No le será aplicable este artículo al personal que por decisión judicial se hubiere acogido al Régimen General de Pensiones.

Lo anterior por considerar que el artículo demandado desconoce los artículos 13 y 48 de la Constitución.

2. El accionante indica la norma genera una discriminación para los agentes de policía que se encuentran en uso del buen retiro. Precisa que del texto de la norma fueron excluidos “los agentes de la Policía Nacional en uso de buen retiro que vienen devengando la prima de actividad en un 20%  y reajustada según el Decreto 1213 de 1990 a un 30% y no fue reajustada al 50% que debe ser lo justo y equitativo como se hizo para oficiales y suboficiales, dejando de lado a los agentes de la Policía Nacional, quienes no son oficiales ni suboficiales de esta agencia estatal. Aunque devengan la prima de actividad pero en un porcentaje establecido”.

3. De otra parte, afirma que el artículo 48 Superior se vulnera en lo “atinente al Régimen Especial para los miembros de la Fuerza Pública, empezando por el señor Presidente de la República, quien encabeza la misma en su calidad de Jefe Supremo de la Fuerza Pública y de Policía, y deviene la jerarquía en las diferentes fuerzas y de acuerdo con su estructura orgánica”.

4. Mediante Auto del 4 de junio de 2014, el Magistrado Sustanciador del proceso de la referencia, Nilson Pinilla Pinilla, decidió inadmitir la demanda. En la providencia se consideró, respecto de los argumentos expuestos por el actor lo siguiente:

“(i) no denotan una oposición objetiva y verificable entre las condiciones atacadas y los textos superiores anunciados de forma que de la manifestación legislativa se colija la inconstitucionalidad alegada; (ii) contempla referencias, a partir de subjetividades y sin establecer de qué manera surge la oposición con la preceptiva superior presuntamente conculcada, reduciendo su exposición a meras hipótesis; (iii) contiene puntos de vista, a través de los cuales en realidad no está acusando el contenido de la ley sino utilizando la acción pública para resolver un problema específico o casos similares, sin que de ello se deduzca, por ende, la confrontación del conjunto normativo con los textos superiores invocados; y (iv) los elementos de juicio así expuestos no despiertan hesitación, siquiera mínima, acerca de la constitucionalidad de los segmentos normativos impugnados”.

5. En ese entendido, señaló que las razones expuestas por el ciudadano no satisfacían los presupuestos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia requeridos para analizar el cargo.

6. Según informe de la Secretaría General de esta Corporación del 12 de junio de 2014, el accionante presentó oportunamente escrito de corrección.

En este nuevo documento, el accionante manifestó en primer lugar, frente al cargo por vulneración del artículo 13 Superior, que el vocablo fuerza pública integra a los agentes de la Policía Nacional, a los suboficiales y oficiales, tanto de servicio activo como aquellos en retiro y “su régimen prestacional vigente debe cobijar por igual a todos sus miembros, con iguales porcentajes en aquellos rubros que así lo determinen”. En esa medida, luego de transcribir la norma demandada, concluyó que la misma era violatoria del precepto constitucional “al no contemplar a los agentes de la Policía Nacional, quienes deben tener el mismo tratamiento que los suboficiales y oficiales de la Institución Policial, es decir, igualdad de los porcentajes para todos los que integran esta fuerza pública y de esta manera se adecue a los principios constitucionales contenidos en la Carta Política”.

Respecto del cargo por vulneración del artículo 48, indicó que cuando la Constitución emplea la expresión fuerza pública se incluyen los agentes, oficiales y suboficiales de la Policía Nacional. Por consiguiente, en materia prestacional todos deberían tener los mismos derechos so pena de desconocer dicho precepto.

7. Mediante Auto del 27 de junio de 2014, el Magistrado Sustanciador procedió a rechazar la demanda. Lo anterior, al considerar que, una vez revisados los planteamientos correctivos, la demanda “no incluye contenidos adicionales que estuvieran encaminados a subsanar los defectos advertidos, sino que se concentra en manifestar su inconformidad con la decisión inadmisoria, a partir de lo que considera exigencias injustificadas. En efecto, si bien el demandante incorporó a ese texto algunas reflexiones adicionales, así como varios apartes de su escrito original, considera este despacho que subsisten los problemas a partir de los cuales se decidió la inadmisión de la demanda”.

Resaltó que “no obstante la reconocida necesidad de interpretar las demandas de inconstitucionalidad conforme al principio pro actione, especialmente por tratarse de una acción ciudadana no necesariamente proveniente de un profesional del derecho, encuentra el despacho que, ni aún bajo esta consideración y tomando en cuenta la corrección efectuada, resulta posible entender de manera adecuada y en su real dimensión el sentido de los cuestionamientos constitucionales planteados”.

8. Concluye el magistrado sustanciador, que como consecuencia de la falta de cumplimiento de los requisitos de admisibilidad, la demanda debía ser rechazada.

9. En el término concedido, el accionante presentó recurso extraordinario de súplica reiterando nuevamente su posición frente a la inconstitucionalidad del artículo 4 del Decreto 2863 de 2007.

2.        CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

2. El recurso de súplica como etapa procesal posterior a la admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad

1. A la luz de la normativa del Decreto 2067 de 1991, ‘por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional’, las etapas de admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad se encuentran claramente definidas.

Así, mientras la fase de admisión de la demanda persigue sanear las deficiencias formales y materiales de la demanda, con el objeto de evitar fallos inhibitorios, la etapa de rechazo busca excluir de la revisión de la Corte, las demandas que no fueron corregidas en término (luego de haber sido inadmitidas por el Magistrado Sustanciador), aquellas que fueron corregidas en forma insuficiente, las que recaen sobre normas amparadas por cosa juzgada constitucional o respecto de las cuales la Corte es manifiestamente incompetente (arts. 2º y 6º Decreto 2067 de 1991).

2. Por su parte, el recurso de súplica se estructura como etapa procesal posterior al rechazo de la demanda y su única finalidad es otorgar al demandante una oportunidad de defensa que le permita controvertir los fundamentos jurídicos del rechazo del libelo.

3. Requisitos de las acciones públicas de inconstitucionalidad

1. En relación con los requisitos que debe contener toda acción pública de inconstitucionalidad, esta Corporación ha establecido que, a pesar de la naturaleza pública de la acción, ésta debe cumplir con ciertos requisitos mínimos que informen adecuadamente al juez para proferir un pronunciamiento de fondo. Esto supone que el demandante de una norma cumpla con una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que acusada, los preceptos constitucionales vulnerados, el concepto de la violación y sobre la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia.1

2. En relación con el concepto de la violación, la Sentencia C-1052 de 2001 dispuso que las razones presentadas por el actor deben ser “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes2”. Señaló la providencia:

“El segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de  la demanda.  En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i.) hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), pues “si bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que… el [particular] tiene el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas”3. Este señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir,  manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan.  No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido.”

3. En ese orden de ideas, el actor debe exponer argumentos de inconstitucionalidad predicables de las normas acusadas, los cuales, según la jurisprudencia constitucional4, deben ser:

1. Claros en cuanto exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta;

2. Ciertos ya que la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente deducida por el actor, así, el ejercicio de la acción supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto, técnica de control que difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes que no han sido suministradas por el legislador para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden;

3. Específicos en la medida de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan;

4. Pertinentes lo que quiere decir que el reproche formulado debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado, por lo que son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción para resolver un problema particular como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico, tampoco prosperan las acusaciones que fundan el reparo en un análisis de conveniencia, calificándola de innecesaria o reiterativa a partir de una valoración parcial de sus efectos; y

5. Suficientes en cuanto implica una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. La suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte5.

3.        CASO CONCRETO

1. En el presente caso, en el auto inadmisorio se le recordó al actor que la exigencia formal que debe cumplir al formular los cargos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas, los cuales deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Requisitos indispensables para que “la Corte Constitucional pueda cumplir adecuadamente su función, pronunciando sentencias de fondo mediante las cuales decida de manera clara y definitiva sobre los reproches de inconstitucionalidad propuestos” y que no se observaron en la demanda estudiada, razón por la cual, no fue admitida.

Pese a lo anterior, concedido el término para la corrección, el actor se limitó a reiterar los argumentos esgrimidos en su demanda, sin que ofreciera elementos adicionales que permitieran al Despacho del magistrado sustanciador asumir el conocimiento de la misma.

2. En este sentido, en su escrito de corrección el demandante insiste en que el artículo demandado constituye una afectación de los derechos a la igualdad y la seguridad social por no incluir a los agentes de la Policía Nacional, quienes, a su juicio, deben tener el mismo tratamiento de los suboficiales y oficiales de la institución.  Por lo tanto, dice, los porcentajes de incremento deben ser iguales a todos los que integran la fuerza pública, de conformidad con el mandato superior.

Igualmente, indica que los agentes de la Policía Nacional hacen parte de la Fuerza Pública “con funciones de protección para todas las personas residentes en el territorio nacional en su vida, bienes y honra, y somos iguales ante la ley por mandato constitucional y los mismos derechos deben ser establecidos en materia prestacional para todos los integrantes de la fuerza pública tanto activos como en uso de buen retiro y en la forma establecida para los suboficiales y oficiales de la misma fuerza, es decir, para los de la Policía Nacional de Colombia”.

3. Así, examinados los argumentos del actor, se advierte que los mismos parten de subjetividades y no establece de manera clara en qué forma la norma vulnera los artículos 13 y 48 de la Constitución. Igualmente de una lectura integral de la norma acusada, no se infiere la supuesta violación de los derechos invocados y por tanto, las conclusiones a las que llega no se deducen de la disposición. En este sentido, las afirmaciones del accionante, se repite, son apreciaciones subjetivas que no son propias del juicio abstracto de constitucionalidad.

Además, como lo manifestó en su oportunidad el magistrado sustanciador, las explicaciones contenidas en la demanda no alcanzan a generar una duda siquiera mínima sobre la posible inconstitucionalidad de la disposición impugnada ni permiten establecer una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto constitucional. Esto, en la medida que no explica de manera suficiente cómo el hecho de no contemplar a los agentes de Policía, vulnera preceptos constitucionales.

4. De otra parte, en relación con el desconocimiento del artículo 13 Superior, el actor no cumple con los requerimientos exigidos por la jurisprudencia en relación con los cargos de inconstitucionalidad por violación del derecho a la igualdad. En efecto, no específica las razones por las cuales considera que hay un trato desigual entre los agentes retirados de la policía y los suboficiales y oficiales de la institución y mucho menos, es claro al señalar por qué deben tener el mismo régimen los que se encuentran activos y los que gozan de asignación de retiro o de pensión de invalidez, quienes son los beneficiarios de la norma cuestionada.

Así mismo, tampoco demuestra que la exigencia hecha por el legislador sea arbitraria o se encuentre basada en criterios irrazonables o discriminatorios.

5. En estos términos, el ciudadano se encontraba obligado a dar cumplimiento a lo dispuesto en el auto que inadmitió la demanda respecto a la norma que es objeto del recurso de súplica.

6. Así las cosas, esta Corte encuentra que el presente recurso de súplica no está llamado a prosperar, puesto que los argumentos del recurso van dirigidos a oponerse a los argumentos que sustentaron el auto de inadmisión, y no contra las razones que llevaron a rechazar el cargo ya mencionado.

7. Por todo lo anterior, las razones expuestas son suficientes para que en esta oportunidad, la Corte confirme el auto de rechazo dictado por el Magistrado Sustanciador del proceso de esta referencia.

4. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Primero. CONFIRMAR en todas sus partes el Auto del 27 de junio de 2014, proferido por el despacho del Magistrado ponente en el proceso D-10239, doctor Andrés Mutis Vanegas, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por el ciudadano Arcelio Buitrago Mora contra el artículo 4 del Decreto 2863 de 2007 “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1515 de 2007 y se dictan otras disposiciones”.

Segundo. ARCHIVESE el expediente.

Notifíquese y cúmplase

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Presidente

                                           ANDRÉS MUTIS VANEGAS

                                                     Secretario General ( e )

                                                  No interviene

1 Cfr. C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda.

2 Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 y de 2001. En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”. 

3 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-142 de 2001.  Se inhibió la Corte en esta oportunidad para conocer de muchos de los cargos formulados contra algunos numerales de los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo, pues el actor no identificó claramente las disposiciones constitucionales que resultaban vulneradas.

4 Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda.

5 Cfr. Sentencia C-856 de 2005.